10. Os considerandos têm por objectivo motivar, de forma concisa, as disposições essenciais do articulado sem dele reproduzir ou parafrasear a redacção. Não devem comportar disposições de carácter normativo nem pretensões políticas.
Entende-se por «considerandos» a parte do acto que contém a sua fundamentação e que está compreendida entre as citações e o dispositivo do acto.A fundamentação começa pela expressão «considerando o seguinte:» e prossegue por pontos numerados (ver directriz 11) constituídos por uma ou mais frases completas. É formulada em linguagem não imperativa, que não possa ser confundida com a linguagem do dispositivo.
A fundamentação dos regulamentos, directivas e decisões é obrigatória. Tem por finalidade dar a conhecer a qualquer interessado as circunstâncias em que o autor do acto exerceu a competência relativa ao acto em questão (ver processo 24/62) e dar a possibilidade às partes em litígio de defender os seus direitos, bem como ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias de exercer o seu controlo.
Se for necessário recordar o contexto histórico do acto, a redacção deve seguir a ordem cronológica dos factos. Os elementos da fundamentação das disposições específicas do acto seguem a ordem destas.
Não se pode precisar mais o conteúdo de uma fundamentação válida para um acto jurídico comunitário. Com efeito, é impossível reduzir à uniformidade a forma de fundamentar actos gerais e singulares que incidem sobre matérias distintas ou que foram adoptados em diferentes circunstâncias.
No entanto, podem ser enunciados certos princípios da fundamentação.
Os considerandos devem fundamentar de forma concisa as disposições essenciais do dispositivo do acto. Daí resulta o seguinte:
Os considerandos devem constituir uma verdadeira fundamentação. Tal exclui a menção dos fundamentos jurídicos (devem figurar nas citações) ou a repetição do teor de uma disposição mencionada como fundamento jurídico que confira competência para actuar. Além disso, os considerandos são inúteis ou não correspondem à sua finalidade se se limitarem a indicar o objecto do texto ou a reproduzir, ou mesmo a parafrasear, as suas disposições, sem mencionar os motivos.
Devem ser suprimidos os considerandos que refiram simplesmente que devem ser adoptadas disposições, sem indicar as razões que as fundamentam.
Deve evitar-se que a fundamentação de um acto se faça, ainda que apenas parcialmente, mediante uma simples remissão para a fundamentação de outro acto (fundamentações cruzadas) (ver processos 230/78 e 73/74).
Os considerandos devem ser associados ao dispositivo; a sua ordem deve corresponder tanto quanto possível à das disposições que fundamentam.
É evidente que não é necessário fundamentar especificamente cada disposição. Em contrapartida, é sempre necessário fundamentar a revogação de um acto ou de uma disposição (ver igualmente ponto 10.14).
Qualquer considerando que não tenha interesse para a fundamentação do dispositivo deve ser excluído, sem prejuízo das excepções seguintes:
— caso do artigo 308.º do Tratado CE; utiliza-se neste caso a fórmula seguinte:
— quando haja hesitação entre diferentes fundamentos jurídicos, como por exemplo entre os artigos 37.º e 94.º ou 95.º; 95.º e 175.º; 26.º, 37.º e 133.º do Tratado CE; nesse caso, é conveniente explicar a escolha do fundamento jurídico.
Da mesma forma, quando um fundamento jurídico permita recorrer a actos jurídicos sem precisar a sua natureza («O Conselho adoptará as medidas necessárias.») e não decorra do conteúdo da medida a tomar qual dos instrumentos jurídicos de direito comunitário é apropriado, há que indicar as razões que presidem à escolha do instrumento jurídico. Assim, se em determinado caso for possível legislar através de um regulamento directamente aplicável, deve explicar-se por que razão é preferível adoptar uma directiva, que requer transposição para o direito nacional. O autor deve igualmente ter em mente as orientações do protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
O alcance da obrigação de fundamentar depende da natureza do acto ou da disposição em causa.
a) Actos de carácter geral
Nos actos normativos de base ter-se-á o cuidado, de preferência a explicitar todas as razões de cada disposição particular, de centrar a fundamentação na filosofia geral do acto. Todavia, um certo número de disposições particulares serão especificamente fundamentadas, seja pela sua importância seja por não se inserirem na linha geral acima referida.
Nos actos de aplicação, se bem que deva sempre ser efectuado um esforço de concisão, a fundamentação é necessariamente mais específica.
A fundamentação destes actos não tem no entanto que especificar necessariamente, nem a fortiori apreciar, os factos por força dos quais o acto foi adoptado. Em especial, uma fundamentação pormenorizada e baseada em dados numéricos dos actos do tipo dos relativos à fixação de direitos de importação ou de restituições agrícolas é praticamente impossível; convém, portanto, limitar-se à simples referência dos critérios e dos métodos utilizados para os cálculos, indicando, por um lado, a situação global que conduziu à adopção do acto e, por outro, os objectivos gerais que este se propõe atingir (ver processo 16/65).
b) Actos singulares
Os actos singulares, sobretudo se indeferem um pedido, devem ser fundamentados de forma mais precisa.
