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Document 52014DC0038
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT EU ANTI-CORRUPTION REPORT
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO RELAZIONE DELL'UNIONE SULLA LOTTA ALLA CORRUZIONE
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO RELAZIONE DELL'UNIONE SULLA LOTTA ALLA CORRUZIONE
/* COM/2014/038 final */
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO RELAZIONE DELL'UNIONE SULLA LOTTA ALLA CORRUZIONE /* COM/2014/038 final */
I.
Introduzione Contesto politico e obiettivi della relazione La corruzione
danneggia gravemente l'economia e la società nel suo complesso. Molti paesi nel
mondo sono afflitti da una corruzione profondamente radicata che ostacola lo
sviluppo economico, mina la democrazia e lede la giustizia sociale e lo Stato
di diritto. Gli Stati membri dell'UE non sono immuni da questa realtà. Pur
variando da un paese all'altro per natura e portata, la corruzione colpisce tutti
gli Stati membri e si ripercuote sulla buona governance, sulla sana gestione
del denaro pubblico e sulla competitività dei mercati. In casi estremi, mina la
fiducia dei cittadini nelle istituzioni e nei processi democratici. La presente
relazione fornisce un'analisi della corruzione negli Stati membri dell'UE e
delle misure adottate per prevenirla e combatterla. È intesa ad avviare un
dibattito tra la Commissione, gli Stati membri, il Parlamento europeo e le altre
parti interessate, a sostenere le attività anticorruzione e a individuare in
quale modo la dimensione europea possa essere utile a tale scopo. Gli Stati membri
dell'UE dispongono della maggior parte delle istituzioni e degli strumenti
giuridici necessari per prevenire e combattere la corruzione. Tuttavia, i
risultati ottenuti non sono soddisfacenti in tutta l'UE. Le norme
anticorruzione non sempre vengono applicate con determinazione, i problemi
sistemici non sono affrontati in modo abbastanza incisivo e le istituzioni
pertinenti non sempre dispongono della capacità sufficiente per attuare le
norme. Le intenzioni dichiarate sono ancora lungi dal produrre risultati
concreti e spesso sembra mancare un'effettiva volontà politica di eliminare la
corruzione. Per
garantire un contributo dell'UE, nel giugno 2011 la Commissione ha adottato una
comunicazione sulla lotta contro la corruzione nell'UE[1], che prevede un nuovo meccanismo, la relazione
dell'UE sulla lotta alla corruzione, per monitorare e valutare gli
sforzi degli Stati membri in tale settore, con l'obiettivo di promuovere un
maggiore impegno
politico ad affrontare efficacemente il fenomeno della corruzione. La
relazione viene pubblicata oggi per la prima volta e successivamente sarà
pubblicata ogni due anni. In linea con gli
strumenti giuridici internazionali[2], la
presente relazione definisce la corruzione in senso ampio come qualsiasi "abuso
di potere ai fini di un profitto privato". La relazione riguarda
specifici atti di corruzione e le misure appositamente adottate dagli Stati
membri per prevenire o punire le pratiche di corruzione definite dalla legge, menzionando
anche una serie di settori e di misure che incidono sul rischio di corruzione e
sulla capacità di controllarlo. La
relazione è incentrata su specifiche questioni fondamentali di particolare
rilevanza per ogni Stato membro, descrive le buone prassi e le carenze e
individua le misure che possono consentire agli Stati membri di affrontare
la corruzione con maggiore efficacia. La Commissione riconosce che alcune
di tali questioni rientrano esclusivamente nella sfera di competenza nazionale.
Tuttavia, è interesse comune dell'Unione garantire che tutti gli Stati membri
dispongano di efficienti politiche anticorruzione e che l'UE li sostenga nella
loro attuazione. La relazione mira pertanto a promuovere norme elevate di lotta
alla corruzione in tutta l'UE. Ponendo in evidenza i problemi e le buone prassi
individuati all'interno dell'UE, la relazione conferisce anche credibilità agli
sforzi compiuti dall'UE per promuovere le norme anticorruzione altrove. La corruzione è
un fenomeno complesso, i cui aspetti economici, sociali, politici e culturali
non sono facilmente eliminabili. Una risposta politica efficace non si può
ridurre a una serie di misure comuni: non esiste un'unica soluzione valida per
tutti. La relazione esamina quindi la corruzione nel contesto di ogni Stato
membro e suggerisce in quale modo le questioni più rilevanti per ogni Stato
membro possono essere trattate nel contesto nazionale. L'allegato contiene
ulteriori spiegazioni sulla metodologia seguita dalla relazione. Il contesto
politico generale La
crisi finanziaria ha sottoposto a ulteriori pressioni gli europei e i
rispettivi governi. Di fronte alle attuali sfide economiche in Europa e
nel resto del mondo, sono necessarie maggiori garanzie di integrità e di
trasparenza della spesa pubblica. I cittadini si aspettano che l'UE svolga un
ruolo importante aiutando gli Stati membri a proteggere l'economia legale dalla
criminalità organizzata, dalle frodi finanziarie e fiscali, dal riciclaggio del
denaro e dalla corruzione, in particolare in tempi di crisi economica e di
austerità di bilancio. Si calcola che la corruzione da sola costi all'economia
dell'UE 120 miliardi di EUR all'anno, ossia poco meno del bilancio
annuale dell'Unione europea[3]. La strategia
di crescita dell'UE per l'attuale decennio (Europa 2020) mira
a promuovere un'economia intelligente, sostenibile e inclusiva per aiutare l'UE
e i suoi Stati membri a raggiungere livelli elevati di occupazione,
produttività e coesione sociale. Da alcune ricerche emerge che il successo
della strategia Europa 2020 dipende anche da fattori istituzionali quali una
buona governance, lo Stato di diritto e il controllo della corruzione[4]. La lotta alla corruzione contribuisce alla
competitività dell'UE nell'economia globale. In tale contesto, sono state
evidenziate misure anticorruzione in riferimento ad alcuni Stati membri nell'ambito
del semestre europeo, ciclo annuale di coordinamento delle politiche economiche
che comporta un'analisi dettagliata dei programmi di riforma economica e strutturale
degli Stati membri dell'UE e la formulazione di raccomandazioni specifiche per
paese. Più in generale, il miglioramento dell'efficienza della pubblica
amministrazione può, soprattutto se unito a una maggiore trasparenza,
contribuire a mitigare i rischi legati al fenomeno della corruzione. La comunicazione
della Commissione per una rinascita industriale europea, di gennaio 2014, pone
pertanto l'accento sulla qualità della pubblica amministrazione come aspetto
importante della strategia di crescita dell'UE[5]. Struttura della
relazione La relazione
dell'Unione sulla lotta alla corruzione riguarda tutti i 28 Stati membri dell'UE
ed è articolata come segue:
introduzione:
presenta il contesto politico e gli obiettivi;
risultati dei sondaggi Eurobarometro
del 2013 sulla percezione e sull'esperienza del fenomeno della corruzione;
capitolo orizzontale:
descrive le tendenze in materia di corruzione nell'UE e riassume le
principali risultanze. Le conclusioni e i suggerimenti di azioni future
per ogni Stato membro figurano (solo) nei rispettivi capitoli per paese;
capitolo tematico, incentrato
su un aspetto trasversale di particolare rilevanza a livello di UE. Il
tema approfondito in questa prima relazione è quello degli appalti
pubblici, che rivestono un'importanza cruciale per il mercato interno,
sono ampiamente disciplinati a livello dell'UE e sono esposti a un rischio
elevato di corruzione. Il capitolo tratta il problema della
corruzione e le misure anticorruzione nei sistemi nazionali degli appalti
pubblici;
allegato sulla metodologia: descrive
le modalità seguite nella preparazione della relazione e le relative
scelte e limitazioni metodologiche;
capitoli per paese, uno
per ciascuno dei 28 Stati membri. Tali capitoli non forniscono una
descrizione esaustiva dei problemi relativi alla corruzione e delle misure
anticorruzione, ma evidenziano una serie di questioni fondamentali nell'ambito
di una valutazione individuale per paese basata sui pro e i contro e sul
contesto nazionale.
a) Introduzione: descrive
brevemente la situazione generale della corruzione e presenta una serie di
indicatori — tra cui la percezione del fenomeno — dati fattuali, tendenze, difficoltà
e sviluppi in materia di corruzione e misure anticorruzione. b) Principali
aspetti:
per ciascun paese vengono individuati e analizzati vari aspetti. Pur ponendo l'accento
sulle vulnerabilità e sui settori in cui sono possibili miglioramenti, l'analisi
è lungimirante e indica piani e misure che vanno nella giusta direzione,
individuando le questioni che richiedono ulteriore attenzione. Vengono poste in
evidenza le buone prassi cui potrebbero ispirarsi altri paesi. La serie di
aspetti esaminati non si limita a quelli trattati nel capitolo tematico
(appalti pubblici). Tuttavia, alcuni capitoli riguardanti paesi in cui la
corruzione negli appalti pubblici presenta grandi problemi contengono un'analisi
specifica di questo settore. La scelta dei principali
aspetti esaminati in ciascun capitolo nazionale si basa sulle seguenti
considerazioni: ·
gravità
e impatto del problema rispetto ad altre difficoltà connesse alla corruzione
nel paese; ·
portata
delle potenziali ricadute su una serie più ampia di politiche (ad esempio,
grandi lacune nei controlli sugli appalti pubblici che creano un rischio
significativo di distrazione di fondi pubblici); ·
capacità
di indicare azioni future costruttive e concrete. Azioni future e follow-up Gli
aspetti che meritano maggiore attenzione segnalati in ciascun capitolo per
paese rispecchiano gli sforzi della Commissione di individuare misure che possano
apportare un valore
aggiunto
alla risoluzione delle questioni fondamentali in sospeso in materia di
prevenzione e lotta alla corruzione. Tali misure sono adeguate al contesto e
alle esigenze di ciascun paese, sono concrete e mirate, senza essere troppo
dettagliate, e mirano ad ottenere cambiamenti tangibili sul campo. La
relazione, ove necessario, fa riferimento alle raccomandazioni
già formulate nell'ambito di altri meccanismi di relazione sulla corruzione (segnatamente
il Gruppo
di Stati del Consiglio d'Europa contro la corruzione (GRECO) e l'OCSE),
ad alcune delle quali gli Stati membri non hanno ancora dato seguito. Sulla
scia della relazione, la Commissione desidera avviare un dibattito costruttivo
e lungimirante sui modi migliori per affrontare il fenomeno della corruzione,
in particolare per quanto riguarda gli aspetti segnalati che meritano maggiore
attenzione. La Commissione si augura di assistere a un ampio dibattito sulle
misure anticorruzione, con la partecipazione attiva degli Stati membri, del
Parlamento europeo, dei parlamenti nazionali, del settore privato e della
società civile, e auspica con vivo interesse di partecipare attivamente essa
stessa a discussioni a livello di UE e degli Stati membri. Inoltre,
la Commissione intende istituire un programma di scambio di
esperienze per
gli Stati membri, le ONG locali e altre parti interessate, allo scopo di
individuare le migliori prassi, superare le lacune delle politiche
anticorruzione e offrire attività di sensibilizzazione e formazione. Queste
iniziative dovrebbero essere collegate agli aspetti che meritano maggiore
attenzione segnalati nella relazione e agevolare le azioni da intraprendere
successivamente. Il programma di scambio di esperienze sarà varato dopo l'adozione
della relazione, sulla base dei riscontri ricevuti e della discussione con le
parti interessate in merito alle specifiche esigenze cui il programma stesso potrebbe
rispondere. La Commissione
intende analizzare attentamente il riscontro fornito a questa prima relazione,
riflettere su possibili lacune ed errori e trarre insegnamenti per la seconda
relazione. La metodologia sarà riesaminata e sarà valutata ulteriormente
la possibilità di elaborare nuovi indicatori della corruzione. Nei futuri
lavori si prenderanno in esame questioni come le modalità di attuazione delle
misure suggerite in questa prima relazione, e si farà il punto sul programma di
scambio di esperienze. II. Risultati
dei sondaggi dell'Eurobarometro sulla percezione e sull'esperienza del fenomeno
della corruzione All'inizio del 2013
Eurobarometro ha condotto due sondaggi in vista della relazione dell'Unione
sulla lotta alla corruzione: 1) un sondaggio speciale Eurobarometro[6] e 2) un sondaggio Flash Eurobarometro sulle
imprese[7]. Per la
maggior parte dei paesi, la classifica dell'indice di percezione della
corruzione[8] pubblicata
da Transparency International tende a corrispondere alle risposte degli
intervistati. Considerando
nel loro insieme i dati del sondaggio speciale Eurobarometro sulla percezione
generale della diffusione della corruzione, da un lato, e sulla possibilità
effettiva di ricevere richieste di tangenti (esperienza diretta di corruzione),
dall'altro, risulta evidente che gli Stati membri si possono caratterizzare in
modi diversi. Le
risposte confermano una percezione positiva e una scarsa esperienza di
corruzione in Danimarca, Finlandia, Lussemburgo e Svezia. Gli
intervistati di questi paesi hanno indicato raramente di aver ricevuto
richieste di tangenti (meno dell'1% dei casi) e un numero di persone notevolmente
inferiore alla media dell'UE ritiene che la corruzione sia diffusa
(rispettivamente 20%, 29%, 42% e 44%). Nel caso del Regno Unito, solo 5
persone su 1 115 hanno ricevuto una richiesta di tangente (meno dell'1%),
miglior risultato in tutta Europa; tuttavia, dai dati sulla percezione emerge
che secondo il 64% degli intervistati nel Regno Unito la corruzione è un
fenomeno diffuso nel paese (la media dell'UE è del 74%). In
paesi come la Germania, i Paesi Bassi, il Belgio, l'Estonia e la Francia,
più della metà degli intervistati ritiene che la corruzione sia un fenomeno
diffuso, ma il numero effettivo di persone che hanno dovuto pagare una tangente
è basso (circa il 2%). Questi paesi appaiono anche tra i migliori nell'indice
di Transparency International. L'Austria presenta caratteristiche
analoghe, eccetto un numero leggermente superiore di intervistati (5%)
che hanno dichiarato di aver ricevuto richieste di tangenti. In
alcuni paesi, tra cui l'Ungheria (13%), la Slovacchia (14%) e la Polonia (15%),
un numero relativamente elevato di persone ha ammesso di aver sperimentato direttamente
la corruzione, esperienza tuttavia chiaramente circoscritta a pochi settori. In
tali paesi, la maggior parte degli episodi di corruzione si verifica nel
settore della sanità. È dimostrato che i problemi strutturali del sistema
sanitario incentivano il pagamento di tangenti al personale medico. In effetti,
in tutti i paesi menzionati il dettaglio delle risposte evidenzia che la sanità
è citata dal maggior numero di persone, mentre tutti gli altri settori o
istituzioni (ad esempio polizia, dogane, politici, procure, ecc.) vengono
indicati da meno dell'1% degli intervistati. La corruzione nel senso più
ampio è percepita come un fenomeno diffuso in questi paesi (82% in Polonia, 89%
in Ungheria e 90% in Slovacchia). In
alcuni paesi, come il Portogallo, la Slovenia, la Spagna e l'Italia,
le tangenti sembrano rare, ma la corruzione in senso più ampio solleva gravi
preoccupazioni: un numero relativamente ridotto di intervistati ha
dichiarato di aver ricevuto richieste esplicite o implicite di tangenti negli
ultimi 12 mesi. Sebbene l'esperienza diretta del fenomeno sia apparentemente
rara (1-3%), la percezione è influenzata così pesantemente dai recenti scandali
politici e dalla crisi economica e finanziaria che gli intervistati hanno un'impressione
negativa della corruzione in generale (rispettivamente 90%, 91%, 95% e 97%). Tra
i paesi con i risultati peggiori per quanto concerne la percezione e l'effettiva
esperienza della corruzione figurano la Croazia, la Repubblica ceca, la
Lituania, la Bulgaria, la Romania e la Grecia. In tali paesi, tra il 6% e
il 29% degli intervistati ha affermato di aver ricevuto richieste esplicite o
implicite di tangenti negli ultimi 12 mesi, mentre tra l'84% e il 99% ritiene
che la corruzione sia diffusa nel proprio paese. La Croazia e la
Repubblica ceca sembrano dare un'impressione un po' più positiva, con
risultati leggermente migliori rispetto al resto dei paesi di questo gruppo. I
paesi non menzionati in precedenza (ossia la Lettonia, Malta, l'Irlanda e Cipro)
presentano risultati che non divergono sostanzialmente dalla media dell'UE in
merito agli aspetti considerati. A
livello europeo, tre quarti degli intervistati (76%) ritengono che la
corruzione sia diffusa nel proprio paese. I paesi in cui
gli intervistati sono più propensi a considerare la corruzione un fenomeno diffuso
sono la Grecia (99%), l'Italia (97%), la Lituania, la Spagna e la Repubblica ceca
(95% ciascuna). Un quarto degli europei (26%), contro il 29% nel sondaggio
Eurobarometro del 2011, ritiene di essere personalmente colpito dalla
corruzione nella vita quotidiana. I paesi in cui le persone sono più
inclini a dichiararsi toccate dalla corruzione sono la Spagna e la Grecia (63%
ciascuna), Cipro e la Romania (57%) e la Croazia (55%); quelli in cui questa
tendenza è minore sono la Danimarca (3%), la Francia e la Germania (6%
ciascuna). Circa un europeo su dodici (8%) afferma di essere stato oggetto o
testimone di casi di corruzione nel corso degli ultimi 12 mesi. È più
probabile che gli intervistati dichiarino di aver assistito a casi di
corruzione o di averli vissuti in Lituania (25%), Slovacchia (21%) e Polonia (16%),
mentre è meno probabile in Finlandia e Danimarca (3%), a Malta e nel Regno Unito
(4%). Circa
tre quarti degli europei (73%) ritiene che la corruzione e le raccomandazioni
siano spesso il modo più facile per accedere a determinati servizi pubblici nel
proprio paese. Questa convinzione è più diffusa in Grecia (93%), a
Cipro (92%), in Slovacchia e in Croazia (89%). Come nel 2011, circa due
europei su tre (67%) ritengono che il finanziamento dei partiti politici non
sia sufficientemente trasparente e controllato. I paesi in
cui questa opinione è più condivisa sono la Spagna (87%), la Grecia (86%) e la Repubblica ceca
(81%), mentre in Danimarca (47%), nel Regno Unito (54%), in Svezia (55%)
e in Finlandia (56%) lo è meno. Poco meno di un quarto degli europei
(23%) concorda sul fatto che gli sforzi compiuti dai rispettivi governi per combattere
la corruzione sono efficaci; circa un quarto (26%) ritiene che i successi
giudiziari nel proprio paese siano sufficienti per dissuadere le pratiche corruttive. Per quanto
concerne il sondaggio Flash Eurobarometro sulle imprese, i risultati per paese mettono
in luce notevoli differenze, con un divario di 89 punti percentuali tra il
livello di percezione della corruzione più alto (Grecia: 99%) e quello più
basso (Danimarca: 10%). (Lo stesso risultato si constata nel sondaggio speciale
Eurobarometro: 20% contro 99%.) In effetti, in Grecia tutti gli
intervistati tranne uno concordano sul fatto che la corruzione sia diffusa nel
paese. A livello
europeo, più di 4 imprese su 10 ritengono che la corruzione sia un problema per
l'attività imprenditoriale, così come il clientelismo e il nepotismo. Alla
domanda specifica se la corruzione sia un problema per l'attività
imprenditoriale, il 50% delle imprese del settore edile e il 33% di quelle
del settore delle telecomunicazioni/dell'informatica hanno risposto che si
tratta di un problema grave. Quanto più piccola è l'impresa, tanto più
spesso la corruzione e il nepotismo sembrano costituire un problema per l'attività
imprenditoriale. Questa opinione tende ad essere ad essere più condivisa in
Repubblica ceca (71%), Portogallo (68%), Grecia e Slovacchia (66%
entrambe). III. Principali
conclusioni della presente relazione Dall'analisi dei
singoli paesi sono emerse una grande varietà di problemi legati alla corruzione
e tutta una serie di meccanismi di controllo del fenomeno, alcuni dei quali si
sono dimostrati efficaci mentre altri non hanno prodotto risultati. In ogni
caso, si possono rilevare alcune caratteristiche comuni a livello di UE o all'interno
di gruppi di Stati membri. Dall'analisi dei singoli paesi risulta che il
settore degli appalti pubblici è particolarmente esposto alla corruzione negli
Stati membri, a causa delle insufficienze dei meccanismi di controllo e della
gestione del rischio. La sezione che segue contiene una valutazione dei rischi
di corruzione, evidenziando le buone e le cattive pratiche nel settore degli
appalti pubblici. La presente
sintesi passa in rassegna i principali aspetti trattati in modo più
approfondito nei capitoli per paese, raggruppandoli in quattro aree tematiche
(A. Dimensione politica, B. Meccanismi di controllo e prevenzione,
C. Repressione, D. Settori a rischio) che possono tuttavia sovrapporsi,
data la complessità delle questioni esaminate. I capitoli per paese contengono
informazioni di base e analisi più dettagliate. A. Dimensione
politica Priorità delle politiche anticorruzione Nella
maggior parte degli Stati membri le politiche anticorruzione hanno assunto
maggiore visibilità nei programmi di governo. La crisi finanziaria ha
richiamato l'attenzione sulla questione dell'integrità e sulla responsabilità (accountability)
dei decisori politici. La maggior parte degli Stati membri in serie difficoltà
economiche ha riconosciuto la gravità dei problemi legati alla corruzione e ha
messo a punto (o sta elaborando) programmi anticorruzione per far fronte ai rischi
inerenti a tale fenomeno e alla distrazione di fondi pubblici. In alcuni Stati
membri i programmi di adeguamento economico prevedono obblighi espliciti in
materia di politiche anticorruzione. Anche quando non sono formalmente
collegate a un programma di adeguamento, le politiche anticorruzione integrano
le misure di adeguamento, in particolare nei paesi in cui la corruzione
rappresenta un grave problema. Anche nel contesto del semestre europeo di
coordinamento delle politiche economiche sono state formulate raccomandazioni
per combattere efficacemente la corruzione. La
presente relazione non si basa sul presupposto che per prevenire o combattere la
corruzione sono indispensabili strategie globali anticorruzione. Tuttavia, in
alcuni Stati membri con problemi di corruzione sistemica, la lunga assenza di
strategie organiche di lotta alla corruzione desta preoccupazione, poiché le
problematiche da affrontare richiedono un approccio organico e coordinato a
livello centrale. Alcuni di tali Stati membri hanno recentemente adottato una
strategia nazionale anticorruzione, mentre altri non l'hanno ancora fatto. Le
strategie anticorruzione adottate in alcuni Stati membri sulla base di
valutazioni dell'impatto di precedenti programmi strategici, a seguito di
consultazioni pubbliche e con l'attivo coinvolgimento della società civile e di
una serie di istituzioni pubbliche e autonome attive nei campi dell'applicazione
della legge e del monitoraggio, sono menzionate come esempi di misure positive,
restando comunque inteso che i risultati dovranno essere verificati nella fase
di attuazione. La
maggior parte degli Stati membri per i quali il fenomeno della corruzione
rappresenta un'ardua sfida hanno istituito quadri giuridici e istituzionali
complessi e sofisticati, accompagnati da numerosi programmi o strategie mirati.
Tuttavia, queste misure da sole non garantiscono necessariamente risultati
tangibili. Per contro, in altri Stati membri privi di norme o programmi
strategici in materia, la corruzione si è visibilmente ridotta grazie a
sistemi, prassi e tradizioni di prevenzione concernenti i fornitori e i
destinatari di servizi pubblici o, in alcuni casi, grazie a livelli elevati di
trasparenza. Responsabilità politica Le
proteste sociali indotte dalla crisi non hanno riguardato solo le politiche
economiche e sociali, ma anche l'integrità e la responsabilità (accountability)
delle élite politiche. Gli scandali di alto profilo associati a casi di
corruzione, uso improprio di fondi pubblici o comportamenti immorali di
politici hanno contribuito ad alimentare il malcontento dell'opinione pubblica
e la sfiducia nel sistema politico. L'integrità
politica rappresenta un serio problema in molti Stati membri. I codici di
comportamento all'interno dei partiti politici o delle cariche elettive a
livello centrale o locale sono un'eccezione più che la norma. Quando esistono, tali
codici spesso non prevedono un meccanismo di controllo efficace o chiare norme
sanzionatorie, quindi raramente comportano l'applicazione di sanzioni
dissuasive. In alcuni casi, la debole responsabilità dei politici ha creato una
percezione di quasi totale impunità della classe politica. In alcuni Stati
membri le preoccupazioni non riguardano solo la crescente sfiducia dell'opinione
pubblica, ma anche il rischio per la reputazione a livello internazionale.
