EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52017PC0824
Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE laying down provisions for strengthening fiscal responsibility and the medium-term budgetary orientation in the Member States
Voorstel voor een RICHTLIJN VAN DE RAAD tot vaststelling van bepalingen ter versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn in de lidstaten
Voorstel voor een RICHTLIJN VAN DE RAAD tot vaststelling van bepalingen ter versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn in de lidstaten
COM/2017/0824 final - 2017/0335 (CNS)
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 6.12.2017
COM(2017) 824 final
2017/0335(CNS)
Voorstel voor een
RICHTLIJN VAN DE RAAD
tot vaststelling van bepalingen ter versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn in de lidstaten
TOELICHTING
1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
Motivering en doel van het voorstel
Een decennium geleden werden de economieën van de Europese Unie (EU) getroffen door een ongekende financiële en economische crisis. Deze crisis begon niet in de eurozone, maar legde wel enkele institutionele tekortkomingen ervan bloot. Als reactie hierop heeft de EU getracht de regelingen inzake economische governance van de Unie en de eurozone te versterken, met name door middel van de wetgevingspakketten die bekend staan als het sixpack (vijf verordeningen en een richtlijn, goedgekeurd in 2011) en het twopack (twee in 2013 goedgekeurde verordeningen). Deze pakketten hielpen om nauwer toezicht op de nationale begrotingen te garanderen, degelijkere begrotingskaders tot stand te brengen en meer aandacht te besteden aan schuldniveaus.
Toen werd getracht de onderliggende oorzaken van de crisis aan te pakken, werd duidelijk dat het op regels gebaseerde EU-begrotingskader moest worden aangevuld door bindende bepalingen op nationaal niveau om een gezond begrotingsbeleid in alle lidstaten te bevorderen en te komen tot een duurzaam mechanisme tegen het ontstaan van buitensporige tekorten.
In deze context is onderzocht of het Unierecht kon worden gebruikt om dergelijke nationale regels te schragen. De Commissie was er destijds sterk voorstander van de economische governance volgens de communautaire methode verder te hervormen 1 . Op zijn bijeenkomst van december 2011 is de Europese Raad het echter niet eens geworden over de te nemen stappen. Als reactie daarop zijn de lidstaten die zich er gezamenlijk toe wilden verbinden dergelijke nationale regels in te voeren, op intergouvernementele basis doorgegaan, hetgeen heeft geleid tot de totstandkoming van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (VSCB), met de bedoeling de bepalingen ervan zo spoedig mogelijk in de Verdragen op te nemen.
Het VSCB werd op 2 maart 2012 door 25 verdragsluitende partijen (alle lidstaten behalve Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk 2 ) ondertekend en is op 1 januari 2013 in werking getreden. De hoeksteen van het VSCB is titel III, het zogeheten "begrotingspact". De belangrijkste bepaling hiervan is de verplichting voor de verdragsluitende partijen om de regel inzake begrotingsevenwicht in conjunctuurgezuiverde termen in bindende, permanente en bij voorkeur constitutionele nationale bepalingen te verankeren. Deze regel weerspiegelt de vereiste die in het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (SGP) centraal staat, namelijk de middellangetermijndoelstelling voor de begroting. 22 verdragsluitende partijen zijn door het begrotingspact gebonden (alle lidstaten van de eurozone en, op vrijwillige basis, Bulgarije, Denemarken en Roemenië). Andere delen van het VSCB zijn gericht op de versterking van de coördinatie van het economisch beleid en het bestuur van de eurozone.
Het was vanaf het begin voor alle betrokken partijen duidelijk dat de voor het sluiten van het VSCB gebruikte intergouvernementele benadering een manier was om onmiddellijk de nodige maatregelen te kunnen nemen toen op het hoogtepunt van de economische en financiële crisis de vooruitgang in de Europese Raad geblokkeerd was. De verdragsluitende partijen zijn dan ook overeengekomen om de kernbepalingen van het VSCB binnen maximaal vijf jaar na de datum van inwerkingtreding ervan, d.w.z. uiterlijk op 1 januari 2018, in het rechtskader van de Unie te integreren.
Deze politieke overeenkomst is verankerd in artikel 16 VSCB, dat als volgt luidt: "Binnen maximaal vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van dit Verdrag worden op basis van een beoordeling van de ervaring met de tenuitvoerlegging ervan en overeenkomstig het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de noodzakelijke stappen ondernomen met het doel om de inhoud van dit Verdrag in het rechtskader van de Europese Unie te integreren."
De discussienota van de Commissie van mei 2017 over de verdieping van de economische en monetaire unie 3 refereerde aan deze overeenkomst en de mogelijke integratie van het begrotingspact in het rechtskader van de EU in de periode 2017-2019. Voorts heeft voorzitter Jean-Claude Juncker in zijn toespraak over de Staat van de Unie van 2017 en de bijbehorende intentieverklaring 4 onder meer voorgesteld de inhoud van het VSCB in het EU-recht te integreren, rekening houdend met de passende flexibiliteit die in het SGP is ingebouwd en die de Commissie sinds januari 2015 erkent.
Ook het Europees Parlement heeft regelmatig gevraagd om de inhoud van het VSCB in de Verdragen te integreren 5 , met als argument dat het bestuur van een echte economische en monetaire unie (EMU), om daadwerkelijk rechtmatig en democratisch te zijn, in het institutionele kader van de Unie moet worden opgenomen.
