Zaak C‑372/97

Italiaanse Republiek

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Staatssteun – Goederenvervoer over weg – Beïnvloeding van handelsverkeer tussen lidstaten en verstoring van mededinging – Voorwaarden voor afwijking van verbod van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG) – Bestaande of nieuwe steunmaatregelen – Evenredigheids‑ en vertrouwensbeginsel – Motivering”

Samenvatting van het arrest

1.        Steunmaatregelen van de staten – Beschikking waarbij Commissie vaststelt dat niet-aangemelde steunmaatregel onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt – Motiveringsplicht – Omvang

[EG-Verdrag, art. 93, lid 3, en 190 (thans art. 88, lid 3, EG en 253 EG]

2.        Steunmaatregelen van de staten – Ongunstige beïnvloeding van handelsverkeer tussen lidstaten – Aantasting van mededinging – Beoordelingscriteria – Steun van geringe omvang op individueel niveau, maar uitgekeerd in sector die wordt gekenmerkt door hevige concurrentie en door groot aantal kleine ondernemingen

[EG-Verdrag, art. 92 (thans, na wijziging, art. 87 EG)]

3.        Steunmaatregelen van de staten – Ongunstige beïnvloeding van handelsverkeer tussen lidstaten – Vervoersector – Begunstigden die alleen plaatselijk actief zijn – Geen invloed

[EG-Verdrag, art. 92, lid 1 (thans, na wijziging, art. 87, lid 1, EG)]

4.        Steunmaatregelen van de staten – Aantasting van mededinging – Overheidsmaatregelen om mededingingsvoorwaarden in bepaalde economische sector aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen

[EG-Verdrag, art. 92, lid 1 (thans, na wijziging, art. 87, lid 1)]

5.        Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beschikking waarbij Commissie vaststelt dat steunmaatregel onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt – Noodzakelijke vermeldingen

[EG-Verdrag, art. 92, lid 1 (thans, na wijziging, art. 87, lid 1, EG) en art. 190 (thans art. 253 EG)]

6.        Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Samenwerkingsplicht van lidstaat die om afwijking verzoekt

[EG-Verdrag, art. 92, lid 2 (thans, na wijziging, art. 87, lid 2, EG)]

7.        Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Beoordelingvrijheid van Commissie – Rechterlijke toetsing – Grenzen

[EG-Verdrag, art. 92, lid 3 (thans, na wijziging, art. 87, lid 3, EG)]

8.        Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onwettige steun – Schending van evenredigheidsbeginsel – Geen – Discretionaire bevoegdheid van Commissie

[EG-Verdrag, art. 93, lid 2, eerste alinea (thans art. 88, lid 2, eerste alinea, EG)]

9.        Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onwettige steun – Bescherming van gewettigd vertrouwen – Toelaatbaar voor begunstigde – Uitgesloten voor lidstaat die steun heeft toegekend in strijd met procedureregels van artikel 93 van Verdrag (thans art. 88 EG)

[EG-Verdrag, art. 92 (thans, na wijziging, art. 87 EG) en art. 93 (thans art. 88 EG)]

1.        Indien een lidstaat steun heeft verleend zonder het voornemen daartoe bij de Commissie te hebben aangemeld, hoeft ter motivering van de beschikking waarin wordt vastgesteld dat deze steun niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, het werkelijke effect van deze steun op de mededinging of de handel tussen lidstaten niet te worden aangetoond. Een ander oordeel terzake zou lidstaten die in strijd met de aanmeldingsplicht van artikel 93, lid 3, van het Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) steun verlenen, bevoordelen ten nadele van lidstaten die hun steunvoornemens wel aanmelden.

(cf. punt 45)

2.        Wanneer financiële steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed.

De betrekkelijk geringe omvang van de steun of de betrekkelijk geringe omvang van de betrokken onderneming sluiten niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed.

Steun van betrekkelijk geringe omvang beïnvloedt de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten, wanneer de mededinging in de sector waarin de steunontvangende ondernemingen werkzaam zijn, intens is. Bovendien kan, wanneer een sector wordt gekenmerkt door een groot aantal kleine ondernemingen, steun die individueel gezien weliswaar van geringe omvang is, maar waarvoor potentieel alle of een zeer groot gedeelte van de ondernemingen in die sector in aanmerking komen, gevolgen hebben voor de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten.

(cf. punten 52‑54, 57, 114)

3.        Het antwoord op de vraag of is voldaan aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 92, lid 1, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG) dat de steunmaatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, hangt niet af van de plaatselijke of regionale aard van de geleverde vervoerdiensten of van de omvang van het betrokken werkterrein.

(cf. punt 60)

4.        De omstandigheid dat een lidstaat via unilaterale maatregelen de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector probeert aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, ontneemt die maatregelen niet het karakter van staatssteun.

(cf. punt 67)

5.        De door artikel 190 van het Verdrag (thans artikel 253 EG) vereiste motivering moet worden aangepast aan de aard van de handeling en moet de redenering van de instelling waarvan de bestreden handeling afkomstig is, duidelijk en ondubbelzinnig doen uitkomen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de gronden voor de getroffen maatregel, en de bevoegde rechterlijke instantie haar toetsing kan verrichten. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld naar gelang van de omstandigheden van het geval, waarbij met name in aanmerking zijn te nemen de inhoud van de handeling, de aard van de motivering en het mogelijke belang dat de adressaten of andere personen die door de handeling rechtstreeks en individueel worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Niet is vereist dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen moet worden gelet op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.

Al blijkt in bepaalde gevallen reeds uit de omstandigheden waaronder de staatssteun is verleend, dat die steun de handel tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen of dreigen te vervalsen, toch dient de Commissie die omstandigheden aan te geven in de motivering van haar beschikking.

(cf. punten 69‑71)

6.        Een lidstaat die verzoekt om machtiging om in afwijking van de Verdragsregels steun te verlenen, is verplicht om met de Commissie samen te werken. Ingevolge deze verplichting dient hij met name alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze instelling kan nagaan, of aan de voorwaarden voor de gevraagde afwijking is voldaan.

(cf. punt 81)

7.        Voor de toepassing van artikel 92, lid 3, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 3, EG) geniet de Commissie een ruime beoordelingsvrijheid, waarvan het gebruik een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die in een communautair kader dient plaats te vinden. Bij het onderzoek van het effect van een steunmaatregel op de mededinging en de intracommunautaire handel, moet de Commissie de positieve effecten van de steun afwegen tegen de negatieve effecten op de voorwaarden waaronder de handel plaatsvindt, en op het instandhouden van een onvervalste mededinging. Bij de rechterlijke toetsing van het gebruik van deze beoordelingsvrijheid wordt alleen nagegaan of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, of de vastgestelde feiten materieel juist zijn en of er geen sprake is van een dwaling ten aanzien van het recht, van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of van misbruik van bevoegdheid.

(cf. punten 82‑83)

8.        De ongedaanmaking van onwettige steun door middel van terugvordering is het logische gevolg van de vaststelling dat steun onwettig is. Bijgevolg kan de terugvordering van onwettige staatssteun teneinde de vroegere toestand te herstellen, in beginsel niet worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is ten opzichte van de doelstellingen van de verdragsbepalingen inzake staatssteun.

Door de terugbetaling van de steun wordt aan de begunstigde het voordeel ontnomen dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten had genoten, en wordt de toestand hersteld zoals die bestond voordat de steun werd verleend. Uit deze functie van de terugbetaling volgt ook dat de Commissie, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, in de regel de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid niet overschrijdt wanneer zij een lidstaat verzoekt, als onwettige steun toegekende bedragen terug te vorderen, aangezien daarmee slechts de vroegere toestand wordt hersteld.

(cf. punten 103‑104)

9.        Niet valt uit te sluiten, dat de ontvanger van onwettig toegekende steun zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun konden wettigen, in welk geval hij zich tegen terugbetaling kan verzetten.

Een lidstaat wiens autoriteiten steun hebben toegekend in strijd met de procedureregels van artikel 93 van het Verdrag (thans art. 88 EG), kan zich daarentegen niet op het gewettigd vertrouwen van de ontvangers van de steun beroepen om zich te onttrekken aan zijn verplichting, de nodige maatregelen te treffen voor de uitvoering van een beschikking waarbij de Commissie hem gelast de steun terug te vorderen. Indien dit werd toegestaan, zouden de artikelen 92 van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) en 93 van het Verdrag elk nuttig effect verliezen, aangezien de nationale autoriteiten zich dan op hun eigen onwettig gedrag zouden kunnen beroepen om door de Commissie op grond van deze Verdragsartikelen gegeven beschikkingen elke werking te ontnemen.

(cf. punten 111‑112)




ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
29 april 2004(1)

„Staatssteun – Goederenvervoer over de weg – Beïnvloeding van handelsverkeer tussen lidstaten en verstoring van mededinging – Voorwaarden voor uitzondering op verbod van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG) – Bestaande of nieuwe steunmaatregelen – Evenredigheids- en vertrouwensbeginsel – Motivering”

In zaak C-372/97,

Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia als gemachtigde, bijgestaan door O. Fiumara, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Nemitz en P. Stancanelli als gemachtigden, bijgestaan door M. Moretto, avvocato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verweerster,

betreffende een verzoek, strekkende tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 98/182/EG van de Commissie van 30 juli 1997 betreffende steun van de regio Friuli-Venezia Giulia (Italië) ten gunste van wegvervoersondernemingen uit die regio (PB 1998, L 66, blz. 18),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),,



samengesteld als volgt: V. Skouris, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, J. N. Cunha Rodrigues, J.-P. Puissochet, R. Schintgen en F. Macken (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: S. Alber,
griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 20 maart 2003, waarbij de Italiaanse Republiek werd vertegenwoordigd door G. Aiello, avvocato dello Stato, en de Commissie door V. Di Bucci als gemachtigde,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 mei 2003,

het navolgende



Arrest



1
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 28 oktober 1997, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 98/182/EG van de Commissie van 30 juli 1997 betreffende steun van de regio Friuli-Venezia Giulia (Italië) ten gunste van wegvervoersondernemingen uit die regio (PB 1998, L 66, blz. 18; hierna: „bestreden beschikking”).


Rechtskader

2
De algemene bepalingen inzake steunmaatregelen van de staten, neergelegd in de artikelen 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG), 93 en 94 EG-Verdrag (thans artikelen 88 EG en 89 EG), zijn van toepassing op het vervoer, behoudens de toepassing van de bijzondere bepalingen van artikel 77 EG-Verdrag (thans artikel 73 EG), volgens welke steunmaatregelen die beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer of die overeenkomen met de vergoeding van bepaalde met het begrip „openbare dienst” verbonden verplichte dienstverrichtingen, verenigbaar zijn met het Verdrag.