Di conseguenza, attualmente gli Stati membri attribuiscono una priorità
molto maggiore alla lotta alla corruzione, con l'adozione di misure sostanziali
o l'annuncio di riforme radicali. In alcuni Stati
membri, la politicizzazione delle assunzioni dei quadri intermedi o degli impiegati
nella pubblica amministrazione a livello centrale o regionale/locale è considerata
un grave problema. Tale pratica accresce la vulnerabilità alla corruzione, aumenta
il rischio di conflitti d'interessi, indebolisce i meccanismi di controllo e
influisce sulla credibilità di tutta la pubblica amministrazione. Responsabilità dei funzionari eletti per i
reati di corruzione Un problema fondamentale delle politiche anticorruzione
è la mancanza a livello di UE di una definizione armonizzata di "funzionario
pubblico" che comprenda i funzionari eletti. Nel 2012 la Commissione ha
presentato una proposta di direttiva relativa alla lotta contro la frode che
lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale[9]
contenente una definizione di funzionario pubblico che include chiunque svolga
mansioni legislative. Dai negoziati in seno al Consiglio[10] e
al Parlamento europeo[11]
sulla proposta di direttiva emerge uno scarso sostegno alla definizione
proposta intesa a configurare come reato gli atti di corruzione commessi da
funzionari eletti. Tuttavia, secondo il parere della Commissione, al fine di
pervenire a un approccio comune nell'UE occorre una chiara armonizzazione della
responsabilità penale dei funzionari eletti per i reati di corruzione. Finanziamento dei partiti politici Una
delle principali questioni di fondo che per esperienza dimostra di influire
sulla corruzione è il finanziamento dei partiti politici. In alcuni Stati
membri si sono recentemente verificati casi di corruzione su vasta scala di
politici riguardanti il finanziamento illecito ai partiti. In alcuni Stati
membri, sono stati osservati anche fenomeni quali il voto di scambio e altre
forme di influenza indebita sull'elettorato. Le valutazioni
del GRECO sul finanziamento dei partiti hanno avuto un effetto visibile sulla
riforma del quadro giuridico e, in una certa misura, su quello istituzionale in
tale ambito. Tranne alcune eccezioni, recentemente la maggior parte degli Stati
membri ha modificato le rispettive legislazioni sul finanziamento dei partiti e
innalzato i livelli di trasparenza, anche per quanto riguarda le donazioni. Due
Stati membri non prevedono limitazioni alle donazioni anonime. In uno di essi
la pubblicazione dei bilanci dei partiti politici non è obbligatoria, tuttavia
i principali partiti hanno concluso un accordo volontario per garantire la
trasparenza finanziaria; inoltre saranno presto adottate modifiche alla
legislazione sul finanziamento dei partiti intese a garantire la conformità
alle raccomandazioni del GRECO. L'altro Stato membro in questione non ha
annunciato piani per modificare ulteriormente la propria legislazione a seguito
delle raccomandazioni del GRECO. Un altro Stato membro ha recentemente rivisto
la propria legislazione sul finanziamento dei partiti, ma restano alcune
scappatoie per quanto concerne i massimali per le donazioni, il regime di
sponsorizzazioni da parte di aziende statali, i meccanismi di vigilanza e i poteri
sanzionatori. Sistema di finanziamento dei partiti ben
regolamentato e trasparente — Finlandia Nel
2010 la Finlandia ha modificato la legge sui partiti politici tenendo conto di
tutte le raccomandazioni formulate dal GRECO. In precedenza, la Finlandia
disponeva solo di una normativa limitata sul finanziamento dei partiti
politici. Il nuovo quadro giuridico mira a garantire la trasparenza del
finanziamento dei candidati alle elezioni, dei partiti politici e di altre
entità ad essi affiliate. Se applicata come previsto, la legge aumenterà notevolmente
la trasparenza del finanziamento politico. Secondo il GRECO, la Finlandia può
essere una fonte d'ispirazione per altri paesi. In alcuni casi,
i partiti politici hanno rafforzato le proprie regole di integrità e sanzionato
o addirittura espulso membri coinvolti in scandali di corruzione. Uno Stato
membro ha ottenuto risultati significativi nel miglioramento della trasparenza
e della responsabilità del sistema parlamentare. Tuttavia, anche in paesi in
cui la classe politica rende conto del proprio operato, gli interventi a
salvaguardia dell'integrità non costituiscono una prassi generalizzata. Restano carenze
considerevoli nella controllo del finanziamento dei partiti. Gli effetti delle
recenti riforme legislative non sono ancora visibili. Spesso, colmata una
lacuna legislativa (per quanto riguarda, ad esempio, la trasparenza delle
donazioni e i loro limiti massimi), sembrano emergerne altre (ad esempio i
regimi di prestiti agevolati, le donazioni multiple, scarso controllo di
fondazioni o altre entità collegate a partiti politici, ecc.). La vigilanza
proattiva e le sanzioni dissuasive riguardo al finanziamento illecito dei
partiti non sono ancora prassi regolari nell'UE e occorre intensificare gli
sforzi per garantire un'attuazione coerente. B. Meccanismi
di controllo e prevenzione Uso di politiche
preventive Le politiche
preventive sono svariate: norme etiche chiare, misure di sensibilizzazione,
sviluppo di una cultura di integrità nelle varie organizzazioni, adozione dall'alto
di una linea ferma sulle questioni di integrità, meccanismi efficaci di
controllo interno, trasparenza, facilità di accesso alle informazioni di
interesse pubblico, sistemi efficaci di valutazione delle prestazioni delle
istituzioni pubbliche, ecc. Esiste un divario notevole tra gli Stati membri per
quanto concerne la prevenzione della corruzione. In alcuni Stati membri, l'attuazione
di politiche preventive è stata finora frammentaria e non ha conseguito
risultati convincenti, in altri, invece, una prevenzione efficace ha
contribuito a una reputazione consolidata di "paesi puliti".
Benché in questi ultimi la corruzione non sia considerata un problema rilevante,
sono comunque in vigore programmi attivi e dinamici per l'integrità e la
prevenzione, considerati prioritari dalla maggior parte delle autorità centrali
e locali. Altri Stati membri hanno per molto tempo minimizzato il problema della
corruzione e pertanto non hanno adottato una posizione attiva riguardo alla
promozione di azioni preventive generali. Promozione attiva dell'integrità nel settore
pubblico — Paesi Bassi L'integrità,
la trasparenza e la responsabilità vengono promosse attivamente nella pubblica
amministrazione olandese. Istituito dal ministero dell'Interno e delle relazioni
del Regno, l'ufficio per la promozione dell'integrità nel settore pubblico
(BIOS) è un organo indipendente che incoraggia e sostiene il settore pubblico
nella formulazione e nell'attuazione di politiche per l'integrità. Inoltre,
molte città e comunità olandesi attuano una politica di integrità a livello
locale che ha migliorato l'individuazione di casi di disonestà (135 nel 2003 contro
301 nel 2010). Le politiche di integrità locali si sono evolute negli
ultimi vent'anni e sono ormai parte integrante della governance locale. Meccanismi di controllo esterni e interni
(diversi dalle misure di contrasto) I
meccanismi di controllo svolgono un ruolo importante per la prevenzione e l'individuazione
dei casi di corruzione negli organismi pubblici. Alcuni Stati membri fanno
gravare sulle autorità di contrasto e giudiziarie o sulle autorità
anticorruzione un onere pesante, considerandole gli unici soggetti responsabili
della lotta alla corruzione a livello nazionale. Benché l'attività di queste autorità
rivesta la massima importanza, non è possibile estirpare una corruzione
fortemente radicata senza un approccio organico che rafforzi i meccanismi di
prevenzione e controllo in tutta la pubblica amministrazione, a livello
centrale e locale. Alcune Corti dei
conti hanno svolto un ruolo di primo piano nel promuovere le riforme
anticorruzione. In alcuni Stati membri, la Corte dei conti si attiva per segnalare
ad altre autorità pertinenti i casi di sospetta corruzione e talvolta è anche l'istituzione
competente per la verifica dei finanziamenti di partiti e campagne elettorali.
Tuttavia, il suo approccio propositivo non è accompagnato da controlli interni
ed esterni efficaci a livello regionale e locale. In molti Stati
membri i controlli interni nel paese (in particolare a livello locale) sono
scarsi e poco coordinati. Per ottenere risultati concreti e sostenibili contro
la corruzione è pertanto necessario rafforzarli e abbinarli a valide politiche
di prevenzione. Dichiarazione della situazione patrimoniale La dichiarazione
della situazione patrimoniale di funzionari titolari di incarichi sensibili è
una prassi che contribuisce a consolidare la responsabilità dei funzionari
pubblici, garantisce una maggiore trasparenza e facilita l'individuazione di
potenziali casi di arricchimento illecito, conflitti d'interessi,
incompatibilità e potenziali pratiche di corruzione e ne agevola le indagini. Gli approcci
alla dichiarazione della situazione patrimoniale dei funzionari eletti vanno
dall'obbligo di fornire svariate informazioni[12]
a politiche che prevedono una dichiarazione più limitata o che addirittura non la
prevedono. Per i funzionari pubblici di carriera di determinati settori la dichiarazione
della situazione patrimoniale potrebbe permettere di evitare i conflitti d'interessi.
Nonostante questa diversità di approcci, si può rilevare una tendenza generale
verso requisiti più severi di dichiarazione della situazione patrimoniale per i
funzionari pubblici. Alcuni Stati membri che tradizionalmente non prevedevano la
dichiarazione della situazione patrimoniale, recentemente l'hanno introdotta o
ne hanno annunciato l'introduzione. Un aspetto
importante è costituito dall'attività di verifica. In
alcuni Stati membri, gli organi incaricati di controllare la dichiarazione
della
situazione patrimoniale dispongono di poteri e strumenti limitati. In altri,
esistono poche prove dell'attuazione effettiva delle norme in materia. In
alcuni paesi, il sistema di verifica è complesso e farraginoso, a discapito
dell'efficacia.
Gli esempi di verifiche approfondite negli Stati membri sono pochi: in questi
casi, organi
specializzati incaricati della lotta alla corruzione/della salvaguardia dell'integrità e muniti
dei poteri e degli strumenti necessari per verificare l'origine del patrimonio
di funzionari pubblici a fronte di un'ampia serie di banche dati
(amministrazione fiscale, registri commerciali, ecc.) effettuano controlli
sostanziali per individuare le eventuali dichiarazioni patrimoniali non
corrette. Norme sui conflitti d'interessi I conflitti d'interessi
rivelano una situazione in cui i funzionari pubblici agiscono, intendono agire
o danno l'impressione di agire per interesse privato[13]. I conflitti d'interessi sono stati
pertanto inclusi nel campo di applicazione di una vasta gamma di strumenti
anticorruzione e meccanismi di verifica, compresi quelli legati alla
Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (UNCAC), al GRECO e
all'OCSE. La normativa e
le sanzioni applicabili ai conflitti d'interessi variano nell'UE. Alcuni Stati
membri dispongono di un'apposita legislazione applicabile a un'ampia serie di
funzionari pubblici eletti e nominati, e di organismi specializzati incaricati
di effettuare gli accertamenti. Il livello di controllo varia da uno Stato
membro all'altro: alcuni affidano il controllo dei conflitti d'interessi a
organismi indipendenti, la cui capacità di coprire tutto il territorio nazionale
è però limitata e il seguito dato alle loro decisioni è comunque insufficiente;
altri hanno istituito una commissione etica ad hoc che riferisce in merito al
parlamento; i controlli sui parlamentari sono effettuati in alcuni casi da una
commissione parlamentare e in altri da una commissione incaricata di verificare
l'assenza di conflitti d'interessi e la correttezza delle dichiarazioni
patrimoniali, benché spesso tali commissione abbiano capacità esigue e scarsi
poteri sanzionatori. Spesso le verifiche nel merito sono formali e si limitano per
lo più a controlli amministrativi. La capacità di monitoraggio e gli strumenti
per effettuare controlli approfonditi sono spesso insufficienti. Particolari
difficoltà derivano in generale dall'esiguità e dalla debolezza delle sanzioni
applicabili ai funzionari eletti. Riguardo ai conflitti d'interessi, i codici
di comportamento per le cariche elettive di solito non sono accompagnati da
sanzioni dissuasive. La disciplina di partito e l'autocontrollo possono non
essere sufficientemente efficaci a questo proposito. Inoltre, l'annullamento di
procedure e contratti conclusi o eseguiti in situazioni di conflitti d'interessi
o il risarcimento dei danni stimati spesso sono regolati a livello generale dal
diritto civile e non sono attuati con efficacia nella pratica. I conflitti d'interessi
nell'attività decisionale, nelle assegnazioni dei fondi pubblici e nell'aggiudicazione
degli appalti pubblici, soprattutto a livello locale, sono un tema ricorrente
in molti Stati membri. La presente relazione esamina le sfide particolari da
affrontare al riguardo a livello regionale e locale negli Stati membri in cui
tali problemi sembrano essere più gravi. Esistono differenze, talvolta ampie,
tra regioni e amministrazioni locali, e manca un approccio coerente all'imposizione
di norme minime e alla sensibilizzazione in proposito. I conflitti d'interessi
di norma non configurano reato negli Stati membri dell'UE. In uno Stato membro,
il conflitto d'interessi è perseguibile penalmente, benché non esista ancora
una casistica consolidata di azioni penali portate a termine con successo. Alcune
forme di conflitto d'interessi (ossia l'interesse illecito in un'attività
gestita o controllata da funzionari pubblici) configurano reato anche in un
altro Stato membro. La mobilità
della manodopera tra il settore pubblico e quello privato è essenziale per il
funzionamento di una società moderna e può essere molto vantaggiosa per
entrambi i settori. Tuttavia, implica il rischio potenziale che ex funzionari
pubblici divulghino informazioni riservate ottenute nello svolgimento delle
loro funzioni precedenti e che ex dipendenti del settore privato assumano
funzioni pubbliche che danno origine a conflitti d'interessi rispetto al datore
di lavoro precedente. Questa situazione è espressamente disciplinata solo in
alcuni Stati membri e l'applicazione delle norme è spesso carente. C. Repressione Diritto penale Sono
ampiamente in vigore disposizioni di diritto penale contro la corruzione, conformi
alle norme del Consiglio d'Europa, dell'ONU e alla legislazione dell'Unione
europea. Uno Stato membro non ha ratificato la convenzione delle Nazioni Unite
contro la corruzione (UNCAC). L'ostacolo principale alla ratifica consiste nell'assenza
di responsabilità penale dei funzionari pubblici eletti in caso di corruzione. Alcuni
Stati membri hanno introdotto, o stanno pianificando, riforme sostanziali del
diritto penale sostanziale e processuale. Un obiettivo comune è rendere le
procedure più efficienti e rapide e rafforzare gli strumenti anticorruzione
(anche con una migliore definizione dei reati, sanzioni più elevate in alcuni
casi e corsie preferenziali). Nel tracciare il sottile confine tra
comportamento lecito e illecito, alcuni Stati membri dispongono ancora di una
limitata possibilità d'incriminazione. La
qualità del recepimento della decisione quadro 2003/568/GAI
relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato non è
omogenea[14]. Si
evidenziano particolari lacune nel recepimento delle disposizioni che qualificano
come reato tutti gli elementi della corruzione attiva e passiva, e delle
disposizioni sulla responsabilità delle persone giuridiche. Anche per gli Stati
membri che hanno recepito la decisione quadro, le informazioni sull'applicazione
applicazione sono scarse. Efficacia delle autorità anticorruzione Spetta
a ciascuno Stato membro decidere quali strutture istituzionali anticorruzione
sono più consone al rispettivo contesto nazionale, in funzione della portata e
della natura del fenomeno nel paese, del quadro costituzionale e giuridico,
delle tradizioni, dei collegamenti con altre politiche nazionali, dell'assetto
istituzionale generale, ecc. Numerosi
Stati membri si sono dotati di autorità anticorruzione a livello centrale con
funzioni sia di prevenzione sia di repressione, mentre altri hanno istituito
organi specializzati nella prevenzione, talvolta competenti anche per verificare
la situazione patrimoniale, l'assenza di conflitti d'interessi e di incompatibilità
e, in alcuni casi, il finanziamento dei partiti. Altri Stati membri dispongono
di autorità di polizia o procure che si occupano specificamente di lotta alla
corruzione. È ormai
ampiamente riconosciuto che l'istituzione di autorità anticorruzione
specializzate, siano esse preposte alla prevenzione e/o alla repressione, non è
una panacea. I risultati ottenuti variano. Tuttavia, dalle analisi per paese figuranti
nella presente relazione emerge che in alcuni casi tali autorità sono state il
vero e proprio motore delle riforme nazionali di lotta alla corruzione. Alcune autorità anticorruzione
hanno raggiunto risultati più duraturi di altre. Tra i fattori che hanno
influito sul loro successo (temporaneo o a lungo termine) si possono citare le garanzie
d'indipendenza e l'assenza di interferenze politiche, la selezione e la promozione
del personale basate sul merito, la collaborazione multidisciplinare tra i gruppi
operativi e con le altre istituzioni, l'accesso rapido alle banche dati e alle informazioni
e la disponibilità delle risorse e competenze necessarie. Questi elementi non
sono sistematicamente presenti in tutti gli Stati membri. Buone prassi relative alle autorità anticorruzione La
commissione slovena per la prevenzione della corruzione ha consolidato
il suo ruolo di "difesa dello Stato di diritto mediante iniziative
anticorruzione", come riconosciuto anche dalla Corte costituzionale
slovena. Malgrado le risorse limitate, vanta un valido bilancio, con oltre 1 000
verifiche e indagini all'anno. Ha effettuato accertamenti della situazione
patrimoniale e degli interessi dei leader di tutti i principali partiti
politici, portando recentemente alla luce violazioni della legislazione sulla dichiarazione
della situazione patrimoniale e presunti casi di ricchezze ingiustificate di
importanti esponenti politici. La direzione nazionale rumena
anticorruzione, ufficio specializzato della procura preposto alla lotta contro
la corruzione di medio e alto livello, ha condotto in modo imparziale un numero
notevole di indagini e azioni penali in presunti casi di corruzione ai massimi
livelli politici, nella magistratura e in altri settori quali: amministrazione
fiscale, dogane, energia, trasporti, costruzioni, sanità, ecc. Negli ultimi
sette anni ha messo in stato d'accusa oltre 4 700 persone e nel 90,25% dei
casi le accuse sono state confermate da una sentenza definitiva. Sono stati
condannati con sentenza definitiva circa 1 500 imputati, quasi metà dei quali
occupavano posizioni di spicco. La struttura della direzione nazionale
anticorruzione, che, oltre ai pubblici ministeri che conducono e controllano le
indagini, comprende membri della polizia giudiziaria ed esperti di economia,
finanza e informatica, è stata determinante per la realizzazione di questi
risultati. L'ufficio lettone per la prevenzione
e la lotta alla corruzione ha acquisito una solida reputazione in Lettonia
e all'estero. Cumula funzioni di prevenzione, indagine e formazione, compreso
il controllo del finanziamento dei partiti. Funge inoltre da organo per le
indagini preliminari, con poteri tradizionali di polizia e la possibilità di accedere
a banche dati in materia bancaria e fiscale. Recentemente, l'ufficio ha
attraversato un periodo di turbolenza interna. L'ufficio croato per la lotta alla
corruzione e alla criminalità organizzata presso la procura generale vanta
una casistica di indagini proattive e successi giudiziari, anche in casi di
rilievo concernenti funzionari di alto livello eletti e nominati. L'ufficio centrale spagnolo della
procura specializzato nella lotta alla corruzione ha ottenuto risultati
tangibili nelle indagini e azioni penali, anche in casi ad alto livello, mettendo
alla luce complessi sistemi di finanziamento illecito ai partiti. L'ufficio
antifrode della Catalogna, un organismo regionale anticorruzione
specializzato nella prevenzione e nelle indagini su casi di corruzione e frode,
è l'unico del suo genere in Spagna. Essendo il suo mandato prevenire l'uso
illecito di fondi pubblici ed effettuare indagini al riguardo, svolge anche un
ruolo di guida di altre entità. In alcuni Stati
membri le autorità anticorruzione che indagano su politici subiscono in seguito
pressioni dirette o indirette, ad esempio dichiarazioni pubbliche o altre forme
di contestazione della loro legittimità in termini di autorevolezza, poteri
istituzionali e competenze. È importante assicurare alle autorità
anticorruzione le garanzie necessarie per continuare a svolgere le loro
attività al riparo da indebite pressioni. Capacità delle autorità di polizia, delle
procure e delle autorità giudiziarie L'efficienza
delle autorità di polizia e delle procure nell'indagare i casi di
corruzione varia in misura considerevole nell'UE. I fattori presi in esame per valutarne
l'efficienza comprendono la portata stimata e la natura degli atti di corruzione
da contrastare, l'equilibrio con le misure preventive, la volontà politica di
sostenere l'indipendenza di tali autorità, la capacità e le risorse a loro
disposizione, i potenziali ostacoli alle indagini, l'efficacia della
magistratura, e in particolare la sua indipendenza, ecc. La valutazione è
difficile, in quanto le statistiche penali sulla corruzione non sono coerenti
nella maggior parte degli Stati membri. Raramente sono disponibili statistiche
aggiornate, accurate e consolidate su tutte le fasi procedurali dei casi di
corruzione. Le
sole misure repressive non sono sufficienti per affrontare il problema della
corruzione in modo efficace. Tuttavia, la capacità del sistema giudiziario di
imporre sanzioni penali dissuasive costituisce un importante deterrente e un
chiaro segnale del fatto che la corruzione non è tollerata. Alcuni
Stati membri pongono l'accento soprattutto sulla repressione e le attività di
contrasto diventano l'aspetto più visibile delle misure anticorruzione. Si
riscontrano notevoli risultati anche negli Stati membri in cui la procura in
generale (oltre ai servizi specializzati nella lotta alla corruzione) è efficace.
In altri Stati membri, i successi giudiziari sono scarsi o le indagini sono
lunghe. L'indipendenza
della magistratura è un elemento fondamentale delle politiche anticorruzione, tanto
sotto il profilo della capacità del sistema giudiziario di gestire con
efficacia i casi di corruzione, anche ad alto livello, quanto dal punto di
vista delle regole di integrità all'interno dello stesso sistema giudiziario. Garanzie
efficaci dell'indipendenza della magistratura e norme etiche rigorose sono
essenziali per creare il quadro che permetta ai magistrati di rendere giustizia
nei casi di corruzione in maniera obiettiva e imparziale, senza subire indebite
influenze. L'indipendenza delle autorità di contrasto e giudiziarie è indicata
come un problema in alcuni Stati membri. Senza entrare nel merito della
struttura istituzionale complessiva, che rispecchia l'assetto costituzionale,
giuridico e culturale di ogni Stato membro ed è soggetta a meccanismi e
procedure distinte a livello di UE (segnatamente il quadro annuale di
valutazione UE della giustizia e il quadro per lo Stato di diritto annunciato e
illustrato dal Presidente Barroso nel suo discorso sullo stato dell'Unione del 2012
e 2013), in alcune occasioni sono state espresse particolari preoccupazioni in
merito all'esposizione delle procure e dei giudici alle interferenze politiche
in casi di corruzione. Esempi in tal senso comprendono l'applicazione non
trasparente o discrezionale di procedure di nomina, la promozione o revoca di
pubblici ministeri di spicco che si occupano di casi di corruzione, i
licenziamenti o i tentativi di screditare istituzioni anticorruzione o i
rispettivi responsabili senza un apparente motivo oggettivo. In altri casi, gli
organi di contrasto della corruzione hanno subito ingerenze politiche nella
loro gestione e nel loro funzionamento. Gli ampi poteri di cui godono alcune
istituzioni anticorruzione non sempre sono bilanciati dall'obbligo di
rispondere del proprio operato, per cui si ha la percezione che tali
istituzioni potrebbero evitare di trattare i casi di alto profilo oppure
ricorrere a metodi investigativi controversi. Non
esiste una regola uniforme che possa essere considerata un modello per le
procedure di nomina e revoca dei responsabili delle autorità di polizia e delle
procure. Nella maggior parte degli Stati membri tali decisioni sono di
competenza dei governi, in quanto espressione di responsabilità politica e in considerazione
dell'appartenenza delle autorità di polizia e delle procure al potere esecutivo.
A prescindere alla procedura seguita, il processo dev'essere credibile e basato
sul merito, onde evitare l'impressione di un favoritismi politici e consentire
alla polizia e ai pubblici ministeri di indagare su qualunque caso di
corruzione individuato. In
alcuni Stati membri è stata segnalata come una carenza la mancanza di un coordinamento
efficace tra le autorità di contrasto e quelle anticorruzione. Le
analisi dei singoli paesi pongono in evidenza le preoccupazioni riguardo all'integrità
della magistratura quando tratta casi di corruzione e alla sua
indipendenza o integrità in generale, come dimostrato dalla varietà e dalla
natura dei casi di corruzione che coinvolgono giudici o pubblici ministeri. In
uno Stato membro un tribunale specializzato nella lotta alla corruzione ha
dovuto affrontare notevoli difficoltà (persino lo scioglimento temporaneo), il che
ne ha compromesso la stabilità e la capacità di ottenere risultati convincenti. In
numerosi Stati membri le autorità giudiziarie sembrano mancare della
determinazione e della capacità necessarie per affrontare casi di corruzione
complessi o delicati. In alcuni Stati membri i casi di corruzione rischiano di
cadere in prescrizione a causa della lunghezza e della farraginosità dei
procedimenti giudiziari. In alcune situazioni, il modo in cui le norme
procedurali vengono applicate nella pratica provoca ritardi considerevoli,
talvolta appositamente voluti per evitare la definizione del procedimento. Si
evidenzia una limitata capacità dissuasiva delle condanne penali in numerosi
Stati membri in cui è stata constatata una tendenza alla frequente sospensione delle
sanzioni inflitte per reati di corruzione o la scarsa severità di tali sanzioni.
Tuttavia, si osservano altri casi in cui i giudici hanno di recente condannato
gli autori di reati di corruzione a pene di reclusione dissuasive. In uno Stato
membro, il ruolo delle commissioni d'inchiesta è considerato decisivo per
promuovere le riforme legislative e istituzionali in materia di corruzione, ma
dall'analisi sono anche emersi interrogativi in merito alla lunghezza dei
procedimenti e all'effettivo impatto sulle azioni penali. Va sottolineato che in alcuni Stati membri le
indagini sui casi di corruzione spesso possono essere ostacolate da problemi
procedurali, quali disposizioni eccessive o poco chiare sulla revoca delle
immunità, scorretta applicazione di tali disposizioni e termini di prescrizione
che impediscono di definire casi complessi, in particolare se combinati con
procedimenti lunghi o norme troppo rigide sull'accesso alle informazioni bancarie
che pregiudicano le indagini finanziarie e la cooperazione transfrontaliera. D. Settori
specifici a rischio Piccola corruzione Quello
della piccola corruzione resta un problema diffuso solo in alcuni Stati membri che,
nonostante le numerose iniziative anticorruzione adottate, non sono riusciti ad
eliminare il fenomeno. Vari Stati membri in cui decenni fa la piccola
corruzione era considerata un problema ricorrente hanno compiuto grandi
progressi, come testimoniano i sondaggi sulle esperienze dirette di corruzione,
che denotano tendenze positive e, talvolta, collocano tali paesi al di sopra
della media UE. Malgrado i risultati promettenti nella riduzione della piccola
corruzione in generale, alcuni Stati membri presentano ancora rischi nel
settore sanitario, in cui persistono gli incentivi a pagamenti non ufficiali
per ricevere un trattamento differenziato. Rischi di corruzione a livello regionale e
locale I
rischi di corruzione si rivelano più elevati a livello regionale e locale, dove
le procedure per impedire gli abusi e i controlli interni tendono a essere più
deboli rispetto al livello centrale. Alcuni Stati membri presentano notevoli
differenze in fatto di buona governance e di efficacia delle politiche
anticorruzione[15]. In
molti Stati membri, gli ampi poteri discrezionali dei governi regionali o delle
amministrazioni locali (che gestiscono anche risorse considerevoli) non sono controbilanciati
da un corrispondente livello di responsabilità e adeguati meccanismi di
controllo. I conflitti d'interessi sollevano problemi particolari a livello locale.