Het begrotingspact is als noodoplossing tijdens een ernstige crisis goedgekeurd, maar het basisbeginsel van het begrotingspact blijft onverminderd geldig – het is in het belang van de EU en de eurozone om een verantwoord beleid te bevorderen en buitensporige tekorten te voorkomen. Dit voorstel maakt deel uit van een breder en ambitieus pakket initiatieven ter hervorming van de EMU dat op 6 december 2017 door de Commissie wordt ingediend. Dit voorstel, dat de bijzondere betekenis voor de voltooiing van de EMU erkent, komt tegemoet aan de wil van de verdragsluitende partijen, de oproepen van het Europees Parlement om de bepalingen van het VSCB in het EU-kader op te nemen en de door voorzitter Juncker in zijn toespraak over de Staat van de Unie 2017 gedane oproep tot eenheid, efficiëntie en democratische verantwoording.
De voorgestelde richtlijn versterkt de begrotingsverantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn in de lidstaten en beoogt aldus, in combinatie met de bestaande bepalingen van het SGP, de onderliggende doelstelling van het begrotingspact te verwezenlijken, namelijk convergentie tot prudente overheidsschuldniveaus. Het zal immers tijd vergen om de nog steeds hoge overheidsschulden af te bouwen. Daarom is het van het grootste belang om op zowel korte als lange termijn verdere vooruitgang te boeken.
Om vooruitgang te boeken in de richting van prudente schuldniveaus, moeten de jaarlijkse begrotingsbesluiten altijd gericht zijn op het bereiken en handhaven van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting. Het begrotingstraject moet nauwkeurig worden vastgelegd ten aanzien van beleidsmaatregelen die binnen de macht van overheden vallen, en rekening houden met de economische omstandigheden. Frequente aanpassing van dit traject doet echter afbreuk aan de geloofwaardigheid en doeltreffendheid van elke schuldverminderingsstrategie. Deels als gevolg van de uitzonderlijke economische omstandigheden ten tijde van de inwerkingtreding van het begrotingspact is er nog niet volledig sprake van een vaste middellangetermijnkoers voor het begrotingsbeleid. Nu de economische omstandigheden normaliseren, is de tijd gekomen om het te operationaliseren en te versterken zodat alle lidstaten effectief convergeren naar de overeengekomen doelstellingen.
Zoals ook in de discussienota over de EMU werd bepleit, moeten de EMU en de voltooiing ervan openstaan voor alle lidstaten. Wat voor de eurozone wordt ontworpen, moet ook worden ontworpen voor – en met – de lidstaten die in de nabije toekomst naar verwachting tot de euro zullen toetreden. Dit is ook van cruciaal belang voor een vlot werkende eenheidsmunt. De voorgestelde richtlijn moet dan ook van toepassing zijn op de lidstaten die de euro als munt hebben en op de andere lidstaten die willen deelnemen.
Artikel 3, dat deel uitmaakt van het begrotingspact, is vanuit EMU-oogpunt verreweg de belangrijkste bepaling van het VSCB, aangezien het beoogt tegemoet te komen aan de noodzaak om gezonde en houdbare overheidsfinanciën te handhaven en te voorkomen dat overheidstekort en -schuld buitensporig worden. Overeenkomstig artikel 3, lid 1, moet de begrotingssituatie van de verdragsluitende partijen in evenwicht zijn of een overschot vertonen, met als benedengrens een structureel tekort van 0,5 % van het bbp, dat kan oplopen tot 1,0 % van het bbp voor lidstaten met een schuld die aanzienlijk kleiner is dan 60 % van het bbp en lage risico's wat betreft de houdbaarheid op lange termijn van de overheidsfinanciën. Deze regel inzake begrotingsevenwicht moet vergezeld gaan van een correctiemechanisme dat automatisch in werking treedt in geval van significante afwijking. Artikel 3, lid 2, verplicht de verdragsluitende partijen ertoe deze regels in hun nationale rechtsorde op te nemen. Andere bepalingen van het VSCB zijn al in het EU-recht opgenomen (met name via het twopack voor de eurozone), zouden wijziging van de Verdragen vereisen of lenen zich om diverse redenen niet voor opneming (bijvoorbeeld omdat sprake is van herhaling van bestaand EU-recht). De "inhoud" waarvoor opneming in het rechtskader van de Unie wordt voorgesteld, is dus geconcentreerd in artikel 3 VSCB.
Er zijn vele redenen om deze inhoud van het VSCB in het corpus van het begrotingskader van de EU op te nemen. In vergelijking met de huidige intergouvernementele regeling zou dit het rechtskader vereenvoudigen en zorgen voor doeltreffender en systematischer toezicht op de uitvoering en handhaving van de begrotingsregels op EU-niveau en nationaal niveau als onderdeel van het algehele EU-kader voor economische governance. Het vermindert de mogelijke risico's van duplicatie en tegenstrijdige maatregelen die inherent zijn aan het naast elkaar bestaan van intergouvernementele regelingen en de mechanismen waarin het EU-recht voorziet. Een geconsolideerd kader dat onder het EU-recht valt, zou ook een consistente en gecoördineerde ontwikkeling van de begrotingsregels van de EU en de lidstaten binnen het bredere proces van verdieping van de EMU vergemakkelijken. Bovenal zou, zoals werd betoogd in het verslag van de vijf voorzitters over de voltooiing van Europa's Economische en Monetaire Unie 6 , de integratie in het rechtskader van de Unie van alle tijdens de crisis ingestelde intergouvernementele instrumenten leiden tot grotere democratische verantwoording en legitimiteit in de gehele Unie.
