KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 20.7.2016

COM(2016) 483 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie oceny wykonania decyzji nr. 406/2009/WE zgodnie z jej art. 14

{SWD(2016) 251 final}

1.Wprowadzenie    

W przyjętej w 2009 r. w ramach pakietu klimatyczno-energetycznego decyzji nr 406/2009/WE 1 (zwanej również decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego) ustanowiono limity emisji gazów cieplarnianych do roku 2020 dla wszystkich państw członkowskich. Obejmuje ona emisje pochodzące z transportu, budynków, rolnictwa, przemysłu drobnego i gospodarki odpadami. Sektory te odpowiadały za ponad 55 % całkowitych emisji gazów cieplarnianych w UE w 2013 r. 2 Celem decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego jest ograniczenie do roku 2020 emisji gazów cieplarnianych w UE o 10 % w stosunku do roku 2005 oraz wspieranie redukcji emisji gazów cieplarnianych w zakresie tej decyzji w sposób sprawiedliwy i kosztowo efektywny. Decyzja dotycząca wspólnego wysiłku redukcyjnego weszła w życie w czerwcu 2009 r.

Niniejsze sprawozdanie stanowi wypełnienie art. 14 decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego, w którym zawarto wymóg, aby Komisja sporządziła sprawozdanie zawierające ocenę wprowadzania w życie tej decyzji oraz przedłożyła je Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 31 października 2016 r. W sprawozdaniu przedstawiono, jak dotychczas funkcjonuje decyzja dotycząca wspólnego wysiłku redukcyjnego, jakie wnioski można wyciągnąć w odniesieniu do działań podejmowanych przez państwa członkowskie w celu ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w sektorach objętych decyzją, jak również jakie są jej skutki dla krajowych emisji. Wyniki oceny przedstawiono bardziej szczegółowo w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu sprawozdaniu 3 .

Choć pierwszym rokiem sprawozdawczości państw członkowskich na podstawie decyzji był rok 2015, w momencie przeprowadzania oceny większość przepisów decyzji nie była jeszcze stosowana, co utrudniało wyciąganie wniosków o ich adekwatności oraz analizę ewentualnych zmian w oparciu o wnioski. W ocenie można było jednak wykorzystać cenne dowody pochodzące z procesu prawnego wdrażania decyzji oraz prac przygotowawczych podjętych przez państwa członkowskie.

2.Informacje ogólne

W pakiecie klimatyczno-energetycznym wyznaczono cele na rok 2020, przewidując zmniejszenie o 20 % emisji gazów cieplarnianych w stosunku do poziomów z roku 1990, 20 % udział odnawialnych źródeł w końcowym zużyciu energii w UE oraz poprawę o 20 % jej efektywności energetycznej.

Cel zmniejszenia do 2020 r. emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej o 20 % w stosunku do 1990 r. odpowiada zmniejszeniu o 14 % w stosunku do roku 2005. Wysiłek ten został podzielony pomiędzy sektory objęte systemem handlu uprawnieniami do emisji (ETS) i sektory objęte decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego. W ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji emisje muszą zostać zmniejszone o 21 % w stosunku do poziomów z 2005 r., natomiast w sektorach objętych przedmiotową decyzją wymagana jest redukcja o 10 % w stosunku do 2005 r.

Aby zrealizować wymagany ogólnounijny wysiłek odpowiadający redukcji emisji gazów cieplarnianych o 10 % do 2020 r., dla państw członkowskich określono krajowe cele na rok 2020 zgodnie z możliwościami gospodarczymi na podstawie ich względnego bogactwa (mierzonego produktem krajowym brutto na mieszkańca z 2005 r.). Cele te wynoszą od redukcji emisji o 20 % do roku 2020 (w stosunku do 2005 r.) dla najbogatszych państw członkowskich do ich wzrostu o 20 % dla państwa najmniej zamożnego. (Zob. rys. 1).

W decyzji nie określono szczegółowych celów emisyjnych dla poszczególnych sektorów nią objętych, ale w gestii państw członkowskich pozostawiono wybór, w jakich sektorach i w jaki sposób mają być osiągnięte konieczne redukcje. Emisje i usuwania związane z użytkowaniem gruntów, zmianą użytkowania gruntów i leśnictwem (LULUCF) nie są ujęte w przedmiotowej decyzji.

Aby spełnić swoje zobowiązania, państwa członkowskie mają ograniczyć emisje gazów cieplarnianych w sektorach objętych decyzją oraz mają wdrożyć krajowe polityki i środki w celu wypełniania swoich obowiązków. W razie potrzeby państwa członkowskie mogą również stosować instrumenty elastyczności, aby wypełnić swoje zobowiązania i zwiększyć efektywność kosztową.

W decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego określono również liniową ścieżkę odpowiednich wiążących limitów emisji (rocznych limitów emisji) dla każdego roku od 2013 r. do 2020 r. Postępy w dążeniu do celów na rok 2020 są realizowane poprzez coroczne obowiązki sprawozdawcze oraz kontrole zgodności. Państwa członkowskie mają obowiązek składać sprawozdania dotyczące ich emisji gazów cieplarnianych i prognozowanych postępów w wypełnianiu ich zobowiązań przewidzianych przedmiotową decyzją.

Państwa członkowskie odpowiadają za wdrażanie polityk i środków służących wypełnianiu ich zobowiązań przewidzianych przedmiotową decyzją i uzyskują wsparcie w ramach szeregu środków unijnych 4 , z których niektóre przyczyniają się również do osiągnięcia celów UE na rok 2020 w zakresie energii odnawialnej i efektywności energetycznej. Te unijne polityki wsparcia w istotny sposób sprzyjają redukcjom emisji w całej UE w sektorach objętych decyzją. Jest jednak oczywiste, że redukcje emisji muszą być realizowane poprzez krajowe polityki i środki, w szczególności w takich sektorach, jak transport i budynki.

Rysunek 1: Limity emisji gazów cieplarnianych w państwach członkowskich w 2020 r. zgodnie z decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego

Limity emisji w 2020 r. ustalono w odniesieniu do poziomów emisji z 2005 r. Źródło: decyzja nr 406/2009/WE.

W celu zapewnienia państwom członkowskim elastyczności w realizacji ich zobowiązań oraz w ramach zwiększenia ogólnej efektywności kosztowej osiągnięcia ogólnounijnego celu na 2020 r., w decyzji przewidziano szereg instrumentów elastyczności. Dotyczą one możliwości państw członkowskich w zakresie zarządzania własnymi rocznymi limitami emisji w okresie zgodności i w zakresie przekazywania między sobą jednostek rocznych limitów emisji. Gdyby emisje gazów cieplarnianych danego państwa członkowskiego przekroczyły jego roczne limity emisji przypadające na dany rok, wówczas może ono pożyczyć 5 % swoich jednostek rocznych limitów emisji z następnego roku bądź kupić takie jednostki od innych państw członkowskich lub użyć międzynarodowych jednostek z tytułu projektów związanych z gazami przemysłowymi w celu przestrzegania swoich rocznych limitów. Jeśli państwo członkowskie ograniczy emisje więcej, niż jest to konieczne, z nadwyżką osiągając swój cel na dany rok, może zatrzymać nadwyżkę jednostek rocznych limitów emisji do wykorzystania w późniejszym czasie w okresie rozliczeniowym lub przekazać ją innym państwom członkowskim 5 . 

W decyzji przewidziano roczny cykl sprawozdawczości i weryfikacji zgodności polegający na tym, że państwa członkowskie składają sprawozdania dotyczące swoich emisji gazów cieplarnianych w krajowych sprawozdaniach bilansowych i przeglądach bilansu emisji służących weryfikacji poprawności zgłoszonych emisji oraz prowadzą kontrole zgodności (tj. porównania rzeczywistych emisji państw członkowskich z ich rocznymi limitami emisji na dany rok). Jeśli emisje danego państwa członkowskiego przekroczą jego roczny limit emisji, nawet po uwzględnieniu instrumentów elastyczności, państwo takie będzie podlegać pewnym karom i będzie musiało podjąć działania naprawcze.

3.Zakres i metoda oceny

Ocena decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego została wykonana w 2015 r. przez Komisję i była prowadzona przez grupę sterującą złożoną z członków zainteresowanych dyrekcji generalnych Komisji. W grupie tej uczestniczyła również Europejska Agencja Środowiska. W ocenie wykorzystano również zewnętrzne badanie wdrażania decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego 6 .

W ocenie zbadano skutki decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego na poziomie UE i państw członkowskich, ze szczególnym uwzględnieniem działań w państwach członkowskich podejmowanych począwszy od 2009 r. w celu wypełnienia ich zobowiązań przewidzianych w decyzji. Ocena obejmowała okres od wejścia w życie decyzji w czerwcu 2009 r. do listopada 2015 r. Zgodnie z wymogami określonymi w art. 14 decyzji zakres oceny obejmował wszystkie przepisy i wymogi przewidziane w decyzji, w tym to, w jaki sposób wdrożenie decyzji wpłynęło na konkurencję.