Occorrono maggiori sforzi per diffondere le buone prassi di alcune regioni o
amministrazioni locali e creare condizioni paritarie per i funzionari eletti e quelli
nominati a livello locale, in particolare per quanto concerne le regole di
trasparenza, la dichiarazione della situazione patrimoniale, la prevenzione dei
conflitti d'interessi, l'applicazione di sanzioni in caso di conflitti d'interessi
e il controllo della spesa pubblica. Si
sono invece riscontrate pratiche di prevenzione efficaci a livello locale o
regionale. In uno Stato membro è stata istituita una rete di oltre 200
amministrazioni regionali, comunali e provinciali che collaborano per prevenire
la corruzione e le infiltrazioni mafiose nelle strutture pubbliche. Settori particolarmente vulnerabili In
numerosi Stati membri l'analisi ha posto in evidenza determinati settori che
sembrano particolarmente vulnerabili alla corruzione e richiedono risposte
mirate. Lo
sviluppo urbano e le costruzioni sono settori generalmente molto esposti
alla corruzione in tutta l'UE. Nella relazione tali settori sono individuati
come particolarmente a rischio in alcuni Stati membri dove negli ultimi anni
molti casi di corruzione sono stati oggetto di indagine e azione penale. Per
far fronte a questi rischi, uno Stato membro ha istituito una procura
specializzata per combattere la criminalità ambientale e urbanistica, competente
per un'ampia gamma di reati fra cui la corruzione. La pianificazione
ambientale è stata individuata come un settore vulnerabile alla corruzione
in uno Stato membro in cui la concessione di permessi urbanistici, in
particolare per progetti su vasta scala, è stata oggetto di accuse di
corruzione e finanziamento illecito ai partiti. La
sanità, altro settore generalmente vulnerabile alla corruzione, in
particolare per quanto concerne gli appalti e l'industria farmaceutica, è stata
valutata in modo più approfondito in alcuni Stati membri. Questi paesi stanno
definendo strategie e riforme per contrastare la corruzione nel settore
sanitario. Tuttavia, finora i risultati concreti sono scarsi. Le commissioni
occulte e la corruzione negli appalti pubblici e nel settore farmaceutico
restano un motivo di preoccupazione. La
corruzione nell'amministrazione fiscale, che in uno Stato membro è stata
segnalata come un problema serio, richiede una risposta strategica mirata. Nel
complesso, la maggior parte degli Stati membri sopra citati non dispone di
meccanismi coerenti di valutazione del rischio né di strategie specifiche per
affrontare il problema della corruzione nei settori vulnerabili. Integrità e trasparenza del settore
finanziario La
necessità di rafforzare le regole di integrità e trasparenza nel settore
finanziario è stata spesso sollecitata sull'onda della crisi finanziaria. La
presente relazione solleva questo problema in riferimento ad vari Stati membri. Una
relazione dell'assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa stabilisce un collegamento
tra "i casi di grande corruzione" e l'evasione fiscale attraverso
società offshore e paradisi fiscali[16]. La
relazione menziona l'iniziativa per il recupero dei beni rubati, avviata dalla Banca mondiale[17] e dall'UNODC, che ha preso in esame 150
casi di macro-corruzione e riscontra un legame diretto tra la corruzione su
vasta scala da parte di funzionari pubblici di alto livello e l'occultamento di
beni rubati attraverso società di comodo, fondazioni e trust. Inoltre, rileva
che le indagini e il rintracciamento dei beni rubati sono ostacolati dal
mancato accesso alle informazioni sul proprietario effettivo e dall'uso di
sofisticate strutture societarie multigiurisdizionali. La
stessa relazione dell'assemblea parlamentare cita uno Stato membro tra altri
membri del Consiglio d'Europa che accolgono o tollerano modalità finanziarie e giuridiche
più o meno discutibili del sistema offshore. Più recentemente, lo Stato membro
in questione ha annunciato che intende rivedere il proprio quadro giuridico
sull'accesso alle informazioni bancarie. In
un altro Stato membro, recenti controversie concernenti il settore finanziario,
segnatamente le grandi banche, su questioni quali la determinazione dei tassi d'interesse,
i prestiti irresponsabili e speculativi e il mancato esercizio della dovuta
diligenza, hanno suscitato preoccupazioni in merito alla regolamentazione e all'applicazione
delle norme esistenti. È stato ampiamente discusso anche il ruolo delle
banche nell'agevolare o consentire il riciclaggio di denaro. Si prevede di
istituire un registro dei proprietari di società registrate accessibile al
pubblico al fine di migliorare la trasparenza. Un
altro Stato membro si è impegnato a rafforzare la vigilanza bancaria e il
quadro normativo, nonché le garanzie contro il riciclaggio di denaro. Corruzione all'estero Gli
Stati membri che affrontano con efficacia il problema della corruzione nel
proprio territorio spesso si trovano in difficoltà per quanto concerne il
comportamento delle loro imprese all'estero, in particolare nei paesi in cui le
pratiche di corruzione sono diffuse. L'OCSE monitora attentamente questo campo
e nelle sue valutazioni periodiche illustra i risultati positivi e quelli meno
soddisfacenti delle attività di contrasto. In alcuni Stati membri vigono buone
prassi, con un numero significativo di successi giudiziari e un livello elevato
di sanzioni, l'attribuzione della priorità ai casi di corruzione all'estero o
la recente adozione di una legge organica sulla corruzione che rafforza gli
strumenti giuridici e procedurali per prevenire e perseguire la corruzione,
soprattutto all'estero. Un solido quadro legislativo per affrontare
la corruzione a livello nazionale e
all'estero — la legge del Regno Unito sulla corruzione La legge sulla corruzione del 2010,
entrata in vigore il 1° luglio 2011, pone il Regno Unito tra i paesi con
le norme anticorruzione più rigorose al mondo. Oltre a considerare reato il
pagamento e il ricevimento di tangenti e la corruzione di un funzionario
straniero, estende la responsabilità penale anche alle organizzazioni
commerciali che non impediscono atti di corruzione commessi per loro conto. Le
disposizioni sulla giurisdizione extraterritoriale consentono all'ufficio delle
frodi gravi di perseguire qualsiasi società, o soggetto collegato, con una rappresentanza
nel Regno Unito, anche se la società ha sede all'estero. Le organizzazioni
commerciali sono esonerate dalla responsabilità penale se dispongono di
procedure adeguate per impedire la corruzione. La guida alle organizzazioni commerciali,
pubblicata dall'ufficio delle frodi gravi, promuove la conoscenza del nuovo
quadro legislativo e fornisce alle imprese indicazioni pratiche (con studi
di casi) sugli obblighi imposti dalla legge per prevenire o individuare i casi
di corruzione. In linea con una precedente raccomandazione dell'OCSE, la guida chiarisce
che i "pagamenti incentivanti" sono considerati atti illegali di
corruzione e illustra alle imprese i criteri per differenziare l'ospitalità da forme
mascherate di corruzione. L'ufficio delle frodi gravi dispone di
ampi poteri per indagare su frodi gravi e complesse, compresa la corruzione, e
perseguirle. In determinate circostanze, può prendere in considerazione l'applicazione
di ordini di recupero e transazioni in sede civile in conformità con precedenti
linee guida. L'OCSE
ha criticato altri Stati membri per l'inadeguatezza o l'inesistenza di disposizioni
per il perseguimento della corruzione all'estero, considerati i rischi di
corruzione a cui sono esposte le loro imprese all'estero. Aziende statali In
alcuni Stati membri esistono carenze nella supervisione delle aziende statali,
nei casi in cui la legislazione è poco chiara e la politicizzazione impedisce
le nomine basate sul merito e il perseguimento dell'interesse pubblico.
Inoltre, le salvaguardie e i meccanismi anticorruzione sono insufficienti per prevenire
e punire i conflitti di interessi. La distribuzione dei fondi e, in alcuni
casi, l'acquisto di servizi sono poco trasparenti. Recenti indagini su presunti
usi illeciti di fondi, pratiche di corruzione e riciclaggio di denaro sporco
concernenti aziende statali evidenziano il livello elevato del rischio di
corruzione in questo ambito, oltre alla carenza di controlli e misure di
prevenzione. Per
alcuni Stati membri, la relazione sottolinea la necessità di una maggiore
trasparenza e di controlli efficaci sulle privatizzazioni accelerate che possono
aumentare i rischi di corruzione. Collegamenti tra corruzione e criminalità
organizzata Negli
Stati membri in cui la criminalità organizzata rappresenta un grave problema
considerevole, la corruzione è spesso utilizzata come fattore facilitante di
altri reati. In uno di questi Stati, numerosi episodi di presunto finanziamento
illecito ai partiti a livello centrale o regionale erano collegati anche a
gruppi della criminalità organizzata. I collegamenti tra gruppi della
criminalità organizzata, imprese e politici restano un motivo di preoccupazione
per tali Stati membri, in particolare a livello regionale e locale, e in
settori quali appalti pubblici, costruzioni, servizi di manutenzione, gestione
dei rifiuti e altri ancora. Da studi è emerso che in un altro Stato membro la
criminalità organizzata esercita la propria influenza a tutti i livelli, anche
in politica. In questo Stato membro, la corruzione politica è spesso
considerata come uno strumento per accedere direttamente o indirettamente al
potere; si ritiene che il paese in questione presenti il livello più elevato di
economia sommersa tra gli Stati membri dell'UE. Nel complesso, la corruzione
resta una grave minaccia in quanto strumento di infiltrazione dei gruppi della
criminalità organizzata nei settori pubblico e privato, come osservato nella
valutazione UE della minaccia rappresentata dalla criminalità organizzata e
dalle forme gravi di criminalità effettuata nel 2013 dall'Europol. E. Questioni
di fondo Esistono alcune questioni di fondo che,
sebbene di per sé non siano necessariamente legate alla corruzione, possono
avere un'influenza sulla misura in cui un ambiente apre la porta alla
corruzione. Politiche efficaci in questo ambito possono consentire di ridurre
le possibilità di corruzione. Politiche in materia di trasparenza e
libertà d'informazione L'apertura e la
trasparenza possono disincentivare la corruzione e possono contribuire a
portare alla luce le trasgressioni quando si verificano. Sebbene la maggior
parte degli Stati membri disponga di una legislazione adeguata in questo
campo e alcuni di essi siano in procinto di adottare leggi al riguardo, l'attuazione
delle norme di trasparenza non è uniforme. Uno Stato membro ha creato un'applicazione
online che offre una panoramica di tutte le spese effettuate nel settore
pubblico per forniture e servizi (cfr. anche la sezione relativa agli
appalti pubblici), fornendo inoltre informazioni dettagliate sui consigli
di amministrazione e di vigilanza di tutte le società statali e controllate
dallo Stato e sulle rispettive relazioni annuali. Le efficacia
delle politiche anticorruzione di alcuni Stati membri deriva in parte da una
tradizione di apertura, trasparenza e divulgazione dei documenti. Iniziative per garantire la trasparenza del processo
decisionale della pubblica amministrazione — Grecia Una legge
adottata nel 2010[18] obbliga
tutte le istituzioni pubbliche a pubblicare online le proprie
decisioni, comprese quelle relative agli appalti pubblici. A partire dal 1° ottobre 2010,
tutte le istituzioni pubbliche, le autorità di regolamentazione e le
amministrazioni locali hanno l'obbligo di caricare le loro decisioni su
Internet attraverso il programma "Clarity" (diavgeia – διαύγεια)[19]. Le decisioni degli enti pubblici non
possono essere attuate se non sono caricate sui siti Internet di Clarity. Solo
le decisioni contenenti dati personali sensibili e/o informazioni sulla
sicurezza nazionale sono esenti da questo obbligo. A ogni documento, che
reca una firma digitale, viene assegnato automaticamente un numero univoco. In
caso di discrepanza tra il testo pubblicato nella gazzetta ufficiale e quello
sui siti Clarity, prevale quest'ultimo. Vengono pubblicati anche i contratti
pubblici stipulati. Protezione degli
informatori (whistleblower) Adeguati
meccanismi di segnalazione degli illeciti (whistleblowing), che istituiscano
le procedure che nelle pubbliche amministrazioni consentono ai dipendenti di
disporre di un canale ufficiale per denunciare tutto ciò che possono percepire
come irregolarità o atti illeciti, possono contribuire a superare i problemi di
accertamento dei casi di corruzione, oltre a essere utili anche in altri
settori. Tuttavia, la segnalazione di illeciti è resa difficoltosa dalla
riluttanza generale a riferire atti di corruzione all'interno della propria
organizzazione e dal timore di ritorsioni. A questo proposito, sono
fondamentali la promozione di una cultura di integrità all'interno di ciascuna
organizzazione, gli interventi di sensibilizzazione e la creazione di
meccanismi di protezione efficaci che infondano fiducia ai potenziali
informatori[20]. Trasparenza della attività di lobbismo Nel
complesso mondo del processo decisionale pubblico, è auspicabile che le
amministrazioni pubbliche mantengano un dialogo costante con gli interlocutori
esterni. Tutte le parti interessate dovrebbero avere voce in capitolo, ma
sempre in modo trasparente. Poiché le attività di lobbismo possono comportare
rischi di corruzione e di una regolamentazione guidata da
interessi particolari, è auspicabile istituire meccanismi che le
inquadrino, tramite la legislazione o la registrazione volontaria dei lobbisti. Meccanismi
di questo genere possono contribuire a garantire chiarezza e trasparenza nei
rapporti tra le autorità pubbliche e le parti interessate esterne e, di
conseguenza, a ridurre il rischio di corruzione. Finora, in pochi Stati membri
sono stati compiuti progressi in questo settore, sebbene altri Stati membri si
siano dotati, o si stiano dotando, di una legislazione o stiano discutendo
sulla possibilità di introdurre nuovi meccanismi. IV.
Appalti pubblici A.
Panoramica
del contesto dell'UE Dimensioni del mercato degli appalti pubblici nell'UE Gli appalti
pubblici rappresentano un elemento significativo delle economie nazionali nell'UE.
Circa un quinto del PIL dell'UE viene speso ogni anno dalle autorità pubbliche
e da enti di diritto pubblico per l'acquisizione di forniture, lavori e servizi[21]. Circa il 20% del totale riguarda appalti
pubblici che superano le soglie di applicazione delle norme UE sugli appalti. Secondo
le stime della Commissione, il valore complessivo delle gare d'appalto
superiori alle soglie UE è stato pari a circa 425 miliardi di EUR nel
2011[22]. Rilevanza delle
politiche anticorruzione negli appalti pubblici In
considerazione del livello dei flussi finanziari generati e di una serie di
altri fattori, quello degli appalti pubblici è un settore esposto alle pratiche
di corruzione. Secondo una ricerca del 2008 su appalti pubblici e
corruzione, i costi aggiuntivi dovuti alle pratiche di corruzione spesso
raggiungono il 20-25%, e in alcuni casi addirittura il 50%, del costo totale di
un contratto[23]. Come
indicato dai principi dell'OCSE per l'integrità negli appalti pubblici, una
governance debole negli appalti pubblici ostacola la concorrenza sul mercato e
fa aumentare il prezzo pagato dalle amministrazioni per forniture e servizi,
con un impatto diretto sulla spesa pubblica e quindi sulle risorse dei
contribuenti. Gli interessi finanziari in gioco e la stretta interazione tra
settore pubblico e privato fanno degli appalti pubblici un settore particolarmente
a rischio[24]. Uno
studio del 2013 in materia di accertamento e riduzione della corruzione negli
appalti pubblici nell'UE conclude che nel 2010 i costi diretti complessivi
della corruzione negli appalti pubblici solo per cinque settori (strade e
ferrovie, acqua e rifiuti, edilizia urbana e lavori pubblici, formazione,
ricerca e sviluppo) in otto Stati membri[25]
sono pari a un importo compreso tra 1,4 miliardi di EUR e 2,2 miliardi
di EUR[26]. Secondo
le valutazioni dei singoli paesi figuranti nella presente relazione, quello
degli appalti pubblici è uno dei settori più esposti alla corruzione, come
illustrato anche da una serie di casi di corruzione ad alto livello in cui sono
coinvolti uno o più paesi. Dato che il livello del rischio di corruzione nelle
procedure di appalto è piuttosto elevato, la presenza di misure di salvaguardia
anticorruzione e antifrode è una questione prioritaria per gli Stati membri e
le istituzioni dell'UE[27]. Le
carenze nella prevenzione e nella repressione della corruzione negli appalti
pubblici influiscono negativamente sulla gestione dei fondi nazionali e dell'UE. Quadro giuridico attuale dell'UE Il principale obiettivo della legislazione dell'UE
in materia di appalti pubblici (ossia la direttiva sugli appalti pubblici, la
direttiva sui servizi pubblici, la direttiva sugli appalti nei settori della
difesa e della sicurezza e la direttiva sui mezzi di ricorso[28]) è garantire il rispetto dei principi del
trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), in particolare i
principi di libera circolazione delle merci, libertà di stabilimento e libera
prestazione dei servizi, e di altri principi che ne derivano. La legislazione
in materia di appalti pubblici mira a garantire che i mercati degli appalti
siano mantenuti aperti a livello di Unione, per contribuire alla massima
efficienza nell'uso dei fondi pubblici e promuovere pertanto una piattaforma
equa, uniforme e trasparente per la spesa pubblica. In questo modo, è possibile
influire positivamente anche sulle politiche anticorruzione dell'UE in
generale, in cui la trasparenza e la concorrenza leale svolgono un ruolo
importante nella prevenzione delle pratiche di corruzione. La
legislazione in materia di appalti pubblici contiene anche disposizioni che
interessano più direttamente le politiche anticorruzione, come l'esclusione
dalle procedure di appalto di entità condannate in via definitiva da un tribunale
per pratiche di corruzione, disposizioni dettagliate in materia di pubblicità e
trasparenza delle varie fasi della procedura di appalto, norme minime per i
mezzi di ricorso, disposizioni specifiche sulle offerte anormalmente basse,
nonché disposizioni che definiscono taluni requisiti per la modifica dei
contratti. L'aggiudicazione di concessioni di lavori attualmente è disciplinata
da un numero limitato di disposizioni del diritto secondario[29], mentre alle concessioni di servizi si
applicano solo i principi generali del TFUE. Alcuni
Stati membri dispongono di specifiche disposizioni giuridiche sulla corruzione
nel campo degli appalti pubblici o applicano misure specifiche intese a ridurre
il rischio di corruzione, come descritto in dettaglio in seguito. Nella maggior
parte degli Stati membri il fenomeno della corruzione negli appalti pubblici è
tuttavia trattato nella legislazione generale in materia di corruzione. La
banca dati Tenders Electronic Daily (TED), che è la versione online del supplemento
della Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, viene aggiornata periodicamente
con offerte da tutta Europa. I bandi di gara e gli avvisi relativi agli appalti
aggiudicati di valore superiore alle soglie previste dalle direttive sugli
appalti pubblici sono pubblicati in GU/TED. L'Annual Public Procurement
Implementation Review 2012 (relazione annuale sull'attuazione degli appalti
pubblici) rileva che il numero di bandi di gara e di avvisi relativi agli
appalti aggiudicati ha continuato a crescere costantemente negli ultimi anni[30], a dimostrazione del fatto che le direttive
e TED hanno contribuito ad aumentare la pubblicità di offerte e aggiudicazioni
di appalti pubblici. Monitoraggio della corretta applicazione
delle norme UE in materia di appalti pubblici Nello
svolgimento della sua funzione di custode dei trattati, nei casi di potenziale
violazione delle norme europee in materia di appalti pubblici la Commissione
interviene in seguito a denunce o di propria iniziativa. A questo proposito, si
adopera per garantire la conformità a tali norme, qualunque siano i motivi
della loro violazione e indipendentemente dal fatto che questa sia stata
commessa consapevolmente, per ignoranza o per errore. Di
norma, la Commissione non indaga per appurare se una violazione delle norme
dell'UE in materia di appalti pubblici sia dovuta a corruzione, poiché questo
tipo d'indagine rientra nelle competenze degli Stati membri. Tuttavia, le
procedure d'infrazione[31] spesso
si riferiscono a irregolarità che evidenziano determinati punti deboli nell'applicazione
di queste norme, che sono di notevole rilevanza anche per valutare l'efficacia
dei meccanismi di prevenzione e controllo della corruzione. L'Annual
Public Procurement Implementation Review 2012 della Commissione riporta 97 casi
pendenti di violazione per applicazione non corretta delle norme in materia di
appalti pubblici, di cui più della metà riguardano solo tre Stati membri. La
maggior parte di tali casi si riferisce ad accuse di ricorso ingiustificato
alla procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara,
discriminazione, aggiudicazione diretta, mancanza di trasparenza, modifiche
ingiustificate del contratto, applicazione non corretta delle norme interne o
violazione di principi generali del trattato[32]. A giudicare dal tipo di casi in cui la Commissione
avvia procedimenti d'infrazione per presunta violazione delle norme dell'UE sul
coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di
lavori, forniture e servizi, la procedura negoziata senza pubblicazione del bando
di gara è quella maggiormente interessata da irregolarità. La maggior parte dei
casi di applicazione scorretta riguardano il settore delle infrastrutture,
seguito da scarichi fognari/rifiuti, appalti di servizi informatici, ferrovie,
sanità ed energia. Riforme della legislazione dell'UE in corso Da
una valutazione generale è emerso che le direttive in materia di appalti
pubblici hanno conseguito i rispettivi obiettivi in misura considerevole[33], determinando una maggiore trasparenza,
livelli più elevati di concorrenza e risparmi misurabili grazie all'abbassamento
dei prezzi. Ciononostante, sono ritenuti necessari ulteriori miglioramenti ai
fini della semplificazione delle procedure e del rafforzamento delle garanzie
antifrode e anticorruzione. Nel dicembre 2011 la Commissione ha pertanto
proposto una revisione delle direttive sugli appalti pubblici. La nuova
legislazione proposta riguarda le procedure d'appalto degli enti erogatori
nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali[34], gli
appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi[35] nonché i contratti di concessione,
regolamentati a livello di UE. La Commissione ha proposto disposizioni
concernenti il conflitto d'interessi (definito per la prima volta nella
legislazione dell'UE), dati centralizzati su corruzione, frodi e conflitti d'interessi,
norme più severe che disciplinano la modifica dei contratti, criteri di
esclusione più ampi e il monitoraggio dei contratti conclusi. La proposta della
Commissione è attualmente in discussione in seno al Parlamento europeo e al
Consiglio. La proposta comprende inoltre l'istituzione di un organo di
vigilanza per il controllo dell'attuazione delle norme in materia di appalti
pubblici, nonché sistemi
di segnalazione del rischio ("red flag") e di allerta intesi a
individuare episodi di frode e corruzione. Tuttavia, gli Stati membri
hanno sollevato obiezioni fondamentali a queste misure, considerate troppo
onerose per le rispettive amministrazioni. La
proposta sull'aggiudicazione dei contratti di concessione[36] ha lo scopo di ridurre le incertezze che
gravano sull'aggiudicazione di tali contratti e mira a stimolare gli
investimenti pubblici e privati in infrastrutture e servizi strategici con il
migliore rapporto qualità/prezzo. Tale proposta contiene inoltre
disposizioni che impongono agli Stati membri di adottare norme per combattere
i favoritismi e la corruzione e prevenire i conflitti d'interessi, nell'intento
di garantire la trasparenza della procedura di aggiudicazione e la parità di
trattamento di tutti gli offerenti. Il
nuovo pacchetto di misure sugli appalti pubblici dovrebbe essere adottato agli
inizi del 2014. Risultati dei sondaggi Eurobarometro sulla
corruzione Secondo
il sondaggio Flash Eurobarometro 2013 sulla corruzione e le imprese[37], più di
tre imprese degli Stati membri su dieci (32%) che
hanno partecipato a gare d'appalto affermano di non essere riuscite ad
aggiudicarsi un contratto a causa di episodi di corruzione. Questa opinione
è diffusa soprattutto tra le imprese nei settori delle costruzioni (35 %) e dell'ingegneria
(33 %). Oltre
la metà dei rappresentanti di imprese di Bulgaria (58 %),
Slovacchia (57 %), Cipro
(55 %) e
Repubblica ceca (51 %) ha dichiarato di trovarsi in questa
situazione. Secondo
lo stesso sondaggio, gli adempimenti burocratici (21%) e criteri che sembrano
fissati appositamente per determinati partecipanti (16%) sono i principali
motivi che hanno indotto le imprese a non partecipare a gare d'appalto
pubbliche negli ultimi tre anni. Più di quattro imprese su dieci afferma che
nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici è diffusa una serie di
pratiche illegali, in particolare capitolati d'oneri su misura per imprese
specifiche (57%), conflitti d'interessi nella valutazione delle offerte (54%),
offerte collusive (52%), criteri di selezione o valutazione poco chiari (51%),
coinvolgimento di offerenti nella preparazione del capitolato d'oneri (48%),
abuso di procedure negoziate (47%), abuso di motivi di emergenza per
giustificare il ricorso alla procedura non concorrenziale o accelerata (46%),
modifiche ai termini del contratto dopo la sua conclusione (44%). Le imprese
dei settori dell'ingegneria e delle costruzioni sono generalmente le più inclini
a dichiarare che queste pratiche sono diffuse. Oltre
la metà delle imprese afferma che la corruzione è una pratica molto corrente negli
appalti pubblici gestiti da autorità nazionali (56%) o regionali/locali (60%). Secondo
il sondaggio speciale Eurobarometro 2013 sulla corruzione, il 45% degli europei
intervistati ritiene che la corruzione e l'abuso di potere per interesse
personale siano diffusi tra i funzionari che aggiudicano le gare d'appalto. I
paesi in cui gli intervistati sono più propensi a ritenere che esista una
diffusa corruzione tra i funzionari che aggiudicano le gare d'appalto sono la Repubblica
ceca (69%), i Paesi Bassi (64%), la Grecia (55%), la Slovenia (60%), la Croazia
(58%) e l'Italia (55%). I paesi con una percezione positiva sistematica dei
funzionari in questo campo sono la Danimarca (22%), la Finlandia (31%), l'Irlanda
(32%), il Lussemburgo (32%) e il Regno Unito (33%). B. Buone e
cattive prassi nell'affrontare i rischi di corruzione negli appalti pubblici Osservazioni generali Il presente capitolo esamina i rischi di corruzione
associati agli appalti pubblici sulla base delle conclusioni delle valutazioni
specifiche per paese realizzate nel quadro della presente relazione dell'Unione
sulla lotta alla corruzione, nonché di altri studi e dati a disposizione della
Commissione. A tal fine sono prese in considerazione tutte le fasi della
procedura di aggiudicazione degli appalti pubblici: precandidatura (valutazione
delle necessità e capitolato d'oneri), candidatura (procedura di
aggiudicazione: selezione, valutazione e aggiudicazione del contratto) e fase
successiva all'aggiudicazione. È inoltre tenuto conto della fase di esecuzione del
contratto. Tutto questo è in linea con l'analisi dell'OCSE del 2009, che
evidenzia la necessità di adottare ulteriori misure per prevenire i rischi di
corruzione nel corso dell'intera procedura di aggiudicazione degli appalti
pubblici, a partire dalla fase della valutazione delle necessità fino alla
gestione del contratto e al pagamento, compreso il ricorso agli appalti
connessi alla sicurezza nazionale o a motivi di emergenza[38]. Questa sezione esamina in generale le buone e le
cattive prassi nel territorio dell'UE, ma gli aspetti relativi agli appalti
pubblici sono analizzati in modo più approfondito anche in alcuni capitoli per
paese. La scelta degli Stati membri oggetto di analisi approfondita dei rischi
di corruzione negli appalti pubblici si è basata su una valutazione della
portata del problema e/o della gravità delle sfide in quei particolari paesi.