De voorgestelde richtlijn bouwt voort op de constatering dat van doeltreffende handhaving van het begrotingskader van de EU geen sprake kan zijn als alleen een top-downbenadering wordt gevolgd. De bijzondere gedecentraliseerde structuur van de budgettaire beleidsvorming in de EU en de algemene noodzaak van nationale toe-eigening van de begrotingsregels nopen ertoe dat de doelstellingen van het budgettaire coördinatiekader van de EMU ook worden weerspiegeld in de begrotingskaders van de lidstaten. Terwijl bij Richtlijn 2011/85/EU van de Raad 7 al minimumkenmerken voor nationale begrotingskaders waren vastgesteld, hebben de verdragsluitende partijen in het VSCB de basis voor een verantwoord begrotingsbeleid van de lidstaten versterkt door de verplichting op te nemen de vereiste van begrotingsevenwicht in nationaal recht te verankeren middels "bindende en permanente, bij voorkeur constitutionele, bepalingen of door andere garanties voor de volledige inachtneming en naleving ervan gedurende de nationale begrotingsprocessen".
In dezelfde geest omvat dit voorstel een verplichting voor de lidstaten om een kader van bindende en permanente cijfermatige begrotingsregels te hebben die enerzijds stroken met de in het Uniekader vervatte regels, maar anderzijds zijn toegesneden op de specifieke kenmerken van de betrokken lidstaat. Dit kader moet zorgen voor een verantwoordere begrotingsbeleidsvoering en een betere naleving van de begrotingsverplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het moet tevens zorgen voor convergentie van de overheidsschuld tot een prudent niveau (namelijk de referentiewaarde die is vastgesteld in het aan de Verdragen gehechte Protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten), met name door middel van een middellangetermijndoelstelling voor het structurele saldo die voor de nationale begrotingsautoriteiten bindend is bij hun jaarlijkse besluiten, als ijkpunt. Deze doelstellinggerichte benadering weerspiegelt een gemeenschappelijk doel van de nationale begrotingsregels en -mechanismen en het EU-begrotingskader, namelijk het garanderen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Met de gerichtheid op de middellange termijn wordt getracht een solidere basis voor een gezond begrotingsbeleid te leggen, aangezien de meeste begrotingsmaatregelen budgettaire gevolgen hebben die veel verder reiken dan de jaarlijkse begrotingscyclus. In dezelfde geest moet de uitvoering van grote structurele hervormingen met een verifieerbare positieve invloed op de houdbaarheid op lange termijn van de overheidsfinanciën naar behoren worden meegewogen bij de begrotingsvooruitzichten op middellange termijn.
Als er voor begrotingsdoeleinden een ijkpunt op middellange termijn is, moet de begrotingsplanning een middellangetermijntraject voor de uitgaven ongerekend discretionaire ontvangstenmaatregelen omvatten dat strookt met de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting. Om te zorgen voor een groter besef van de nationale verantwoordelijkheid voor het begrotingsbeleid en rekening te houden met de specifieke kenmerken van de lidstaten, moet dit traject zodra een nieuwe regering aantreedt worden vastgesteld voor de gehele overeenkomstig de nationale constitutionele rechtsorde geldende zittingstermijn. Het is cruciaal dat de jaarlijkse begrotingen zich gedurende deze gehele periode aan het traject houden.
Ten behoeve van de geloofwaardigheid van de middellangetermijndoelstelling en de bijbehorende operationele doelstelling zijn doeltreffende middelen nodig om niet-naleving te corrigeren. Hoewel in uitzonderlijke omstandigheden tijdelijk van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting kan worden afgeweken, moeten significante waargenomen afwijkingen worden gecorrigeerd door de automatische activering van een van tevoren vastgesteld correctiemechanisme, waarmee met name afwijkingen van het middellangetermijntraject voor de uitgaven worden gecompenseerd.
Een gezond begrotingsbeleid op lange termijn komt in gevaar door de neiging om het tekort te laten oplopen en meer algemeen het procyclische beleid dat door de lidstaten heen kan worden geconstateerd. Om deze problemen aan te pakken, zijn ter aanvulling op het bestaande stelsel begrotingsregels en onafhankelijke begrotingsinstanties ingevoerd. Gebleken is dat met onafhankelijke toezichtmechanismen uitgeruste begrotingsregels gepaard gaan met grotere transparantie, betere begrotingsresultaten en lagere kosten voor het financieren van de overheidsschuld. Om deze reden moeten volgens de voorgestelde richtlijn onafhankelijke begrotingsinstanties worden betrokken bij het toezicht op de naleving van het kader van cijfermatige begrotingsregels, onder meer door de adequaatheid van de begrotingskoers op middellange termijn te beoordelen, en bij het toezicht op de wijze waarop het correctiemechanisme wordt geactiveerd en toegepast. Wanneer zij significante afwijkingen van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting ontdekken, moeten de onafhankelijke begrotingsinstanties een beroep doen op de nationale begrotingsautoriteiten om onverwijld het correctiemechanisme te activeren, en zij moeten de geplande corrigerende maatregelen en de tenuitvoerlegging daarvan beoordelen. Door de onafhankelijke begrotingsinstanties bij het uitoefenen van hun taken opgestelde publieke beoordelingen, gekoppeld aan de plicht voor de begrotingsautoriteiten van de lidstaten om de aanbevelingen van de onafhankelijke begrotingsinstanties na te leven dan wel de niet-naleving ervan te rechtvaardigen, zouden de reputatiekosten van niet-naleving verhogen en zo de geloofwaardigheid en afdwingbaarheid van de middellangetermijnkoers vergroten. Aangezien de goedkeuring van het sixpack, het twopack en het VSCB 8 er al toe hebben geleid dat in bijna alle lidstaten onafhankelijke begrotingsinstanties zijn opgericht, is het onwaarschijnlijk dat de voorgestelde richtlijn de totstandbrenging van nieuwe structuren vereist; misschien is het wel nodig de taakomschrijving van bestaande onafhankelijke begrotingsinstanties aan te passen, de toegang tot informatie te verbeteren en te zorgen voor iets meer middelen.