3
Artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad van 4 juni 1970 betreffende de steunmaatregelen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (PB L 130, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 543/97 van de Raad van 17 maart 1997 (PB L 84, blz. 6; hierna: „verordening nr. 1107/70”), die is gebaseerd op artikel 75 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 71 EG) alsmede op de artikelen 77 en 94 van het Verdrag, bevestigt dat de artikelen 92 tot en met 94 van het Verdrag op het betrokken gebied van toepassing zijn. De verordening stelt verder bijzondere regels vast voor de steunmaatregelen die specifiek betrekking hebben op de activiteiten van die sector. Zo wordt aangegeven, in welke gevallen en onder welke voorwaarden de lidstaten coördinatiemaatregelen mogen treffen of met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen mogen opleggen, die de toekenning van steun uit hoofde van artikel 77 van het Verdrag ten gevolge hebben.

4
Voorzover het de coördinatie op het gebied van het vervoer betreft, staat artikel 3, punt 1, sub d, van verordening nr. 1107/70 onder bepaalde voorwaarden steun toe die ten doel heeft om in het kader van een saneringsplan een overcapaciteit te doen verdwijnen die ernstige structurele moeilijkheden met zich brengt, en om aldus een bijdrage te leveren om beter te voldoen aan de behoeften van de vervoermarkt. Voorts staat dezelfde bepaling, sub e, eveneens onder bepaalde voorwaarden, steun toe die bedoeld is om de ontwikkeling van het gecombineerde vervoer te vergemakkelijken.

5
In het kader van de instelling van een gemeenschappelijk vervoerbeleid is de markt van internationaal goederenvervoer over de weg in de Gemeenschap gedeeltelijk geliberaliseerd doordat in 1969 een contingentering is ingesteld bij verordening (EEG) nr. 1018/68 van de Raad van 19 juli 1968 houdende de vorming van een communautair contingent voor het goederenvervoer over de weg tussen lidstaten (PB L 175, blz. 13). In het kader van deze contingentering mochten de houders van communautaire vergunningen gedurende een jaar vervoer verrichten tussen de lidstaten. Deze regeling bleef van kracht tot 1 januari 1993, toen deze activiteit geheel is geliberaliseerd bij verordening (EEG) nr. 881/92 van de Raad van 26 maart 1992 betreffende de toegang tot de markt van het goederenvervoer over de weg in de Gemeenschap van of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van een of meer lidstaten (PB L 95, blz. 1).

6
Verordening (EEG) nr. 4059/89 van de Raad van 21 december 1989 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder niet in een lidstaat woonachtige vervoersondernemers aldaar tot het binnenlands goederenvervoer over de weg worden toegelaten (PB L 390, blz. 3), stelde met betrekking tot de markt van goederenvervoer binnen een lidstaat, voor de cabotage, dat wil zeggen goederenvervoer binnen een lidstaat door een in een andere lidstaat gevestigde vervoerder, een tijdelijke regeling vast in de vorm van een geleidelijk te vergroten communautair contingent. Verordening (EEG) nr. 3118/93 van de Raad van 25 oktober 1993 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot het binnenlands goederenvervoer over de weg in een lidstaat waar zij niet gevestigd zijn (PB L 279, blz. 1), voorzag in de handhaving van die overgangsregeling tot de definitieve instelling van de volledige liberalisering van de cabotage per 1 juli 1998.


Aan het geding ten grondslag liggende feiten

De betrokken steunmaatregelen

7
Op 18 mei 1981 heeft de regio Friuli-Venezia Giulia (hierna: „de regio”) regionale wet nr. 28 aangenomen betreffende steun voor de bevordering en de ontwikkeling van het vervoer dat van belang is voor de regio Friuli-Venezia Giulia en van het goederenvervoer over de weg voor rekening van derden (hierna: „wet nr. 28/1981”). De artikelen 4, 7 en 8 van deze wet voorzagen in bepaalde steunmaatregelen voor in die regio gevestigde ondernemingen die vervoer verrichten voor rekening van derden.

8
De bij die wet ingestelde regeling is vervangen bij regionale wet nr. 4 van 7 januari 1985 betreffende steun voor de bevordering en de ontwikkeling van het vervoer dat van belang is voor de Regio Friuli-Venezia Giulia en van het goederenvervoer over de weg voor rekening van derden (hierna: „wet nr. 4/1985”). De artikelen 4 tot en met 6 van wet nr. 4/1985 bevatten een regionale steunregeling die op de wezenlijke punten identiek was aan die van wet nr. 28/1981.

9
Deze wetten voorzagen in drie maatregelen ten gunste van in de regio gevestigde ondernemingen die wegvervoer voor rekening van derden verrichten:

a)
gedurende maximaal tien jaar een jaarlijkse financiering, ten belope van 60 % (voor individuele ondernemingen) of 70 % (voor coöperaties en consortia) van de bij ministerieel besluit vastgestelde referentierente, van de rente op leningen voor (artikel 4 van wetten nrs. 28/1981 en 4/1985):

–
de bouw van bedrijfsinfrastructuur (bouw, aankoop, uitbreiding, voltooiing en modernisering van bedrijfsruimten, met inbegrip van ruimten voor het in entrepot plaatsen, voor de opslag en voor de behandeling van goederen);

–
de aankoop, ontwikkeling en vernieuwing van roerende en onroerende bedrijfsuitrusting en van middelen voor vervoer binnen het bedrijf en over de weg;

b)
de financiering van de kosten van leasingcontracten met een duur van drie of vijf jaar voor voertuigen, aanhangwagens of opleggers die voor het eerst zijn ingeschreven, alsmede voor de uitwisselbare opbouw daarvan, voor vervoer van goederen over de weg, en voor installaties, machines en uitrusting voor het gebruik, het onderhoud en de reparatie van voertuigen en voor de behandeling van goederen, ten belope van 25 % (voor individuele ondernemingen) of 30 % (voor coöperaties en consortia) van de aankoopprijs van die goederen. Deze steun, die was geregeld in artikel 7 van wet nr. 28/1981 en artikel 5 van wet nr. 4/1985, is bij latere regionale wetten voor alle begunstigden verlaagd tot 20 en vervolgens tot 15 % van de aankoopprijs;

c)
voor consortia en andere samenwerkingsverbanden een jaarlijkse financiering, ten belope van 50 %, van de investeringen voor de bouw of de aankoop van installaties en uitrusting die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het consortium of het samenwerkingsverband of die bijdragen tot het beheer en de ontwikkeling van gemeenschappelijke diensten voor de onderbrenging, het onderhoud en de reparatie van voertuigen alsmede van de desbetreffende installaties en uitrusting (artikel 8 van wet nr. 28/1981 en artikel 6 van wet nr. 4/1985).

10
Volgens bepaalde gegevens die de Italiaanse overheid op 18 november 1996 aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft verstrekt, was voor de periode 1985-1995 voor de in artikel 4 van wet nr. 4/1985 bedoelde steun 13 000 miljoen ITL (6,7 miljoen EUR) uitgetrokken en werden 155 aanvragen toegewezen. De gemiddelde steun schommelde tussen 13 en 26 % van de kosten en de rente van de leningen. Voor de periode 1981-1985 was 930 miljoen ITL (0,4 miljoen EUR) uitgetrokken en in die periode werden veertien aanvragen toegewezen (punt II van de motivering van de bestreden beschikking).

11
Voor de periode 1985-1995 was voor de in artikel 5 van wet nr. 4/1985 bedoelde steun 23 300 miljoen ITL (11,8 miljoen EUR) uitgetrokken. In die periode werden 1 691 aanvragen toegewezen met een financieringsgemiddelde van 19 %. In 1993 werden 83 aanvragen toegewezen en bedroeg de steun 10 %. Van 1981 tot en met 1985 werden 305 aanvragen toegewezen en werd 5 790 miljoen ITL (2,9 miljoen EUR) steun toegekend (punt II van de motivering van de bestreden beschikking).

12
Volgens de gegevens die de Italiaanse regering de Commissie heeft verstrekt na de inleiding van de administratieve procedure door deze laatste, was de krachtens artikel 6 van wet nr. 4/1985 verleende steun bestemd voor investeringen in de sector gecombineerd vervoer, te weten de aankoop van wissellaadbakken en bijbehorende haakarminstallaties op voertuigen en aanhangwagens voor intermodaal gebruik. Volgens deze gegevens bedroeg die steun 10 à 15 % van de totale steun (punten II, zevende alinea, en VIII, zevende en achtste alinea, van de motivering van de bestreden beschikking).

De administratieve procedure en de bestreden beschikking

13
Nadat de Commissie kennis had gekregen van het bestaan van wet nr. 4/1985, heeft zij de Italiaanse autoriteiten bij brief van 29 september 1995 verzocht haar alle wetteksten, documenten, informatie en gegevens ter beschikking te stellen die zij nodig had om te beoordelen of de bij deze wet ingestelde steunregeling verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt.

14
Bij brief van 14 februari 1997 heeft de Commissie de Italiaanse regering in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden met betrekking tot de bij de wetten nrs. 28/1981 en 4/1985 ingestelde steunregeling ten gunste van de ondernemingen voor goederenvervoer over de weg voor rekening van derden (PB C 98, blz. 16). Zij verzocht de Italiaanse autoriteiten en de belanghebbende derden hun opmerkingen in te dienen en alle documenten, informatie en gegevens te verstrekken die zij nodig had om te onderzoeken of de betrokken steunmaatregelen verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt. Op 3 april 1997 ontving de Commissie de opmerkingen van de Italiaanse regering, waarbij het aanvullend verslag van de regio was gevoegd (hierna: „aanvullend verslag”).

15
Op 30 juli 1997 heeft de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag beëindigd met de vaststelling van de bestreden beschikking.

16
Punt VI van de bestreden beschikking preciseert dat de betrokken steun de concurrentiepositie van in de regio gevestigde ondernemingen voor goederenvervoer over de weg voor rekening van derden beoogt te versterken door verlaging van de normale bedrijfskosten die hun concurrenten buiten deze regio wel moeten blijven opbrengen. Derhalve kwam deze steun aan die bepaalde sector en aan eerstgenoemde ondernemingen ten goede, hetgeen tot concurrentievervalsing kon leiden.

17
Allereerst maakt de Commissie in punt VII, derde tot en met elfde alinea, van de motivering van de bestreden beschikking onderscheid tussen enerzijds de markt van lokaal, regionaal en nationaal goederenvervoer over de weg en anderzijds die van internationaal goederenvervoer over de weg. Zij herinnert eraan dat eerstgenoemde markt tot de inwerkingtreding van verordening nr. 4059/89 op 1 juli 1990 niet voor mededinging vanuit de Gemeenschap openstond. Bijgevolg kon steun die vóór die datum was verleend aan ondernemingen die zich uitsluitend met plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer bezighielden, het intracommunautaire handelsverkeer niet ongunstig beïnvloeden en was deze derhalve geen steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. Daarentegen was volgens haar de na deze datum aan genoemde ondernemingen verleende steun wel een steunmaatregel in de zin van deze bepaling, omdat deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden.