Questo non significa che la questione degli appalti pubblici non richieda
ulteriore attenzione anche negli altri Stati membri, bensì che la Commissione
ha deciso di attribuire maggiore rilevanza ad altri aspetti della corruzione
che sembravano più salienti degli appalti pubblici. In caso di sospetto di corruzione o conflitti d'interessi
nella gestione dei fondi dell'UE, la normativa europea in vigore prevede la
possibilità di interrompere e/o sospendere i pagamenti finché lo Stato membro
non adotti le opportune misure correttive, tra cui il rafforzamento dei sistemi
di gestione e controllo. Né l'analisi generale né quella specifica per paese
mirano a stabilire parametri di riferimento universali in questo campo, ma intendono
presentare i punti di vulnerabilità e le relative corrispondenti (tanto nella
prevenzione quanto nella repressione) che nella pratica si sono dimostrate
vincenti o fallimentari. Conclusioni
specifiche Settori a rischio e tipologie di corruzione A
giudicare dai casi di corruzione oggetto di procedimenti penali nel settore
degli appalti pubblici negli Stati membri, i problemi più ricorrenti sono:
stesura di capitolati d'oneri su misura per favorire determinati offerenti,
suddivisione delle gare d'appalto pubbliche in gare più piccole per evitare
procedure concorrenziali, conflitti d'interessi in varie fasi della procedura e
concernenti non solo i funzionari preposti alle gare d'appalto ma anche
amministrazioni aggiudicatrici di livello superiore, criteri di selezione
sproporzionati e ingiustificati, esclusione ingiustificata di offerenti, uso
ingiustificato di procedure di emergenza, analisi inadeguata di situazioni
caratterizzate da offerte troppo basse, importanza eccessiva al prezzo più
basso come criterio principale a scapito di criteri quali la qualità delle
forniture o servizi e la capacità di prestarli, eccezioni ingiustificate alla
pubblicazione delle offerte. Al di fuori della procedura di appalto
propriamente detta, le verifiche hanno in molti casi individuato rischi nella
fase successiva all'aggiudicazione, in cui si possono ugualmente osservare pagamenti
di tangenti e, ad esempio, la compromissione intenzionale della qualità delle forniture/servizi.
Altri modelli di corruzione individuati nella fase successiva all'aggiudicazione
sono: giustificazioni insufficienti di modifiche apportate ai contratti
pubblici, modifiche successive dei contratti per cambiare le specifiche e
aumentare la dotazione finanziaria. Uno studio del 2013
in materia di individuazione e riduzione della corruzione nel settore degli
appalti pubblici nell'UE[39] ha
individuato quattro tipologie principali di prassi irregolari concernenti 96
casi in cui le accuse di corruzione sono state confermate da sentenze
definitive o sussistono forti sospetti di corruzione. Si tratta delle seguenti prassi:
1) turbativa d'asta (sotto forma di ritiro dell'offerta, offerte
complementari, rotazione delle offerte e subappalto) quando l'appalto è "promesso"
a un offerente con o senza il consenso di funzionari pubblici; 2) compensi
sottobanco, quando il funzionario pubblico richiede o accetta una tangente che inciderà
sulla procedura di appalto, comprese le procedure amministrative; 3) conflitto
d'interessi; 4) altre irregolarità, ad esempio cattiva amministrazione deliberata/ignoranza
quando i funzionari pubblici non effettuano controlli adeguati, né seguono le
procedure richieste e/o tollerano atti manifesti e deliberati di cattiva
amministrazione degli appaltatori. In
determinate circostanze il ricorso a procedure di aggiudicazione negoziate e
dirette è giustificato, ma vi sono casi in cui mira a evitare gli obblighi
della procedura concorrenziale. In alcuni Stati membri, il ricorso a procedure
non concorrenziali è notevolmente superiore alla media dell'UE. Il ricorso
ingiustificato a procedure negoziate aumenta inoltre il rischio di corruzione.
Nell'intento di contrastare il rischio di abuso di procedure negoziate o di
aggiudicazione diretta, alcuni Stati membri prevedono l'obbligo legale della
notifica ex ante della procedura negoziata senza pubblicazione del bando
agli organi di vigilanza o verifica degli appalti pubblici. I
settori delle costruzioni, dell'energia, dei trasporti, della difesa e della
sanità sembrano i più esposti alla corruzione negli appalti pubblici. In numerosi
Stati membri in cui sono emersi presunti finanziamenti illeciti ai partiti, talvolta
questi finanziamenti sarebbero stati concessi in cambio di decisioni favorevoli
per l'aggiudicazione di appalti pubblici. In altri casi, sono stati denunciati
stretti legami tra imprese e politici a livello centrale o locale, che incoraggerebbero
pratiche di corruzione per l'aggiudicazione di appalti pubblici. Rischi concernenti
gli appalti pubblici a livello regionale e locale Gli
appalti pubblici a livello regionale e locale presentano problematiche
particolari, in quanto le autorità locali dispongono di ampi poteri
discrezionali a fronte di procedure insufficienti per impedire gli abusi;
percentuali significative di fondi pubblici sono assegnate a questo livello e
nel contempo i meccanismi di controllo interni ed esterni sono
carenti. Nei paesi in fase di convergenza, in cui una parte sostanziale degli
investimenti pubblici è cofinanziata dai Fondi strutturali, questi rischi sono
mitigati dai requisiti in materia di gestione e controllo dei fondi. Tuttavia,
la loro attuazione efficace è problematica. In alcuni Stati membri, i
meccanismi di controllo hanno evidenziato casi di funzionari che utilizzavano
risorse dei governi locali per concludere transazioni con imprese a cui erano
legati. In alcuni comuni e regioni si è fortemente consolidata una rete di "clientele"
attorno a piccoli gruppi d'interesse. La maggior parte dei casi riguarda
denunce o accuse di finanziamento illecito ai partiti, arricchimento personale
illecito, distrazione di fondi nazionali o dell'UE, favoritismi e conflitti d'interessi.
In alcuni Stati membri, i capi della criminalità organizzata a livello comunale
hanno istituito propri partiti politici o si sono infiltrati nei consigli
comunali per esercitare la propria influenza sugli organi di contrasto o
giudiziari locali e manipolare gli appalti pubblici. Per contrastare questo
rischio, alcuni comuni hanno attuato misure anticorruzione, ad esempio l'istituzione
di sistemi per la gestione e il controllo finanziario interni. Le costruzioni
collegate allo sviluppo urbano e lo smaltimento dei rifiuti sono tra i settori
più esposti alla corruzione a livello locale. In alcuni Stati membri episodi di
corruzione ad alto livello che hanno coinvolto funzionari regionali e locali
hanno messo in luce che le decisioni di nuova zonizzazione[40] talvolta erano soggette a pressioni di
imprenditori locali in vista di futuri appalti per la costruzione di immobili. In alcuni Stati
membri le amministrazioni locali hanno elaborato, o sono state invitate a elaborare,
piani d'azione per l'integrità o la lotta alla corruzione. Sebbene talvolta questi
piani siano puramente formali o siano attuati in modo non uniforme, per cui
risulta difficile valutarne l'impatto effettivo, altre volte hanno prefigurato
modelli che funzionano nella pratica. In alcuni Stati membri le amministrazioni
aggiudicatrici hanno l'obbligo di redigere piani per l'integrità e di valutare
i rischi di corruzione. In qualche caso, iniziative della società
civile hanno avuto un effetto positivo sulla responsabilità delle
amministrazioni locali per quanto concerne la trasparenza della spesa pubblica. Iniziativa "Governo locale aperto" — Slovacchia In Slovacchia, nel
quadro del monitoraggio esterno della spesa pubblica, l'iniziativa "Governo
locale aperto" classifica 100 centri urbani slovacchi in funzione di una
serie di criteri basati sulla trasparenza degli appalti pubblici, l'accesso
alle informazioni, la disponibilità di dati d'interesse pubblico, la partecipazione
pubblica, l'etica professionale e i conflitti d'interessi. Il progetto è gestito
da Transparency International. Maggiori informazioni sono disponibili nel
capitolo sulla Slovacchia. Orientamenti
per la prevenzione della corruzione negli appalti pubblici a livello locale —
Germania Un opuscolo sulla prevenzione della
corruzione negli appalti pubblici, preparato dall'associazione tedesca delle
città e dei comuni in collaborazione con l'associazione federale dei piccoli e
medi imprenditori edili, offre una panoramica delle misure preventive contro la
corruzione negli appalti pubblici a livello di città e comuni[41]. Le misure comprendono la
sensibilizzazione e i codici di comportamento, la rotazione del personale, la rigorosa
osservanza del principio del doppio controllo, norme chiare sulla
sponsorizzazione e sul divieto di accettare regali, l'istituzione di autorità
centralizzate per le gare/aggiudicazioni degli appalti, la descrizione precisa
dell'offerta e del controllo delle stime, l'organizzazione di procedure d'appalto,
compresa la segretezza delle offerte e la prevenzione di manipolazioni tardive,
la promozione degli appalti pubblici elettronici, la documentazione di
aggiudicazione e controlli rigorosi da parte degli organi di vigilanza, l'esclusione
delle imprese condannate per reati di corruzione e l'istituzione di liste
nere/registri sulla corruzione. Conflitti d'interessi e dichiarazione della situazione patrimoniale Negli
Stati membri i conflitti di interessi sono disciplinati dalla legislazione
generale sulla prevenzione della corruzione o da disposizioni specifiche in
materia di appalti pubblici. L'efficacia della prevenzione e dell'individuazione
dei conflitti d'interessi negli appalti pubblici dipende pertanto dall'efficacia
dei meccanismi generali di controllo in questo settore. Si constatano particolari
vulnerabilità per quanto riguarda i conflitti d'interessi negli appalti
pubblici a livello locale. Alcuni Stati membri, tramite le proprie autorità per
la lotta alla corruzione o la salvaguardia dell'integrità, hanno effettuato
controlli mirati sui conflitti d'interessi in settori considerati
particolarmente vulnerabili. Ne è risultato un aumento dell'individuazione di
casi di conflitti d'interessi e di appalti pubblici conclusi ai fini di un
profitto privato a discapito dell'interesse pubblico. Le
eventuali norme sulla dichiarazione della situazione patrimoniale applicabili ai
funzionari pubblici si applicano quasi sempre anche ai funzionari preposti all'aggiudicazione
di appalti pubblici. Per
maggiori informazioni si veda la sezione "Conclusioni principali" e
le sottosezioni relative ai conflitti d'interessi e alla dichiarazione della
situazione patrimoniale. Politiche di gestione
del rischio di corruzione[42] Numerosi
Stati membri hanno recentemente attuato, o stanno attuando, riforme degli
appalti pubblici intese ad aumentare la trasparenza e a sostenere la
concorrenza leale. Alcuni Stati membri si sono dotati di strategie nazionali
anticorruzione che contemplano misure di prevenzione e repressione del fenomeno
negli appalti pubblici. Ciononostante, in alcuni casi i frequenti cambiamenti
legislativi hanno determinato una situazione di incertezza giuridica e una
serie di carenze nel processo di attuazione e nei relativi meccanismi di
controllo. La complessità della legislazione inoltre talvolta è percepita
come un ostacolo a un'attuazione agevole. Solo
in alcuni Stati membri le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute ad
adottare piani per l'integrità e a valutare i rischi di corruzione. Nella
maggior parte dei casi, le valutazioni si svolgono con il sostegno degli organi
di contrasto o di lotta alla corruzione. Da un po' di tempo diversi Stati membri
applicano sistemi di segnalazione del rischio[43],
che sensibilizzano gli attori a livello centrale e locale. In alcuni casi, mettono
anche a punto anche strumenti specifici di gestione del rischio, studiati
appositamente per particolari problematiche a livello nazionale o regionale. Strumenti di gestione del rischio e
piattaforma per gli appalti pubblici in Italia Numerose reti e associazioni di
amministrazioni regionali e locali promuovono attivamente iniziative per la
prevenzione delle infiltrazioni mafiose nelle strutture pubbliche e la
trasparenza degli appalti pubblici a livello regionale (ad esempio, Avviso
Pubblico, ITACA[44]).
Le autorità pubbliche hanno adottato altre misure di vario tipo per prevenire l'infiltrazione
criminale negli appalti pubblici (ad esempio, il progetto "CAPACI –
Creation of Automated Procedures Against Criminal Infiltration in public
contracts" e le relative linee guida pubblicate dal Comitato di
coordinamento per l'alta sorveglianza delle grandi opere, che prevedono controlli
antimafia sui grandi progetti di infrastrutture). Maggiori informazioni sono
contenute nel capitolo sull'Italia. I
dati sui casi di corruzione o sui conflitti d'interessi individuati nelle
procedure d'appalto a livello nazionale e/o regionale/locale sono raramente
centralizzati o conservati in un registro nazionale. È opinione diffusa negli
Stati membri che una simile raccolta centralizzata di dati sia un inutile onere
amministrativo. Tuttavia, questi dati potrebbero permettere valutazioni del
rischio più affidabili e contribuire in misura significativa all'attuazione
uniforme delle politiche anticorruzione a livello nazionale e regionale/locale. La
programmazione regolare di studi di mercato strutturati prima della gara d'appalto
non è una prassi comune, fatta eccezione per gli appalti complessi e di valore
elevato. Per quanto riguarda le banche dati sui costi unitari, solo in pochissimi
Stati membri si stanno istituendo, a livello centrale o locale, oppure sono
specifiche per settore. Tali banche dati possono servire per effettuare analisi
comparative tra progetti analoghi (ad esempio, forniture o lavori) e tra i
rispettivi risultati. In caso di grave incongruenza, possono contribuire a individuare
rischi o presunti comportamenti corrotti, malgrado i limiti intrinseci di un
tale approccio dovuti alla complessità dei prodotti e la varietà dei fattori
che concorrono alla realizzazione di un risultato finale[45]. Trasparenza Grazie
anche al processo di recepimento e attuazione delle direttive sugli appalti
pubblici, nella maggioranza degli Stati membri è notevolmente aumentata la trasparenza
delle procedure di aggiudicazione degli appalti. Alcuni Stati membri hanno
adottato ampie misure per garantire la pubblicazione in tempo reale e in formato
agevole dei bilanci annuali e degli stati patrimoniali delle autorità
pubbliche, con i dettagli dei costi dei lavori e servizi pubblici. Tracciamento del denaro pubblico —
applicazione online della commissione slovena per la prevenzione della
corruzione L'applicazione online "Supervizor"
fornisce informazioni sulle operazioni commerciali degli organi legislativi,
giudiziari ed esecutivi, degli enti pubblici autonomi, delle comunità locali e
delle relative agenzie con personalità giuridica, ecc. L'applicazione indica le
parti contraenti, i maggiori beneficiari, le entità giuridiche correlate, le date,
gli importi e gli scopi delle operazioni, offrendo una panoramica dei 4,7 miliardi
di EUR spesi in media ogni anno nel settore pubblico per forniture e
servizi. Inoltre, offre informazioni dettagliate sulle commissioni di gestione
e vigilanza di tutte le società di proprietà dello Stato o controllate dallo
Stato nonché le rispettive relazioni annuali. Questo sistema di trasparenza
facilita l'accertamento delle irregolarità negli appalti pubblici e nella spesa
pubblica. Portale web nazionale per
centralizzare le informazioni sugli appalti pubblici — BASE — Portogallo Dal 2008,
dopo l'entrata in vigore del codice degli appalti pubblici, il Portogallo ha
istituito un portale web nazionale, denominato BASE (www.base.gov.pt), per centralizzare le informazioni in materia di appalti pubblici. L'Istituto
per l'edilizia e il settore immobiliare (InCI) è responsabile della sua
gestione. BASE riceve i dati dall'edizione elettronica della Gazzetta ufficiale
portoghese e dalle piattaforme elettroniche certificate sulle procedure aperte
e ristrette che precedono l'aggiudicazione. Tutte le amministrazioni
aggiudicatrici utilizzano l'area riservata del portale per registrare i dati
degli appalti, caricare i contratti stessi e registrare informazioni sulla loro
esecuzione. Dal 2008 al 2011 BASE ha pubblicizzato esclusivamente contratti
relativi ad aggiudicazioni dirette. Da gennaio 2012 BASE è tenuto a
pubblicizzare qualunque contratto risultanti da una procedura disciplinata dal
codice degli appalti pubblici. BASE pubblica inoltre informazioni sull'esecuzione
dei contratti. La pubblicazione degli appalti in BASE e nella Gazzetta
ufficiale ora è obbligatoria per gli adeguamenti diretti, gli aumenti del 15%
del prezzo di appalti già conclusi e le eventuali sanzioni. Banca
dati elettronica sugli appalti pubblici — Croazia Nel marzo 2013,
grazie a un progetto finanziato dall'UE, una ONG locale ha varato un portale web
e una banca dati elettronica sugli appalti pubblici. La banca dati consolida le
informazioni relative all'attuazione delle procedure d'appalto e alle imprese
partecipanti, ed è disponibile al pubblico gratuitamente. La banca dati
elettronica contiene anche informazioni sui patrimoni e sugli interessi dei
funzionari pubblici, in linea con le norme sulla dichiarazione della situazione
patrimoniale. I dati aggregati consentono l'effettuazione di controlli
incrociati. In
alcuni Stati membri, l'accesso ai documenti e alle informazioni sugli appalti
pubblici è limitato da eccezioni eccessivamente estese e da un'ampia
definizione della riservatezza della documentazione relativa agli appalti
pubblici. In
altri Stati membri, gli appalti organizzati da imprese statali non sono
soggetti alle stesse norme in materia di trasparenza, concorrenza o vigilanza
previste per le normali procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici. In
alcuni Stati membri sono emersi casi di imprese statali che hanno concluso
contratti d'acquisto non concorrenziali al di sopra dei prezzi di mercato e con
partner privilegiati. La
pubblicazione dei contratti conclusi non è ancora una prassi diffusa nell'UE.
In alcuni Stati membri i contratti sono pubblicati integralmente e in uno Stato
membro la pubblicazione è addirittura una condizione imprescindibile per la
validità del contratto (il contratto deve essere pubblicato entro tre mesi
dalla firma a pena di nullità). Patti d'integrità e ruolo della società
civile I
patti d'integrità sono accordi su progetti specifici con cui l'amministrazione
aggiudicatrice e gli offerenti si impegnano ad astenersi da pratiche di
corruzione. Contengono inoltre disposizioni in materia di monitoraggio,
trasparenza e sanzioni. I patti d'integrità spesso sono monitorati da gruppi
della società civile nell'intento di garantirne l'effettiva attuazione. In
alcuni Stati membri che applicano una politica di trasparenza lungimirante, la
società civile è diventata parte attiva del complesso monitoraggio delle
procedure d'appalto e dei contratti pubblici. In alcuni Stati membri, spesso su
iniziativa di ONG, sono previsti patti d'integrità per determinati appalti
pubblici, in particolare i grandi contratti pubblici (ad esempio, progetti d'infrastrutture
su vasta scala). Ricorso agli appalti pubblici elettronici Gli
appalti pubblici elettronici, oltre a migliorare l'efficienza delle procedure
di aggiudicazione, offrono ulteriori garanzie in termini di prevenzione e individuazione
delle pratiche di corruzione, perché contribuiscono ad aumentare la
trasparenza, consentono una migliore applicazione delle procedure
standardizzate e facilitano i meccanismi di controllo. Le vigenti direttive sugli
appalti pubblici contengono disposizioni che richiedono a tutti gli Stati
membri di introdurre appalti pubblici elettronici, segnatamente la
pubblicazione elettronica dei bandi di gara, la comunicazione elettronica
(compresa la presentazione di offerte) e nuove procedure completamente
elettroniche, come i sistemi dinamici di acquisizione e le aste elettroniche.