W ramach oceny dokonano oceny istotności, skuteczności, efektywności, spójności i europejskiej wartości dodanej w odniesieniu do dotychczasowego wdrażania decyzji. Wykorzystano w niej dowody dotyczące zgłoszonych emisji i trendów w tym zakresie, przyjętych polityk i środków, a także ankiety i usystematyzowane wywiady z ekspertami z państw członkowskich i innymi kluczowymi zainteresowanymi stronami zaangażowanymi we wdrażanie przedmiotowej decyzji na szczeblu krajowym 7 . W ocenie wykorzystano również wyniki konsultacji społecznych dotyczących przygotowania wniosku ustawodawczego w sprawie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych przez państwa członkowskie w sektorach objętych decyzją w okresie od 2021 r. do 2030 r. 8 .

Wyniki oceny zostały wykorzystane podczas przygotowywania oceny skutków dołączonej do wniosku ustawodawczego Komisji dotyczącego kontynuacji decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego po roku 2020 w ramach polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030.

4.Wdrażanie – aktualna sytuacja

Decyzja dotycząca wspólnego wysiłku redukcyjnego znajduje się jeszcze na wczesnym etapie: większość wymogów w zakresie sprawozdawczości dla państw członkowskich w ramach decyzji wystąpiło po raz pierwszy w 2015 roku, a kontrola zgodności za pierwsze dwa lata okresu zgodności (2013-2014) przypada w 2016 roku. Jednak dzięki istniejącemu corocznemu zgłaszaniu emisji możliwe jest dostrzeżenie głównych tendencji dotyczących emisji w państwach członkowskich i na poziomie UE.

W ramach przedmiotowej decyzji państwa członkowskie muszą każdego roku zgłaszać swoje emisje gazów cieplarnianych. Muszą również, co drugi rok, informować o wdrożonych przez siebie politykach i środkach krajowych oraz przedstawić zaktualizowane w 2015 roku prognozy wraz z oczekiwanymi postępami w kierunku swoich celów na 2020 r. Każdego roku Komisja zbiera informacje przekazane przez państwa członkowskie i publikuje sprawozdanie z postępów, w którym analizuje i prezentuje postępy państw członkowskich w osiąganiu ich celów na rok 2020 określonych w decyzji. Ocena postępów państw członkowskich w kierunku ich celów jest także częścią sprawozdania krajowego w ramach europejskiego semestru publikowanego przez Komisję co roku na wiosnę. Tendencje i prognozy w zakresie emisji w UE oraz jej państwach członkowskich są również publikowane corocznie przez Europejską Agencję Środowiska, która wspiera Komisję we wdrażaniu decyzji.

Jak dotychczas państwa członkowskie wypełniły swoje obowiązki w zakresie sprawozdawczości, a wymiana informacji z Komisją działa dobrze. Eksperci Komisji i państw członkowskich spotykają się kilka razy w roku w grupach roboczych w ramach Komitetu ds. Zmian Klimatu w celu śledzenia realizacji obowiązków w zakresie sprawozdawczości wynikających z decyzji.

Całkowite redukcje emisji w okresie od 2005 r. do 2013 r. zostały osiągnięte we wszystkich sektorach, w zakresie od -3 % w rolnictwie do -25 % w sektorze gospodarki odpadami. (Rysunek 2) W tym okresie nastąpiło również ujednolicenie intensywności emisji gazów cieplarnianych we wszystkich państwach członkowskich, zarówno w przeliczeniu na mieszkańca, jak i w przeliczeniu na PKB.

Od 2005 roku znaczącemu zmniejszeniu uległy również objęte decyzją emisje w przeliczeniu na państwo członkowskie. We wszystkich państwach członkowskich emisje objęte decyzją były poniżej ich rocznych limitów w latach 2013 i 2014 9 . Osiągnięcie wyników lepszych od oczekiwanych było zazwyczaj większe w tych państwach, którym umożliwiono zwiększenie emisji w porównaniu do 2005 roku. Emisje w krajach, które doświadczyły szczególnie ciężkiej recesji gospodarczej (na przykład Grecja, Portugalia i Hiszpania) znajdowały się również znacznie poniżej swoich limitów na 2014 r.