É o caso, por exemplo, das decisões em matéria de concorrência, em que se têm de descrever situações jurídicas e de facto complexas; visto que a decisão deve ser clara, também neste caso deve ser feito um esforço de concisão.
c) Disposições específicas
Certas disposições devem ser fundamentadas com especial cuidado, nomeadamente as:
- normas derrogatórias;
- que estão em oposição ao regime geral;
- que constituem excepções aos princípios gerais, como as disposições retroactivas;
- que sejam susceptíveis de causar prejuízos a interessados;
- que fixem a entrada em vigor na própria data de publicação.
d) Fundamentação da subsidiariedade e da proporcionalidade do acto
Em relação a estes princípios, convém inserir uma fundamentação específica.
As instituições, no exercício das suas competências normativas, terão em conta o princípio da subsidiariedade e justificarão a sua observância na fundamentação e, de uma forma mais concisa, nos considerandos.
O texto do considerando «subsidiariedade» varia em cada caso, mas segue o esquema do ponto 10.15.3. Não obstante, importa recordar a distinção que o artigo 5.º do Tratado CE faz entre os domínios que são da competência exclusiva e os que dizem respeito a outras competências
.
Na área da competência exclusiva da Comunidade, tudo o que o terceiro parágrafo do artigo 5.º exige é o respeito do princípio da proporcionalidade. Assim, o texto do considerando conterá nomeadamente os seguintes elementos:
Nos casos em que a competência comunitária não é exclusiva, o considerando incluirá simultaneamente a fundamentação «subsidiariedade» propriamente dita e a da proporcionalidade anteriormente mencionada, segundo o exemplo seguinte:
Fundamentação «comitologia»
Nos actos de base que comportem um procedimento de comité para o exercício das competências de execução da Comissão, uma fundamentação normalizada faz referência à Decisão 1999/468/CE do Conselho
Menções das consultas
A Decisão 1999/468/CE do Conselho fixa as regras de exercício das competências de execução conferidas à Comissão. As consultas previstas por esta decisão são mencionadas no preâmbulo dos actos adoptados pela Comissão no exercício dessas competências.
A consulta de um Comité de Gestão (artigo 4.º da decisão) ou de um Comité de Regulamentação (artigo 5.º da decisão) produz sempre efeitos jurídicos, que variam em função dos diversos casos previstos no acto de base. Esta consulta não é mencionada numa citação, mas sim no último considerando (no que se refere à menção da consulta de um comité consultivo, ver o ponto 9.14.).
As fórmulas a utilizar diferem consoante o caso.
Inscrição de considerandos financeiros nos actos legislativos
O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão concluíram, em 6 de Maio de 1999, um acordo interinstitucional sobre a disciplina orçamental e melhoria do processo orçamental
, que substitui, com efeitos a partir da mesma data, a declaração do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão de 6 de Março de 1995 relativa à inscrição de disposições financeiras nos actos legislativos
. O acordo estabelece no seu ponto 33 que os actos legislativos relativos a programas plurianuais adoptados de acordo com o processo de co-decisão incluem uma disposição na qual o legislador fixa o enquadramento financeiro do programa para a sua vigência. Esta disposição é acompanhada do considerando-tipo seguinte:
Nos termos do ponto 34 do referido Acordo Interinstitucional, os actos legislativos relativos a programas plurianuais não submetidos ao processo de co-decisão não comportam um «montante considerado necessário». As propostas da Comissão não compreendem portanto qualquer disposição financeira para actos diferentes dos mencionados no ponto 10.18. No caso de o Conselho entender introduzir uma referência financeira, esta reveste-se de carácter indicativo da vontade do legislador e não afecta a competência da autoridade orçamental definida no Tratado. A presente disposição será mencionada em cada um dos actos que comporte tal referência financeira
.
Nestas circunstâncias, estes actos contêm o seguinte considerando:
Se o montante de referência financeira acima referido tiver sido objecto de um acordo com o Parlamento Europeu, no quadro do procedimento de concertação previsto na declaração comum de 4 de Março de 1975
, será considerado um montante de referência na acepção do ponto 10.18.
Neste caso, o considerando do ponto 10.18 é substituído pelo seguinte texto, não se modificando a parte dispositiva:
*
Das considerações anteriores conclui-se que é possível uma certa normalização da fundamentação. O programa LegisWrite incorporará, a pouco e pouco, os modelos de textos que se prestam, salvo ligeiras adaptações, a este tratamento.
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