Al momento dell'adozione, nel 2004, le direttive sono state accompagnate da un
piano d'azione[46]. Come evidenziato dall'Annual Public Procurement
Implementation Review del 2012, gli appalti pubblici elettronici si sono un
po' diffusi, ma nel complesso rimangono utilizzati solo nel 5-10% delle
procedure d'appalto dell'UE. Ciononostante, alcuni Stati membri hanno compiuto
notevoli progressi verso la piena applicazione delle procedure elettroniche
nelle fasi precedenti l'aggiudicazione del contratto. Questo vale in
particolare per gli Stati membri la cui legislazione prevede il ricorso
obbligatorio agli appalti elettronici, che dovranno essere gradualmente introdotti. Il pacchetto legislativo della Commissione in
materia di appalti pubblici prevede una transizione progressiva verso le
comunicazioni completamente elettroniche. Buone prassi nell'attuazione degli
appalti pubblici elettronici In Lituania l'accesso online ai dati
combinati sugli appalti pubblici è notevolmente evoluto. La serie di
informazioni pubblicate va al di là di quanto previsto dalla legislazione dell'UE
e comprende i progetti di specifiche tecniche e gli appalti pubblici
aggiudicati ed eseguiti. Inoltre, i candidati sono tenuti a indicare nelle
offerte i nomi dei subappaltatori. Dal 2009, almeno il 50 % del valore
complessivo delle offerte deve essere presentato elettronicamente. Di
conseguenza, la quota degli appalti pubblici elettronici è salita dal 7,7% al 63%
nel 2010, avvicinandosi all'obiettivo del 70% entro il 2013. L'Estonia ha istituito un portale per
gli appalti pubblici elettronici e i servizi elettronici correlati (ad esempio,
registrazione elettronica delle imprese, gestione, centralizzazione della
contabilità del settore pubblico). Il registro statale degli appalti pubblici è
un portale per offerte elettroniche in cui dal 2003 vengono pubblicati in
formato elettronico tutti i bandi di gara. La legge sugli appalti pubblici
prevede ulteriori sviluppi come il sistema per le aste elettroniche e gli
acquisti elettronici e un catalogo elettronico, e richiede la presentazione elettronica
delle offerte per il 50 % di tutti gli appalti pubblici a partire dal 2013. Nel
2012, circa il 15 % degli appalti pubblici si è svolto per via elettronica, il
triplo rispetto al 2011. Il programma portoghese sugli appalti
elettronici, varato nel giugno 2003, prevede una piattaforma centralizzata di
alta qualità che promuove l'efficienza e la concorrenza grazie a una
maggiore trasparenza e a risparmi nella procedura d'appalto. Il portale — http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx
— offre la possibilità di scaricare gratuitamente l'intera documentazione di
gara e il capitolato d'oneri. Inoltre, pubblica i bandi di gara, riceve le
richieste di informazioni dei prestatari e gestisce tutti gli aspetti dello
scambio di informazioni online. Uno strumento di gestione dei contratti
permette di caricare gli appalti pubblici e di monitorare i contratti conclusi
e consente la fatturazione elettronica. Il sistema di gestione delle
informazioni consente inoltre di raccogliere, memorizzare e ordinare in modo
sistematico le statistiche sulla procedura d'appalto. Maggiori informazioni su tali prassi sono
contenute nei rispettivi capitoli per paese. Meccanismi di controllo Secondo
la legislazione dell'UE in vigore, l'istituzione di una centrale di
committenza è facoltativa. La maggior parte degli Stati membri contempla
comunque questa opzione nella legislazione nazionale. Come rilevato nell'Annual
Public Procurement Implementation Review del 2012, la maggioranza degli
Stati membri designa un'autorità specifica preposta alla gestione di molti o tutti
i compiti relativi alle procedure d'appalto, salvo il caso in cui tale
responsabilità spetti a un'autorità che non è esclusivamente incaricata della
gestione degli appalti, ma questa rientri nelle sue competenze (ad esempio, le
autorità di concorrenza). Tuttavia, in alcuni Stati membri in cui è stata
istituita una centrale di committenza, la capacità di quest'ultima è limitata
dalla carenza di personale e di formazione per l'esecuzione di compiti sempre
più numerosi. Le
direttive sui mezzi di ricorso lasciano agli Stati membri la facoltà di
decidere se la gestione dei ricorsi debba essere affidata a
organi amministrativi o giudiziari. Metà degli Stati membri ha scelto la prima
opzione e metà la seconda. In alcuni di essi, mancano garanzie sufficienti dell'indipendenza
di tali organi di ricorso dall'interferenza politica, anche per quanto riguarda
la nomina degli organi direttivi e del personale. Negli
ultimi anni, si è notata una tendenza verso la crescente professionalizzazione
degli appalti pubblici, sotto forma di aggregazione e accentramento della
domanda mediante contratti quadro (che rappresentano il 17% del valore
complessivo dei contratti aggiudicati al di sopra della soglia nel periodo 2006-2010[47]) e acquisti comuni (rispettivamente il 12 %
del valore complessivo). Le amministrazioni governative, a livello centrale e
locale, si servono in misura crescente di organismi specializzati, come le
centrali di committenza, mentre la maggiore diffusione dei contratti quadro sta
modificando la natura della funzione degli appalti. Attualmente, le prassi
variano ampiamente tra gli Stati membri. Per
quanto concerne la sensibilizzazione e la formazione in materia di politiche
anticorruzione, benché negli ultimi anni si siano evidenziati miglioramenti
nella maggioranza degli Stati membri, i funzionari preposti all'aggiudicazione
degli appalti pubblici ritengono di avere un ruolo piuttosto limitato nell'individuazione
delle pratiche di corruzione. Inoltre, l'efficacia della cooperazione tra
amministrazioni aggiudicatrici, autorità di contrasto e autorità anticorruzione
varia molto da uno Stato membro all'altro. Spesso la cooperazione è puramente
formale e le statistiche rilevano poche segnalazioni di sospetti di corruzione
o conflitti d'interessi da parte delle amministrazioni aggiudicatrici alle
autorità di contrasto o di salvaguardia dell'integrità. In
alcuni Stati membri, in cui i meccanismi di controllo sono piuttosto carenti o
frammentati, in particolare a livello locale, sono diffusi i casi di favoritismi
nell'assegnazione di fondi pubblici da parte delle autorità nazionali, locali e
regionali competenti per gli appalti pubblici. Sebbene
l'efficienza dei meccanismi di controllo negli Stati membri per quanto
concerne le fasi precedenti l'offerta, di offerta e di aggiudicazione sia
migliorata, la fase di attuazione (successiva all'aggiudicazione) è soggetta a
controlli meno rigorosi. La Corte dei conti o i servizi di audit nazionali
spesso hanno rilevato irregolarità nella fase di esecuzione. In molti Stati
membri, la Corte dei conti ha assunto un ruolo fondamentale nell'individuare
lacune e mancanze nelle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici. Spesso
non viene dato un seguito sufficiente alle loro raccomandazioni. La
proprietà delle imprese offerenti e subappaltatrici viene controllata molto
raramente nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici. Almeno in
uno Stato membro, la legislazione consente la stipulazione di appalti pubblici
con società con azionisti anonimi, senza offrire nel contempo garanzie
sufficientemente solide nei confronti del conflitto d'interessi. Il
coordinamento della vigilanza, la parziale sovrapposizione di competenze, la
suddivisione dei compiti o i meccanismi di controllo frammentari a livello
centrale e locale, anche nella fase di esecuzione, rimangono un problema in
molti Stati membri. I
meccanismi di controllo degli appalti pubblici al di sotto delle soglie
previste dalla legislazione dell'UE sono particolarmente carenti nella
maggioranza degli Stati membri. Questa situazione è preoccupante, in
particolare in relazione alla prassi di suddividere gli appalti in contratti
più piccoli per eludere i requisiti e i controlli previsti dall'UE per gli
appalti pubblici. Esclusione In
linea con la normativa dell'Unione europea, in tutti gli Stati membri esistono
norme vincolanti di esclusione in base alle quali gli offerenti condannati in
via definitiva per corruzione sono esclusi dalla gara d'appalto. Molte
normative nazionali prevedono disposizioni di autodisciplina[48]. Gli Stati membri non sono tenuti a
pubblicare elenchi di esclusione[49], e in
generale non li pubblicano. In molti Stati membri le amministrazioni aggiudicatrici
hanno un accesso incrociato alle rispettive banche dati interne sulle imprese escluse.
Gli elenchi di esclusione internazionali non sono di norma considerati un
motivo di esclusione negli Stati membri dell'Unione europea. Sanzioni Nella
maggior parte degli Stati membri, la corruzione negli appalti pubblici rientra in
reati quali la concussione e il traffico di influenza. In alcuni Stati membri determinati
atti di corruzione che incidono sullo svolgimento degli appalti pubblici formano
oggetto di una qualificazione penale specifica. Di norma, le procedure di
aggiudicazione vengono sospese, interrotte o annullate qualora siano rilevati atti
di corruzione o conflitti d'interesse. Diverso è il caso invece quando gli atti
di corruzione o i conflitti d'interesse sono rilevati o si verificano dopo l'aggiudicazione
dell'appalto. Spesso, indipendentemente dalla sanzione per agli atti di corruzione
o i conflitti d'interesse in quanto tali, è necessario instaurare un
procedimento civile distinto per annullare l'appalto pubblico. Di frequente le
procedure possono essere lunghe, con il rischio che i loro effetti si producano
in una fase troppo avanzata in cui è difficile o addirittura impossibile
recuperare tutte le perdite. In alcuni Stati membri, i contratti pubblici
contengono una clausola anticorruzione che garantisce misure di seguito più
efficaci qualora nel corso della durata dell'appalto si verifichino pratiche di
corruzione (ad esempio, procedure ben definite per dichiarare la nullità del
contratto o applicare altre penali). In
alcuni Stati membri in cui la corruzione negli appalti pubblici è un fenomeno particolarmente
preoccupante, il bilancio delle azioni giudiziarie e delle sentenze definitive
è basso e l'imposizione di sanzioni dissuasive è troppo rara. Tali
casi di norma richiedono tempi lunghi e, spesso, quando si scoprono le pratiche
di corruzione gli appalti o i progetti sono già stati eseguiti. I casi
di corruzione negli appalti pubblici sono spesso complessi e talvolta coinvolgono
funzionari di alto livello. Per garantire procedimenti giurisdizionali equi ed
efficaci è pertanto necessario disporre di conoscenze tecniche. In alcuni Stati
membri la formazione dei pubblici ministeri e/o dei giudici in materia di
appalti pubblici continua a essere lacunosa. C. Conclusioni
e raccomandazioni in materia di appalti pubblici Da
quanto precede emerge che negli Stati membri sono stati compiuti passi avanti nell'attuazione
delle politiche anticorruzione negli appalti pubblici, tuttavia questo settore resta
a rischio. Sono necessari ulteriori sforzi per rafforzare le regole di
integrità. La riforma delle direttive sugli appalti pubblici e sui settori speciali,
nonché la proposta di direttiva sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, prevedono norme anticorruzione e di buona governance che
costituiscono un aspetto importante del processo generale di ammodernamento. Le
norme minime sui conflitti di interessi proposte in tali direttive, le
consultazioni preliminari di mercato, i criteri di esclusione obbligatori e facoltativi,
le norme di autodisciplina, le disposizioni più rigorose in materia di modifica
e scioglimento dei contratti, l'accentramento dei dati sui casi di corruzione e
di conflitto di interessi e gli obblighi di controllo e di segnalazione rispondono
in larga misura alle preoccupazioni espresse in precedenza. Riguardo
alle eventuali azioni future da parte degli Stati membri, i 17 capitoli per
paese, che mettono in evidenza i problemi legati agli appalti pubblici, e l'analisi
effettuata nella presente sezione inducono a formulare le seguenti
raccomandazioni generali. 1. Necessità
di un uso sistematico delle valutazioni dei rischi di corruzione negli
appalti pubblici ·
Effettuare
valutazioni dei rischi a livello degli organismi di vigilanza degli appalti
pubblici, a prescindere dal loro quadro istituzionale, con il sostegno delle
autorità di contrasto o delle autorità incaricate della lotta alla
corruzione/della salvaguardia dell'integrità. ·
Garantire
l'accentramento dei dati sulle pratiche e sulle tendenze in materia di corruzione,
compresi i conflitti di interessi e le cosiddette "porte girevoli" (revolving
door). Basare le valutazioni dei rischi sui dati centralizzati. ·
Definire,
sulla base delle valutazioni dei rischi, misure specifiche per i settori particolarmente
vulnerabili e per i tipi più frequenti di irregolarità individuate durante o
dopo il ciclo dell'appalto. ·
Attuare
politiche anticorruzione mirate per le amministrazioni regionali e locali. Le valutazioni
dei rischi possono essere utili per esaminare le particolari vulnerabilità di
questo livello amministrativo. ·
Definire
e divulgare orientamenti comuni per i sistemi di segnalazione del rischio ("red
flag"). Aiutare le amministrazioni aggiudicatrici e le autorità di
vigilanza a individuare i comportamenti corruttivi, i favoritismi e i conflitti
d'interessi. 2. Applicare
norme elevate in materia di trasparenza in tutto il ciclo dell'appalto e
durante l'esecuzione del contratto ·
Garantire
norme minime comuni di trasparenza a livello delle amministrazioni regionali e
locali applicabili alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici e
alla fase di esecuzione degli stessi. ·
Riflettere
su un modo per pubblicare i contratti pubblici conclusi o garantirne l'accesso,
comprese le disposizioni sui diritti, sugli obblighi e sulle penali, salvo eccezioni
ben definite, limitate e giustificate per motivi di riservatezza di determinate
clausole contrattuali. ·
Rafforzare
la trasparenza delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, prima
e dopo l'aggiudicazione, attraverso la pubblicazione online da parte di tutte
le strutture amministrative (centrali, regionali e locali) dei conti e dei
bilanci annuali e della ripartizione dei costi dei lavori, delle forniture e
dei servizi pubblici. Garantire una maggiore trasparenza degli appalti
eseguiti da imprese statali e nel contesto dei partenariati pubblico-privato. 3.
Rafforzare i meccanismi di controllo interno ed
esterno per tutto il ciclo dell'appalto e durante l'esecuzione del contratto ·
Garantire
che gli organi di ricorso, di vigilanza e consultivi nel settore degli appalti
pubblici e la Corte dei conti, se del caso, dispongano di una capacità sufficiente
per svolgere i rispettivi compiti di verifica. ·
Rafforzare
i meccanismi di controllo interno a fini di prevenzione e di individuazione
delle pratiche di corruzione e dei conflitti d'interessi. Garantire l'esistenza
di metodologie solide e uniformi per i controlli contro la corruzione e i
conflitti d'interessi in tutto il ciclo degli appalti pubblici. Le metodologie
dovrebbero attribuire la priorità alle procedure di appalto o ai livelli
amministrativi più vulnerabili e prevedere controlli ad hoc senza preavviso da
parte di organi di vigilanza indipendenti. ·
Rafforzare
i meccanismi e gli strumenti di controllo per le fasi post-aggiudicazione e di
esecuzione degli appalti pubblici. ·
Garantire
un seguito adeguato alle raccomandazioni delle Corti dei conti che segnalano
irregolarità negli appalti pubblici. ·
Effettuare
controlli sulla proprietà delle imprese offerenti e subappaltatrici. ·
Garantire
la presenza di adeguati meccanismi di controllo per gli appalti eseguiti da
imprese statali e nel contesto dei partenariati pubblico-privato. 4. Garantire
una visione coerente e sensibilizzare riguardo alle esigenze e alle competenze
in materia di prevenzione e individuazione delle pratiche di corruzione a tutti
i livelli degli appalti pubblici ·
Garantire
un coordinamento efficace tra le autorità incaricate della vigilanza sugli
appalti pubblici. ·
Definire
orientamenti dettagliati sulla prevenzione e sull'individuazione delle pratiche
di corruzione e dei conflitti d'interessi negli appalti pubblici, in
particolare a livello regionale e locale, e svolgere attività di
sensibilizzazione al riguardo. ·
Offrire
una formazione specifica per i pubblici ministeri e gli organi giudiziari sugli
aspetti tecnici e giuridici delle procedure di appalto pubblico. 5. Rafforzare
i regimi sanzionatori ·
Garantire
l'applicazione di sanzioni dissuasive in caso di corruzione, favoritismi e
conflitti d'interessi negli appalti pubblici. ·
Garantire
meccanismi di follow-up efficaci che permettano in tempo utile di abrogare le decisioni
di aggiudicazione e/o annullare gli appalti pubblici nel caso in cui pratiche
di corruzione abbiano condizionato la procedura di appalto. ALLEGATO Metodologia Ambito della relazione Come indicato nell'introduzione,
la presente relazione definisce la corruzione, in linea con gli strumenti
internazionali, come
qualsiasi "abuso di potere ai fini di un profitto privato". Sebbene
il significato esatto e la portata del concetto siano oggetto di dibattito
accademico, ne deriva che la relazione riguarda due aspetti. In primo luogo, esamina gli specifici atti di
corruzione e le misure specificamente adottate dagli Stati membri per
prevenire o punire gli atti di corruzione definiti dalla legge. In secondo
luogo, esamina alcuni tipi di comportamenti e di misure che influiscono sul
rischio di corruzione e sulla capacità degli Stati di controllarli. Ne consegue cha la relazione tratta un'ampia
serie di questioni associate alla corruzione, tra cui, oltre alla
concussione, il traffico di influenza, l'abuso d'ufficio, gli aspetti legati al
nepotismo, i favoritismi, le attività illecite di lobbying e il conflitto d'interessi.
Questa prima relazione dell'Unione sulla lotta alla corruzione si concentra appositamente
su un numero limitato di questioni fondamentali legate alla corruzione, menzionando
comunque anche aspetti più generali per coerenza contestuale. Le
disposizioni costituzionali (grado di devoluzione del potere, posizione del potere
giudiziario, rapporto tra le procure e il potere esecutivo), l'organizzazione e
la qualità della funzione pubblica, il ruolo attivo dello Stato nell'economia e
le privatizzazioni sono rilevanti dal punto di vista della corruzione. La
relazione non esprime un giudizio generale sulle disposizioni costituzionali o
sul modo in cui è tracciato il confine tra proprietà statale e proprietà
privata e pertanto è neutrale riguardo al decentramento, ma esamina se esistono
adeguati meccanismi di controllo per gestire la corruzione. Lo stesso vale per
le privatizzazioni: il trasferimento di beni statali in mani private comporta
alcuni rischi di corruzione, tuttavia può ridurre i rischi a lungo termine di
corruzione, nepotismo e clientelismo. La relazione si limita a esaminare se
sono previste procedure trasparenti e concorrenziali per ridurre il rischio di
corruzione. Infine, esistono varie disposizioni giuridiche e costituzionali
riguardanti il rapporto tra gli organi giudiziari e il potere esecutivo. La
relazione è neutrale riguardo ai vari modelli, in quanto esamina soltanto se le
procure sono in grado di perseguire con efficacia i casi di corruzione. Fonti d'informazione La Commissione voleva assolutamente evitare di duplicare i meccanismi
di segnalazione esistenti e di aggravare ulteriormente gli oneri amministrativi
incombenti agli Stati membri già soggetti a varie valutazioni tra pari che
richiedono l'impiego di molte risorse (GRECO, OCSE, UNCAC, FATF, Moneyval). Pertanto,
la relazione si basa non su questionari dettagliati né su visite di esperti nei
vari paesi, bensì sulle abbondanti informazioni disponibili dai meccanismi di
controllo esistenti e sui dati provenienti da altre fonti, fra cui le autorità
nazionali, le ricerche di istituti accademici, esperti indipendenti, gruppi di
riflessione, organizzazioni della società civile, ecc. Inoltre, la relazione si avvale delle informazioni sulla
corruzione relative a una vasta gamma di settori politici (ad esempio, gli
appalti pubblici e le politiche regionali) fornite da vari servizi della
Commissione e dalle agenzie dell'UE pertinenti (Europol ed Eurojust). Sono
stati commissionati indagini e studi specifici per ampliare ulteriormente la
base di conoscenze in settori pertinenti per la relazione. Su iniziativa del
Parlamento europeo, l'OLAF ha commissionato un ampio studio sulla corruzione
negli appalti pubblici che coinvolgono i fondi dell'UE. Dei risultati dello
studio si è tenuto conto per il capitolo tematico e per i capitoli nazionali. Un
altro studio ha riguardato la corruzione nella sanità. Nel 2013 l'Eurobarometro
ha effettuato due sondaggi, il primo rivolto al pubblico in generale e il
secondo condotto su un campione rappresentativo di imprese in ciascuno Stato
membro.
I dati sulla corruzione a livello regionale sono stati tratti dallo studio
sulla qualità del governo svolto dal Quality of Government Institute di
Göteborg. Infine, la Commissione ha utilizzato le informazioni ricavate da
progetti di ricerca cofinanziati dall'UE, come le relazioni sui sistemi
nazionali di integrità elaborate da Transparency International. La relazione
dell'Unione sulla lotta alla corruzione si basa inoltre sul meccanismo di
cooperazione e verifica, istituito dopo l'adesione di Romania e Bulgaria e gestito
dalla Commissione europea. Sebbene i due dispositivi abbiano finalità diverse, la
presente relazione si basa sulle vaste conoscenze ed esperienze acquisite nel contesto
del meccanismo di cooperazione e verifica e vi fa riferimento nei capitoli
relativi ai due paesi in questione. Una volta cessato il meccanismo di
cooperazione e verifica, la relazione continuerà a occuparsi delle questioni rilevanti
in materia di corruzione. In
relazione alla Croazia, molte informazioni sono state raccolte nell'ambito del
processo di preadesione e del relativo monitoraggio. Più in generale, il
monitoraggio degli sforzi compiuti per combattere la corruzione nell'ambito del
processo di allargamento ha consentito di trarre molti insegnamenti che avrebbero
potuto essere utilmente applicati, in particolare i fattori che influiscono
sulla sostenibilità dei programmi anticorruzione. Preparativi e strumenti di supporto Nel
settembre 2011 la Commissione ha adottato una decisione che istituisce un gruppo
di esperti sulla corruzione incaricato di fornirle sostegno ai fini della
relazione dell'Unione sulla lotta alla corruzione. Il gruppo di esperti consiglia
la Commissione sulla metodologia generale e sulle valutazioni contenute nella
relazione. È composto da diciassette esperti scelti in seguito a un invito aperto
a presentare candidature a cui hanno risposto quasi 100 candidati. Gli esperti
provengono da contesti molto diversi (autorità pubbliche, organi di contrasto, organi
giudiziari, servizi di prevenzione, settore privato, società civile, organizzazioni
internazionali, ricerca, ecc.). Agiscono a titolo personale e non rappresentano
le istituzioni di provenienza. Il gruppo ha iniziato le sue attività nel
gennaio 2012 e si è riunito in media ogni tre mesi[50]. La
Commissione ha inoltre istituito una rete di corrispondenti di ricerca
locali, operativa da agosto 2012, che integra il lavoro del gruppo di
esperti attraverso la raccolta e l'elaborazione delle informazioni pertinenti
fornite da ciascuno Stato membro. Tale rete è costituita da esperti in materia di
corruzione provenienti da istituti di ricerca e organizzazioni della società
civile. Per garantirne la piena imparzialità, 28 verificatori esterni esaminano
i principali risultati dei corrispondenti e esprimono un parere sull'equità del
contributo dei corrispondenti. La
Commissione ha organizzato due seminari cui hanno partecipato autorità
nazionali (autorità anticorruzione, procure, ministeri di coordinamento), ricercatori,
ONG, giornalisti e rappresentanti di imprese. Il primo seminario si è svolto a
Sofia l'11 dicembre 2012, con il coinvolgimento delle parti interessate di 14 Stati
membri (AT, BG, CY, CZ, EL, ES, FR, HR, HU, IT, PT, RO, SK, SI). Il secondo
seminario si è tenuto il 5 marzo a Göteborg (Svezia), con il coinvolgimento delle
parti interessate dei 14 restanti Stati membri (BE, DE, DK, EE, IE, LU, MT, NL,
LT, LV, PL, SE, FI, UK). Scopo dei seminari era fornire informazioni sul lavoro
svolto dalla Commissione ai fini dell'elaborazione della relazione e ottenere
esempi di buone e cattive prassi nazionali in materia di lotta alla corruzione
negli Stati membri. La
Commissione ha anche ricevuto il contributo delle autorità nazionali
anticorruzione che fanno parte della rete EPAC/EACN (partner europei contro la
corruzione/rete europea di punti di contatto contro la corruzione). La
Commissione ha inoltre offerto alle autorità degli Stati membri la possibilità
di leggere in anteprima i progetti dei capitoli sui rispettivi paesi (escluse le
questioni cui si raccomanda agli Stati membri di dare seguito) e di esprimere
osservazioni. Queste ultime sono state esaminate attentamente nella
preparazione della relazione. Metodologia di valutazione e uso di
indicatori La relazione si
basa principalmente su una valutazione qualitativa anziché
quantitativa. Quest'ultima deriva dalla valutazione di ciascun paese in base ai
rispettivi meriti. L'accento è posto su ciò che funziona o non funziona nella
lotta alla corruzione in un determinato paese. L'aspetto quantitativo svolge un
ruolo marginale, soprattutto perché è difficile quantificare la gravità del
problema della corruzione e ancor più difficile classificare i paesi in funzione
dei risultati. Ciò che ostacola l'uso di un approccio quantitativo è il fatto
che i maggiori sondaggi tendono a stabilire i propri indici utilizzando dati raccolti
da altri, il che crea un effetto a cascata: gli indici compositi stabiliti in
questo modo possono rifarsi a dati raccolti uno o due anni prima della loro
pubblicazione. I sondaggi tendono a usare, ad esempio, i risultati dell'Eurobarometro;
tuttavia, al momento della pubblicazione dell'indice composito, può essere
disponibile un sondaggio Eurobarometro più recente. Dato
il carattere occulto della corruzione, i sondaggi di opinione costituiscono nel
tempo un importante indicatore della diffusione del problema. I sondaggi sono
per definizione limitati all'ambito delle domande a cui è chiesto di rispondere
e dipendono in larga misura dalla franchezza degli intervistati. Inoltre, i loro
risultati sono chiaramente influenzati dagli eventi che si verificano nel
momento in cui sono condotti i sondaggi. Nel contempo, se un paese adotta
misure anticorruzione più rigorose che determinano un aumento del numero di
casi individuati, una grande risonanza mediatica del fenomeno e una maggiore consapevolezza
dell'opinione pubblica, i sondaggi di opinione rischiano di creare una dinamica
negativa per cui più persone di prima ritengono che la corruzione sia
ampiamente diffusa. Inoltre, le risposte possono essere viziate da preconcetti
politici e associare la popolarità di un determinato governo all'inefficacia
dell'attuazione delle politiche. Ciononostante, la semplice percezione di una
corruzione diffusa può essere considerata di per sé un indicatore di politiche
inefficaci. Al
di là dei sondaggi di opinione, esistono ricerche interessanti sulla
correlazione tra alcuni indicatori economici e sociali e la corruzione. Ad
esempio, la corruzione è stata esaminata alla luce della possibile correlazione
con il tasso di crescita economica, l'assegnazione dei fondi pubblici, la
diffusione di Internet, il bilancio previsto per le azioni penali e l'applicazione
delle norme di concorrenza. Tuttavia, nella pratica, sono state riscontrate
difficoltà riguardo alla capacità di raccogliere dati credibili e comparabili
di elevata qualità negli Stati membri e di dimostrare in maniera convincente il
legame tra tali fattori e la corruzione. Infine, è difficile trarre da tali
correlazioni chiare conclusioni che permettano di elaborare politiche. Nonostante
queste limitazioni, la Commissione ha deciso di valutare gli indicatori
esistenti. È stato elaborato un inventario degli indicatori, il più completo
possibile, senza esprimere un giudizio sostanziale sull'attendibilità e la
rilevanza dei dati disponibili. L'elenco è stato ottenuto raggruppando i dati
provenienti da studi esistenti (condotti dall'OCSE, dalla Banca mondiale, dal Forum
economico mondiale, da Transparency International, dal mondo accademico, ecc.),
da sondaggi Eurobarometro e da molte altre fonti. L'inventario non doveva
servire come base per un nuovo indice sulla corruzione, ma fornire elementi di
analisi per la valutazione qualitativa che è al centro della relazione. Durante
la preparazione dell'elenco, la Commissione si è resa conto che affidarsi
prevalentemente agli indicatori e ai dati statistici per individuare i
principali problemi legati alla corruzione e, aspetto ancora più importante,
per formulare raccomandazioni politiche ad hoc da applicare concretamente,
poteva creare qualche difficoltà. Tuttavia, per esaminare la situazione negli
Stati membri e individuare i settori da analizzare in maniera più approfondita
nel quadro della ricerca per paese, sono stati raccolti gli indicatori
esistenti direttamente rilevanti per la lotta alla corruzione, sostenuti da
dati attendibili. Tali dati sono stati utilizzati 1) per la descrizione del
contesto (ad esempio per introdurre i capitoli per paese), 2) come punto di
partenza/integrazione per ulteriori ricerche su particolari questioni/settori a
livello nazionale o di UE allo scopo di individuare i problemi e valutare le
risposte e, infine, 3) per individuare gli errori o la mancanza di coerenza
nelle varie fonti. L'interpretazione
delle statistiche sulla giustizia penale nel contesto della corruzione merita
un'attenzione particolare. Nel caso di reati gravi come il furto, il furto con
scasso, la rapina o le aggressioni, è possibile aspettarsi legittimamente che
la vittima denunci il reato alla polizia. Di conseguenza, le statistiche sulla
criminalità possono dare un'idea della portata del problema. La corruzione, viceversa,
è occulta, e nella maggior parte dei casi non esiste una vittima diretta che possa
denunciare il reato. Pertanto, è probabile che la percentuale di casi di
corruzione non rilevati sia molto maggior rispetto agli altri reati. Un
numero elevato di casi denunciati alle autorità di contrasto, perseguiti giudizialmente
e puniti con una sentenza di condanna può fornire un'indicazione della portata
del problema della corruzione. D'altro canto, ne emerge anche un quadro
positivo: può esservi una minore tolleranza nei confronti della corruzione e
pertanto una maggiore disponibilità a denunciarla; gli organi di contrasto e
gli organi giudiziari possono essere dotati dei mezzi necessari per individuare
e perseguire i casi di corruzione. È vero anche il contrario: un numero
limitato di casi denunciati e perseguiti non è necessariamente una
dimostrazione di bassi livelli di corruzione, ma potrebbe dipendere dal fatto
che non esiste la volontà di affrontare la corruzione, che i procuratori e i
giudici non sono motivati e/o che non dispongono delle risorse e degli
strumenti necessari per trattare i casi di corruzione. Inoltre, il confronto
dei dati sui procedimenti penali è molto difficile per due motivi: primo, non
esiste una definizione penale uniforme della corruzione negli Sati membri e
quindi i reati legati alla corruzione sono registrati secondo modalità diverse;
secondo, tenuto conto delle differenze nei procedimenti penali, ad esempio per
quanto riguarda i requisiti di raccolta delle prove, la corruzione potrebbe
essere perseguita attraverso altri reati, ad esempio la frode o il riciclaggio
di denaro. La
quantità delle informazioni disponibili sulla corruzione, anche al di là dei
casi penali, varia in misura considerevole tra gli Stati membri. Anche a questo
proposito, l'interpretazione potrebbe essere duplice. Da un lato, potrebbe
essere stabilita una correlazione tra la portata del problema e la quantità di
informazioni disponibili. Dall'altro, in alcuni casi la corruzione non costituisce
una priorità e sono relativamente scarse le informazioni disponibili che
possono consentire di misurarne la portata e di valutare se le misure politiche
adottate sono sufficienti ed efficaci. Questo problema di metodo rende ancora
più difficile effettuare confronti significativi tra gli Stati membri. Misure per combattere la corruzione La
relazione si basa sul presupposto che non esiste una soluzione unica al
problema della corruzione, e pertanto non propone rimedi uniformi per tutti gli
Stati membri. La scelta delle misure (legislative o di altro tipo) necessarie
per trattare, ad esempio, i conflitti d'interessi dipende infatti da una serie
di fattori, fra cui il grado di percezione nel paese dei conflitti d'interessi come
problema, le consuetudini culturali e la misura in cui le norme sociali
riconosciute debbano tradursi in legge. La relazione si propone di presentare
raccomandazioni adattate al contesto di ciascuno Stato membro. Un
decennio fa le strategie globali contro la corruzione erano considerate una
ricetta universale per fare della corruzione una priorità politica e mobilitare
la volontà politica e le risorse necessarie. Tuttavia, i risultati sono stati disomogenei.