18
In punt III, vierde alinea, van de motivering van de bestreden beschikking verklaart de Commissie dat de markt van internationaal goederenvervoer over de weg vanaf 1969, het jaar van de inwerkingtreding van verordening nr. 1018/68, voor intracommunautaire mededinging is opengesteld. In punt VII, laatste alinea, van die motivering leidt zij hieruit af, dat de in de wetten nrs. 28/1981 en 4/1985 voorziene steun, wat de ondernemingen in het internationale vervoer betreft, de financiële positie en dus het bedrijfspotentieel van de ondernemingen voor goederenvervoer over de weg voor rekening van derden vanaf 1969 versterkte ten opzichte van die van hun concurrenten, en derhalve het handelsverkeer tussen de lidstaten kon beïnvloeden. Genoemde steun was derhalve een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag en het plaatselijke of beperkte karakter van de concurrentie tussen de regionale vervoerders kon de toepassing van dit artikel niet uitsluiten.

19
Bij haar onderzoek of de aldus als steunmaatregel aangemerkte steun onder een uitzondering kan vallen, stelt de Commissie zich vervolgens in punt VIII, negende alinea, van de motivering van de bestreden beschikking op het standpunt dat de steun voor de financiering van materieel voor de sector van gecombineerd vervoer onder de uitzondering van artikel 3, lid 1, onder e, van verordening nr. 1107/70 kan vallen. De andere steunmaatregelen van de regio kunnen niet onder de uitzondering van genoemd artikel, sub d, vallen, omdat geen sprake is van overcapaciteit en van een saneringsplan voor de sector.

20
Volgens de bestreden beschikking zijn de uitzonderingen waarin artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag voorziet voor steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van bepaalde streken, niet van toepassing wegens het ontbreken van een regionaal ontwikkelingsplan voor alle economische sectoren van de regio en wegens het feit dat het gehele grondgebied van deze regio geen deel uitmaakt van de regio’s die voor de uitzonderingen in aanmerking komen.

21
De in artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag voorziene uitzonderingen voor sectoriële steun zijn niet van toepassing op de betrokken steunmaatregelen, omdat deze niet vergezeld gaan van maatregelen van gemeenschappelijk belang, zoals een herstructureringsplan voor de sector. Verder is de steun voor de leasing van nieuwe voertuigen bedrijfssteun (punt VIII, dertiende alinea, van de motivering van de bestreden beschikking).

22
Ten slotte wordt in punt VIII, laatste alinea, van de bestreden beschikking gepreciseerd dat de steun krachtens de wetten nrs. 28/1981 en 4/1985 aan ondernemingen voor goederenvervoer over de weg die uit de regio afkomstig zijn en plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten vanaf 1 juli 1990, alsmede de steun aan ondernemingen die internationaal vervoer verrichten, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 van het Verdrag. De Commissie concludeert vervolgens in punt IX van die beschikking dat, omdat de Italiaanse regering de steunregeling heeft uitgevoerd zonder aan de aanmeldingsverplichting te hebben voldaan, deze steunregeling onwettig moet worden geacht en derhalve de terugvordering van genoemde steun noodzakelijk is om de vóór de verlening ervan bestaande mededingingsvoorwaarden te herstellen.

23
Het dispositief van de bestreden beschikking luidt als volgt:

„Artikel 1

De op grond van de wetten nr. 28/1981 en nr. 4/1985 van de regio Friuli-Venezia Giulia tot 1 juli 1990 verleende subsidies (hierna: ‚subsidies’ genoemd) aan ondernemingen die uitsluitend plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten, zijn geen staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.

Artikel 2

De niet onder artikel 1 van deze beschikking vallende subsidies zijn staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag en zijn onwettig, omdat zij in strijd met artikel 93, lid 3, zijn verstrekt.

Artikel 3

De subsidies ter financiering van specifiek op het gecombineerde vervoer afgestemd en alleen daarvoor gebruikt vervoermaterieel zijn steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, doch zijn op grond van artikel 3, punt 1, sub e, van verordening (EEG) nr. 1107/70 verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

Artikel 4

De vanaf 1 juli 1990 verleende subsidies aan ondernemingen die plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten en aan ondernemingen die internationaal vervoer verrichten, zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, omdat zij aan geen enkele voorwaarde voor de uitzonderingen van artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag en van verordening (EEG) nr. 1107/70 voldoen.

Artikel 5

Italië trekt de in artikel 4 bedoelde steun in en vordert deze terug. De steun wordt terugbetaald overeenkomstig de procedurele en materiële bepalingen van de Italiaanse wetgeving, vermeerderd met rente vanaf de datum waarop de steun is betaald tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend aan de hand van het ter beoordeling van regionale steunregelingen gehanteerde rentepercentage.

[…]

Artikel 7

Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.”

24
Na de vaststelling van de bestreden beschikking heeft de regio, die de betrokken steunverlening met ingang van 1 januari 1996 had opgeschort, de in wet nr. 4/1985 voorziene steunregeling afgeschaft en de noodzakelijke maatregelen genomen om de reeds verleende steun terug te vorderen.


Procesverloop

25
Naast het onderhavige beroep van de Italiaanse Republiek hebben tevens enkele ondernemingen voor goederenvervoer over de weg, die steun van de regio hadden ontvangen (hierna : „begunstigde ondernemingen”), bij verzoekschriften neergelegd ter griffie van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen tussen 2 december 1997 en 26 januari 1998 en ingeschreven onder de nummers T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 tot en met T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 tot en met T‑6/98 en T-23/98, om gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden beschikking verzocht. Bij beschikking van 16 juni 1998 heeft de president van de Eerste kamer (uitgebreid) gelast dat deze zaken worden gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.

26
Bij beschikking van de president van de Vierde kamer (uitgebreid) van 29 september 1998 is de Italiaanse Republiek toegelaten tot inverventie aan de zijde van de begunstigde ondernemingen.

27
Bij beschikking van 24 november 1998 heeft het Hof de behandeling van de onderhavige zaak geschorst tot de uitspraak van het Gerecht in de in punt 25 van dit arrest genoemde gevoegde zaken.

28
Bij arrest van 15 juni 2000, Alzetta e.a./Commissie (T-298/97, T-312/97, T‑313/97, T-315/97, T-600/97–T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98–T‑6/98 en T-23/98, Jurispr. blz. II‑2319), heeft het Gerecht artikel 2 van de bestreden beschikking nietigverklaard, voorzover dit de steun die vanaf 1 juli 1990 is verleend aan ondernemingen die plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten onwettig verklaart, en artikel 5 van diezelfde beschikking, voorzover dit de Italiaanse Republiek gelast die steun terug te vorderen. Het Gerecht heeft het beroep van de begunstigde ondernemingen voor het overige verworpen.

29
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 3 augustus 2000, heeft de Italiaanse Republiek tegen dat arrest van het Gerecht hogere voorziening ingesteld, welke is ingeschreven onder nummer C-298/00 P.


Het voorwerp van het beroep

30
De Italiaanse Republiek vordert primair nietigverklaring van de artikelen 2 en 5 van de bestreden beschikking en, subsidiair, van artikel 5 van die beschikking voorzover dit Italië de verplichting oplegt de betrokken steun, vermeerderd met rente, terug te vorderen. Zij vordert tevens de Commissie in de kosten te verwijzen.

31
Tot staving van haar beroep voert de Italiaanse Republiek vier middelen tot nietigverklaring aan, ontleend aan schending van, in de eerste plaats, artikel 92, lid 1, van het Verdrag, in de tweede plaats artikel 92, lid 3, sub c, van dit Verdrag, en artikel 3, lid 1, sub d, van verordening nr. 1107/70, in de derde plaats artikel 93 van dit Verdrag en in de vierde plaats het evenredigheids‑ en het vertrouwensbeginsel alsmede de motiveringsplicht.

32
De Commissie verzoekt het Hof, het beroep te verwerpen en de Italiaanse Republiek in de kosten te veroordelen. Evenwel heeft de Commissie na de uitspraak van het arrest Alzetta e.a./Commissie, reeds aangehaald, de uitlegging van het Gerecht onderschreven voor wat betreft de steun die sinds 1 juli 1990 is verleend aan ondernemingen die uitsluitend lokaal, regionaal of nationaal vervoer verrichten. Bijgevolg heeft zij haar verweer met betrekking tot dergelijke steun laten varen.

33
Artikel 92, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof luidt:

„Het Hof kan in iedere stand van het geding ambtshalve middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn, in behandeling nemen of, na de partijen te hebben gehoord, vaststellen dat het beroep zonder voorwerp is geraakt en dat er niet meer op hoeft te worden beslist; de beslissing wordt genomen met inachtneming van het bepaalde in artikel 91, leden 3 en 4.”

34
Zoals het Hof in punt 28 van dit arrest reeds heeft opgemerkt, zijn in het arrest van het Gerecht Alzetta e.a./Commissie, reeds aangehaald, dat na instelling van het onderhavige beroep is uitgesproken, de artikelen 2 en 5 van de bestreden beschikking nietig verklaard voorzover zij betrekking hebben op steun aan ondernemingen die lokaal, regionaal of nationaal vervoer verrichten.

35
Overigens heeft de Commissie in de procedure van de hogere voorziening tegen het arrest Alzetta e.a./Commissie, reeds aangehaald, geen enkele grief opgeworpen met betrekking tot de nietigverklaring door het Gerecht van de artikelen 2 en 5 van de bestreden beschikking voorzover deze nietigverklaring betrekking heeft op de steun aan ondernemingen die plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten. In zijn arrest van heden, Italië/Commissie (C‑298/00 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), heeft het Hof zowel alle door de Italiaanse Republiek als alle door de Commissie tegen genoemd arrest van het Gerecht ingediende middelen afgewezen.

36
Bovendien heeft een nietigverklaringsarrest van een gemeenschapsrechter (zie met name arresten van 21 december 1954, Frankrijk/Hoge Autoriteit, 1/54, Jurispr. blz. 7, 34; Italië/Hoge Autoriteit, 2/54, Jurispr. blz. 81, 112, en 11 februari 1955, Assider/Hoge Autoriteit, 3/54, Jurispr. blz. 133, 149) zowel wat het dictum als wat de tot staving daarvan noodzakelijke rechtsoverwegingen betreft, absoluut gezag (zie arrest van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a., C‑310/97 P, Jurispr. blz. I-5363, punt 54).

37
Onder deze omstandigheden volgt noodzakelijkerwijs uit het arrest Alzetta e.a./Commissie, reeds aangehaald, en de verwerping van het hiertegen ingestelde beroep in het arrest van heden, Italië/Commissie, reeds aangehaald, dat het voorliggende beroep zonder voorwerp is geraakt voor wat betreft de conclusies strekkende tot nietigverklaring van de artikelen 2 en 5 van de bestreden beschikking voorzover deze betrekking hebben op ondernemingen die plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten.

38
Derhalve dient het Hof de bestreden beschikking slechts aan de door de Italiaanse Republiek ingeroepen beginselen van gemeenschapsrecht te toetsen voorzover die beschikking de steun uit hoofde van de wetten nrs.  28/1981 en 4/1985 aan ondernemingen die internationaal vervoer verrichten (hierna: „betrokken steun”), onwettig verklaart.


Het beroep

Het eerste middel

Onjuiste rechtsopvatting inzake de uitlegging van artikel 92, lid 1, van het Verdrag

– Argumenten van partijen

39
Het eerste onderdeel van het eerste middel van de Italiaanse Republiek houdt in dat de Commissie bij de toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag op de betrokken steunregelingen enkel wijst op de mogelijkheid dat dergelijke steunregelingen de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden, maar niet aantoont dat er werkelijk en concreet gevaar dreigt voor vervalsing van de mededinging.

– Beoordeling door het Hof

40
Artikel 92, lid 1, van het Verdrag definieert de steun waarop dit artikel betrekking heeft als steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

41
De door het Verdrag vastgestelde procedureregels verschillen al naar gelang het bestaande of nieuwe steunmaatregelen betreft.

42
Met betrekking tot bestaande steunmaatregelen bepaalt de Commissie ingevolge artikel 93, leden 1 en 2, van het Verdrag en overeenkomstig het beginsel van rechtszekerheid, indien zij in het kader van haar voortdurende onderzoek van deze steunmaatregelen, nadat zij de belanghebbenden heeft aangemaand om hun opmerkingen in te dienen, vaststelt dat een steunmaatregel volgens artikel 92 van het Verdrag niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of dat van deze maatregel misbruik wordt gemaakt, dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn. Dergelijke steunmaatregelen kunnen derhalve tot uitvoering worden gebracht zolang de Commissie deze niet onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard (zie arresten van 30 juni 1992, Italië/Commissie, C-47/91, Jurispr. blz. I-4145, punten 23 en 25, en 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C‑378/92, Jurispr. blz. I-877, punt 20).

43
Met betrekking tot nieuwe steunmaatregelen bepaalt artikel 93, lid 3, van het Verdrag dat de Commissie van elk voornemen tot invoering van steunmaatregelen tijdig op de hoogte wordt gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Zij verricht dan een eerste onderzoek naar de voorgenomen steun. Indien zij op grond van dit onderzoek meent dat dat voornemen niet verenigbaar is met de gemeenschappelijk markt, leidt zij onverwijld de in lid 2 van dit artikel voorziene contradictoire onderzoeksprocedure in. In dat geval kan de betrokken lidstaat de voorgenomen maatregelen niet ten uitvoer brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid. Nieuwe steunmaatregelen zijn derhalve onderworpen aan preventief onderzoek van de Commissie en zij kunnen in beginsel niet ten uitvoer worden gebracht zolang zij deze niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard.

44
De Commissie behoeft bij de beoordeling ingevolge artikel 92, leden 1 en 2, van het Verdrag van zowel bestaande steunmaatregelen als van nieuwe steunmaatregelen, welke laatste ingevolge artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij haar moeten worden aangemeld alvorens zij tot uitvoering worden gebracht, niet vast te stellen of sprake is van een werkelijke beïnvloeding van de handel tussen lidstaten en een daadwerkelijke vervalsing van de mededinging. Zij dient enkel te onderzoeken of die steunmaatregelen dat handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging kunnen vervalsen.

45
Hetzelfde geldt indien nieuwe steun is verleend zonder dat deze maatregelen van tevoren bij de Commissie zijn aangemeld. Indien de Commissie daarentegen in haar beschikking het werkelijke effect van reeds verleende steun zou moeten aantonen, zouden lidstaten die in strijd met de aanmeldingsplicht van artikel 93, lid 3, van het Verdrag steun verlenen, worden bevoordeeld ten nadele van lidstaten die hun steunvoornemens wel aanmelden (zie arrest van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, „Boussac Saint Frères”, C-301/87, Jurispr. blz. I‑307, punten 32 en 33).

46
Derhalve is de door de Italiaanse Republiek voorgestane restrictieve uitlegging van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, volgens welke de Commissie moet vaststellen dat de betrokken steun de intracommununautaire handel werkelijk en effectief beïnvloedt, onaanvaardbaar en dient het eerste onderdeel van het eerste middel te worden afgewezen.

De beïnvloeding van de intracommunautaire handel en de mededinging door de betrokken steunmaatregelen

– Argumenten van partijen

47
In het tweede onderdeel van het eerste middel stelt de Italiaanse Republiek in de eerste plaats dat het zeer lage totaalbedrag van de betrokken steun, die logischerwijs moet worden aangemerkt als „de minimis”-steun waarvoor de aanmeldingsplicht niet geldt, bewijst dat deze steun de intracommunautaire handel niet kan beïnvloeden.

48
In de tweede plaats benadrukt de Italiaanse Republiek dat vrijwel alle begunstigden van de betrokken steun hun vervoersactiviteiten binnen de grenzen van het grondgebied van de regio verrichten. De Commissie heeft echter met name nagelaten om vast te stellen dat bepaalde ondernemingen in de Gemeenschap schade hebben geleden door de betrokken steunmaatregelen. Zij heeft enkel vastgesteld dat de regionale ondernemingen sinds 1 juli 1990 in beginsel concurreren met elke andere Italiaanse of uit de Gemeenschap afkomstige vervoerder in Italië die cabotage verricht, zonder te bewijzen dat de vervoerders uit andere lidstaten daadwerkelijk toegang hadden tot de Italiaanse markt, welk bewijs ten minste vooronderstelt dat het communautaire contingent niet is uitgeput. Volgens de Italiaanse Republiek was dit contingent evenwel uitgeput en was hierdoor elke vorm van mededinging op het gebied van internationaal goederenvervoer over de weg uitgesloten.

49
In de derde plaats stelt de Italiaanse Republiek met betrekking tot de „compenserende” functie van steun in een situatie van concurrentieachterstand, dat de regio vanwege de geografische ligging vooral haar bescheiden aandeel in de internationale markt diende te beschermen tegen de Oostenrijkse, Kroatische en Sloveense wegvervoerders die, omdat zij afkomstig waren uit landen van buiten de Gemeenschap – althans tot 1994 voor wat betreft de Republiek Oostenrijk – voordeel genoten van overheidsmaatregelen en voordeelsituaties die waarschijnlijk niet door bilaterale akkoorden konden worden opgeheven.

50
De Commissie stelt dat de markt van goederenvervoer over de weg wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van een groot aantal kleine ondernemingen en dat een overheidsinterventie, zelfs van geringe omvang, ten gunste van enkele daarvan voor de andere ondernemingen belangrijke gevolgen kan hebben en de intracommunautaire handel en de mededinging ongunstig kan beïnvloeden. Onder verwijzing naar punt VII, achtste alinea, van de motivering van de bestreden beschikking voegt zij hieraan toe dat een voertuig dat uitsluitend voor het verrichten van plaatselijk vervoer is gekocht, in het merendeel van de gevallen desalniettemin voor het verrichten van internationale vervoersdiensten kan worden gebruikt.

51
Voorts stelt de Commissie dat een buitengewoon klein marktaandeel of een slechts zeer beperkte deelneming aan de intracommunautaire handel niet volstaat ten bewijze dat geen sprake is van beïnvloeding van deze handel en van weerslag op de communautaire mededinging. Daarentegen is van belang dat de ondernemingen die de betrokken steun hebben ontvangen en de in andere lidstaten gevestigde ondernemingen die deze steun niet hebben ontvangen, dezelfde diensten kunnen verlenen.

– Beoordeling door het Hof

52
Wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed (zie arresten van 17 september 1980, Philip Morris/Commissie, 730/79, Jurispr. blz. 2671, punt 11, en 14 september 1994, Spanje/Commissie, C‑278/92–C-280/92, Jurispr. blz. I-4103, punt 40).

53
Met betrekking tot het eerste argument van de Italiaanse regering, inzake de betrekkelijk geringe omvang van steun of de betrekkelijk geringe omvang van de betrokken onderneming, zij eraan herinnerd dat dergelijke omstandigheden niet a priori de mogelijkheid uitsluiten dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed (zie arrest van 21 maart 1990, België/Commissie, „Tubemeuse”, C-142/87, Jurispr. blz. I‑959, punt 43; arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 42, en arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, Jurispr. blz. I-7747, punt 81).

54
Steun van betrekkelijk geringe omvang beïnvloedt de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten, wanneer de mededinging in de sector waarin de steunontvangende ondernemingen werkzaam zijn intens is (zie arresten van 11 november 1987, Frankrijk/Commissie, 259/85, Jurispr. blz. 4393, punt 24; 21 maart 1991, Italië/Commissie, C-303/88, Jurispr. blz. I-1433, punt 27, en 26 september 2002, Spanje/Commissie, C-351/98, Jurispr. blz. I-8031, punt 63).

55
In casu bedroeg op de markt van internationaal goederenvervoer over de weg, die vanaf 1969 voor de communautaire mededinging is opengesteld, het percentage van het door de vervoerders uit de regio ten opzichte van het totale in Italië verrichte vervoer, 16 % tonkilometer in 1993. Deze vervoerders concurreren met andere Italiaanse ondernemingen die dezelfde activiteit verrichten.

56
In casu heeft de Commissie terecht vastgesteld dat de betrokken steun de normale kosten van de ondernemingen in de sector van het goederenvervoer over de weg in de regio verlaagde, hetgeen de mededinging kon vervalsen (punt VI, laatste alinea, van de motivering van de bestreden beschikking). Zij concludeerde op grond hiervan: „De versterking van de positie van ondernemingen in een bepaalde sector waarin intracommunautair handelsverkeer bestaat, moet worden geacht het handelsverkeer ongunstig te beïnvloeden in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag” (punt VII, laatste alinea, van die motivering).

57
Bovendien is duidelijk, dat wanneer een sector wordt gekenmerkt door een groot aantal kleine ondernemingen, steun die individueel gezien weliswaar van geringe omvang is, maar waarvoor potentieel alle of een zeer groot gedeelte van de ondernemingen in die sector in aanmerking komen, gevolgen voor de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten kan hebben (zie in die zin arrest van 26 september 2002, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 64). De door de Italiaanse regering verstrekte cijfers bevestigen dat meer dan 80 % van de ontvangers van de betrokken steun uit kleine ondernemingen bestaat.

58
Bovendien sluit de mededeling van de Commissie van 6 maart 1996 inzake de-minimis steun (PB C 68, blz. 9), die is vervangen door de mededeling van de Commissie van 23 juli 1996 betreffende een communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (PB C 213, blz. 4), de vervoersector uit van haar werkingssfeer.

59
In het licht van deze overwegingen dient het eerste argument van de Italiaanse Republiek, inzake de geringe omvang van de betrokken steun, te worden afgewezen.

60
Met betrekking tot het tweede argument van de Italiaanse Republiek, waarmee deze allereerst stelt dat het merendeel van de ondernemingen waaraan de betrokken steun is verleend, hun activiteiten uitsluitend plaatselijk verricht, zij eraan herinnerd dat het antwoord op de vraag of is voldaan aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 92, lid 1, van het Verdrag dat de steunmaatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig moet beïnvloeden, niet afhangt van de plaatselijke of regionale aard van de geleverde vervoersdiensten of van de omvang van het betrokken werkterrein (zie arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, reeds aangehaald, punt 82).

61
Derhalve heeft de Commissie in casu in punt VII, tiende alinea, van de motivering van de bestreden beschikking terecht vastgesteld dat de beperkte omvang van de mededinging van de regionale vervoersondernemingen op het gebied van internationaal wegvervoer de toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag niet kan uitsluiten.

62
Voorts is het, zoals het Hof in de punten 44 tot en met 46 van dit arrest reeds heeft overwogen, voldoende dat de Commissie vaststelt dat de betrokken steunmaatregelen de handel tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging dreigen te vervalsen, zonder dat hoeft te worden vastgesteld dat bepaalde ondernemingen in de Gemeenschap door de betrokken steunmaatregelen schade hebben geleden. Het argument van de Italiaanse Republiek op dit punt dient derhalve te worden afgewezen.

63
Ten slotte zij er met betrekking tot de contingentering van de communautaire vergunningen aan herinnerd dat krachtens de relevante bepalingen van verordening nr. 1018/68 die vergunningen, die op naam van de vervoerder waren gesteld en slechts voor één voertuig konden worden gebruikt, binnen de nationale contingenten voor wat het internationale goederenvervoer over de weg betreft werden verleend voor één jaar, met dien verstande dat de houders van een dergelijke vergunning tijdens die periode met één voertuig onbeperkt goederen mochten vervoeren tussen de lidstaten van hun keuze.

64
De contingenteringsregelingen die van 1969 tot en met 1993 van kracht waren op de markt van internationaal goederenvervoer over de weg hebben het mogelijk gemaakt om binnen de vastgestelde contingenten een situatie van daadwerkelijke mededinging te creëren, die door de betrokken steunmaatregelen ongunstig kon worden beïnvloed.

65
Zelfs in geval van uitputting van het communautaire contingent zou zulks niet de conclusie hebben gewettigd dat de betrokken steunmaatregelen geen invloed hadden op het intracommunautaire handelsverkeer en op de mededinging. Gelet op de vrije keuze die de contingenteringsregelingen de houders van communautaire vergunningen laten ter zake van de lidstaten waartussen zij internationaal goederenvervoer over de weg kunnen verrichten, verstrekt de uitputting van die contingenten hoe dan ook geen enkele aanwijzing over het gebruik dat ervan is gemaakt, met name voor wat betreft het internationale vervoer uit of naar Italië of, meer bepaald, de regio.

66
Aangezien de vooral plaatselijke activiteiten van de meeste ontvangers van de betrokken steun en het bestaan van contingenteringsregelingen niet uitsloten dat die steunmaatregelen invloed hadden op het handelsverkeer tussen de lidstaten, dient het tweede argument dat de Italiaanse Republiek tot staving van het tweede onderdeel van het eerste middel heeft aangevoerd, te worden afgewezen.

67
Met betrekking tot het derde middel, ontleend aan de gestelde compenserende functie van de betrokken steun in een situatie van objectieve concurrentie-achterstand, volstaat het eraan te herinneren dat volgens vaste rechtspraak de omstandigheid dat een lidstaat via unilaterale maatregelen de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector probeert aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, aan die maatregelen niet het karakter van steun ontneemt (zie arresten van 10 december 1969, Commissie/Frankrijk, 6/69 en 11/69, Jurispr. blz. 523, punten 20 en 21, en 19 mei 1999, Italië/Commissie, C‑6/97, Jurispr. blz. I‑2981, punt 21).

68
Hieruit volgt, zonder dat hoeft te worden onderzocht of de Italiaanse Republiek heeft aangetoond dat de situatie van Oostenrijkse, Kroatische en Sloveense wegvervoerders de in de regio gevestigde wegvervoerders in een nadelige concurrentiepositie plaatsten, dat dit derde argument dient te worden afgewezen. Het tweede onderdeel van het eerste middel kan derhalve niet worden aanvaard.

De motiveringsplicht

69
Met betrekking tot het derde onderdeel van het eerste middel, ontleend aan de motiveringsplicht van de Commissie, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de door artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) vereiste motivering moet worden aangepast aan de aard van de handeling en de redenering van de instelling waarvan de bestreden handeling afkomstig is duidelijk en ondubbelzinnig moet doen uitkomen, zulks opdat de belanghebbenden de gronden voor de getroffen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechterlijke instantie haar toetsing kan verrichten. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld naar gelang van de omstandigheden van het geval, waarbij met name in aanmerking zijn te nemen de inhoud van de handeling, de aard van de motivering en het mogelijke belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben (arrest van 13 maart 1985, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie, 296/82 en 318/82, Jurispr. blz. 809, punt 19).

70
In dit verband is niet vereist dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen moet worden gelet op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie met name arresten van 19 september 2002, Spanje/Commissie, C-114/00, Jurispr. blz. I-7657, punten 62 en 63, en 30 september 2003, Duitsland/Commissie, C-301/96, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 87).

71
Desalniettemin heeft het Hof, meer bepaald met betrekking tot een beschikking inzake staatssteun, geoordeeld dat zo in bepaalde gevallen reeds uit de omstandigheden waaronder steun is verleend kan blijken dat die steun de handel tussen lidstaten ongunstig zal beïnvloeden en de mededinging zal vervalsen of dreigen te vervalsen, de Commissie in de motivering van haar beschikking ten minste die omstandigheden dient aan te geven (arrest Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie, reeds aangehaald, punt 24; arresten van 24 oktober 1996, Duitsland e.a./Commissie, C-329/93, C-62/95 en C-63/95, Jurispr. blz. I-5151, punt 52, en 13 februari 2003, Spanje/Commissie, C-409/00, Jurispr. blz. I-1487, punt 74).

72
In casu blijkt uit de voorgaande overwegingen dat de Commissie in de motivering van de bestreden beschikking duidelijk de omstandigheden heeft aangegeven waaronder de betrokken steun is verleend en de redenen waarom deze steun de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt en de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen. Bovendien heeft zij de door de Italiaanse regering tijdens de administratieve procedure geuite bezwaren weerlegd. Onder deze omstandigheden kan het derde onderdeel van het eerste middel niet worden aanvaard.

73
Op al deze gronden dient het eerste middel dat de Italiaanse Republiek tot staving van haar beroep heeft ingediend en dat is ontleend aan schending van artikel 92, lid 1, van het Verdrag en ontoereikende motivering van de bestreden beschikking, te worden afgewezen.

Het tweede middel

74
Met haar tweede middel verwijt de Italiaanse Republiek de Commissie dat deze heeft uitgesloten dat de uitzonderingen van de artikelen 3, lid 1, sub d, van verordening nr. 1107/70 en 92, lid 3, sub c, van het Verdrag in casu toepassing kunnen vinden, en de bestreden beschikking in dit opzicht niet heeft gemotiveerd.

Artikel 3, lid 1, sub d, van verordening nr. 1107/70

– Argumenten van partijen

75
Met betrekking tot het eerste onderdeel van het tweede middel, inzake artikel 3, lid 1, sub d, van verordening nr. 1107/70, betoogt de Italiaanse Republiek dat, ook al stelt de Commissie vast dat, in tegenstelling tot genoemde bepaling, de subsidies voor leasing „moeilijk verenigbaar” zijn met de gemeenschappelijke markt „met name [omdat] zij tot capaciteitsvergroting leiden”, de regio had gepreciseerd dat de steun inzake leasing van nieuwe voertuigen tijdelijk was, gelet op de structurele moeilijkheden wegens overbelasting van productiemiddelen en personeel, welke gepaard ging met mogelijk negatieve gevolgen voor de veiligheid.

76
De Commissie stelt dat zij de betrokken uitzondering buiten toepassing heeft gelaten omdat niet is voldaan aan de twee toepassingsvoorwaarden van artikel 3, lid 1, sub d, van verordening nr. 1107/70, te weten dat sprake moet zijn van een saneringsplan en van een overcapaciteit die moet verdwijnen. Volgens haar hebben de Italiaanse autoriteiten zelf, in punt 2.4, eerste en tweede alinea, van het aanvullende rapport, bevestigd dat: „[…] [in de regio] voor wat betreft het goederenvervoer over de weg geen structurele overcapaciteit bestaat”, noch, bijgevolg, een saneringsplan voor de sector in de zin van genoemde bepaling. Met betrekking tot het argument dat de steun voor vernieuwing van het wagenpark van de regio noodzakelijk was om redenen van veiligheid en bescherming van het milieu, merkt de Commissie op dat zij in punt VIII, zesde alinea, van de bestreden beschikking heeft gepreciseerd dat „[…] de subsidies voor de leasing en rollend materieel moeilijk verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn, met name omdat zij tot capaciteitsvergroting leiden, wat in strijd is met artikel 3, lid 1, sub d, van verordening (EEG) nr. 1107/70”, en dat de Italiaanse Republiek geen enkel argument heeft aangevoerd waaruit een beoordelingsfout ter zake blijkt.