De voorgestelde richtlijn bevat gedetailleerde bepalingen over specifieke aspecten van het correctiemechanisme en de noodzakelijke kenmerken in verband met de structuur van onafhankelijke begrotingsinstanties en hun specifieke, uit dit voorstel voortvloeiende taken. Deze elementen omvatten belangrijke kenmerken van de gemeenschappelijke beginselen inzake nationale begrotingscorrectiemechanismen 9 , die door de lidstaten werden gebruikt bij het vaststellen van maatregelen overeenkomstig artikel 3, lid 2, VSCB.
De voorgestelde richtlijn heeft geen gevolgen voor de in artikel 7 VSCB door de verdragsluitende partijen die de euro als munt hebben aangegane verbintenis om hun standpunten te coördineren voordat in de Raad wordt gestemd over voorstellen en aanbevelingen van de Commissie in het kader van een buitensporigtekortprocedure. Evenzo blijft de overeenkomstig artikel 13 VSCB geldende praktijk van besprekingen in het kader van interparlementaire bijeenkomsten van het Europees Parlement en de nationale parlementen van de verdragsluitende partijen gehandhaafd. Dergelijke besprekingen dragen bij tot versterking van de democratische verantwoording in de context van de economische governance van de Unie.
·Samenhang met bestaande beleidsbepalingen in de EU
Het belangrijkste instrument voor coördinatie van en toezicht op het begrotingsbeleid in de EU en de eurozone is het SGP, waarmee de Verdragsbepalingen inzake begrotingsdiscipline ten uitvoer worden gelegd. Het begrotingspact stemt in veel opzichten overeen met het preventieve deel van het SGP. Zo weerspiegelt de regel inzake begrotingsevenwicht in structurele termen in zeer grote mate de middellangetermijndoelstelling voor de begroting die is ingevoerd bij artikel 2 bis van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 10 .
De voorgestelde richtlijn omvat een kader van cijfermatige begrotingsregels en bijbehorende specificaties dat niet alleen verenigbaar is met het SGP, maar uitdrukkelijk bedoeld is als aanvulling erop. Dit kader moet op doeltreffende wijze de naleving van de uit het VWEU voortvloeiende verplichtingen van de lidstaat op het gebied van begrotingsbeleid bevorderen, hetgeen onder meer betekent dat de middellangetermijndoelstelling die in de nationale begrotingsprocessen als ijkpunt voor het garanderen van houdbare schuldniveaus fungeert, moet stroken met de middellangetermijndoelstelling voor de begroting krachtens artikel 2 bis van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad. In aanmerking nemend dat in de regels van het SGP de nodige flexibiliteit is ingebouwd en overeenkomstig de procedurele vereisten ervan, omvat het voorstel specifieke bepalingen die het mogelijk maken rekening te houden met de uitvoering door de lidstaten van structurele hervormingen die een positieve invloed hebben op de houdbaarheid op lange termijn van de overheidsfinanciën.
2.RESULTATEN VAN HET OVERLEG MET DE BETROKKEN PARTIJEN
In artikel 16 VSCB en de bijbehorende overweging wordt de vaste, ondubbelzinnige wil van de verdragsluitende partijen tot uitdrukking gebracht om de inhoud van dit verdrag zo spoedig mogelijk in het rechtskader van de Unie op te nemen.
Naar aanleiding van deze verbintenis van de 25 lidstaten die verdragsluitende partij zijn, dient de Commissie dit voorstel in. De Commissie heeft haar voornemen om het initiatief te nemen en naar aanleiding van deze verbintenis maatregelen te nemen voor het eerst aangekondigd in de discussienota over de verdieping van de economische en monetaire unie, waarin werd herinnerd aan de overeenkomst tussen de verdragsluitende partijen om de inhoud van het VSCB in het Unierecht op te nemen. In zijn toespraak over de Staat van de Unie van 2017 en de bijbehorende intentieverklaring heeft voorzitter Juncker een voorstel tot opneming aangekondigd als onderdeel van het pakket van 6 december 2017 inzake de verdieping van de EMU.
De voorgestelde richtlijn bouwt voort op de grondige kennis die de Commissie heeft van de architectuur van het begrotingspact (inclusief met name de wisselwerking ervan met het begrotingskader van de Unie) en de wijze waarop het door de betrokken lidstaten in hun nationale rechtsorde is verankerd. Met het oog op de opstelling van haar nalevingsverslag van februari 2017 over de nationale maatregelen die elk van de door het begrotingspact gebonden verdragsluitende partijen heeft genomen, heeft de Commissie uitgebreid overleg gevoerd met de betrokken lidstaten. Dankzij dit bilaterale overleg heeft de Commissie een grondig en nauwkeurig begrip van de wijze waarop de door hen ingevoerde wetgeving en institutionele regelingen de in artikel 3 VSCB vervatte regels ten uitvoer leggen.
De discussies tussen de lidstaten in de Ecofin-Raad en de voorbereidende comités over het begrotingspact, met name over de beoordeling van de verenigbaarheid van de nationale omzettingsbepalingen, hadden ook betrekking op het vraagstuk van de opneming van het begrotingspact in het Unierecht en de noodzaak om uiterlijk op 1 januari 2018 stappen in die richting te nemen.