Rysunek 2: Osiągnięte w całej UE w latach 2005–2013 redukcje emisji w sektorach objętych decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego

Zgodnie z prognozami państw członkowskich przedstawionymi w 2015 r. oczekuje się, że całkowite emisje objęte decyzją będą się zmniejszać do roku 2020 (Rysunek 3), ciągle będąc poniżej celu na poziomie UE. Prognozuje się, że 24 państwa członkowskie osiągną swoje cele na poziomie krajowym, natomiast cztery państwa członkowskie będą potrzebowały dodatkowych środków lub użyją instrumentów elastyczności w ramach decyzji, aby osiągnąć swoje cele 10 .

Jak dotąd żadne państwo członkowskie nie wykorzystało żadnego z instrumentów elastyczności przewidzianych w decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego, gdyż wszystkie kraje wypełniają swoje roczne limity emisji za pierwsze dwa lata okresu zgodności. W przyszłości można spodziewać się, że instrumenty elastyczności, takie jak wymiana z innymi państwami członkowskimi, będą wykorzystywane przez niektóre państwa członkowskie, w których prognozuje się przekroczenie ich limitów emisji do 2020 r. Chociaż instrumenty elastyczności w ramach decyzji są niesprawdzone, nadal uzyskują szerokie wparcie i zostały ponadto zatwierdzone przez państwa członkowskie w konsultacjach z zainteresowanymi stronami.

Rysunek 3: Rzeczywiste i prognozowane całkowite emisje objęte decyzją w latach 2005–2020

Źródło: EEA (2015) „Trends and projections in Europe 2015” [Tendencje i prognozy w Europie na 2015 r.], aktualizacja o dane z bilansu emisji z marca 2016 r. Czarna linia przerywana oznacza ścieżkę liniową rocznych limitów emisji objętych decyzją w latach 2013–2020.

5.Wyniki oceny

Zgodnie z wytycznymi Komisji dotyczącymi oceny, w jej ramach dokonano oceny istotności, efektywności, skuteczności, spójności i europejskiej wartości dodanej w odniesieniu do decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego. Zbadano również, czy nie było żadnego wpływu na konkurencję, gdyż taki był wymóg art. 14 decyzji.

5.1    Istotność

Cele decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego pozostają istotne i nadal w znacznym zakresie odpowiadają potrzebom UE. W szczególności istnieje potrzeba dalszego ograniczania antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych oraz wprowadzenia odpowiednich mechanizmów w celu uwzględnienia pełnych kosztów społecznych zmiany klimatu. Decyzja ma znaczenie również dla rozwiązywania problemów dotyczących niedoskonałości rynku, gdyż wiążący charakter decyzji pomaga zapewnić odpowiednie sygnały cenowe w celu redukcji emisji.

Konkluzje Rady Europejskiej w październiku 2014 na temat ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 potwierdziły znaczenie decyzji oraz jej kontynuacji do roku 2030 ze wszystkimi elementami stosowanymi w decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego na rok 2020.

Przyjęcie w grudniu 2015 roku porozumienia paryskiego potwierdza zobowiązanie na najwyższym szczeblu UE do realizacji wysokich redukcji emisji gazów cieplarnianych w państwach członkowskich również na rok 2030 i później. Jak określono w ramach jej zaplanowanego, ustalonego na szczeblu krajowym wkładu (INDC), UE zobowiązuje się do redukcji emisji na swoim terytorium do 2030 roku o co najmniej 40 % poniżej poziomów z 1990 r.

5.2    Skuteczność

UE jest na dobrej drodze do osiągnięcia swojego celu w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych do roku 2020 w sektorach objętych decyzją. Na podstawie sprawozdań państw członkowskich przedłożonych w 2015 r. emisje gazów cieplarnianych w latach 2013 i 2014 we wszystkich państwach członkowskich były poniżej ich rocznych limitów dla tych lat. Całkowite objęte decyzją emisje na poziomie UE były w 2013 r. o 9,7 % niższe niż emisje z 2005 r. W 2014 r. objęte decyzją emisje UE dodatkowo spadły do poziomu 12,9 % poniżej poziomów z 2005 roku, co stanowiło poziom niższy od ujętego w decyzji celu dla całej UE na rok 2020. Oznacza to, że UE jest na dobrej drodze, aby w 2020 roku osiągnąć swój, ujęty w decyzji cel oraz że wszystkie państwa członkowskie przyczyniły się do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych. 

Uzyskana redukcja emisji stanowi dużą poprawę wyników w stosunku do dotychczasowego scenariusza postępowania („business-as-usual”), gdy po raz pierwszy uzgodniono cele na rok 2020. Dotychczasowe redukcje emisji są znacznie głębsze niż oczekiwano w 2007 roku, gdy Rada Europejska uzgodniła ogólne cele klimatyczne UE na rok 2020, a Komisja przeprowadziła ocenę skutków pakietu klimatyczno-energetycznego. Według dotychczasowego scenariusza postępowania w tamtej ocenie skutków oczekiwano, że objęte decyzją emisje w całej UE wzrosną o 2,4 % w latach 2005–2020 11 . 