– Beoordeling door het Hof

77
Artikel 3, lid 1, sub d, van verordening nr. 1107/70 heeft slechts betrekking op steun die wordt verleend om in het kader van een saneringsplan een overcapaciteit die ernstige structurele moeilijkheden met zich brengt, weg te werken. In casu maakt geen enkel gegeven uit het dossier het bestaan van een dergelijke overcapaciteit aannemelijk. Integendeel, uit punt VIII, derde alinea, van de bestreden beschikking komt naar voren dat de Italiaanse autoriteiten er in hun opmerkingen naar aanleiding van de inleiding van de procedure op hebben gewezen dat in de regio „in de sector geen overcapaciteit [heerste], maar dat het wagenpark gezien de werkelijke behoeften ongeveer 20 % te klein [was]. Dit betekent dat in de regio een overbelasting van middelen en personeel bestaat […]”.

78
Bovendien dient te worden vastgesteld dat de betrokken steunmaatregelen op geen enkele manier verwijzen naar de noodzaak om de capaciteit van de vervoerssector in de regio niet te vergroten, en geen enkele voorwaarde stellen ten einde een dergelijke vergroting te vermijden. Derhalve kan het eerste onderdeel van het tweede middel niet worden aanvaard.

Artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag

– Argumenten van partijen

79
Aangaande het tweede onderdeel van het tweede middel, inzake artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag, stelt de Italiaanse Republiek, anders dan de Commissie, volgens welke de betrokken steunregeling niet onder de uitzondering van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag valt omdat zij niet van enige actie van gemeenschappelijk belang vergezeld gaat, dat de betrokken steunmaatregelen een middel vormen voor een werkelijke herstructurering, waarmee een kwaliteitsverbetering van de diensten wordt beoogd. De steunmaatregelen hadden derhalve kunnen worden aangemerkt als maatregelen om de ontwikkeling van bepaalde economische bedrijvigheid in de zin van dit artikel te vergemakkelijken.

80
Om de gestelde schending van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag te weerleggen, herinnert de Commissie eraan dat de Italiaanse autoriteiten, in punt 2.4, tweede alinea, van het aanvullende verslag geen enkel exact gegeven hebben aangedragen inzake een concreet en gedetailleerd herstructureringsplan voor de betrokken sector, maar veeleer in het algemeen hebben verwezen naar een op handen zijnd herstructurerings- en rationaliseringsproces dat moet worden uitgevoerd met behulp van nieuwe wettelijke instrumenten inzake steunverlening. In de bestreden beschikking heeft zij overwogen dat de steun voor leasing van nieuwe voertuigen vergelijkbaar is met bedrijfssteun of steun waardoor een onderneming wordt bevrijd van de kosten die zij in het kader van haar gewone bedrijfsvoering of van haar normale werkzaamheden normaal zelf zou moeten dragen. Dergelijke steunmaatregelen vervalsen in beginsel de mededinging in de sectoren ten gunste waarvan zij worden getroffen, zonder dat zij op zichzelf genomen aan een van de door voormeld artikel 92, lid 3, vastgestelde doelstellingen kunnen voldoen, en vallen derhalve niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling.

– Beoordeling door het Hof

81
Een lidstaat die om een machtiging verzoekt om in afwijking van de Verdragsregels steun te verlenen, is verplicht om met de Commissie samen te werken. Ingevolge deze verplichting dient hij met name alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze instelling kan nagaan, of aan de voorwaarden voor de gevraagde afwijking is voldaan (zie arrest van 28 april 1993, Italië/Commissie, C-364/90, Jurispr. blz. I-2097, punt 20).

82
Bij de toepassing van artikel 92, lid 3, van het Verdrag dienen de economische afwegingen te geschieden in een communautair kader, hetgeen betekent dat de Commissie de verplichting heeft om het effect van een steunmaatregel op de mededinging en de intracommunautaire handel te onderzoeken. De Commissie dient bij dit onderzoek de positieve effecten van de steun af te wegen tegen de negatieve effecten op de voorwaarden waaronder de handel plaatsvindt en op het instandhouden van een onvervalste mededinging (zie arrest Philip Morris/Commissie, reeds aangehaald, punten 24 en 26, en arrest van 14 september 1994, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 51).

83
Voor de toepassing van artikel 92, lid 3, van het Verdrag geniet de Commissie een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert die in een communautair kader dient plaats te vinden (zie met name arrest van 24 februari 1987, Deufil/Commissie, 310/85, Jurispr. blz. 901, punt 18). Bij de rechterlijke toetsing van de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid wordt enkel nagegaan of de procedure- en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, of de vastgestelde feiten materieel juist zijn en of er geen sprake is van een dwaling ten aanzien van het recht, van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of van misbruik van bevoegdheid (zie reeds aangehaalde arresten van 26 september 2002, Spanje/Commissie, punt 74, en 13 februari 2003, Spanje/Commissie, punt 93).

84
In casu blijkt uit het dossier dat de regio, anders dan de Italiaanse Republiek stelt, in de administratieve procedure geen enkel nauwkeurig gegeven heeft verstrekt betreffende met name een concreet en gedetailleerd herstructureringsplan voor de sector goederenvervoer over de weg. Integendeel, uit punt 2.4, tweede alinea, van het aanvullende verslag volgt dat in de nabije toekomst geen herstructureringsplan nodig was, en de regio heeft enkel verwezen naar eventuele maatregelen om de sector te rationaliseren, met name door middel van op korte termijn door de regionale administratie vast te stellen maatregelen om fusies aan te moedigen en gecombineerd vervoer te bevorderen.

85
Onder deze omstandigheden kon de Commissie zich zonder haar beoordelingsbevoegdheid te overschrijden op het standpunt stellen, dat de gegevens waarover zij beschikte niet aantoonden dat de betrokken steunmaatregelen vergezeld gingen van een maatregel van gemeenschappelijk belang, zoals een herstructureringsplan.

86
De vervanging van oude voertuigen brengt bovendien kosten mee die alle wegvervoerondernemingen normaliter moeten dragen om hun diensten op de markt concurrerend te kunnen blijven aanbieden. De Commissie heeft derhalve in punt VIII, dertiende alinea, van de motivering van de bestreden beschikking eveneens terecht vastgesteld dat de betrokken steun voor het leasen ter financiering van een dergelijke vervanging, die de financiële situatie van de begunstigde ondernemingen ten opzichte van de concurrenten kunstmatig heeft versterkt, bedrijfssteun was die in beginsel niet valt onder artikel 92, lid 3, van het Verdrag. Onder deze omstandigheden kan het tweede onderdeel van het tweede middel niet worden aanvaard.

De ontoereikende motivering van de bestreden beschikking

87
Met betrekking tot het derde onderdeel van het tweede middel, ontleend aan ontoereikende motivering van de bestreden beschikking, zij verwezen naar de in de punten 69 en 70 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte beginselen. Uit de overwegingen van de bestreden beschikking blijkt dat de Commissie hierin duidelijk de redenen heeft aangegeven waarom de betrokken steun niet onder de uitzonderingen van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag en artikel 3, lid 1, sub d, van verordening nr. 1107/70 kon vallen. Derhalve kan het derde onderdeel van het tweede middel niet worden aanvaard.

88
Gelet op de voorgaande overwegingen dient het tweede middel dat de Italiaanse Republiek tot staving van haar beroep heeft ingediend, te worden afgewezen.

Het derde middel

Argumenten van partijen

89
Met haar derde middel stelt de Italiaanse Republiek dat, aangezien de nationale markt voor wegvervoer niet voor communautaire mededinging was opengesteld en de betrokken steun de intracommunautaire handel niet ongunstig heeft kunnen beïnvloeden, deze steun als bestaande steunregeling moet worden gekwalificeerd zodat artikel 93, lid 3, van het Verdrag hierop niet van toepassing is.

90
De Italiaanse Republiek stelt dat de Commissie ten aanzien van de betrokken steun, die is gekwalificeerd als bestaande steunregeling, de procedure van artikel 93, leden 1 en 2, van het Verdrag moest volgen, zodat zij enkel bevoegd was om binnen de door haar vast te stellen termijn de intrekking of wijziging van dergelijke steun te gelasten. Daarentegen heeft de Commissie in ernstige mate wezenlijke vormvoorschriften geschonden door te oordelen dat de steun een nieuwe steunregeling betrof ten aanzien waarvan de procedure van artikel 93, lid 3, van het Verdrag moest worden gevolgd, deze bijgevolg aan te merken als zowel onwettig als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en uitdrukkelijk terugbetaling aan de staat te gelasten. Die schending tast de geldigheid van de bestreden beschikking aan, althans voorzover de terugvordering van de betrokken steun wordt gelast.

91
De Commissie brengt daartegen in dat bestaande steunmaatregelen enkel steunmaatregelen omvatten die reeds vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag dan wel voorafgaand aan de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Gemeenschappen bestonden, of steunmaatregelen waarvoor de Commissie volgens de daarvoor geldende procedure expliciet of impliciet toestemming heeft verleend. De betrokken steun valt onder geen van deze twee categorieën.

92
Volgens de Commissie is in de eerste plaats van belang dat de betrokken maatregelen op een bepaald moment als steunregelingen konden worden aangemerkt waardoor aan alle voorwaarden voor toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag wordt voldaan.

93
In de tweede plaats toont de voortschrijdende openstelling, door de invoering van een contingenteringsregeling, van een markt die voorheen niet openstond voor communautaire mededinging, op gemeenschapsniveau ten minste het bestaan van potentiële schade voor het handelsverkeer aan, hetgeen op zich voldoende is om de bijzondere voorwaarde van artikel 92, lid 1, van het Verdrag als vervuld te beschouwen. Dat sprake is van een contingent dat, zoals de Italiaanse Republiek stelt, kan worden gebruikt totdat het is uitgeput, bewijst terdege dat daadwerkelijk mededinging heeft bestaan. De Commissie voegt hieraan toe dat in 1985 het voorziene aantal communautaire vergunningen 5 268 bedroeg en in 1992 65 936, waarvan 7 770 aan genoemde lidstaat zijn toebedeeld.

Beoordeling door het Hof

94
Zoals het Hof in punt 5 van dit arrest reeds heeft opgemerkt, is in het onderhavige geval de sector van internationaal wegvervoer door verordening nr. 1018/68 reeds vanaf 1969 opengesteld voor de mededinging en vanaf 1 januari 1993 geheel geliberaliseerd.

95
Tevens heeft het Hof in de punten 52 tot en met 68 van dit arrest vastgesteld, dat de betrokken steunmaatregelen de financiële positie versterkten en daarmee het bedrijfspotentieel van de uit de regio afkomstige ondernemingen voor goederenvervoer over de weg voor rekening van derden ten opzichte van hun concurrenten, waardoor zij het handelsverkeer tussen de lidstaten konden beïnvloeden.

96
Deze steunregelingen, die in 1981 en 1985 zijn ingevoerd, vielen derhalve ten tijde van hun invoering binnen de werkingssfeer van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.