3.JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
·Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor de voorgestelde richtlijn is artikel 126, lid 14, tweede alinea, VWEU. De versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn in de lidstaten heeft als doel het krachtens artikel 126 VWEU vastgestelde bestaande beleidskader ter voorkoming van buitensporige tekorten aan te vullen en te versterken. Hoewel de voorgestelde richtlijn de in het SGP vervatte materiële en procedurele regels niet wijzigt, verhoogt zij de doeltreffendheid ervan. Het voorstel is van toepassing op alle lidstaten van de eurozone en omvat opt-inclausules voor lidstaten buiten de eurozone.
·Subsidiariteit en evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid van artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. De doelstelling ervan kan niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kan derhalve beter door de Unie worden bereikt. Deze richtlijn gaat niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.
2017/0335 (CNS)
Voorstel voor een
RICHTLIJN VAN DE RAAD
tot vaststelling van bepalingen ter versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn in de lidstaten
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 126, lid 14, tweede alinea,
Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
Gezien het advies van het Europees Parlement,
Gezien het advies van de Europese Centrale Bank,
Handelend volgens een bijzondere wetgevingsprocedure,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)Overeenkomstig het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) moeten de lidstaten hun economisch beleid als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang beschouwen, zich bij hun begrotingsbeleid laten leiden door het streven naar gezonde overheidsfinanciën, en voorkomen dat hun economische beleid de goede werking van de economische en monetaire unie in gevaar dreigt te brengen.
(2)Het stabiliteits- en groeipact (SGP) omvat het multilaterale toezichtsysteem en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid zoals vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad 11 en de procedure voor het vermijden van buitensporige overheidstekorten zoals vastgesteld bij artikel 126 VWEU en verder uitgewerkt in Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 12 . Het SGP is verder versterkt door Verordening (EU) nr. 1175/2011 van het Europees Parlement en de Raad 13 en Verordening (EU) nr. 1177/2011 van de Raad 14 . Verordening (EU) nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad 15 heeft een systeem van effectieve, preventieve en geleidelijke handhavingsmechanismen toegevoegd in de vorm van sancties voor de lidstaten die de euro als munt hebben.
(3)Om de lidstaten aan te moedigen de verplichtingen krachtens het VWEU op het gebied van het begrotingsbeleid na te komen, zijn in Richtlijn 2011/85/EU van de Raad 16 gedetailleerde voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten vastgesteld.
(4)Omdat er grotere onderlinge afhankelijkheid is tussen de lidstaten die de euro als munt hebben en dus vatbaar zijn voor overloopeffecten van elkaars begrotingsbeleid, zijn bij Verordening (EU) nr. 472/2013 van het Europees Parlement en de Raad 17 en Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad 18 enkele verbeteringen in de coördinatie van en het toezicht op de begrotingen aangebracht om de economische integratie, convergentie en coördinatie tussen deze lidstaten verder te versterken.
(5)Met het oog op de versterking van de grondslagen die de begrotingsdiscipline gedurende de gehele economische cyclus waarborgen, hebben op 2 maart 2015 25 lidstaten het intergouvernementele Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (VSCB) ondertekend en geratificeerd. Titel III van het VSCB, het zogeheten "begrotingspact", is bindend voor de lidstaten die de euro als munt hebben alsmede, op vrijwillige basis, voor Bulgarije, Denemarken en Roemenië (hierna de "verdragsluitende partijen" genoemd), en omvat de verplichting voor de verdragsluitende partijen een regel inzake een structureel begrotingsevenwicht in hun nationale rechtsorde te verankeren, in combinatie met een correctiemechanisme dat automatisch in werking treedt in geval van significante afwijking en waarop onafhankelijke instanties toezicht houden. De verdragsluitende partijen hebben aangegeven dit intergouvernementele verdrag als tijdelijk instrument te willen gebruiken. Deze wens komt tot uiting in artikel 16 van het VSCB, dat bepaalt dat binnen maximaal vijf jaar na de inwerkingtreding ervan de noodzakelijke stappen moeten worden ondernomen met het doel om de inhoud ervan in het rechtskader van de Unie te integreren. In het rechtskader van de Unie moeten derhalve bepalingen worden opgenomen die de inwerkingtreding van de inhoud van het VSCB mogelijk maken.
(6)Om gezonde en houdbare overheidsfinanciën te handhaven en buitensporige overheidstekorten te voorkomen, zoals het VSCB voorschrijft, en tegelijkertijd de veerkracht van de eurozone als geheel te vergroten, moeten er in het nationale recht van de lidstaten die de euro als munt hebben, specifieke bepalingen zijn om hun begrotingsverantwoordelijkheid en begrotingskoers op middellange termijn ten opzichte van het bepaalde in Richtlijn 2011/85/EU verder te versterken.
(7)Aangezien de economische en financiële crisis in een aantal lidstaten tot een hoge overheidsschuld heeft geleid, is een kader van voor elke lidstaat specifieke cijfermatige begrotingsregels die beogen te zorgen voor een verantwoordere begrotingsbeleidsvoering en een betere naleving van de uit het VWEU voortvloeiende begrotingsverplichtingen, een belangrijk middel om convergentie van de overheidsschuld tot een prudent niveau te bewerkstelligen. Een dergelijk kader moet met name een middellangetermijndoelstelling voor het structurele saldo vaststellen die voor de nationale begrotingsautoriteiten bindend is bij hun jaarlijkse besluiten. Middellangetermijndoelstellingen voor de begrotingspositie maken het mogelijk rekening te houden met verschillende schuldquotes en houdbaarheidsrisico's van de lidstaten, waarbij als ijkpunt voor de ontwikkeling van de schuld de referentiewaarde geldt die is vastgesteld in artikel 1 van het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het VWEU gehechte Protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten.