Recesja gospodarcza miała również wpływ na dotychczasowe emisje gazów cieplarnianych w niektórych sektorach objętych decyzją (w szczególności w transporcie towarowym) i oczekuje się, że wpływ ten będzie się odbijał echem aż do roku 2020. Jednak wiele sektorów objętych decyzją (na przykład budynki i rolnictwo) nie ulega bezpośrednim wpływom wahań PKB i są one bardziej podatne na wpływ polityki, która daje powody, by twierdzić, że niektóre z redukcji emisji gazów cieplarnianych w sektorach objętych decyzją można przypisać działaniom w ramach polityki na szczeblu UE i państw członkowskich.

Innymi słowy, osiągnięte redukcje emisji można częściowo przypisać polityce i środkom klimatyczno-energetycznym, które zostały już wdrożone przez państwa członkowskie (z których część wdrożono w następstwie decyzji) i oczekuje się, że będą one nadal ograniczać emisje w kolejnych latach.

Spostrzeżenie to dodatkowo wspiera analiza rozkładu, która została przeprowadzona dla okresu 2005–2012 obejmującego emisje CO2 ze spalania paliw kopalnych, które stanowią około 80 % całkowitej emisji gazów cieplarnianych, zarówno w sektorach objętych ETS, jak i w sektorach objętych przedmiotową decyzją. W analizie stwierdzono, że najbardziej do obniżania emisji przyczyniły się zmiany technologiczne, zdecydowanie przeważając nad wpływem przesunięć wewnątrz i pomiędzy sektorami gospodarki oraz zdecydowanie bardziej równoważąc czynniki emisji związane z PKB w czasach kryzysu gospodarczego.

Wyniki wykazały, że emisje CO2 zmniejszyły się ogółem o 11,5 % w latach 2005–2012. Na obniżenie emisji największy wpływ miały zmiany technologiczne, prowadząc do spadku o 18,5 % i znacznie przeważając nad wpływem przesunięć wewnątrz i pomiędzy sektorami gospodarki. Ogólnie rzecz biorąc, polityki realizowane w obszarze klimatyczno-energetycznym w znacznym stopniu przyczyniły się do zainteresowania mniej emisyjnymi technologiami, w tym energią odnawialną. Wzrost aktywności gospodarczej (PKB) spowodował wzrost emisji o 6,8 %. Zmiany strukturalne w gospodarce (przy stałym poziomie PKB i intensywności emisji CO2 w każdym sektorze gospodarki) spowodowały niewielki wzrost emisji o 1,7 % 12 . 

Nie było możliwe określenie ilościowe stopnia, w jakim obserwowaną tendencję w zakresie emisji historycznych i tendencje w zakresie przewidywanych emisji w przyszłości można racjonalnie przypisać konkretnej polityce. W szczególności trudno jest oddzielić wpływ przedmiotowej decyzji na krajowe polityki klimatyczno-energetyczne od innych inicjatyw w całej UE w ramach pakietu klimatyczno-energetycznego, które mają bardziej bezpośredni wpływ na różne czynniki emisji.

Choć niektóre zainteresowane strony uznały, że przedmiotowa decyzja jest ważnym czynnikiem pobudzającym nowe krajowe polityki i środki w niektórych państwach członkowskich, inne uznały, że decyzja może mieć niewielki wpływ lub może nie mieć żadnego wpływu na dotychczasowe zmiany w polityce krajowej. Poziom wpływu decyzji również wydaje się różnić w zależności od państwa członkowskiego, co może odzwierciedlać różną sytuację państw członkowskich w odniesieniu do ich celów ujętych w decyzji, to znaczy, czy muszą podjąć dalsze działania, czy też nie.

Ocena decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego wykazała wzrost we wdrażaniu polityk krajowych w sektorach objętych decyzją w większości lat począwszy od roku 2007, kiedy to Rada Europejska uzgodniła ogólne cele klimatyczne UE na rok 2020. Bez przedmiotowej decyzji działania mające na celu ograniczenie emisji w sektorach objętych decyzją na poziomie państw członkowskich mogły nie zostać podjęte lub mogły zostać podjęte w wolniejszym tempie.