Sebbene in alcuni casi l'elaborazione di strategie abbia condotto a reali
progressi, in altri casi grandi strategie hanno influito poco, o per nulla,
sulla situazione concreta. Pertanto, la relazione è cauta nel raccomandare l'adozione
di strategie e lo fa solo se appare chiaro che lo sforzo di elaborare una
strategia può favorire un impegno positivo e un considerevole miglioramento
della cooperazione tra le autorità. Analogamente
alle strategie, anche le autorità anticorruzione sono state molto in auge e i
risultati sono stati eterogenei. In alcuni casi, autorità dotate di un forte
mandato e di dirigenti indipendenti e impegnati hanno permesso un'evoluzione
determinante che ha consentito di perseguire episodi di corruzione ad alto
livello. In altri casi, l'istituzione di autorità di questo tipo avrebbe potuto
svolgere un ruolo negativo creando l'impressione che le altre autorità non dovessero
svolgere la loro parte di lavoro. La relazione valuta pertanto ogni situazione in
base ai pro e contro e in considerazione delle circostanze particolari di
ciascun paese, senza imporre un'unica soluzione valida per tutti. La
relazione richiama l'attenzione sul fatto che alcune autorità, che potrebbero
svolgere un ruolo fondamentale nella lotta alla corruzione, non sono dotate di
risorse umane e finanziarie sufficienti. La Commissione è consapevole che nell'attuale
clima di austerità può essere molto difficile assegnare maggiori risorse a
determinate istituzioni e compiere ulteriori sforzi. Tuttavia, in alcune
situazioni tali interventi possono permettere considerevoli risparmi nel lungo
periodo, riducendo il costo della corruzione. Pertanto, talvolta la relazione
richiede che si attribuisca la priorità all'assegnazione di risorse a specifici
organismi pubblici o a programmi di capitale importanza per prevenire o
combattere la corruzione. Sinergia con i meccanismi di controllo
esistenti e parametri di riferimento per le valutazioni A livello internazionale, i principali meccanismi di
controllo e valutazione esistenti sono il Gruppo di Stati
del Consiglio d'Europa contro la corruzione (GRECO), il
gruppo di lavoro dell'OCSE sulla corruzione e il meccanismo di verifica della
Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (UNCAC). Per
preparare la presente relazione, la Commissione si è avvalsa in larga misura
dei risultati di tali meccanismi (in particolare del GRECO e dell'OCSE). Le
norme anticorruzione come quelle dell'UNCAC, o quelle istituite dal GRECO e
dall'OCSE (ad esempio, la Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d'Europa
e il relativo protocollo aggiuntivo, la Convenzione civile sulla corruzione, i
Venti principi guida per la lotta contro la corruzione adottati dal Comitato
dei ministri del Consiglio d'Europa, le raccomandazioni del Consiglio d'Europa
sul finanziamento dei partiti politici, le raccomandazioni del Consiglio d'Europa
sui codici di comportamento per i funzionari pubblici e la Convenzione dell'OCSE
contro la corruzione) costituiscono importanti termini di riferimento per le
valutazioni. La relazione non riprende l'analisi tecnica
dettagliata delle relazioni del GRECO o dell'OCSE, ma fa riferimento alle loro raccomandazioni
quando queste non sono ancora state attuate e riguardano aspetti fondamentali
individuati in un capitolo per paese. Mettendo in rilievo determinate raccomandazioni
formulate in precedenza in altri meccanismi, la relazione si propone di
promuoverne l'attuazione. La sinergia con il GRECO è essenziale tenuto conto
che quest'ultimo comprende tutti gli Stati membri dell'UE e altri paesi europei
rilevanti per un futuro allargamento e il partenariato orientale. Attualmente
la Commissione sta adottando misure che consentiranno in futuro la piena partecipazione
dell'UE al GRECO, il che favorirà anche una più stretta collaborazione ai fini
delle prossime edizioni della relazione dell'Unione sulla lotta alla corruzione. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:IT:PDF. [2] Segnatamente la convenzione delle Nazioni Unite contro la
corruzione, nonché gli strumenti giuridici anticorruzione del
Consiglio d'Europa, ivi compresa la risoluzione (97)24 sui venti principi guida
per la lotta contro la corruzione e le raccomandazioni n. R (2000) 10 sui codici di comportamento dei funzionari pubblici e n. R (2003)4 sulle
norme comuni contro la corruzione nel finanziamento dei partiti politici e
delle campagne elettorali. [3] Non è
facile calcolare i costi economici complessivi della corruzione. La cifra indicata
si basa su stime di istituzioni e sedi specializzate, come la Camera
di Commercio Internazionale, Transparency International, l'iniziativa Global Compact
delle Nazioni Unite, il Forum economico mondiale e la pubblicazione Clean
Business is Good Business, 2009, secondo le quali la corruzione è
pari al 5% del PIL a livello mondiale. Cfr. anche la comunicazione della Commissione sulla
lotta contro la corruzione nell'UE del 6 giugno 2011:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:IT:PDF. [4] Cfr. la
relazione "Excellence in Public Administration for competitiveness in EU
Member States" (2011-2012): http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-member-states/improving-public-administration/". [5] COM(2014)14. [6] Sondaggio tra la popolazione
generale di tutti gli Stati membri condotto ogni due anni mediante colloqui
personali con un campione di 1000-500 intervistati (a seconda delle dimensioni
della popolazione). Al sondaggio in questione, svoltosi tra fine febbraio e
inizio marzo 2013, hanno partecipato in totale 27 786 persone (campione
rappresentativo). Il sondaggio esaminava, tra l'altro, la percezione della
corruzione in generale, l'esperienza personale riguardo alla corruzione, nonché
gli atteggiamenti nei confronti di favoritismi e regali. I sondaggi
Eurobarometro si svolgono ogni due anni dal 2007, ma nel 2013 la Commissione ha
deciso di adeguare le domande alle esigenze della presente relazione. Di conseguenza,
occorre prendere con cautela qualsiasi confronto con gli anni precedenti. La
relazione completa è disponibile all'indirizzo
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397. [7] Sondaggio telefonico, denominato
Flash Eurobarometro, concernente sei settori nell'UE-28, condotto per la prima
volta nel 2013 tra il 18 febbraio e l'8 marzo. È stata chiesta l'opinione di
imprese (di tutte le dimensioni) operanti nei settori dell'energia, della
sanità, delle costruzioni, della lavorazione, delle telecomunicazioni e della
finanza. La relazione completa è disponibile all'indirizzo http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374
. [8] L'indice di percezione della
corruzione (Corruption Perception Index, CPI) è pubblicato ogni anno da Transparency
International http://cpi.transparency.org/cpi2013/. [9] COM(2012)363. [10] Cfr.
approccio generale del 3 giugno 2013, documento del Consiglio 10232/13. [11] Cfr.
parere della commissione giuridica, A7-0000/2013. [12] La dichiarazione della situazione
patrimoniale non implica automaticamente la pubblicazione, che va soppesata con
il diritto alla vita privata. Alcuni Stati membri che impongono la
dichiarazione della situazione patrimoniale non pubblicano tutte le
dichiarazioni patrimoniali, ma richiedono comunque ai funzionari pubblici di
presentare alle autorità competenti dichiarazioni patrimoniali dettagliate. [13] Il
Consiglio d'Europa ha definito il conflitto d'interessi come una situazione
"nella quale il funzionario pubblico ha un interesse privato che possa
influenzare o che sembri possa influenzare l'imparzialità e l'oggettività della
propria condotta"; per interesse privato s'intende "ogni genere di
vantaggio che si può concretizzare nei confronti del funzionario pubblico, dei
suoi familiari o parenti stretti, di amici e di persone o organizzazioni con
cui il funzionario stesso ha o ha avuto rapporti politici o di affari";
comprende anche qualsivoglia responsabilità, finanziaria o civile, ad esso
correlata. Cfr. raccomandazione n. R(2000)10 del comitato dei ministri agli
Stati membri sui codici di comportamento dei funzionari eletti: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf. [14] COM(2011) 309
definitivo, seconda relazione sull'attuazione della decisione quadro 2003/568/GAI
del 6 giugno 2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:IT:PDF. [15] Conclusioni del Quality of
Governance Institute, Università di Göteborg (Svezia). [16] http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=EN. [17] http://star.worldbank.org/star/. [18] Legge
3861/2010. [19] http://diavgeia.gov.gr/en. [20] Transparency
International ha condotto, nell'ambito di un progetto cofinanziato dall'UE, un'analisi
comparativa del quadro giuridico per la protezione degli informatori in tutta l'UE,
cfr. http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing in europe legal protections for whistleblowers in the eu. [21] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf [22] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf [23] http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf [24] OCSE, Principles
for Integrity in Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf. [25] Francia,
Italia, Ungheria, Lituania, Paesi Bassi, Polonia, Romania e Spagna. [26] Identifying and Reducing Corruption in Public
Procurement in the EU – Development of a methodology to estimate the direct
costs of corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the
area of anti-corruption, 30 giugno 2013, PricewaterHouse e
ECORYS. [27] Esempi
più specifici sono forniti nella sezione sulle buone e cattive prassi. [28] Direttiva
2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa
al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di
lavori, di forniture e di servizi (GU L 134 del 30.4.2004, pag. 114);
direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004,
che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di
energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (GU L
134 del 30.4.2004, pag. 1); direttiva 2009/81/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 13 luglio 2009 relativa al coordinamento delle procedure per l'aggiudicazione
di taluni appalti di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa
e della sicurezza da parte delle amministrazioni aggiudicatrici/degli enti
aggiudicatori, e recante modifica delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (GU L
216 del 20.8.2009, pag. 76); direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre
1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative
relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di
aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395
del 30.12.1989, pag. 33), modificata dalla direttiva 2007/66/CE e dalla
direttiva 92/13/CEE del Consiglio, del 25 febbraio 1992, che coordina
le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione
delle norme comunitarie in materia di procedure di appalto degli enti erogatori
di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché
degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni (GU L 76 del 23.3.1992,
pagg. 14-20). [29] L'aggiudicazione
di concessioni di lavori attualmente è soggetta alle norme di base della
direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004,
relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di lavori, di forniture e di servizi, mentre l'aggiudicazione di
concessioni di servizi di interesse transfrontaliero è soggetta ai principi del
trattato, in particolare ai principi di libera circolazione delle merci,
libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, nonché ai principi
che ne derivano, quali i principi di parità di trattamento, non
discriminazione, riconoscimento reciproco, proporzionalità e trasparenza. [30] SWD(2012)342
definitivo: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf. [31] Le procedure d'infrazione sono
procedimenti avviati dalla Commissione europea contro uno Stato membro in caso
di presunta violazione del diritto dell'UE. Ciascuno Stato membro è
responsabile dell'applicazione del diritto dell'UE nel proprio ordinamento
interno (recepimento delle direttive entro il termine stabilito, conformità e
corretta applicazione delle disposizioni nazionali). La Commissione europea ha
il compito di assicurare la corretta applicazione del diritto dell'Unione. Di
conseguenza, se uno Stato membro manca ai suoi obblighi, per azione od
omissione, la Commissione europea dispone del potere di ingiungere allo Stato
membro di porre fine alla violazione ("infrazione") e, se necessario,
di adire la Corte di giustizia. La Commissione può avviare il procedimento d'infrazione
in tre casi: mancata notifica delle misure di attuazione entro il termine
stabilito; recepimento non conforme alle norme UE; applicazione non corretta
(azione od omissione imputabile allo Stato membro) del diritto dell'UE. [32] Altre violazioni comprendono:
confusione tra criteri di selezione e aggiudicazione, applicazione non corretta
delle norme sulla cooperazione pubblico-pubblico (tranne per quella in-house),
calcolo del valore del contratto, criteri di selezione (problemi diversi dai
criteri discriminatori), indebita esclusione dalla procedura, accordi quadro e
uso indebito dell'esenzione per la difesa e la sicurezza. [33] Relazione di valutazione (SEC(2011)
853 definitivo. [34] COM(2011) 895 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:IT:PDF. [35] COM(2011) 896 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:IT:PDF. [36] COM(2011) 897 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0897:FIN:IT:PDF. [37] Sondaggio Flash Eurobarometro 374. [38] http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm. [39] Identifying
and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU – Development of a
methodology to estimate the direct costs of corruption and other
elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption, 30 giugno
2013, PricewaterHouse e ECORYS. [40] Ossia le decisioni in merito al cambiamento della classificazione
urbanistica di immobili/terreni o di una zona. Ciascuna classificazione prevede
limitazioni e obblighi differenti. [41] L'opuscolo
vuole essere una guida agli appalti pubblici in uno dei settori
più esposti alla corruzione, ossia quello delle costruzioni, ma, in ultima
analisi, è valido per tutti gli appalti pubblici dei comuni. [42] Le politiche di gestione del
rischio riguardano l'individuazione e la valutazione dei rischi, la loro
classificazione in ordine di priorità e le successive azioni concrete per
mitigare e controllare il loro potenziale impatto. [43] I meccanismi di segnalazione del
rischio ("red flagging"), intesi ad assistere le
amministrazioni aggiudicatrici o gli organi centrali responsabili degli appalti
pubblici nell'individuazione di pratiche di corruzione, sono "sistemi di
allerta" che consentono l'individuazione e il monitoraggio di determinati
indicatori la cui presenza può indurre il sospetto di corruzione (ad esempio, l'accumulo
di un certo numero di indicatori può far scattare una segnalazione
("flag") nel sistema, che richiede verifiche o controlli più
approfonditi). [44] Istituto per l'innovazione e la trasparenza
degli appalti e la compatibilità ambientale. [45] Ad esempio, nel caso della
costruzione di un'autostrada i materiali possono variare notevolmente da un
luogo ad un altro, a seconda del clima, delle caratteristiche geografiche del
sito dei lavori, ecc. [46] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_it.pdf. [47] Public
procurement in Europe- cost and effectiveness, PwC Ecorys London Economics,
marzo 2011. [48] L'autodisciplina consente alle
imprese di adottare misure che pongono rimedio alla situazione che ha
comportato l'inclusione negli elenchi d'interdizione e che, di conseguenza,
consentono di revocare l'esclusione dalle gare d'appalto pubbliche. [49] Ossia
elenchi di imprese escluse dalle gare d'appalto pubbliche in seguito, tra l'altro,
a sentenze definitive per corruzione o altri gravi reati. [50] I nomi dei membri del gruppo e i
verbali delle riunioni sono disponibili al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725. ITALIA 1.
Introduzione — Caratteristiche principali e
contesto Quadro anticorruzione Approccio
strategico. Negli
ultimi vent’anni la strategia di lotta alla corruzione in Italia ha fatto leva in
buona parte sull’aspetto repressivo. La nuova legge anticorruzione, adottata
il 6 novembre 2012, ha riequilibrato la strategia rafforzandone
l’aspetto preventivo e potenziando la responsabilità (accountability) dei
pubblici ufficiali[1]. A
settembre 2013 l’autorità nazionale anticorruzione CIVIT (Commissione per la Valutazione,
la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche) ha approvato il
piano nazionale anticorruzione predisposto per tre anni dal dipartimento della
funzione pubblica. Il piano d’azione, basato sulla valutazione del rischio di
corruzione, si concentra principalmente sulle misure preventive e di
trasparenza all’interno della pubblica amministrazione, includendo anche misure
volte a facilitare l’individuazione di pratiche corruttive. Sebbene preveda
anche una serie di indicatori delle prestazioni, il piano non stabilisce però
chiare scadenze per la realizzazione degli interventi. Sebbene preveda anche una
serie di indicatori delle prestazioni, il piano non stabilisce però chiare
scadenze per la realizzazione degli interventi. L’ampio quadro preventivo
definito dalla nuova normativa comporta un onere considerevole per le pubbliche
amministrazioni e richiede notevoli sforzi per garantire la capacità necessaria
per un’attuazione efficace. Osservazioni simili valgono anche per la capacità
dell’autorità nazionale anticorruzione CIVIT di dare impulso a ambiziose
politiche di contrasto della corruzione. Quadro
giuridico.
L’Italia ha ratificato a giugno 2013 la convenzione penale sulla corruzione e
la convenzione civile sulla corruzione del Consiglio d’Europa[2]. Nel 2012 il governo italiano ha varato una
serie di riforme anticorruzione in risposta alla profonda inquietudine emersa
dai sondaggi sulla percezione del fenomeno[3]
e dall’elevatissimo numero di indagini per casi di corruzione nelle alte sfere[4]. Per garantire l’adozione della nuova legge
anticorruzione, il governo ha chiesto il voto di fiducia in parlamento e la
nuova legge è stata adottata il 6 novembre 2012[5].
L’intento è indurre un cambiamento di mentalità all’interno della pubblica
amministrazione rafforzando il coordinamento delle politiche anticorruzione a
livello centrale, regionale e locale, potenziando la prevenzione, ponendo l’obbligo
per tutte le istituzioni pubbliche di adottare piani anticorruzione, ampliando
la portata delle disposizioni penali per i reati di corruzione, prevedendo
regole di integrità più stringenti per le cariche pubbliche elettive e
garantendo la trasparenza della spesa pubblica e l’accesso all’informazione
ecc.[6]. La nuova legge lascia tuttavia irrisolta
una serie di problemi: non modifica la
disciplina della prescrizione, la normativa penale sul falso in bilancio e sull’autoriciclaggio
e non introduce fattispecie di reato per il voto di scambio. Il nuovo testo
frammenta inoltre le disposizioni di diritto penale sulla concussione e la
corruzione, rischiando
di dare adito ad ambiguità nella pratica e di limitare ulteriormente la
discrezionalità dell’azione penale[7]. Sono
inoltre ancora insufficienti le nuove disposizioni sulla corruzione nel settore
privato e sulla tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti, come verrà
illustrato più dettagliatamente oltre. Nel quadro del semestre europeo di
coordinamento delle politiche economiche del 2013, il Consiglio ha raccomandato
all’Italia di rafforzare il quadro giuridico di contrasto della corruzione,
anche rivedendo la normativa sulla prescrizione[8]. Quadro
istituzionale.
L’azione di contrasto, l’accertamento giudiziario e, in una certa misura, l’azione
della Corte dei conti sono stati per molto tempo i cardini dalla politica
anticorruzione in Italia. La Corte dei conti, in particolare, ha un ruolo
attivo nell’attuazione delle politiche di lotta alla corruzione, anche nel
quadro della nuova legge anticorruzione, grazie a un’efficace attività
operativa di controllo associata a eccezionali poteri di esercizio dell’azione
di danno erariale della procura contabile. La relazione nazionale sull’integrità del 2011 di Transparency
International giudica positivamente le prestazioni della Corte dei
conti, delle autorità di contrasto, del potere giudiziario e dei servizi
elettorali nella lotta contro la corruzione[9].
La relazione considera tuttavia piuttosto carente nel suo insieme la capacità di
controllare il fenomeno corruttivo da parte della pubblica amministrazione, del
parlamento, del governo, delle autorità anticorruzione, dei partiti politici,
delle imprese, del difensore civico e dei media[10]. Sondaggi
d’opinione Sondaggi sulla
percezione.
Secondo lo speciale Eurobarometro del 2013 sulla corruzione[11], il 97% dei rispondenti italiani (la
seconda percentuale dell’Unione in ordine di grandezza) ritiene che la
corruzione sia un fenomeno dilagante in Italia (contro una media UE del 76%) e
il 42% afferma di subire personalmente la corruzione nel quotidiano (contro una
media UE del 26%). Per l’88% dei rispondenti italiani corruzione e
raccomandazioni sono spesso il modo più semplice per accedere a determinati
servizi pubblici (contro una media UE del 73%). La mancanza di fiducia nelle
istituzioni pubbliche risulta molto diffusa. Secondo i dati raccolti dal
sondaggio, le figure pubbliche verso le quali vi è maggior sfiducia sono i
partiti politici, i politici nazionali, regionali e locali[12] e i funzionari responsabili dell’aggiudicazione
degli appalti pubblici e del rilascio delle licenze edilizie. Esperienza della corruzione. Quanto alle esperienze
dirette in casi di corruzione, lo speciale Eurobarometro 2013 mostra per l’Italia
risultati migliori rispetto alla media dell’UE: solo il 2% dei rispondenti
italiani afferma infatti di essere stato oggetto di richieste o di aspettative
di tangenti nell’ultimo anno (contro una media UE del 4%). Il
parere delle imprese. Il 92% delle imprese italiane
partecipanti al sondaggio Eurobarometro 2013 sulla corruzione nel mondo
imprenditoriale[13] ritiene
che favoritismi e corruzione impediscano la concorrenza commerciale in Italia
(contro una media UE del 73%), il 90% pensa che la corruzione e le
raccomandazioni siano spesso il modo più facile per accedere a determinati
servizi pubblici (contro una media UE del 69%), mentre per il 64% le conoscenze
politiche sono l’unico modo per riuscire negli affari (contro una media UE del
47%). Secondo
il Global Competitiveness Report 2013-2014, la distrazione di fondi
pubblici dovuta alla corruzione, il favoritismo dei pubblici ufficiali e la
progressiva perdita di credibilità etica della classe politica agli occhi dei
cittadini sono le note più dolenti della governance in Italia[14]. Contesto Impatto stimato
della corruzione. La Corte dei conti italiana fa notare che i
costi diretti totali della corruzione ammontano a 60 miliardi di euro l’anno
(pari a circa il 4% del PIL). Nel 2012 e nel 2013 il presidente della Corte dei
conti ha espresso preoccupazione per l’impatto della corruzione sull’economia
nazionale[15]. La
corruzione incide negativamente su un’economia nazionale già colpita dalle
conseguenze della crisi economica. Il
rapporto 2012 della commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in
tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione
(commissione ad-hoc)[16] punta
il dito sull’esistenza di costi economici indiretti (derivanti per esempio dai
ritardi amministrativi, dal cattivo funzionamento dei pubblici uffici, dall’inefficienza
o addirittura dall’inutilità delle opere e dei servizi pubblici, dalla perdita
di competitività, dal calo degli investimenti ecc.), che vanno ad aggiungersi
ai costi diretti della corruzione stimati dalla Corte dei conti[17]. Per le grandi opere pubbliche i costi
indiretti sono stimati attorno al 40% dei costi dell’appalto. Secondo alcuni
studi sullo sviluppo dell’economia sommersa, la percentuale in Italia raggiungeva
il 21,5% del PIL nel 2012[18]. Segnalazione
degli illeciti (whistleblowing). La legge
anticorruzione introduce per la prima volta disposizioni sulla tutela del
dipendente pubblico che segnala illeciti. Le disposizioni si applicano ai
pubblici dipendenti che denunciano condotte illecite, fuori dei casi di
calunnia, diffamazione o violazione della vita privata. Le denunce sono rivolte
al superiore gerarchico, all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti. L’identità
del segnalante non può essere rivelata senza il suo consenso. Queste disposizioni
hanno però un carattere piuttosto generico e non esaustivo, poiché non coprono tutti
gli aspetti della segnalazione o tutti i tipi di tutela da concedere in queste
circostanze. Non è inoltre contemplato il whistleblowing nel settore
privato. Per la piena funzionalità del dispositivo di tutela dei segnalanti, sono
ancora necessarie altre misure, tra cui precisazioni sui canali di segnalazione,
dispositivi di protezione e campagne di sensibilizzazione. Trasparenza
delle attività di lobbismo. La normativa italiana non
regolamenta il lobbismo: non è infatti previsto l’obbligo di registrare i
lobbisti né di segnalarne i contatti con pubblici ufficiali. Media. Se
da un lato la stampa dimostra una capacità decisamente elevata di denunciare i
casi di corruzione[19], l’indipendenza
e l’assetto proprietario dei media, specie quelli elettronici, presentano notevoli
problemi, soprattutto per il perdurare di un sistema di quasi monopolio[20]. Più di recente la competizione del mercato
nel comparto dei media è leggermente migliorata, ma l’Italia realizza comunque
un punteggio basso in base all’indice di libertà della stampa 2013 della Freedom
House, posizionandosi tra i paesi con una stampa “parzialmente libera”[21]. 2. Principali aspetti Corruzione nelle
alte sfere e legami con la criminalità organizzata La credibilità
di un quadro anticorruzione efficace e dissuasivo dipende dalla capacità di perseguire
i casi di corruzione. La percezione pubblica del fenomeno denuncia lo scarso
effetto deterrente delle sanzioni applicate in questo settore. Secondo i dati
dello speciale Eurobarometro sulla corruzione del 2013[22], appena il 27% dei rispondenti italiani
ritiene che il numero di reati di corruzione indagati e accertati sia
sufficiente a scoraggiare condotte corruttive attive o passive. Dai rapporti del
GRECO (Gruppo di Stati del Consiglio d’Europa contro la corruzione) e dell’OCSE
si evince che, per quanto il quadro penale sia presente nel suo insieme, le
carenze esistenti contribuiscono alla percezione di un clima di quasi impunità
e ostacolano l’efficacia dell’azione penale e l’accertamento nel merito dei
casi di corruzione[23]. In Italia i
legami tra politici, criminalità organizzata e imprese e lo scarso livello di
integrità dei titolari di cariche elettive e di governo sono oggi tra gli
aspetti più preoccupanti, come testimonia l’elevato numero di indagini per casi
di corruzione, tanto a livello nazionale che regionale. Uno studio del 2010 a
cura del Center for the Study of Democracy considera il caso italiano tra
i più esemplari per capire quanto stretti siano i legami tra criminalità
organizzata e corruzione[24].
Secondo lo studio è soprattutto la corruzione diffusa nella sfera sociale,
economica e politica a attrarre i gruppi criminali organizzati e non già la
criminalità organizzata a causare la corruzione. Secondo i procuratori italiani,
i legami tra mafia e corruzione sono tuttora evidenti, anche nelle regioni non
originarie dei gruppi criminali organizzati. Negli ultimi
anni sono state portate all’attenzione del pubblico numerose indagini per
presunti casi di corruzione, finanziamento illecito ai partiti e rimborsi
elettorali indebiti, che hanno visto coinvolte personalità politiche di spicco
e titolari di cariche elettive a livello regionale. Questi scandali hanno
portato a una serie di dimissioni, alle elezioni regionali anticipate in un
caso, e hanno spinto il governo a sciogliere alcuni consigli comunali per
presunte infiltrazioni mafiose. Soltanto nel 2012 sono scattate indagini penali
e ordinanze di custodia cautelare nei confronti di esponenti politici regionali
in circa la metà delle 20 regioni italiane. In applicazione della legge
n. 221/1991sono stati sciolti in Italia 201 consigli municipali[25], di cui 28 dal 2010 (per lo più nel
meridione, ma anche nelle regioni del nord) per presunte infiltrazioni
criminali. In alcune situazioni i reati contestati sono caduti in prescrizione
prima della conclusione del processo. Negli ultimi
anni una serie di casi di corruzione ha portato alle dimissioni di leader e
alte cariche di partito. Molti di questi riguardavano il presunto uso illecito
dei fondi del partito. Più di 30 deputati della precedente legislatura
sono stati o sono attualmente indagati per reati collegati alla corruzione o per
finanziamento illecito ai partiti: in alcuni casi le indagini o i procedimenti
giudiziari sono ancora in corso, mentre in altri è stata emessa una condanna di
primo grado. Alcuni processi si sono estinti per prescrizione o perché il reato
è stato depenalizzato. A volte la prescrizione è subentrata prima che i giudici
potessero giungere a una sentenza definitiva. È degno di nota il caso di un
parlamentare indagato per collusione con il clan camorristico dei Casalesi: il
clan ne avrebbe finanziato la campagna elettorale in cambio di influenze
politiche a livello nazionale, soprattutto per il riciclaggio di rifiuti
tossici. Il parlamento ha rifiutato ben due volte l’autorizzazione a procedere
nei sui confronti, impedendone la carcerazione preventiva. Durante la campagna
per le elezioni legislative del 2013, una petizione ha raccolto oltre 150 000 firme
di cittadini e 878 firme di candidati che si sono impegnati a rendere più efficace
la nuova legge anticorruzione[26]. I tentativi di
definire un quadro giuridico in grado di garantire l’efficacia dei processi e
la loro conclusione nei casi complessi sono stati più volte ostacolati. In diverse occasioni il parlamento ha approvato o ha
tentato di far passare leggi ad personam a favore di politici imputati
in procedimenti penali, anche per reati di corruzione. Ne è un esempio il
progetto di legge sulla “prescrizione breve” che comportava l’elevato rischio
di vedere estinguere i procedimenti a carico di indagati incensurati[27]. Un altro esempio è il “lodo Alfano” che
imponeva, per le quattro più alte cariche dello Stato, la sospensione dei
processi relativi a fatti antecedenti l’assunzione della carica o della
funzione e dei processi penali in corso[28].
La legge è stata poi dichiarata incostituzionale[29]. Un ulteriore esempio è la legge del 2010
sul “legittimo impedimento” a comparire in udienza per il Presidente del
Consiglio dei Ministri e i Ministri della Repubblica italiana[30], anch’essa dichiarata incostituzionale[31]. Altri esempi consistono nella
depenalizzazione nel 2002 di determinati reati, come alcune forme di falso in
bilancio[32]. La nuova legge
anticorruzione e il successivo decreto legislativo sull’incandidabilità e il
divieto di ricoprire cariche elettive e di governo a livello centrale e
regionale in seguito a condanne definitive per reati di corruzione o altri
reati contro la pubblica amministrazione, adottato dal governo alla fine del
2012, segnano un importante passo avanti[33].
Il decreto prevede termini di incandidabilità due volte più lunghi della
corrispondente sanzione e comunque non inferiori a sei anni. Nei primi mesi del
2013 il governo ha inoltre adottato un decreto legislativo sull’inconferibilità
e l’incompatibilità (temporanee o permanenti, a seconda del tipo di sanzione)
di incarichi presso le pubbliche amministrazioni in seguito a condanne
definitive o non definitive per i reati contro la pubblica amministrazione,
compresa la corruzione[34]. La
norma sull’ineleggibilità introdotta dalla legge anticorruzione ha già trovato
applicazione nel caso della decadenza da senatore di un ex presidente del
Consiglio condannato per evasione fiscale e della sospensione dall’incarico
decretata nei confronti di un presidente di provincia condannato per abuso d’ufficio.
Per i parlamentari l’applicazione di queste disposizioni legislative è soggetta
al voto della camera di appartenenza che deve pronunciarsi sulla decadenza dal
mandato a seguito della condanna definitiva. A parte queste
disposizioni non esistono codici di comportamento per le cariche elettive a
livello centrale o regionale. Quanto al conflitto di interesse, non sono in
essere specifici dispositivi di verifica. L’introduzione di codici di
comportamento per le cariche elettive, insieme a disposizioni regolamentari
sulle sanzioni applicabili in caso di violazione, permetterebbe di innalzare
gli standard di integrità e responsabilità e di prevedere sanzioni non penali
per una più ampia gamma di comportamenti non etici dannosi per l’interesse
pubblico. Un tale accorgimento permetterebbe inoltre un’attuazione più efficace
delle norme di integrità tramite soluzioni autoregolamentari, data la
specificità delle sanzioni non penali applicabili ai titolari di cariche
elettive rispetto ad altri incarichi pubblici (cariche di governo, pubblici
ufficiali ecc.). Finanziamento dei partiti politici In Italia i
partiti politici hanno attualmente accesso a due fonti di finanziamento: una
pubblica (che può arrivare fino all’80% delle risorse del partito) e una
privata. Il rapporto del GRECO del marzo 2012 individua “carenze critiche”
tanto nel quadro giuridico italiano sul finanziamento dei partiti, che nella
pratica[35]. Il
rapporto conclude che le attuali carenze danno adito ad abusi e mancano
garanzie sufficienti per poter individuare e segnalare efficacemente eventuali
influenze indebite sul finanziamento dei partiti. Il sistema di controllo dei
fondi dei partiti ad opera dei pubblici poteri è giudicato frammentario e
formalistico, affidato a tre organi diversi con limitati poteri e senza un
coordinamento tra gli stessi o con gli organi di contrasto: in parlamento i
bilanci annuali dei partiti sono verificati da un’apposita commissione di
controllo; presso la Corte dei conti le spese sostenute dai partiti sono
soggette al controllo del Collegio di controllo sulle spese elettorali, mentre
il Collegio regionale di garanzia elettorale verifica le spese elettorali
sostenute dai candidati alle elezioni. Il GRECO sollecita i partiti politici a sviluppare
sistemi di controllo interno e sottoporre i propri conti a revisori
indipendenti. Secondo la legge, i partiti politici non sono tenuti a
predisporre rendiconti finanziari in forma consolidata e le relazioni
finanziarie attualmente pubblicate dai partiti politici non offrono un quadro
completo delle loro attività finanziarie. Per garantire finanziamenti più
trasparenti il GRECO raccomanda inoltre una riduzione significativa delle
soglie al di sotto delle quali i partiti e i singoli candidati non sono tenuti
a rivelare l’identità del donatore e di vietare le donazioni anonime[36]. Le attuali sanzioni previste
dalla normativa consistono in pene pecuniarie e nella sospensione del rimborso
elettorale. La normativa prevede peraltro il reato di finanziamento illecito; a
questo proposito il rapporto GRECO 2012 osserva che l’attuale regime di
sanzioni per violazione della normativa sul finanziamento non è
sufficientemente dissuasivo e raccomanda di rendere più efficaci, proporzionate
e dissuasive le sanzioni amministrative e penali attualmente applicabili[37]. A
dicembre 2013 il governo ha varato un decreto legge che prevede l’abolizione
graduale, entro tre anni, del finanziamento pubblico ai partiti[38], sostituendolo con
contribuzioni volontarie dei cittadini detraibili dalle tasse[39]. Il decreto legge, che detta
una serie di orientamenti per definire procedure rigorose su trasparenza,
statuti e bilanci dei partiti, lascia però irrisolte alcune questioni poste dal
GRECO riguardo al rigore dei dispositivi di controllo interno, alle soglie
delle donazioni private e effetto dissuasivo delle sanzioni. Più di
recente, alla Corte dei conti è stato affidato il compito di controllare il
finanziamento dei gruppi politici regionali. Termini di prescrizione La questione
della prescrizione è un problema particolarmente serio ai fini delle indagini e
dell’accertamento nel merito dei casi di corruzione in Italia. Il termini di
prescrizione previsti dalla disciplina italiana, sommati alla lunghezza dei
processi, alle regole e ai metodi di calcolo della prescrizione, alla mancanza
di flessibilità circa i motivi per sospendere e interrompere la decorrenza dei
termini e all’esistenza di un termine assoluto che non può essere interrotto o
sospeso, hanno determinato e determinano tuttora l’estinzione di un gran numero
di procedimenti[40]. La
revisione della normativa che regola attualmente la prescrizione rientra tra le
raccomandazioni specifiche per paese che il Consiglio ha rivolto all’Italia a
luglio 2013, nel quadro del semestre europeo, quale fattore importante per
rafforzare il quadro giuridico di contrasto della corruzione. Secondo uno
studio di Transparency International del 2010 su come i termini di
prescrizione influenzano le azioni giudiziarie relative ai casi di corruzione
nell’Unione Europea, tra il 2005 e il 2010 circa un procedimento su dieci
per reati di corruzione si è estinto per scadenza dei termini di prescrizione[41]. Nel frattempo la situazione non sembra
essere migliorata, nonostante le preoccupazioni ripetutamente espresse dal
GRECO[42] e dall’OCSE[43] tra il 2009 e il 2013. Secondo uno studio
del 2010[44], i procedimenti
penali estinti in Italia per scadenza dei termini di prescrizione sono circa l’11,14%
nel 2007 e il 10,16% nel 2008. Nello stesso periodo la media negli altri Stati
membri dell’UE menzionati dallo studio andava dallo 0,1 al 2%. Secondo i dati
OCSE, dal 2011 si sono estinti per scadenza dei termini di prescrizione 30 procedimenti
per corruzione transnazionale su 47 (ovvero oltre il 62%). Prima dell’entrata
in vigore della nuova legge anticorruzione, i termini di prescrizione relativi[45] per la maggior parte dei reati di
corruzione “classici”[46] erano
di circa 6 anni[47], mentre
il termine di prescrizione assoluto era di 7,5 anni[48]. La riforma della disciplina della
prescrizione del 2005 ha modificato le regole di calcolo al solo scopo di
differenziare l’estensione dei termini di prescrizione in funzione del
casellario giudiziale dell’imputato[49]: se l’imputato
è incensurato non aumentano i termini di prescrizione in presenza di
circostanze aggravanti. Un importante e più fondamentale impedimento contenuto
nella normativa vigente consiste nel fatto che i termini di prescrizione
decorrono anche dopo la sentenza di condanna di primo grado (cioè fino alla
sentenza definitiva). Data la lunghezza dei procedimenti giudiziari, questo ha determinato
situazioni di prescrizione anche dopo sentenze di condanna di primo grado. La legge anticorruzione
n. 190/2012 ha lasciato invariata la disciplina sulla prescrizione. Se da un lato la nuova legge aumenta la pena massima per
alcuni reati, prorogando così di fatto i termini di prescrizione, essendo i due
aspetti collegati, dall’altro prevede sanzioni minori per nuove fattispecie di
reato, come la cosiddetta “concussione per induzione” (induzione indebita a
dare o promettere utilità[50])
ritenuta dagli operatori più frequente di quella classica, abbreviando così i
termini di prescrizione[51].
Occorre inoltre tener presente che le nuove norme penali più favorevoli, cioè
quelle che abbreviano i termini di prescrizione, si applicano anche ai
procedimenti in corso. Il
ministero della Giustizia ha incaricato un gruppo di lavoro (la Commissione
Fiorella) di studiare la questione e individuare le opzioni di riforma della
disciplina della prescrizione[52].
La commissione ha studiato l’impatto della prescrizione su una serie di cause
tra il 2005 e il 2010 e ha reso noti i risultati dello studio a aprile 2013. Lo
studio, che riguarda le principali procure italiane, rende conto di un lieve
decremento (inferiore al 3%) del tasso di prescrizione per i casi di
corruzione, tasso ritenuto normale e che si giustifica in parte alla luce del
principio di legalità (obbligatorietà dell’azione penale). Secondo il GRECO il
rischio di prescrizione per i reati di corruzione aumenta in realtà per effetto
del metodo di calcolo dei termini di prescrizione combinato a altri fattori
(ritardi e arretrati dei procedimenti penali, complessità dei casi di
corruzione). Inasprire le sanzioni per determinati reati di corruzione non è di
per sé una soluzione idonea; per affrontare il problema il GRECO auspica l’adozione
di un piano con tempi e opzioni ben definiti[53].
Capacità di
garantire un’applicazione efficace della nuova legge anticorruzione All’indomani
dell’adozione della nuova legge anticorruzione n. 190/2012 il governo ha
emanato una serie di decreti attuativi. Il primo decreto legislativo,
adottato negli ultimi mesi del 2012, riguarda l’ineleggibilità dei pubblici
ufficiali a seguito di condanne definitive per determinati reati contro la
pubblica amministrazione, tra cui la corruzione[54]. Tra marzo e aprile 2013 il governo ha
emanato altri due decreti: uno sul divieto di ricoprire determinati incarichi
pubblici a seguito di condanne (definitive e non) per reati contro la pubblica
amministrazione, tra cui la corruzione, e l’incompatibilità e il divieto per i
titolari di incarichi pubblici di ricoprire incarichi nel settore privato[55]; l’altro sugli obblighi di trasparenza e
diffusione di informazioni da parte dalle pubbliche amministrazioni[56]. Nel 2013 il governo ha adottato il codice
di comportamento dei dipendenti pubblici predisposto dal dipartimento della
funzione pubblica[57]. Altri
aspetti disciplinati dalla legge anticorruzione n. 190/2012, come l’approccio
coordinato dei dispositivi di controllo, non sono stati ancora affrontati. La legge anticorruzione
n. 190/2012 designa la Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità
delle amministrazioni pubbliche (CIVIT) quale autorità nazionale anticorruzione
preposta al coordinamento delle politiche di prevenzione della corruzione su
scala nazionale. Composta solo da tre membri e con un organico di supporto di
appena 30 effettivi, soggetti a frequenti sostituzioni, la CIVIT sembra però mancare
della necessaria capacità per assolvere efficacemente a questo compito. La
stessa CIVIT interpreta le proprie funzioni in modo piuttosto ristretto,
limitandosi a svolgere un ruolo più reattivo che proattivo e concentrandosi in
particolare sulla trasparenza, sulle funzioni consultive e sulla verifica
formale dei documenti strategici predisposti dalle amministrazioni. L’esercizio
dei poteri ispettivi conferiti alla CIVIT dalla legge anticorruzione sembra
avere una priorità secondaria, mentre l’esercizio dei poteri sanzionatori è
pressoché inesistente, soprattutto in ambito regionale e locale. La legge anticorruzione
n. 190/2012 prevede l’adozione di un piano nazionale triennale di
prevenzione della corruzione e pone l’obbligo per tutti gli organi
amministrativi di adottare piani d’azione (incentrati sulla prevenzione). Tutti
i piani d’azione devono basarsi sulla valutazione del rischio di corruzione. Anche
le camere di commercio regionali predispongono piani pluriennali di prevenzione
della corruzione e molte vi hanno già provveduto[58]. A luglio 2013 la
CIVIT ha emanato una serie di linee guida per l’aggiornamento del programma
triennale per la trasparenza e l’integrità 2014-2016[59] e a settembre 2013 ha approvato il piano
nazionale
anticorruzione triennale, predisposto dal dipartimento della funzione pubblica[60], che individua le linee generali di
attuazione della legge anticorruzione da parte delle singole amministrazioni
pubbliche. Molte amministrazioni (anche locali) hanno già trasmesso alla CIVIT
i propri piani d’azione e tra il 2011 e il 2012 ne sono stati predisposti oltre
100[61]. Ogni organo
amministrativo nomina un funzionario responsabile della prevenzione e della
corruzione che, in caso di inadeguatezza del sistema, ne rende conto sia sul
piano disciplinare che manageriale. La grande maggioranza delle amministrazioni
aveva nominato un responsabile già nel 2013. L’ambizione di
questo nuovo approccio sulle politiche di integrità nella pubblica
amministrazione è lodevole, ma è altrettanto importante scongiurare il rischio che
quest’esercizio su larga scala si trasformi in un processo formalistico dove i documenti
programmatici e l’assetto istituzionale contino di più degli interventi immediati
in grado di risolvere le falle esistenti. Non è peraltro chiaro se tutte le
amministrazioni vantano la capacità per elaborare i piani d’azione e garantirne
un’attuazione e un controllo efficaci, un aspetto questo particolarmente
rilevante nel caso degli enti locali. Il rapporto del
2012 della commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di
trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione
individua infatti proprio nelle amministrazioni locali uno dei principali
fattori di rischio, soprattutto per quanto riguarda i legami tra
amministrazione e politica (in particolare in materia di pianificazione
urbanistica) e tra amministrazione e settore privato (maggior ricorso all’esternalizzazione
e alle procedure negoziate per effetto della crisi), e alla mancanza di
chiarezza nella ripartizione delle competenze tra i vari livelli di governo. La
commissione ha proposto una serie di misure correttive consistenti, per
esempio, nel definire chiaramente le competenze tra consigli regionali e enti
amministrativi, nel garantire maggiore trasparenza e disciplina nell’attuazione
delle procedure amministrative, nel potenziare i meccanismi di controllo
interno e nel dare priorità ai settori più a rischio, come la pianificazione
urbanistica[62]. Conflitto
di interessi e dichiarazioni patrimoniali La normativa
applicabile alla pubblica amministrazione[63]
e la legge anticorruzione n. 190/2012 prevedono norme specifiche per un’ampia
gamma di situazioni di conflitto di interessi attuale, potenziale e apparente,
con una serie di accorgimenti per porvi rimedio, anche per quanto riguarda il
sistema delle “porte girevoli” (per esempio con l’introduzione di periodi di
riposo obbligatori di tre anni). I contratti conclusi o gli incarichi conferiti
in violazione della norma contro le “porte girevoli” sono nulli e in caso di
violazione scatta il divieto per i soggetti privati interessati di sottoscrivere
contratti con le pubbliche amministrazioni nei tre anni successivi. Successivamente
all’adozione della legge anticorruzione n. 190/2012 il governo ha emanato
il decreto legislativo del 14 marzo 2013 sugli obblighi di pubblicità,
trasparenza e diffusione di informazioni che incombono alle pubbliche
amministrazioni[64], in
forza del quale i titolari di cariche elettive e di governo, e loro familiari
fino al secondo grado, hanno l’obbligo di rendere pubblica la propria
situazione patrimoniale. Il decreto parte dal principio che l’accessibilità
delle informazioni pubbliche è la regola e che le eccezioni devono essere
espressamente previste dalla legge. L’obbligo di pubblicare la propria
situazione patrimoniale incombe ai titolari di cariche elettive e di governo a
livello centrale, regionale e locale, e a chi svolge compiti temporanei per
conto delle pubbliche autorità. Il decreto legislativo emanato dal governo a
aprile 2013 prevede poi l’incompatibilità e l’inconferibilità di incarichi a
chi è stato condannato, anche con sentenza non passata in giudicato, per reati
contro la pubblica amministrazione[65]. Il
decreto prevede inoltre l’incompatibilità tra gli incarichi dirigenziali nelle
pubbliche amministrazioni e negli enti di diritto privato vigilati o finanziati
dalla pubblica amministrazione, come anche tra l’incarico di dirigente nella
pubblica amministrazione e cariche di indirizzo politico. Sebbene preveda norme
lodevoli, il quadro giuridico non è chiaro in riguardo a un dispositivo di
verifica professionale indipendente e a un corrispondente sistema di sanzioni
dissuasive da far scattare in caso di violazione delle norme sulle dichiarazioni
patrimoniali e sul conflitto di interessi da parte dei pubblici ufficiali a
livello centrale, regionale e locale. Non è del tutto chiaro in che modo violazioni
gravi di queste norme facciano scattare sanzioni adeguate, come il
licenziamento, né in che modo le decisioni adottate in violazione di queste
norme siano abrogate e il danno venga risarcito. Lo stesso dicasi per le dichiarazioni
patrimoniali per le cariche elettive e di governo. L’ultima
valutazione del GRECO nel quadro del primo e secondo ciclo di valutazione
congiunta fa riferimento al ruolo di vigilanza, segnalato dalle autorità
italiane, dell’autorità garante della concorrenza in merito al conflitto di
interessi per i titolari di cariche di governo (e relativi coniugi e
familiari). Secondo le autorità italiane, l’autorità garante della concorrenza
ha adottato rigorosi orientamenti interpretativi, che ampliano notevolmente la
portata delle disposizioni in questo settore, circostanza che sembra confermata
dalla giurisprudenza disponibile. A questo riguardo le autorità italiane hanno
poi segnalato che l’autorità garante della concorrenza si è servita delle
dichiarazioni patrimoniali ricevute per individuare i settori maggiormente
esposti al rischio di conflitto di interessi (per esempio quello
radiotelevisivo)[66]. Non è
comunque chiaro come si svolgerà nella pratica la verifica delle dichiarazioni
patrimoniali e del conflitto d’interessi alla luce della legge anticorruzione n. 190/2012.
La CIVIT è attualmente incaricata di garantire il rispetto dei requisiti di
pubblicazione e di monitorare eventuali irregolarità, ma i suoi poteri sono
essenzialmente di natura regolamentare, di consulenza o di guida, e la
commissione non è competente a verificare nel merito il conflitto di interessi
e le dichiarazioni patrimoniali dei pubblici ufficiali. Il GRECO ha inoltre
sottolineato che “[l]a problematica dei conflitti di interesse è una questione
estremamente controversa in Italia e merita di essere verificata attentamente
al fine di preservare la credibilità del sistema”[67]. Appalti pubblici Nel 2011 i
contratti pubblici per opere, forniture e servizi rappresentavano circa il 15,9%
del PIL italiano[68]. Nello
stesso anno il valore delle gare d’appalto pubblicate nella gazzetta ufficiale
in percentuale della spesa totale per i contratti di opere, forniture e servizi
era del 18,3%. Il già citato rapporto del 2012 della commissione ad-hoc individua
negli appalti pubblici un settore particolarmente esposto al rischio di
corruzione[69].