97
Hieruit volgt dat zij moesten worden aangemerkt als nieuwe steunregelingen, waarvoor bijgevolg de in artikel 93, lid 3, van het Verdrag vermelde aanmeldingsplicht gold.

98
Derhalve dient het derde middel, volgens hetwelk de betrokken steunmaatregelen ten onrechte zijn gekwalificeerd als nieuwe steunregelingen, te worden afgewezen.

Het vierde middel

De schending van het evenredigheidsbeginsel

– Argumenten van partijen

99
De Italiaanse Republiek stelt met het eerste onderdeel van het vierde middel dat, aangezien de betrokken steun de situatie van de begunstigde ondernemingen nauwelijks heeft beïnvloed en de Gemeenschap derhalve geen belang heeft bij herstel van de vroegere toestand, de bestreden beschikking niet strookt met het evenredigheidsbeginsel voorzover zij tot terugvordering van die steun verplicht. Bovendien vormt de terugbetaling van deze steun een zeer zware last voor die ondernemingen, die ertoe kan leiden dat een groot aantal van hen van de markt verdwijnt en derhalve voor de werkgelegenheid en op sociaal gebied dermate ernstige gevolgen kan hebben dat deze terugbetaling nagenoeg onmogelijk zal zijn. Bovendien is de bestreden beschikking op dit punt niet gemotiveerd.

100
De Commissie brengt daartegen in dat de terugvordering van onwettige staatssteun teneinde de vroegere toestand te herstellen, in beginsel niet kan worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is ten opzichte van de doelstellingen van de verdragsbepalingen inzake staatssteun. Volgens haar vormt het feit dat ondernemingen waaraan onwettige steun is verleend, door uitvoering van de terugbetalingsverplichting waarschijnlijk van de markt zullen verdwijnen, geen rechtvaardiging om niet tot terugvordering over te gaan (arrest van 15 januari 1986, Commissie/België, 52/84, Jurispr. blz. 89, punt 14).

101
In de tweede plaats kunnen, voor wat betreft de vrees voor een ernstige sociale crisis, onoverwinnelijke moeilijkheden een lidstaat weliswaar beletten de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te leven, maar volgens vaste rechtspraak vormt de enkele vrees voor dergelijke moeilijkheden geen rechtvaardiging om dit recht niet correct toe te passen (arrest van 29 januari 1998, Commissie/Italië, C-280/95, Jurispr. blz. I‑259, punt 16).

102
In de derde plaats stelt de Commissie dat zij niet gehouden is, nauwkeurig te motiveren waarom zij gebruik maakt van haar bevoegdheid om terugvordering van onwettige steun te gelasten. Zij stelt evenwel dat de bestreden beschikking preciseert dat zij de terugvordering van de betrokken steun noodzakelijk heeft geacht teneinde de billijke mededingingsvoorwaarden te herstellen zoals deze vóór de steunverlening bestonden.

– Beoordeling door het Hof

103
In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat de ongedaanmaking van onwettige steun door middel van terugvordering het logische gevolg is van de vaststelling dat steun onwettig is. Bijgevolg kan de terugvordering van onwettige staatssteun teneinde de vroegere toestand te herstellen, in beginsel niet worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is ten opzichte van de doelstellingen van de verdragsbepalingen inzake staatssteun (zie arrest Tubemeuse, reeds aangehaald, punt 66, en arrest van 14 januari 1997, Spanje/Commissie, C-169/95, Jurispr. blz. I-135, punt 47).

104
Door de terugbetaling van de steun wordt aan de begunstigde het voordeel ontnomen dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten had genoten en wordt de toestand hersteld zoals die bestond voordat de steun werd verleend (zie arrest van 4 april 1995, Commissie/Italië, C-350/93, Jurispr. blz. I-699, punt 22). Uit deze functie van de terugbetaling volgt ook dat de Commissie, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, in de regel de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid die zij volgens de rechtspraak van het Hof bezit, niet overschrijdt wanneer zij een lidstaat verzoekt als onwettige steun toegekende bedragen terug te vorderen, aangezien daarmee slechts de vroegere toestand wordt hersteld (zie arresten van 17 juni 1999, België/Commissie, C-75/97, Jurispr. blz. I-3671, punt 66, en 7 maart 2002, Italië/Commissie, C-310/99, Jurispr. blz. I-2289, punt 99).

105
Waar de Italiaanse Republiek in casu enkel beweert dat de terugbetaling van de betrokken steun voor de begunstigde ondernemingen een zeer zware last betekent, die ertoe kan leiden dat een groot aantal van hen van de markt verdwijnt en derhalve voor de werkgelegenheid en op sociaal gebied ernstige gevolgen kan hebben, kan worden volstaan met de opmerking dat volgens de rechtspraak van het Hof de vrees voor binnenlandse moeilijkheden niet rechtvaardigt dat een lidstaat de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen niet nakomt (zie met name arrest van 27 juni 2000, Commissie/Portugal, C‑404/97, Jurispr. blz. I‑4897, punt 52; reeds aangehaalde arresten van 7 maart 2002, Italië/Commissie, punt 105, en 26 juni 2003, Commissie/Spanje, C‑404/00, Jurispr. blz. I‑6695, punt 55).

106
Bijgevolg blijkt uit niets dat de Italiaanse Republiek werd geconfronteerd met uitzonderlijke omstandigheden die terugbetaling onmogelijk maakten, en dient het eerste onderdeel van het vierde middel te worden afgewezen.

De schending van het vertrouwensbeginsel

– Argumenten van partijen

107
De Italiaanse Republiek stelt in het tweede onderdeel van het vierde middel dat de bestreden beschikking niet strookt met het vertrouwensbeginsel voorzover zij de terugvordering gelast van de steun die sinds 1 juli 1990 is verleend, aangezien de begunstigde ondernemingen hebben vertrouwd op de rechtmatigheid van de steun die al jarenlang werd uitgekeerd.

108
De Commissie brengt hiertegen in dat, anders dan de Italiaanse Republiek aanvoert, wanneer de maatregelen steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag vormen en onrechtmatig zijn omdat zij zijn uitgevoerd in strijd met artikel 93, lid 3, van het Verdrag, van de gestelde schending van het vertrouwensbeginsel ten aanzien van de begunstigde ondernemingen geen sprake is, aangezien er geen objectieve reden bestond om aan te nemen dat de Commissie in 1981 en 1985 niets had aan te merken op de bij de wetten nrs. 28/1981 en 4/1985 ingevoerde steunmaatregelen.

109
De Commissie stelt bovendien dat zo de Italiaanse autoriteiten ook maar de geringste twijfel hadden gehad over de betrokken maatregelen, zij onverwijld tot aanmelding van de voorgenomen maatregelen hadden kunnen en moeten overgaan. Uit de feitelijke overwegingen en de rechtsoverwegingen die tot de vaststelling van de bestreden beschikking hebben geleid, volgt dat in 1981 en 1985 geen enkele objectieve reden bestond om aan te nemen dat de Commissie niets op de maatregelen had aan te merken. Het feit dat zij, nadat zij op de hoogte was gesteld van het bestaan van de wetten nrs. 28/1981 en 4/1985 en de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag had ingeleid, tot de conclusie is gekomen dat de steun die sinds 1 juli 1990 is verleend aan ondernemingen die uitsluitend plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten, geen staatssteun is, kan noch bij de begunstigde ondernemingen noch bij de regio enig vertrouwen hebben gewekt voor wat betreft de rechtmatigheid van de na 1 juli 1990 verleende steun.

– Beoordeling door het Hof

110
Met betrekking tot de eerbiediging van het vertrouwensbeginsel zij eraan herinnerd, dat de Commissie de potentiële ontvangers van staatssteun in een in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen gepubliceerde mededeling (PB 1983, C 318, blz. 3) heeft gewezen op de onzekerheid rond onwettig toegekende steun, dat wil zeggen op het risico dat zij gedwongen zouden kunnen worden om deze terug te betalen (zie arrest van 20 september 1990, Commissie/Duitsland, C‑5/89, Jurispr. blz. I‑3437, punt 15, en arrest van 7 maart 2002, Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 102).

111
Uiteraard valt niet uit te sluiten, dat de ontvanger van onwettig toegekende steun zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun konden wettigen, in welk geval hij zich tegen terugbetaling kan verzetten. In een dergelijk geval staat het aan de nationale rechter, zo die wordt aangezocht, de omstandigheden van het geval te beoordelen, eventueel na het Hof van Justitie prejudiciële uitleggingsvragen te hebben gesteld (zie reeds aangehaald arrest Commissie/Duitsland, punt 16, en arrest van 7 maart 2002, Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 103).

112
Een lidstaat wiens autoriteiten steun hebben toegekend in strijd met de procedureregels van artikel 93 van het Verdrag, kan zich daarentegen niet op het gewettigd vertrouwen van de ontvangers van de steun beroepen om zich te onttrekken aan zijn verplichting, de nodige maatregelen te treffen voor de uitvoering van een beschikking waarbij de Commissie hem gelast de steun terug te vorderen. Indien dit werd toegelaten, zouden de artikelen 92 en 93 van het Verdrag elk nuttig effect verliezen, aangezien de nationale autoriteiten zich dan op hun eigen onwettig gedrag zouden kunnen beroepen om door de Commissie op grond van deze verdragsartikelen gegeven beschikkingen elke werking te ontnemen (zie reeds aangehaald arrest Commissie/Duitsland, punt 17, en arrest van 7 maart 2002, Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 104).

113
In casu wordt om te beginnen niet betwist dat de betrokken steun, in strijd met de verplichting die artikel 93, lid 3, van het Verdrag de lidstaten oplegt, is verleend zonder vooraf te zijn aangemeld.

114
Vervolgens kan steun, zoals het Hof in punt 54 van het onderhavige arrest reeds heeft vastgesteld, zelfs indien deze op individueel niveau van geringe omvang is, maar potentieel aan alle of een zeer groot aantal van de ondernemingen uit een sector ten goede komt, gevolgen hebben voor de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten. Tenzij sprake is van buitengewone omstandigheden die aan de terugbetaling van dergelijke steun in de weg kunnen staan, is het feit dat de begunstigden kleine ondernemingen zijn die activiteiten van bescheiden omvang verrichten, niet relevant.

115
Ten slotte stelt de Italiaanse Republiek zich op het standpunt dat, aangezien de begunstigde ondernemingen hadden vertrouwd op de regelmatigheid van steun die al jarenlang werd toegekend, deze lange periode bij deze begunstigden een gewettigd vertrouwen aangaande de rechtmatigheid van die steun had gewekt.

116
In dit verband zij eraan herinnerd dat het fundamentele vereiste van rechtszekerheid zich ertegen verzet dat de Commissie eindeloos kan wachten met de uitoefening van haar bevoegdheden (zie arresten van 14 juli 1972, Geigy/Commissie, 52/69, Jurispr. blz. 787, punten 20 en 21, en 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie, C-74/00 P en C-75/00 P, Jurispr. blz. I‑7869, punt 140).

117
Een vertraging waarmee de Commissie heeft beschikt dat steun onwettig is en door een lidstaat dient te worden ingetrokken en teruggevorderd, kan, onder bepaalde omstandigheden, bij de begunstigden van deze steun stellig een gewettigd vertrouwen wekken dat de Commissie belet, een lidstaat te gelasten terugbetaling van die steun te vorderen (zie arrest van 24 november 1987, RSV/Commissie, 223/85, Jurispr. blz. 4617, punt 17). De omstandigheden van de zaak waarin dit arrest is gewezen, waren evenwel uitzonderlijk en zijn niet te vergelijken met die van de onderhavige zaak. De maatregel die in dat arrest aan de orde was, betrof namelijk een sector waaraan sedert jaren staatssteun werd verleend die door de Commissie was goedgekeurd en zij was bestemd als tegemoetkoming in de extra kosten van een operatie waarvoor reeds goedgekeurde steun was verleend (arrest van 28 januari 2003, Duitsland/Commissie, C-334/99, Jurispr. blz. I-1139, punt 44).

118
Hoe dan ook kan, zoals de advocaat-generaal in punt 77 van zijn conclusie heeft opgemerkt, in geval van niet-aangemelde steunmaatregelen een dergelijke vertraging de Commissie pas worden verweten vanaf het moment waarop zij kennis heeft gekregen van het bestaan van niet met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun.

119
In het onderhavige geval staat vast dat de Commissie pas in september 1995 kennis heeft gekregen van de betrokken steunregelingen. Rekening houdend met het feit, enerzijds, dat de Commissie deze niet had goedgekeurd en, anderzijds, dat de complexe situatie waarin deze steun was verleend haar onbekend was, moest dan ook eerst een onderzoek worden ingesteld voordat een beschikking kon worden gegeven. Onder deze omstandigheden is het tijdsverloop tussen september 1995 en de datum waarop de bestreden beschikking is gegeven, te weten 30 juli 1997, redelijk. Bovendien heeft de Italiaanse Republiek geen enkel gegeven aangevoerd waaruit blijkt dat de Commissie de procedure heeft vertraagd.

120
De bestreden beschikking kan derhalve noch voorzover zij de terugbetaling van de betrokken steun voorschrijft, noch voorzover zij de betaling van rente gelast, worden geacht het gewettigd vertrouwen van de begunstigde ondernemingen te hebben geschonden. Derhalve kan het tweede onderdeel van het vierde middel niet worden aanvaard.

De reikwijdte van de verplichting tot terugvordering van de betrokken steun

– Argumenten van partijen

121
Met het derde onderdeel van het vierde middel betoogt de Italiaanse Republiek aangaande de datum vanaf welke de bestreden beschikking de verplichting oplegt om de steun aan de sector internationaal vervoer terug te vorderen, dat artikel 4 van de bestreden beschikking – waarnaar wordt verwezen in artikel 5 daarvan, dat de terugbetaling van de met het Verdrag onverenigbare steun gelast – zonder dubbelzinnigheid vaststelt dat de steun die vanaf 1 juli 1990 is verleend onrechtmatig is en derhalve niet mag worden uitgelegd in het licht van de motivering van de beschikking.

122
De Commissie breng hiertegen in dat het dispositief van een handeling onlosmakelijk verbonden is met de motivering ervan en derhalve moet worden uitgelegd met inachtneming van de overwegingen die tot de vaststelling ervan hebben geleid. In casu preciseert de motivering dat de datum 1 juli 1990 uitsluitend betrekking heeft op steun die is verleend aan ondernemingen die plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten, met uitsluiting van ondernemingen die internationaal wegvervoer verrichten.

123
Voor het overige is het volgens de Commissie evenmin noodzakelijk om voor een juiste uitlegging van artikel 4 van de bestreden beschikking de motivering van de beschikking te raadplegen. Het volstaat om dit artikel in de context van het gehele dispositief waarvan het deel uitmaakt te plaatsen en het te lezen tegen de achtergrond van de voorafgaande artikelen.

– Beoordeling door het Hof

124
In casu is artikel 4 van de bestreden beschikking onduidelijk geformuleerd voor wat de eis van terugvordering van de betrokken steun betreft, die zowel betrekking kan hebben op de steun die sinds de invoering van de steunregelingen is verleend aan ondernemingen die internationaal vervoer verrichten, als enkel op de steun die sinds 1 juli 1990 is verleend.

125
Volgens vaste rechtspraak is het dispositief van een handeling onlosmakelijk verbonden met de motivering ervan, en moet het, indien nodig, worden uitgelegd met inachtneming van de overwegingen die tot de vaststelling ervan hebben geleid (zie arrest van 15 mei 1997, TWD/Commissie, C 355/95 P, Jurispr. blz. I‑2549, punt 21, en arrest Commissie/Portugal, reeds aangehaald, punt 41).

126
Uit de motivering van de bestreden beschikking volgt dat de Commissie enerzijds, in punt VII, derde alinea, daarvan, onderscheid heeft gemaakt tussen ondernemingen die uitsluitend lokaal, regionaal en nationaal vervoer verrichten en ondernemingen die internationaal vervoer verrichten, en anderzijds, in punt VII, vijfde tot en met zevende alinea, de datum van 1 juli 1990 enkel als relevant heeft aangemerkt voor wat betreft de subsidies aan eerstgenoemde ondernemingen. Voorts heeft de Commissie in punt VII, elfde alinea, overwogen dat de betrokken steun de financiële positie van de uit de regio afkomstige ondernemingen voor goederenvervoer over de weg voor rekening van derden ten opzichte van die van hun concurrenten vanaf 1 juli 1990 versterkte voor wat betreft de ondernemingen die plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten, en vanaf 1969 voor wat betreft de ondernemingen die internationaal vervoer verrichten, en dat deze steun derhalve het handelsverkeer tussen de lidstaten kon beïnvloeden.

127
Hieruit volgt, zoals ook uit punt VIII, laatste alinea, van de motivering van de bestreden beschikking naar voren komt, dat artikel 4 van de beschikking aldus moet worden uitgelegd dat de steun die ingevolge de wetten nrs. 28/1981 en 4/1985 vanaf 1 juli 1990 is verleend aan ondernemingen die plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten, alsmede die welke is verleend aan ondernemingen die internationaal vervoer verrichten, niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

128
Deze uitlegging volgt tevens uit de lezing van het dispositief van de bestreden beschikking, dat, in zijn geheel beschouwd, niet dubbelzinning is. Artikel 2 van dit dispositief, gelezen in samenhang met artikel 1 hiervan, verklaart de steun die ingevolge de wetten nrs. 28/1981 en 4/1985 is verleend aan ondernemingen die internationaal vervoer verrichten en die welke vanaf 1 juli 1990 is verleend aan ondernemingen die plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten, onwettig omdat deze niet overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie was aangemeld. Artikel 3 van het dispositief stelt vast dat de steun voor gecombineerd vervoer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, omdat deze valt onder de uitzondering van artikel 3, lid 1, sub e, van verordening nr. 1107/70. Artikel 4 van het dispositief wijst aan welke van de in artikel 2 bedoelde onwettige steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt omdat zij niet voldoet aan de voorwaarden om voor een uitzondering in aanmerking te komen. In de opzet van het dispositief gaat het derhalve om ontwettige steun die niet in artikel 3 van dit dispositief verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, te weten, voor wat betreft de sector van het internationale vervoer, de steun die is verleend sinds de invoering van de steunregelingen bij de wetten nrs. 28/1981 en 4/1985. Bijgevolg kan het derde onderdeel van het vierde middel niet slagen.

De motiveringsplicht

129
Aangaande het vierde onderdeel van het vierde middel, inzake de gestelde ontoereikende motivering van de bestreden beschikking, is het vaste rechtspraak van het Hof op het gebied van staatssteun dat wanneer steun in strijd met artikel 93, lid 3, van het Verdrag reeds is uitbetaald, de Commissie, die de bevoegdheid heeft om de nationale autoriteiten te gelasten de steun terug te vorderen, niet verplicht is de specifieke redenen uiteen te zetten ter rechtvaardiging van de uitoefening van haar bevoegdheid (zie reeds aangehaalde arresten van 14 september 1994, Spanje/Commissie, punt 78, en 17 juni 1999, België/Commissie, punt 82). Desalniettemin staat vast dat de Commissie in de punten VI tot en met VIII van de bestreden beschikking de redenen uiteen heeft gezet waarom zij heeft besloten, terugbetaling van de betrokken steun te gelasten. Bijgevolg is de bestreden beschikking dienaangaande niet ontoereikend gemotiveerd, zodat het vierde onderdeel van het vierde middel niet kan worden aanvaard.

130
Hieruit volgt dat het vierde middel eveneens moet worden afgewezen.


Kosten

131
Ingevolge artikel 69, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof, wanneer het geding zonder voorwerp is geraakt, vrijelijk over de kosten beslissen. Ingevolge artikel 69, lid 2, van dit Reglement wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voorzover dit is gevorderd.

132
In de onderhavige zaak had de Italiaanse Republiek haar verzoekschrift en haar conclusie van repliek, strekkende tot nietigverklaring van in het bijzonder de artikelen 2 en 5 van de bestreden beschikking, met betrekking tot de steun die is verleend aan ondernemingen die plaatselijk, regionaal en nationaal vervoer verrichten, neergelegd voordat dit gedeelte van het beroep zonder voorwerp is geraakt. Voorzover het beroep nog een voorwerp heeft, is de Italiaanse Republiek in het ongelijk gesteld. Gelet op deze overwegingen dient elk der partijen haar eigen kosten te dragen.

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende, verstaat:

1)
Op het beroep hoeft niet te worden beslist voorzover dit strekt tot nietigverklaring van de artikelen 2 en 5 van beschikking 98/182/EG van de Commissie van 30 juli 1997 betreffende steun van de regio Friuli-Venezia Giulia (Italië) ten gunste van wegvervoersondernemingen uit die regio, voorzover deze artikelen de steun die vanaf 1 juli 1990 is verleend aan ondernemingen die uitsluitend plaatselijk, regionaal of nationaal vervoer verrichten, onwettig verklaren.

2)
Het beroep wordt voor het overige verworpen.

3)
De Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen worden elk in hun eigen kosten verwezen.

Skouris

Cunha Rodrigues

Puissochet

Schintgen

Macken

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 april 2004.

De griffier

De president

R. Grass

V. Skouris

1 –
Procestaal: Italiaans.