5.3    Efektywność

Trudno jest ilościowo określić koszty i korzyści wynikające z realizacji działań w sektorach objętych decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego, gdyż ciężko jest ustalić bezpośredni związek między wieloma krajowymi politykami klimatyczno-energetycznymi a redukcją emisji w sektorach objętych decyzją. Wynika to również z faktu, że polityka i środki zgłoszone przez państwa członkowskie nie zapewniają wystarczających informacji na temat ich oczekiwanych oraz rzeczywistych kosztów i korzyści.

Główna korzyść związana z przedmiotową decyzją odnosi się do redukcji emisji gazów cieplarnianych w sektorach objętych decyzją. Poza wszelkimi kosztami bezpośrednimi realizacja decyzji dała potencjalnie także szereg dodatkowych korzyści ekonomicznych, takich jak poprawa jakości powietrza i bezpieczeństwa energetycznego.

Inną, bardziej jakościową korzyścią wynikającą z decyzji jest to, że pomaga ona państwom członkowskim w tworzeniu ram instytucjonalnych, celów oraz procedur gromadzenia danych i sprawozdawczości w zakresie redukcji emisji w sektorach objętych decyzją. Korzyść ta jest bardziej widoczna w tych państwach członkowskich, w których polityka w zakresie ograniczania emisji w tych sektorach rozwinęła się i dotarła na poziom regionalny.

Koszty realizacji decyzji pochodzą z dwóch głównych źródeł – wdrażania polityk i środków w odpowiednich sektorach i sprawozdawczości w zakresie decyzji.

W odniesieniu do kosztów sprawozdawczości stwierdzono, że rezultaty decyzji są realizowane w sposób efektywny, choć mogą być jeszcze pewne możliwości zmniejszenia obciążeń administracyjnych. Koszty związane ze sprawozdawczością i zgodnością są niewielkie i przeważnie są ponoszone przez Komisję i Europejską Agencję Środowiska. Nie wystąpiła duża różnica między państwami członkowskimi. Istnieją możliwości zmniejszenia kosztów administracyjnych na poziomie UE, na przykład poprzez uproszczenie kontroli zgodności lub zmniejszenie ich częstotliwości.

W odniesieniu do instrumentów elastyczności przewidzianych w decyzji trzy państwa członkowskie wskazały, że planują zakup jednostek rocznych limitów emisji od innych, a dziesięć państw członkowskich zamierza sprzedać jednostki rocznych limitów emisji. Niski popyt na tego typu transfery może wynikać z tego, że przedmiotowa decyzja nadal znajduje się w początkowym okresie wdrażania i że mogą być inne nie zbadane w ocenie czynniki, które powodują, że państwa członkowskie wolą wdrażać działania krajowe zamiast kupować jednostki rocznych limitów emisji od innych państw członkowskich.

5.4    Spójność

Dowody z rozmów z zainteresowanymi stronami, a także w mniejszym stopniu przegląd literatury wskazują, że cele ujęte w decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego są w dużej mierze spójne z innymi obszarami polityk klimatyczno-energetycznych UE, takimi jak ETS, efektywność energetyczna i energia odnawialna. Zainteresowane strony zauważyły dużą spójność z celami UE w dziedzinie efektywności energetycznej i energii odnawialnej, chociaż niektóre zainteresowane strony poddawały w wątpliwość spójność samych celów.

Poprzez zapewnienie elastyczności w zakresie tego, jak państwa członkowskie realizują swoje limity emisji, cele ujęte w decyzji były w dużej mierze spójne z kształtowaniem polityki krajowej.

Istnieje potencjalny brak spójności między przedmiotową decyzją a innymi działaniami w odniesieniu do rolnictwa oraz użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa (LULUCF). Część problemu dotyczącego spójności odnosi się do innych międzynarodowych zobowiązań, a nie spójności z politykami UE; rolnictwo jest ujęte w decyzji i w protokole z Kioto, a LULUCF zostało ujęte w protokole z Kioto, ale nie w decyzji.

Spójność z innymi obowiązkami w zakresie sprawozdawczości również określono jako znaczną, zwłaszcza z wewnątrzunijnymi i międzynarodowymi wymogami w zakresie sprawozdawczości. Jednakże wskazano możliwości usprawnienia obowiązków w zakresie sprawozdawczości w ramach decyzji i w ramach ustawodawstwa energetycznego UE.

5.5    Europejska wartość dodana

W przypadku znacznej większości państw członkowskich UE przed wprowadzeniem decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego nie było żadnych czynników polityki krajowej lub były one słabe, co oznacza, że bez decyzji działania mogłyby nie zostać podjęte lub mogłyby być podjęte w wolniejszym tempie.

Ocena wykazała, że państwa członkowskie, których krajowe ustawodawstwo zawierało bardziej ambitne cele w zakresie gazów cieplarnianych niż cele ujęte w przedmiotowej decyzji, mogły i tak podjąć działania w następstwie tych przepisów krajowych. Jednak nie uwzględnia się tu faktu, że dyskusje na temat celów UE na rok 2020 mogły jako pierwsze przyczynić się do ustanowienia celów krajowych, dodając pewności, że inne państwa członkowskie UE podejmą działania na poziomie minimalnym. Nawet w przypadku gdy w państwach członkowskich istniały inne czynniki pobudzające działania uznano, że przedmiotowa decyzja wywarła dodatkowy pozytywny wpływ, mimo że nie była głównym czynnikiem.

Inną istotną wartością dodaną decyzji do tej pory jest poprawa jakości danych dotyczących emisji i prognoz dotyczących sektorów objętych decyzją na szczeblu krajowym, co przyczyniło się do poprawy opracowywania polityki. Roczna sprawozdawczość dotycząca emisji, w połączeniu z wymogami składania sprawozdań z polityk i środków co dwa lata oraz prognozami, powoduje, że państwa członkowskie są lepiej poinformowane o postępach w zakresie nie tylko emisji gazów cieplarnianych, ale również polityk klimatyczno-energetycznych. Obowiązki w zakresie sprawozdawczości dają im także, jak również innym zainteresowanym stronom w UE narzędzie do porównywania swoich wyników z wynikami innych państw w UE.

Wśród zainteresowanych stron istniał wyraźny konsensus co do tego, że po roku 2020 nadal istnieje konieczność stosowania instrumentu podobnego do przedmiotowej decyzji.

5.6    Konkurencja

W ramach oceny zbadano, czy krajowe polityki i środki wdrożone przez państwa członkowskie w następstwie decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego mogły spowodować zakłócenie rynku wewnętrznego UE. Ze względu na brak szczegółowych danych dotyczących wpływu takich środków krajowych na rynek wewnętrzny UE wyniki oceny są oparte wyłącznie na opiniach zainteresowanych stron.

Większość zainteresowanych stron wskazała, że decyzja dotycząca wspólnego wysiłku redukcyjnego nie miała żadnego wpływu lub miała ograniczony wpływ na konkurencję w UE. Dwóch ankietowanych wskazało, że krajowa polityka łagodzenia zmiany klimatu uruchomiona w następstwie przedmiotowej decyzji może ograniczać możliwości produkcji w sektorze rolnictwa ze względu na rzekomy mniejszy potencjał łagodzenia zmiany klimatu w tym sektorze. Żaden zainteresowany podmiot nie przedstawił jednak przykładów na to, że krajowe polityki i środki wynikające z decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego miały jakiekolwiek niekorzystne skutki dla konkretnych przedsiębiorstw lub części sektora.

6.Wnioski

Decyzja dotycząca wspólnego wysiłku redukcyjnego jest wciąż na wczesnych etapach wdrażania. Mimo to ze zgromadzonych dotychczas dowodów jasno wynika, że cele założone w tej decyzji skutecznie pobudzają nowe krajowej polityki i środki na rzecz skutecznej redukcji emisji gazów cieplarnianych w zakresie przewidzianym decyzją. Większość redukcji emisji zrealizowanych od 2009 r. wynikała ze zmian i strategii technologicznych skutkujących zwiększeniem zastosowania mniej emisyjnych technologii. Sprzyjającym faktem było to, że decyzja dotycząca wspólnego wysiłku redukcyjnego została wprowadzona wraz z szeregiem innych unijnych inicjatyw klimatyczno-energetycznych w ramach pakietu środków przewidzianych do roku 2020, w szczególności dotyczących efektywności energetycznej i energii odnawialnej. W przypadku kilku sektorów objętych przedmiotową decyzją, w tym budynków, transportu, rolnictwa i gospodarki odpadami, część dotychczasowych redukcji emisji można przypisać czynnikom, na które wpływ miały interwencje strategiczne związane z pakietem środków przewidzianych do 2020 r.

Choć można wskazać, że decyzja dotycząca wspólnego wysiłku redukcyjnego miała pewien wpływ na pobudzanie nowych polityk krajowych w niektórych państwach członkowskich, na obecnym etapie nie ma wystarczających dowodów, aby ilościowo oszacować ogólne skutki decyzji dla emisji gazów cieplarnianych. Dowody dotyczące bezpośrednich kosztów krajowych polityk wdrażanych w następstwie przedmiotowej decyzji są bardzo ograniczone; wiarygodne oszacowanie tych kosztów nie było możliwe. Wynika to po części z faktu, że krajowe polityki i środki zgłoszone dotychczas przez państwa członkowskie zawierają niewystarczające informacje w zakresie przewidywanych i rzeczywistych kosztów i korzyści.

Stwierdzono, że decyzja skutkowała ograniczonymi dodatkowymi obciążeniami administracyjnymi na poziomie państw członkowskich, choć być może istnieją możliwości zmniejszenia kosztów administracyjnych na poziomie UE, na przykład poprzez uproszczenie kontroli zgodności z przepisami lub zmniejszenie ich częstotliwości.

Decyzja dotycząca wspólnego wysiłku redukcyjnego jest spójna z innymi politykami klimatyczno-energetycznymi UE. W ramach konsultacji społecznych wśród zainteresowanych stron istniał wyraźny konsensus, że po roku 2020 nadal istnieje konieczność stosowania instrumentu podobnego do przedmiotowej decyzji.

Stwierdzono, że decyzja ta wnosi wartość dodaną poprzez działania UE. Zainteresowane strony z państw członkowskich były w znacznej mierze zgodne, że dzięki przedmiotowej decyzji zwiększyła się wiedza o możliwościach łagodzenia zmiany klimatu w sektorach objętych decyzją oraz że przyczyniła się ona do ustanowienia nowych krajowych ram instytucjonalnych i prawnych. Dzięki niej poprawiono również koordynację łagodzenia skutków emisji gazów cieplarnianych w różnych sektorach objętych decyzją oraz między krajowymi a regionalnymi/lokalnymi organami władzy.

Zainteresowane strony nie przedstawiły żadnych dowodów na to, że krajowe polityki wynikające z decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego spowodowały niewłaściwe zakłócenie konkurencji na rynku wewnętrznym UE.

(1) Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 406/2009/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych; http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009D0406&from=EN  

(2) Przedmiotowa decyzja dotycząca wspólnego wysiłku redukcyjnego obejmuje te same gazy cieplarniane, które obejmuje protokół z Kioto, z wyłączeniem trójfluorku azotu NF3. Emisje i usuwania związane z użytkowaniem gruntów, zmianą użytkowania gruntów i leśnictwem (LULUCF) nie są ujęte w przedmiotowej decyzji. Emisje gazów cieplarnianych pochodzące z żeglugi międzynarodowej nie są objęte tą decyzją.

(3) SWD(2016) 251

(4) Do przykładów właściwego ustawodawstwa UE należą rozporządzenie w sprawie emisji CO2 pochodzących z samochodów osobowych i dostawczych, dyrektywa w sprawie składowania odpadów, dyrektywa w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej, dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii, rozporządzenie w sprawie fluorowanych gazów cieplarnianych i dyrektywa w sprawie samochodowych systemów klimatyzacji, ramy ekoprojektu, dyrektywa w sprawie azotanów oraz „zazielenianie” wspólnej polityki rolnej.

(5) Więcej szczegółowych informacji na temat istniejących instrumentów elastyczności znajduje się w załączniku 4 do dokumentu roboczego służb Komisji SWD(2016) 251.

(6)

Metody zastosowane w ocenie oraz wykorzystane dowody przedstawiono w załączniku 3 do dokumentu SWD(2016) 251. Badanie zewnętrzne, zob. Supporting study for the Evaluation of Decision No. 406/2009/EC (Effort Sharing Decision) [Badanie pomocnicze dotyczące oceny decyzji nr 406/2009/WE (decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego)], Ricardo Energy and Environment wraz z Trinomic i Vito.

(7) Wyniki konsultacji z zainteresowanymi stronami przedstawiono w załączniku 2 do dokumentu SWD(2016) 251.

(8) http://ec.europa.eu/clima/consultations/articles/0025_en.htm Więcej informacji na temat tych konsultacji znajduje się na stronie

(9) W oparciu o raporty na temat wielkości emisji przedstawione w 2015 r. Zob. również SWD(2016) 251, s.17.

(10) Sprawozdanie z postępów w realizacji programu działań na rzecz klimatu, COM(2015) 576 final.

(11) SEC (2008) 85/3 WE. Zob. również Supporting study for the Evaluation of Decision No. 406/2009/EC (Effort Sharing Decision) [Badanie pomocnicze dotyczące oceny decyzji nr 406/2009/WE (decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego)], s. 12.

(12)

Sprawozdanie z postępów w realizacji programu działań na rzecz klimatu, COM(2015) 576 final, s. 9.