In Italia il ricorso a procedure negoziate (soprattutto senza pubblicazione del
bando) è più frequente della media: nel 2010 rappresentava infatti il 14% del
valore dei contratti, contro il 6% della media dell’Unione. Questo fattore
aumenta il rischio di condotte corrotte e fraudolente. Secondo il
sondaggio Eurobarometro del 2013 sulla corruzione[70], per gli italiani la corruzione è un
fenomeno diffuso negli appalti pubblici gestiti dalle autorità nazionali (70%
dei rispondenti italiani contro il 56% della media UE) e negli appalti gestiti
dagli enti locali (69% dei rispondenti italiani contro il 60% della media UE). Nello
specifico i rispondenti italiani ritengono le seguenti pratiche particolarmente
diffuse nelle gare d’appalto pubbliche: capitolati su misura per favorire
determinate imprese (52%); abuso delle procedure negoziate (50%); conflitto di
interesse nella valutazione delle offerte (54%); offerte concordate (45%);
criteri di selezione o di valutazione poco chiari (55%); partecipazione degli
offerenti nella stesura del capitolato (52%); abuso della motivazione d’urgenza
per evitare gare competitive (53%); modifica dei termini contrattuali dopo la
stipula del contratto (38%). In
Italia il settore delle infrastrutture è a quanto pare quello in cui la
corruzione degli appalti pubblici risulta più diffusa; dato che le risorse in
gioco sono cospicue, il rischio di corruzione e infiltrazioni criminali è
particolarmente elevato. Anche il rischio di collusione è peraltro elevato dal
momento che solo pochi prestatori sono in grado di fornire le opere, le
forniture e i servizi interessati. Secondo studi empirici, in Italia la
corruzione risulta particolarmente lucrativa nella fase successiva all’aggiudicazione,
soprattutto in sede di controlli della qualità o di completamento dei contratti
di opere/forniture/servizi[71].
La Corte dei conti ha più volte constatato la correttezza della gara, il
rispetto delle procedure e l’aggiudicazione dell’appalto all’offerta più vantaggiosa,
anche se in compenso la qualità dei lavori viene intenzionalmente compromessa
nella fase di esecuzione. Più che rivelare la presenta di pratiche corruttive,
queste irregolarità, come anche le indicazioni date da Eurobarometro, mettono a
nudo i punti deboli dei dispositivi di controllo in vigore, in particolare nella
fase di realizzazione dell’appalto pubblico. La Corte dei conti ha fatto inoltre
presente una carenza dei propri poteri di controllo: la Corte non può infatti
eseguire controlli ad hoc senza preavviso, il che si ripercuote negativamente
sul tasso di accertamento delle irregolarità[72].
D’altro canto la depenalizzazione del falso in bilancio[73] produce effetti negativi in
termini di prevenzione delle irregolarità, in particolare nella fase di
esecuzione. Nel
solo caso delle grandi opere pubbliche la corruzione (comprese le perdite
indirette) è stimata a ben il 40% del valore totale dell’appalto[74]. Grandi opere di costruzione
come quelle per la ricostruzione a l’Aquila dopo il terremoto del 2009, per l’Expo
Milano 2015 o per la futura linea ferroviaria ad alta velocità Torino-Lione
sono viste, nella sfera pubblica, come particolarmente esposte al rischio di
distrazione di fondi pubblici e infiltrazioni criminali. L’alta velocità è tra
le opere infrastrutturali più costose e criticate per gli elevati costi unitari
rispetto a opere simili. Secondo gli studi, l’alta velocità in Italia è costata
47,3 milioni di euro al chilometro nel tratto Roma-Napoli, 74 milioni di euro
tra Torino e Novara, 79,5 milioni di euro tra Novara e Milano e 96,4 milioni di
euro tra Bologna e Firenze, contro gli appena 10,2 milioni di euro al
chilometro della Parigi-Lione, i 9,8 milioni di euro della Madrid-Siviglia e i
9,3 milioni di euro della Tokyo-Osaka. In totale il costo medio dell’alta
velocità in Italia è stimato a 61 milioni di euro al chilometro[75]. Queste differenze di costo, di
per sé poco probanti, possono rivelarsi però una spia, da verificare alla luce
di altri indicatori, di un’eventuale cattiva gestione o di irregolarità delle
gare per gli appalti pubblici. Conscia
dei rischi di corruzione e infiltrazioni criminali nel settore degli appalti
pubblici, l’Italia presta crescente attenzione a questi problemi, intervenendo
con nuove leggi, come la normativa sulla tracciabilità dei flussi finanziari
degli appalti pubblici, promuovendo nuovi progetti per rintracciare le
operazioni finanziarie e prevenire le infiltrazioni mafiose o sviluppando la
capacità del Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi
opere[76]. La legge anticorruzione
n. 190/2012 ha poi introdotto ulteriori misure, come l’obbligo per tutte
le amministrazioni di pubblicare online i conti e i bilanci annuali, di
indicare la ripartizione dei costi delle opere e dei servizi pubblici e di
fornire informazioni dettagliate sulle gare in corso e già concluse. La legge
prevede anche una banca dati sugli appalti pubblici e l’obbligo per i prefetti
di istituire elenchi di operatori economici non soggetti a tentativo di
infiltrazione mafiosa, misura in fase di attuazione. Quanto alla più vasta tematica della
trasparenza della spesa pubblica e della pubblica amministrazione, le autorità
italiane hanno messo in atto numerose misure mirate a garantire maggiore trasparenza.
È degna di nota in tal senso la legge n. 136/2010 sul controllo dei flussi
finanziari, in forza della quale tutti i pagamenti nell’ambito dei contratti di
appalto pubblico vanno effettuati tramite un unico conto corrente dedicato, in
modo da prevenire globalmente il fenomeno corruttivo in questo ambito[77]. Il decreto “Semplifica Italia” del 2012
prevede il ricorso all’amministrazione elettronica, procedure più razionali per
la partecipazione alle gare d’appalto pubbliche e la nomina dei dirigenti cui i
cittadini possono rivolgersi nei casi di inattività dell’amministrazione[78]. Buone
pratiche — piattaforme per la trasparenza Bussola della trasparenza[79]:
iniziativa del ministero per la Pubblica amministrazione e la semplificazione
volta a monitorare la disponibilità e l’accesso all’informazione sui siti web
delle amministrazioni. Avviso Pubblico (www.avvisopubblico.it): rete di oltre 200 amministrazioni regionali,
provinciali e comunali concretamente impegnate a prevenire la corruzione e le
infiltrazioni mafiose nelle strutture pubbliche. ITACA[80]: associazione
impegnata a garantire la trasparenza degli appalti pubblici e della spesa pubblica
in generale. Vi partecipa circa il 90% delle amministrazioni regionali. CAPACI[81] (Creation of
automated procedures against criminal infiltration in public contracts):
progetto per il monitoraggio dei flussi finanziari nella catena logistica di
grandi contratti pubblici, finanziato con fondi dell’Unione. Il sistema prevede
una banca dati di trasferimenti bancari e segnalazioni di comportamenti anomali
in modo da permettere alle autorità di evitare infiltrazioni di capitali
illeciti. Il progetto si svolge attualmente in fase pilota in una serie di
regioni italiane. Linee guida[82]:
il Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere ha
approvato un documento strategico antimafia quale misura preventiva contro le
infiltrazioni mafiose nel programma di infrastrutture strategiche. Sono state
così emanate linee guida e istruzioni sui controlli antimafia riguardanti gli
appalti e i subappalti di opere, forniture e servizi per i progetti
infrastrutturali strategici, come la ricostruzione post-terremoto in Abruzzo o
l’Expo Milano 2015. La corruzione nel
settore privato L’Italia non ha ancora recepito pienamente la decisione quadro
2003/568/GAI del Consiglio relativa alla lotta contro la corruzione nel settore
privato[83].
La corruzione tra privati non è disciplinata dal codice penale ma da disposizioni
di diritto penale previste dal codice civile. La legge anticorruzione n. 190/2012
modifica queste disposizioni, dando una nuova definizione di corruzione tra
privati e prevedendo nuove sanzioni, ma non affronta tutte le carenze connesse
alla portata del reato di corruzione nel settore privato e al regime
sanzionatorio. Le nuove disposizioni non definiscono in modo abbastanza ampio
le cariche dirigenziali che possono mettere in gioco la responsabilità dell’impresa
per reati di corruzione commessi dai relativi titolari, né prevedono la
responsabilità nei casi di carenza di sorveglianza. Il regime sanzionatorio
applicabile alle persone giuridiche non sembra essere sufficientemente
dissuasivo. Le attuali disposizioni sulla corruzione tra privati sono quindi
troppo limitate e restringono il campo di applicazione alle categorie di dirigenti
del settore privato cui il reato è imputabile. I procedimenti sono peraltro su querela
della persona offesa e non ex officio, salvo se deriva una distorsione
della concorrenza nella acquisizione di beni o servizi. Quanto alle disposizioni sulla contabilità delle imprese, il GRECO
ha fatto presente che il sistema contabile italiano non ottempera ai requisiti
in materia di contabilità previsti dalla convenzione penale sulla corruzione e
dalla convenzione civile sulla corruzione del Consiglio d’Europa. Questo si
palesa, in particolare, con riguardo alle condizioni/soglie di responsabilità,
alla copertura limitata dei requisiti in materia di revisione dei conti
(circoscritta alle società quotate in Borsa, alle aziende statali e alle
imprese di assicurazione), alla determinazione delle pene e alle disposizioni
relative agli autori del reato di falso in bilancio[84]. Per
quanto riguarda poi la corruzione transnazionale, l’Italia vanta un quadro
esaustivo e profonde notevoli sforzi per indagare e perseguire questi reati[85]. Le presunte pratiche
corruttive recentemente oggetto di indagine nei settori dell’energia e della
difesa oltre i confini nazionali, se da un lato attestano che il fenomeno è
ancora vivo, dall’altro dimostrano che gli organismi di contrasto stanno
facendo sforzi credibili per individuare e investigare queste pratiche. L’OCSE
insiste sulle falle ancora presenti nel regime sanzionatorio, constatando, a
dicembre 2011, che sebbene fossero stati avviati procedimenti a carico di 60
imputati e 9 casi fossero in fase di indagine, alla fine erano state imposte
pene solo a carico di 3 persone giuridiche e di 9 persone fisiche, con
patteggiamento nella totalità dei casi[86].
L’OCSE ha fatto peraltro presente che molti procedimenti a carico di persone
giuridiche si erano estinti per scadenza dei termini di prescrizione. 3.
Evoluzione futura L’adozione
a novembre 2012 della legge anticorruzione segna un importante passo in avanti
nella lotta contro la corruzione in Italia. La nuova normativa dà rilievo a politiche
di prevenzione mirate a potenziare la responsabilità (accountability)
dei pubblici ufficiali e della classe politica e a
riequilibrare l’onere della lotta anticorruzione, che attualmente grava quasi
esclusivamente sulle forze dell’ordine e sulla magistratura. Tuttavia,
nonostante il profondo impegno profuso dalla Corte dei conti, dagli organi di
contrasto, dalle procure e dai giudici, la corruzione in Italia rimane un
problema serio. La nuova ondata di scandali di corruzione, che hanno coinvolto
una serie di cariche elettive regionali, ha fatto luce sul finanziamento illecito
dei partiti politici e delle campagne elettorali e ha rivelato infiltrazioni
mafiose, anche se sono tuttora rari i casi in cui sanzioni dissuasive vengono realmente
comminate a pubblici ufficiali di alto rango. Il regime restrittivo della
prescrizione continua a ostacolare l’accertamento nel merito dei casi di
corruzione. La disciplina sul conflitto di interessi e sui finanziamenti ai
partiti politici è sotto certi aspetti insoddisfacente. Gli appalti pubblici e
il settore privato continuano a essere settori a rischio, malgrado le misure fin
qui adottate. In generale occorrono ulteriori sforzi per garantire un’applicazione
e un monitoraggio efficaci del quadro legislativo anticorruzione, compresi i
decreti legislativi, in modo da garantire un impatto sostenibile sul campo. La Commissione suggerisce di dare maggiore attenzione ai seguenti
aspetti: ·
rafforzare il regime di
integrità per le cariche elettive e di governo nazionali, regionali e locali, anche con codici
di comportamento completi, strumenti adeguati di rendicontazione e sanzioni
dissuasive in caso di violazione. Vagliare l’opportunità di spronare i partiti
politici ad adottare codici di comportamento e di promuovere patti deontologici
tra partiti e gruppi politici. Astenersi dall’adozione
di leggi ad personam. Rafforzare il quadro giuridico e attuativo sul finanziamento ai partiti politici, soprattutto per quanto riguarda le donazioni, il consolidamento dei
conti, il coordinamento e adeguati poteri di controllo sul finanziamento dei
partiti e l’applicazione di sanzioni dissuasive; ·
colmare le lacune della
disciplina della prescrizione, come richiesto dalle raccomandazioni rivolte all’Italia
a luglio 2013 nel quadro del semestre europeo, vagliando la modifica della
normativa sulla decorrenza dei termini di prescrizione (anche escludendo le
istanze d’appello dai termini di prescrizione) e l’adozione di norme più
flessibili sulla sospensione e sull’interruzione.
Valutare il rischio di prescrizione per i procedimenti in corso per reati di
corruzione e dare priorità ai procedimenti che presentano tale rischio; ·
estendere i poteri e
sviluppare la capacità dell’autorità nazionale anticorruzione CIVIT in modo che
possa reggere saldamente le redini del coordinamento e svolgere funzioni ispettive e di
supervisione efficaci, anche in ambito regionale e locale. Garantire un quadro
uniforme per i controlli interni e affidare la revisione contabile della spesa
pubblica a controllori esterni indipendenti a livello regionale e
locale, soprattutto in materia
di appalti pubblici. Garantire un sistema uniforme, indipendente e sistematico
di verifica del conflitto di interessi e delle dichiarazioni patrimoniali dei
pubblici ufficiali, con relative sanzioni deterrenti; ·
rendere più trasparenti
gli appalti pubblici, prima e dopo l’aggiudicazione, come richiesto dalle raccomandazioni
rivolte all’Italia a luglio 2013 nel quadro del semestre europeo. Questo
obiettivo potrebbe essere raggiunto ponendo l’obbligo per tutte le strutture
amministrative di pubblicare online i conti e i bilanci annuali, insieme alla
ripartizione dei costi per i contratti pubblici di opere, forniture e servizi,
in linea con la normativa anticorruzione. Considerare di conferire alla Corte
dei conti il potere di effettuare controlli senza preavviso. Garantire il pieno
recepimento ed attuazione della decisione quadro 2003/568/GAI del
Consiglio relativa alla lotta contro la corruzione nel
settore privato. Vagliare la
messa a punto di dispositivi preventivi e di monitoraggio della corruzione per
le imprese che operano in settori, come la difesa e l’energia, in cui casi di
corruzione transnazionale su larga scala hanno evidenziato l’esposizione al
fenomeno. [1] Legge
6 novembre 2012, n. 190 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”. [2] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC1&2(2011)1_Add_Italy_it.pdf [3] Si
veda il paragrafo “Sondaggi di opinione”. [4] Si
veda oltre per maggiori dettagli. [5] Legge
6 novembre 2012, n. 190 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”. [6] La
legge istituisce un’autorità nazionale anticorruzione responsabile della
strategia globale (compito affidato alla Commissione per la Valutazione, la
Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche, CIVIT), amplia la
portata dei reati di corruzione, introduce il reato di traffico di influenze
illecite con una nuova norma che sanziona anche la condotta attiva, punisce la
corruzione tra privati e inasprisce le sanzioni penali per una serie di reati
di corruzione. Il testo introduce nuovi reati di corruzione (come l’induzione
indebita a dare o promettere utilità), prevede l’ineleggibilità a seguito di
condanne definitive per reati contro la pubblica amministrazione e rafforza la
responsabilità dei dirigenti in materia di prevenzione e repressione delle
condotte corruttive. Ciascuna amministrazione deve dotarsi di un piano d’azione
contro la corruzione. Sono inoltre previste norme su una maggiore trasparenza
sull’uso delle risorse pubbliche, sull’accesso all’informazione, sulla
pubblicazione obbligatoria della situazione patrimoniale dei titolari di
incarichi politici, di carattere elettivo o comunque di esercizio di poteri di
indirizzo politico, di livello statale, regionale e locale, e sulla
responsabilità per il danno all’immagine della pubblica amministrazione. La
nuova legge prevede infine codici di comportamento, introduce disposizioni
sulla tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti e rafforza alcune
disposizioni sul conflitto di interessi, sull’incompatibilità (con periodi di
riposo obbligatori) e sui procedimenti disciplinari. [7] La
nuova legge prevede reati più specifici e circostanziati partendo dal testo di
un singolo reato definito in termini più generali (per esempio la concussione e
il nuovo reato di induzione indebita a dare o promettere utilità). [8] Raccomandazione
2013/C 217/11 del Consiglio, del 9 luglio 2013. [9] http://www.transparency.org/whatwedo/nisarticle/italy_2011 [10] La
valutazione non ritiene sufficientemente solido il sistema nazionale
d’integrità italiano e precisa che la corruzione può sorgere praticamente in
tutti i settori, dal momento che le istituzioni statali godono di una notevole
autonomia, contrariamente agli standard di responsabilità e integrità. [11] Speciale
Eurobarometro n. 397 del 2013. [12] Quanto
alle disparità regionali, lo studio sulla qualità della governance,
commissionato e pubblicato dalla Commissione europea a dicembre 2010, e che
esamina le questioni di governance in un’ottica regionale, classifica l’Italia
tra gli Stati membri che presentano i maggiori scarti subregionali: in altri
termini, la qualità della governance in Italia è molto al di sopra della media
dell’UE in alcune regioni e molto al di sotto in altre. Questi dati sono
confermati dall’indice di qualità della governance europea del 2013, che prende
in considerazione un numero crescente di paesi, regioni e rispondenti europei:
http://nicholascharron.wordpress.com/european-quality-of-government-index-eqi/ [13] Flash
Eurobarometro n. 374 del 2013. [14] http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf [15] http://www.corteconti.it/procura/giudizio_parificazione/parifica_2011/ [16] Commissione
creata dal governo e composta da magistrati e rappresentanti del mondo
accademico. [17] http://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_6_1_1.wp?contentId=NOL783861 [18] http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/06_shadow_economy.pdf [19] Secondo
il Global Integrity Report del 2010, la capacità dei media italiani di
denunciare la corruzione è di 89 punti su 100:
https://www.globalintegrity.org/global/the-global-integrity-report-2010/italy/ [20] Nella
causa Centro Europa 7 srl e Di Stefano c. Italia la Corte europea dei
diritti dell’uomo ha condannato l’Italia per violazione dell’articolo 10
della CEDU (libertà di espressione) perché la normativa nazionale
sull’emittenza non favorisce la concorrenza sul mercato:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-111399#{“itemid”:[“001-111399”]} [21] http://www.freedomhouse.org/report-types/freedom-press [22] Speciale
Eurobarometro n. 397 del 2013. [23] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2011)7_Italy_One_EN.pdf
; http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/Italyphase3reportEN.pdf [24] Examining the links between corruption and organised
crime,
Center for the Study of Democracy, 2010. http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/crime/docs/study_on_links_between_organised_crime_and_corruption_en.pdf [25] Di
cui 75 in Campania, 49 in Sicilia e 34 in Calabria. [26] Riparte
il futuro: http://www.riparteilfuturo.it/petizione/
[27] Legge
ex-Cirielli: http://leg16.camera.it/561?appro=715&Il+c.d.+%22processo+breve%22+%28A.C.+3137%29 [28] Legge
n. 124/2008, http://leg16.camera.it/561?appro=677 [29] Sentenza
della Corte costituzionale n. 262/2009: http://www.cortecostituzionale.it/actionPronuncia.do;jsessionid=5F85228828EDDCABC6A33FB0A18C7FD2 [30] Legge
7 aprile 2010, n. 51 “Disposizioni in materia di impedimento a comparire in
udienza”. [31] Sentenza
della Corte costituzionale n. 23/2011: http://leg16.camera.it/temiap/temi16/corte%20costituzionale%2023%202011.pdf
[32] Decreto
Legislativo 11 aprile 2002, n. 61, http://www.parlamento.it/parlam/leggi/deleghe/02061dl.htm [33] Decreto
legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2013-01-04&atto.codiceRedazionale=13G00006 [34] Decreto
legislativo 8 aprile 2013, n. 39, http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2013-04-19&atto.codiceRedazionale=13G00081&elenco30giorni=false [35] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2011)7_Italy_Two_EN.pdf [36] Attualmente
50 000 euro. [37] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2011)7_Italy_Two_EN.pdf [38] Ridotto
del 60% nel primo anno successivo alla conversione in legge del decreto, del 50%
nel secondo anno, del 40% nel terzo anno, per essere quindi definitivamente
soppresso. [39] http://www.governo.it/Governo/ConsiglioMinistri/dettaglio.asp?d=71338 [40] Come
il procedimento a carico di un ex presidente del Consiglio estinto per scadenza
dei termini di prescrizione a febbraio 2012. Il capo di imputazione era
corruzione in atti giudiziari: l’ex premier avrebbe versato 600 000 USD
a un avvocato straniero in cambio della sua testimonianza in una serie di
processi in cui era imputato. Il procedimento è durato cinque anni prima che il
reato cadesse in prescrizione. Gli altri coimputati (ovvero la parte attiva
della condotta corruttiva) erano stati condannati in primo grado, con condanna
confermata in appello. Tuttavia anche nel loro caso il procedimento è caduto in
prescrizione nell’ultimo grado di giudizio. Più di recente si è proscritto il
procedimento a carico di un vicepresidente del consiglio regionale in un
presunto caso di corruzione su vasta scala. [41] Timed Out: Statutes of
Limitations and Prosecuting Corruption in EU countries. [42] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC1&2(2011)1_Italy_EN.pdf
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2011)7_Italy_One_EN.pdf
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC1&2(2011)1_Add_Italy_EN.pdf [43] http://www.oecd.org/daf/briberyininternationalbusiness/anti-briberyconvention/49377261.pdf [44] http://www.transparency.it/upload_doc/SOL.pdf [45] I
cosiddetti “termini di prescrizione relativi” possono essere sospesi o
interrotti, mentre per quelli “assoluti”, più lunghi, la sospensione o l’interruzione
non è in nessun caso possibile. [46] Corruzione,
traffico di influenze. [47] Più
esteso per alcuni reati, come la concussione - fattispecie aggravata di
corruzione passiva in cui il pubblico ufficiale costringe o induce taluno a
dare a lui o a un terzo denaro o altra utilità - il riciclaggio di denaro
sporco, la corruzione all’interno del sistema giudiziario: da 12 a 20 anni
nelle forme aggravate. [48] Più
esteso per alcuni reati, come la concussione, il riciclaggio di denaro sporco,
la corruzione all’interno del sistema giudiziario: da 15 a 25 anni nelle forme
aggravate. [49] Legge
ex-Cirielli 5 dicembre 2005, n. 251. [50] Forma
di corruzione attiva in cui il pubblico ufficiale, abusando della sua qualità o
dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o
a un terzo, denaro o altra utilità. [51] Nel
caso, per esempio, della concussione per induzione la pena va da 3 a 8 anni,
invece di 4-12 anni, e quindi i termini di prescrizione passano da 15 a 10
anni. [52] http://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_12_1.wp?previsiousPage=mg_1_12&contentId=SPS914317 [53] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC1&2(2011)1_Add_Italy_IT.pdf [54] Decreto
legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 “Testo unico delle disposizioni in materia
di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo
conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma
dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190”. [55] Decreto
legislativo 8 aprile 2013, n. 39 “Disposizioni in materia di inconferibilità e
incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli
enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50,
della legge 6 novembre 2012, n. 190”. [56] Decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina riguardante gli
obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni”. [57] Il
codice di comportamento approvato con decreto del Presidente della Repubblica 16
aprile 2013, n. 62 sostituisce in tutti i suoi elementi il “Codice di
comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni” adottato con
decreto del Ministro per la funzione pubblica del 28 novembre 2000. [58] http://www.unioncamere.gov.it/P42A0C1570S1064/Piani-di-prevenzione-della-corruzione.htm [59] Delibera n. 50/2013 “Linee guida
per l’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità 2014-2016”,
http://www.anticorruzione.it/wp-content/uploads/Delibera-n.-50_2013-formato-PDF-131-Kb.pdf [60] http://www.funzionepubblica.gov.it/media/1092881/p_n_a.pdf [61] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC1&2(2011)1_Add_Italy_IT.pdf [62] http://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_6_1_1.wp?contentId=NOL783861 [63] Legge 20 luglio 2004,
n. 215 “Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi”, http://www.camera.it/parlam/leggi/04215l.htm [64] Decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33 recante il “Riordino della disciplina riguardante gli
obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni”. [65] Decreto
legislativo 8 aprile 2013, n. 39 “Disposizioni in materia di inconferibilità e
incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli
enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50,
della legge 6 novembre 2012, n. 190”. [66] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC1&2(2011)1_Add_Italy_it.pdf [67] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC1&2(2011)1_Add_Italy_it.pdf [68] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf [69] http://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_6_1_1.wp?contentId=NOL783861 [70] Flash
Eurobarometro n. 374 del 2013. [71] Ecorys,
PwC, London Economics, Public Procurement in Europe: cost and effectiveness, 2011. [72] Idem. [73] La
depenalizzazione del falso in bilancio del 2002 ha di fatto soppresso il reato,
che ricade però in una certa misura sotto altre fattispecie. [74] http://www.corteconti.it/procura/giudizio_parificazione/parifica_2011/ [75] Ivan
Cicconi, Il libro nero della TAV. [76] http://www1.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/ministero/ccasgo/
e http://www.civit.it/ [77] Legge
13 agosto 2010 , n. 136 “Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al
Governo in materia di normativa antimafia”: http://www.gazzettaufficiale.it/gunewsletter/dettaglio.jsp?service=1&datagu=2010-08-23&task=dettaglio&numgu=196&redaz=010G0162&tmstp=1283782945903 [78] Decreto
“Semplifica Italia” approvato dal parlamento il 4 aprile 2012: http://www.funzionepubblica.gov.it/media/1100210/semplificaitalia_opuscolo.pdf [79] http://www.magellanopa.it/bussola/ [80] http://www.itaca.org/index.asp
[81] http://www.cbi-org.eu/Engine/RAServePG.php/P/280110010410/L/0
. [82] http://www1.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/ministero/ccasgo/linee_guida/ [83] COM(2011)
309 definitivo, seconda relazione a norma dell’articolo 9 della decisione
quadro 2003/568/GAI del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa alla lotta
contro la corruzione nel settore privato: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:IT:PDF [84] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC1&2(2011)1_Add_Italy_IT.pdf [85] http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/Italyphase3reportEN.pdf [86] Idem.