(8)Om de middellangetermijndoelstelling voor het structurele saldo te bereiken en te handhaven moeten de lidstaten een consistent aanpassingstraject vaststellen op basis van variabelen waarover de begrotingsautoriteiten controle hebben. Een nationale begrotingsplanning die stoelt op een voor de gevolgen van discretionaire ontvangstenmaatregelen gecorrigeerd traject voor de overheidsuitgaven komt de doeltreffendheid, transparantie en verantwoording bij het monitoren van de begrotingsontwikkelingen ten goede. Om de plannen nauw te verbinden met de totale begrotingsresultaten op middellange termijn en te zorgen voor een groter besef van de nationale verantwoordelijkheid voor het begrotingsbeleid, moet een groeitraject op middellange termijn voor de overheidsuitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde worden vastgesteld voor de gehele overeenkomstig de constitutionele rechtsorde van elke lidstaat geldende zittingstermijn. Dit traject moet worden vastgesteld zodra een nieuwe regering aantreedt, en de jaarlijkse begrotingen moeten zich hieraan houden om resolute convergentie naar de middellangetermijndoelstelling te bewerkstelligen.
(9)Gezien de toekomstige positieve effecten ervan kan de uitvoering van grote structurele hervormingen die de houdbaarheid op lange termijn bevorderen, wijzigingen in het aanpassingstraject richting middellangetermijndoelstelling rechtvaardigen, mits zij een verifieerbare positieve begrotingsimpact hebben die wordt bevestigd door de overeenkomstig de procedurele vereisten van het SGP uitgevoerde beoordeling. Om de economische stabilisatie te bevorderen, moet het in uitzonderlijke omstandigheden – in de vorm van een ernstige economische neergang voor de eurozone of de Unie als geheel of buitengewone, buiten de macht van de betrokken lidstaat vallende gebeurtenissen die een aanzienlijke begrotingsimpact hebben – mogelijk zijn tijdelijk af te wijken van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting, mits een dergelijke afwijking de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn niet in gevaar brengt.
(10)Significante afwijkingen van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting doen, als zij niet adequaat worden aangepakt, afbreuk aan de geloofwaardigheid van de begrotingsplannen en laten het gevaar ontstaan dat de overheidsschuld ontspoort. Om de geloofwaardigheid van de verbintenis van de lidstaten ten aanzien van de middellangetermijndoelstelling te vergroten, moet in geval van een significante waargenomen afwijking automatisch een correctiemechanisme in werking treden. Een geloofwaardig correctiemechanisme moet de maatregelen omvatten die moeten worden genomen om de afwijking binnen een bepaalde periode te corrigeren, rekening houdend met de aard en de omvang van de afwijking. Het correctiemechanisme moet met name afwijkingen van het groeitraject op middellange termijn voor de overheidsuitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde compenseren.
(11)Onafhankelijke met het toezicht op de overheidsfinanciën in de lidstaten belaste instanties zijn een essentiële bouwsteen van doeltreffende begrotingskaders. Om de begrotingsdiscipline te bevorderen en de geloofwaardigheid van het begrotingsbeleid te versterken, moeten dergelijke instanties onafhankelijke beoordelingen van het kader van cijfermatige begrotingsregels uitvoeren, inclusief met name de begrotingskoers op middellange termijn, en toezien op de naleving van dat kader en de activering en werking van de bijbehorende correctiemechanismen.
(12)Een grotere nationale begrotingsverantwoordelijkheid en een bindende meerjarenkoers van het begrotingsbeleid vereisen begrotingsinstellingen die onafhankelijke zijn en over hun eigen middelen beschikken om gedurende de gehele middellangetermijnbegrotingscyclus actief toezicht te houden op begrotingsontwikkelingen en aanbevelingen te doen, met name wanneer een significante afwijking van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting wordt geconstateerd. Om de geloofwaardigheid en de afdwingbaarheid van de middellangetermijndoelstelling, het onderliggende traject voor de overheidsuitgaven en het bijbehorende correctiemechanisme in geval van significante afwijkingen te vergroten, moeten de begrotingsautoriteiten van de lidstaten zich houden aan de in de beoordelingen van de onafhankelijke instanties gedane aanbevelingen, dan wel publiekelijk het besluit rechtvaardigen om zich er niet aan te houden. Verankering van dit beginsel in de nationale rechtsorde kan in dit verband een cruciale rol spelen.
(13)Om het gemeenschappelijke doel van de nationale begrotingsregels en -mechanismen en het begrotingskader van de Unie, namelijk de convergentie van de overheidsschuld tot prudente niveaus, effectiever te bereiken, moeten de lidstaten de in deze richtlijn vervatte regels van kracht doen worden door middel van bindende en permanente bepalingen van constitutionele aard of andere garanties voor de volledige inachtneming en naleving ervan gedurende de nationale begrotingsprocessen.
(14)Op 19 oktober 2012 concludeerde de Europese Raad dat het proces van uitdieping van de economische en monetaire unie moet voortbouwen op het institutionele en wettelijke kader van de Unie en moet worden gekenmerkt door openheid en transparantie jegens de lidstaten die de euro niet als munt hebben. Nationale maatregelen ter versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid in deze lidstaten zouden de invoering van de euro in deze lidstaten vergemakkelijken, en daarom moeten de bij deze richtlijn ingestelde mechanismen openstaan voor alle lidstaten die wensen deel te nemen. Er moet derhalve worden bepaald dat deze richtlijn van toepassing kan zijn op lidstaten die de euro niet als munt hebben, indien zij hiertoe besluiten.
(15)Opgemerkt moet worden dat artikel 7 van het VSCB bepaalt dat de verdragsluitende partijen die de euro als munt hebben, zich ertoe verbinden hun steun te verlenen aan voorstellen of aanbevelingen van de Commissie wanneer zij van mening is dat een lidstaat die de euro als munt heeft, niet aan het tekortcriterium voldoet in het kader van een buitensporigtekortprocedure, tenzij een gekwalificeerde meerderheid van deze verdragsluitende partijen, zoals berekend naar analogie van de desbetreffende bepalingen van de Verdragen waarop de Unie is gegrondvest, zonder rekening te houden met het standpunt van de betrokken verdragsluitende partij, tegen het voorgestelde of aanbevolen besluit is.
(16)Hoewel de opneming van de inhoud van het VSCB in de rechtsorde van de Unie in de huidige vorm geen wijziging behelst van regelingen die zijn vervat in de bepalingen van het VWEU inzake besluitvorming, dient deze richtlijn de onderlinge verbintenissen van de verdragsluitende partijen krachtens artikel 7 VSCB onverlet te laten.
(17)Artikel 13 van het VSCB bepaalt dat het begrotingsbeleid en andere onder dit verdrag vallende kwesties overeenkomstig titel II van het aan de Verdragen gehechte Protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie worden besproken in het kader van interparlementaire bijeenkomsten van het Europees Parlement en de nationale parlementen van de verdragsluitende partijen. Deze richtlijn moet die praktijk onverlet laten, aangezien een dergelijke dialoog bijdraagt tot het versterken van de democratische verantwoording in de context van de economische governance van de Unie.
(18)Deze richtlijn dient de effectiviteit van het SGP te versterken door de mate waarin het in de rechtsorden van de lidstaten is verankerd te vergroten en tegelijkertijd de mogelijke risico's te verminderen van duplicatie en tegenstrijdige maatregelen die inherent zijn aan het naast elkaar bestaan van intergouvernementele regelingen en mechanismen waarin het EU-recht voorziet. Deze richtlijn dient de in het SGP neergelegde materiële en procedurele regels onverlet te laten.
(19)Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van 28 september 2011 van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken 19 hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om in gerechtvaardigde gevallen de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van één of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van een richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsmaatregelen wordt toegelicht. Met betrekking tot deze richtlijn acht de wetgever de toezending van die stukken gerechtvaardigd.
(20)Aangezien de doelstelling van het overwogen optreden, namelijk de versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid door middel van een meer bindende begrotingskoers op middellange termijn op nationaal niveau, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt en derhalve beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om die doelstelling te verwezenlijken,
HEEFT DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD:
Artikel 1
Onderwerp en toepassingsgebied
1.Doel van deze richtlijn is de versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn van de lidstaten om te zorgen voor naleving van de verplichtingen in verband met het vermijden van buitensporige overheidstekorten.
2.Deze richtlijn is van toepassing op de lidstaten die de euro als munt hebben, en op andere lidstaten overeenkomstig artikel 4.
Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de definities van "overheid", "tekort" en "schuld" die zijn neergelegd in artikel 2 van het aan het VEU en het VWEU gehechte Protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten.
Daarnaast wordt verstaan onder:
a)"uitzonderlijke omstandigheden": een buitengewone gebeurtenis die buiten de macht van de betrokken lidstaat valt en een aanzienlijke invloed heeft op de financiële positie van de overheid, dan wel een ernstige economische neergang van de eurozone of de Unie als geheel;
b)"onafhankelijke instanties": instanties die structureel onafhankelijk zijn of instanties die ten overstaan van de begrotingsautoriteiten van de lidstaat functioneel autonoom zijn, en die stoelen op nationale wettelijke bepalingen die een hoge mate van functionele autonomie en verantwoordingsplicht zeker stellen.
c)"structureel saldo": het conjunctuurgezuiverde saldo van de algemene overheid, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen.
Artikel 3
Begrotingsverantwoordelijkheid en begrotingskoers op middellange termijn
1.Elke lidstaat stelt een kader vast van bindende, permanente en voor hem specifieke cijfermatige begrotingsregels die een verantwoorde begrotingsbeleidsvoering versterken en de naleving over een meerjarige horizon voor de overheid als geheel van de uit het VWEU op het vlak van begrotingsbeleid voortvloeiende verplichtingen doeltreffend bevorderen. Dit kader omvat met name de volgende regels:
(a)Er wordt een middellangetermijndoelstelling voor het structurele saldo vastgesteld om ervoor te zorgen dat de verhouding tussen de overheidsschuld en het bruto binnenlands product tegen marktprijzen de in artikel 1 van het Protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten vastgelegde referentiewaarde niet overschrijdt of in een bevredigend tempo benadert.
(b)De begrotingsplanning omvat een groeitraject op middellange termijn voor de overheidsuitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde dat strookt met de middellangetermijndoelstelling of het tijdschema voor convergentie in die richting. Dit traject wordt vastgesteld zodra in de lidstaat een nieuwe regering aantreedt, voor de overeenkomstig de constitutionele rechtsorde van die lidstaat geldende zittingstermijn, en de jaarlijkse begrotingen moeten zich gedurende deze gehele periode hieraan houden.
2.Het in lid 1 bedoelde kader omvat de volgende specificaties:
(a)De jaarlijkse begrotingen zorgen voor naleving van de in lid 1, onder a), bedoelde middellangetermijndoelstelling of convergentie in die richting, met name door te zorgen voor inachtneming van het in lid 1, onder b), bedoelde traject voor de overheidsuitgaven. Bij het bepalen van het aanpassingstraject richting middellangetermijndoelstelling mogen de lidstaten, handelend overeenkomstig de procedurele vereisten van het Uniekader, rekening houden met de uitvoering van grote structurele hervormingen die directe positieve langetermijneffecten voor de begroting hebben, mede doordat zij de potentiële duurzame groei verhogen, en bijgevolg een verifieerbare invloed op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn hebben.
(b)In geval van een significante waargenomen afwijking van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting wordt automatisch een correctiemechanisme geactiveerd. Dit mechanisme omvat de verplichting maatregelen te nemen om de afwijking binnen een bepaalde periode te corrigeren, rekening houdend met de aard en de omvang van de afwijking, met name door afwijkingen van het in lid 1, onder b), bedoelde traject voor de overheidsuitgaven te compenseren.
3. De lidstaten zorgen ervoor dat een tijdelijke afwijking van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting, met de bijbehorende aanpassing van het in lid 1, onder b), bedoelde traject voor de overheidsuitgaven, slechts in uitzonderlijke omstandigheden is toegestaan mits de budgettaire houdbaarheid op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt. Een tijdelijke afwijking als gevolg van uitzonderlijke omstandigheden wordt niet als significant in de zin van lid 2, onder b), beschouwd en heeft niet tot gevolg dat het in lid 2, onder b), bedoelde correctiemechanisme wordt geactiveerd.
4. De lidstaten wijzen onafhankelijke instanties aan om toe te zien op de naleving van het bepaalde in de leden 1 en 2. De onafhankelijke instanties stellen publiekelijk toegankelijke beoordelingen op met betrekking tot:
(a)de adequaatheid van de in lid 1, onder a), bedoelde middellangetermijndoelstelling en het in lid 1, onder b), bedoelde traject voor de overheidsuitgaven. Bij deze beoordeling wordt met name rekening gehouden met de aannemelijkheid van de onderliggende macro-economische prognose, de mate van specificatie van de geplande overheidsuitgaven en -ontvangsten en de potentiële directe positieve langetermijneffecten van grote structurele hervormingen voor de begroting;
(b)de naleving van de middellangetermijndoelstelling en het traject voor de overheidsuitgaven, inclusief het bestaan van een ernstig risico op een significante afwijking van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting;
(c)het zich voordoen dan wel niet meer voordoen van uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in lid 3.
5. De lidstaten zorgen ervoor dat de onafhankelijke instanties in geval van een significante waargenomen afwijking als bedoeld in lid 2, onder b), een beroep doen op de begrotingsautoriteiten om het correctiemechanisme te activeren. Nadat het correctiemechanisme is geactiveerd, stellen de onafhankelijke instanties publiekelijk toegankelijke beoordelingen op met betrekking tot:
(a) de overeenstemming van de geplande maatregelen met het vastgestelde correctiemechanisme, met name ten aanzien van de vraag of afwijkingen van het overeenkomstig lid 1, onder b), vastgestelde traject voor de overheidsuitgaven naar behoren worden gecompenseerd;
(b) de voortgang van de correctie gedurende de vastgestelde termijn;
(c) het zich voordoen dan wel niet meer voordoen van uitzonderlijke omstandigheden op grond waarvan een tijdelijke afwijking van het aanpassingstraject kan worden toegestaan.
6. De lidstaten zorgen ervoor dat de begrotingsautoriteiten van de betrokken lidstaat zich houden aan de aanbevelingen van de onafhankelijke instanties in de krachtens de leden 4 en 5 vereiste beoordelingen, dan wel publiekelijk het besluit rechtvaardigen om zich niet aan deze aanbevelingen te houden.
7.De lidstaten zorgen ervoor dat de in lid 4 bedoelde onafhankelijke instanties:
(a)worden ingesteld bij een statutaire regeling die in nationale wetgeving, regelgeving of bindende administratieve voorschriften verankerd is;
(b)geen instructies aannemen van de begrotingsautoriteiten van de betrokken lidstaat of enige andere publieke of private instantie;
(c)de bevoegdheid hebben om tijdig openbare mededelingen te doen;
(d)bestaan uit leden die door middel van transparante procedures worden voorgedragen en benoemd op basis van hun ervaring en bekwaamheid op het gebied van overheidsfinanciën, macro-economie en begrotingsbeheer;
(e)over toereikende en stabiele eigen middelen beschikken om hun taken effectief te kunnen uitvoeren;
(f)ruime en tijdige toegang tot informatie hebben om hun taken te kunnen uitvoeren.
Artikel 4
Deelname van lidstaten die de euro niet als munt hebben
1. Een lidstaat die de euro niet als munt heeft, is door deze richtlijn gebonden mits hij de Commissie in kennis stelt van zijn daartoe strekkend besluit. Deze kennisgeving omvat de datum vanaf welke de betrokken lidstaat verzoekt door deze richtlijn gebonden te zijn.
2. De in lid 1 bedoelde kennisgeving wordt door de Commissie bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. Zij wordt van kracht vanaf de datum waarvan de betrokken lidstaat kennis heeft gegeven of de datum waarop deze lidstaat de euro als munt invoert, indien dat eerder is.
Artikel 5
Verslagen
Uiterlijk op 30 juni 2024 en daarna om de vijf jaar dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag over de uitvoering van deze richtlijn in, dat wordt opgesteld op basis van relevante informatie van de lidstaten.
Artikel 6
Slotbepalingen
1. De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 30 juni 2019 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.
2. Wanneer de lidstaten die bepalingen aannemen, wordt in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking ervan naar deze richtlijn verwezen. De regels voor deze verwijzing worden vastgesteld door de lidstaten.
3. De lidstaten delen de Commissie de tekst van de belangrijkste bepalingen van intern recht mede die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen.
Artikel 7
Inwerkingtreding
Deze richtlijn treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Artikel 8
Adressaten
Deze richtlijn is gericht tot de lidstaten overeenkomstig de Verdragen.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter
