Stärkande av den europeiska grannskapspolitiken

Efter arton månaders genomförande utvärderar kommissionen den europeiska grannskapspolitiken, dess instrument och dess resultat. Av denna utvärdering framgår att den europeiska grannskapspolitiken måste stärkas, med tanke på de utmaningar som partnerländerna står inför. Den europeiska grannskapspolitiken erbjuder stora möjligheter som bör utnyttjas i högre grad för att upprätta närmare förbindelser mellan EU och dess grannländer, men också för att skapa ett område med välfärd, stabilitet och säkerhet längs med samtliga EU:s gränser.

RÄTTSAKT

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 4 december 2006 om stärkande av den europeiska grannskapspolitiken [KOM(2006) 726 slutlig - inte offentliggjort i EUT].

SAMMANFATTNING

Arton månaders arbete inom den europeiska grannskapspolitiken har visat att denna politik kan utgöra en stabil grund för att stärka de nära förbindelserna mellan Europeiska unionen (EU) och dess grannländer.

Den europeiska grannskapspolitiken har också en potential som bör utnyttjas i högre grad för att öka politikens inverkan. Partnerländerna står nämligen inför ett flertal utmaningar som fattigdom, arbetslöshet, ojämlika ekonomiska situationer, korruption, bristfälligt styre och låsta konflikter i vissa regioner.

EU stöder och främjar reformer i partnerländerna för att skapa välfärd, stabilitet och säkerhet i vårt grannskap, vilket ligger i såväl EU:s som grannländernas intresse. De utmaningar som våra grannländer står inför är ofta gränsöverskridande och rör även EU. I detta sammanhang har EU och dess partner ett gemensamt intresse av att skapa stabilitet för att bekämpa illegal invandring, miljöförstöring samt terrorism och för att trygga energiförsörjningen.

Den europeiska grannskapspolitikens starka sidor

Den europeiska grannskapspolitiken gör det möjligt att göra politiska framsteg och ger grunden för en stärkt dialog mellan EU och dess partnerländer genom

• en enhetlig och tydlig ram som främjar integration. Denna ram omfattar alla aspekter av EU:s bilaterala förbindelser med sina grannländer både allmänt och på sektorsnivå.
• handlingsplaner för den europeiska grannskapspolitiken (EN) som godkänns gemensamt av EU och det berörda partnerlandet. Planerna innebär ett gemensamt och differentierat ansvar. Tolv handlingsplaner för den europeiska grannskapspolitiken har hittills upprättats. Handlingsplanernas detaljrikedom ger den europeiska grannskapspolitiken en konkret karaktär och gör det möjligt att inrikta sig på specifika mätbara och tidsbundna åtgärder. Handlingsplanerna grundar sig på partnerländernas reformstrategier och utgör även en grund för arbetet inom vissa internationella finansinstitut.
• det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (ENPI), som ger ekonomiskt stöd för reformförfarandena. Instrumentets flexibilitet bör möjliggöra en bättre användning av medel och förbättra resultaten, framför allt genom dess samarbetsverktyg, som exempelvis gränsöverskridande samarbete, Taiex (EN) och partnersamverkan.

Stärkande av den europeiska grannskapspolitiken för att utnyttja dess möjligheter

Den europeiska grannskapspolitiken kan ge verkligt goda resultat tack vare ökade medel, men även genom ett lämpligt svar på partnerländernas behov och syften. EU:s ansträngningar kommer att kompenseras av de politiska fördelarna med de reformer som partnerländerna inlett i eget intresse. Den europeiska grannskapspolitikens resultat beror dock även på partnerländernas vilja, som är en förutsättning för nära förbindelser med EU och för stöd. Kommissionen föreslog därför i december 2006 att politiken skulle stärkas. Dessa förslag, för vilka man nu inväntar rådets svar och åtgärder, omfattar följande punkter:

De ekonomiska och de handelsrelaterade aspekterna kan förstärkas genom en fördjupad och global ekonomisk integration och handelsintegration. Till att börja med stöder EU anslutning till Världshandelsorganisationen (WTO)(EN) (t.ex. Ukraina) och beviljande av autonoma handelsförmåner (t.ex. Moldavien). Den ekonomiska integrationen skulle på lång sikt utöver att omfatta varor och tjänster, kunna leda till en total konvergens på handelsområdet och i fråga om regelverket (tekniska normer och standarder, forskning, immateriella rättigheter, bolagsrätt osv.).

Handlingsplanerna är det främsta instrumentet för denna integration och kommer på medellång till lång sikt att leda till en ny generation av djupgående och omfattande frihandelsavtal som är omfattande och komplexa, liksom det frihandelsavtal som kommer att förhandlas fram i år med Ukraina. Dessa handlingsplaner kommer att beakta handelns inverkan på den hållbara utvecklingen och kommer framför allt att omfatta viktiga produkter för partnerländerna. Handlingsplanerna kommer att vara bindande. I detta sammanhang bör frihandelsavtalen med Medelhavspartnerländerna utvidgas.

Frihandelsavtalen kommer att ingås gradvis i varje lands takt. Med ett gemensamt regelverk och samma tillträde till marknaden kommer denna process på lång sikt att ge upphov till en utvidgad ekonomisk granngemenskap mellan EU och dess partnerländer liknande Agadiravtalet i Medelhavsområdet.

För att öka rörligheten och hantera migrationen bör viseringsförfarandena förenklas för vissa kategorier av legitima resor (affärsresor, officiella resor, resor i utbildningssyfte). Erfarenheterna av den fria rörligheten inom EU har visat att viseringsförfarandena kan utgöra ett hinder för rörligheten vid ett förstärkt samarbete.

För att kunna ändra dessa förfaranden krävs en genomgång av samtliga berörda frågor: illegal invandring, bekämpning av olaglig handel och människosmuggling, effektiv gränsförvaltning, återtagandeavtal, återvändande för olagliga invandrare och lämplig behandling av begäran om skydd och asyl. Ett lämpligt svar från partnerländerna på dessa frågor skulle göra det lättare att införa förenklade och snabbare förfaranden samt att inleda ett gemensamt arbete med illegal invandring.

Återtagandeavtalen och avtalen om viseringslättnader går i denna riktning samtidigt som de har anpassats till varje lands särdrag, som i fallet med Ukraina, Moldavien och Marocko. Dessa avtal bör i synnerhet omfatta länder vars handlingsplaner föreskriver en dialog om migrations- och viseringsfrågorna. Dessutom kan EU:s framsteg på dessa områden också vara av intresse på samma sätt som inrättandet av informationssystemet för viseringar.

Att främja direkta kontakter mellan människor innebär att den europeiska grannskapspolitiken får "ett mänskligt ansikte" oberoende av frågan om rörlighet för personer. Det handlar om kontakter och om möjliga kontakter mellan EU-medborgarna och medborgarna i partnerländerna. Dessa kontakter gör det också lättare att lära sig mer om varandra och att förstå varandra bättre. Den europeiska grannskapspolitiken kommer också att göras synligare genom bilaterala program och utbyte av information och erfarenheter.

Direkta kontakter mellan människor omfattar framför allt

• utbildningsutbyte för ungdomar, vilket är centralt för att bygga broar och övervinna fördomar. I detta hänseende stödjer programmen Tempus och Erasmus Mundus universitetssamarbete och stipendiesystem. Moderniseringen och reformerna kommer att gynnas av den förbättrade politiska dialogen om högre utbildning. Spridningen och utbytet av bästa praxis kommer att möjliggöra samarbete och konvergens genom EU-strategier som Bolognaprocessen. Stödet till utbildningsreformen kommer att ökas, framför allt genom Europeiska yrkesutbildningsstiftelsen. Främjandet av utbytesverksamhet mellan unga yrkesverksamma människor, som på området för kultur och konst, och mellan tillsynsmyndigheter kan vara föremål för ett nytt program,
• forskares rörlighet för att öka forskningssamarbetet och spetskompetensen genom ökat stöd till rörlighet och information,
• utbytesverksamhet inom det civila samhället i ekonomiskt, socialt, kulturellt och interkulturellt syfte, vilket bygger broar på många områden (fackföreningar, vänortsprogram, hälso- och sjukvård och icke-statliga myndigheter (NGO)). Det gränsöverskridande samarbetet inom ramen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet kommer att vara ett av dessa instrument. Dessutom främjas ett ökat deltagande i reformprocessen från det civila samhället,
• närmare kontakter mellan företag, framför allt små och medelstora företag.

Den tematiska indelningen av den europeiska grannskapspolitiken bör ske genom ett multilateralt tillvägagångssätt för de övergripande områden som är av intresse för såväl EU som samtliga partner, som exempelvis energi, transport, miljö, informationssamhället, forskning, folkhälsa, migration osv.

Förutom en genomgång av och en fördjupad debatt om varje fråga, bör dessa också behandlas inom ramen för andra strukturer (tillfälliga eller regelbundna minister- eller expertmöten) eller inom institutionaliserade och integrerade strukturer (multilaterala avtal och processer). De befintliga multilaterala avtalen som exempelvis Energigemenskapen (EN) eller luftfartsavtal kan utvidgas. Generellt sett syftar inte inrättandet av en övergripande dimension inom den europeiska grannskapspolitiken till att skapa nya institutioner, utan till att finna sätt att öka samarbetet med partnerländerna i tematiska frågor. Partnerländernas deltagande i vissa program och gemenskapsbyråer är ett annat sätt att göra detta.

Förstärkningen av det politiska samarbetet kommer att göra det möjligt att bidra till att lösa konflikter för att bättre kunna bemöta de därmed förenade riskerna (upptrappning av konflikter, utflyttning, energiförsörjning, handelsutbyte, transport, terrorism, organiserad brottslighet osv.). Det handlar om EU:s säkerhet och stabilitet och Ryssland uppmuntras att delta.

EU deltar i de regionala och multilaterala metoderna för konfliktlösning, som t.ex. kvartetten för fred i Mellanöstern och i civila eller militära övervakningsinsatser, fredsbevarande uppdrag eller gränsförvaltning som i Moldavien eller Rafah. Stabilitetsinstrumentet kommer att stärka EU:s betydelse. Dessutom måste mer resurser avsättas för hållbar utveckling.

Den europeiska grannskapspolitiken kan bidra till att stärka dialogen, stödja regional utveckling och regionalt samarbete. Den europeiska grannskapspolitiken kan också utgöra grunden för utvecklingen av andra modeller, som till exempel en anpassning till EU:s utrikes- och säkerhetspolitiska deklarationer för samtliga partnerländer, inbjudan för partnerländerna till orienterings- och samordningsmöten i internationella organisationer, anordnande av ett informellt möte på högnivå om den europeiska grannskapspolitiken för att sjösätta den stärkta grannskapspolitiken, intensifierat parlamentariskt samarbete eller en ökad närvaro från EU i partnerländerna (förstärkning av EU:s och medlemsländernas diplomatiska beskickningar och kommissionsdelegationer).

Förbättringen av det regionala samarbetet syftar till att utnyttja den europeiska grannskapspolitikens potential i fråga om dialog och samarbete på regional nivå, med stöd av ENPI:

• I Svartahavsregionen bör ett ökat samarbete (en "Svartahavssynergi", kommissionens meddelande av den 11 april 2007) med stöd av en förstärkt regional strategi för den europeiska grannskapspolitiken erbjuda gynnsamma förutsättningar för konfliktlösning. Samtliga berörda parter måste delta i detta samarbete, som t.ex. Ryssland och Turkiet. Sektorsrelaterade frågor kommer att behandlas utifrån ett vetenskapssamarbete, en politisk dialog eller med stöd av befintliga regionala organisationer som Internationella kommissionen för skydd av Svarta havet (EN). Organisationen för ekonomiskt samarbete i Svartahavsområdet (BSEC) (EN) är en viktig ram för närmare förbindelser och en regelbunden förstärkt dialog mellan EU och de berörda länderna. Inom ramen för det regionala samarbetet bör hänsyn också tas till andra regionala initiativ som Bakuinitiativet (EN) på området för transport och energi.
• I Medelhavsområdet kompletterar den europeiska grannskapspolitiken dialogen och de befintliga insatserna för regional integration inom ramen för Europa-Medelhavspartnerskapet. Den europeiska grannskapspolitiken gav upphov till det arbetsprogram (EN)(PDF) som antogs vid toppmötet i Barcelona 2005 och har gjort det möjligt att stärka de bilaterala förbindelserna mot bakgrund av särskilda omständigheter och intressen. De gällande handlingsplanerna har redan varit givande (reformer, framsteg på känsliga områden, upprättandet av en enhetlig dialog om olika frågor, gemensamma prioriteringar) och handlingsplanerna för Egypten och Libanon som antogs i början av 2007 ger den europeiska grannskapspolitiken en regional dimension. Den europeiska grannskapspolitiken kommer att göra det möjligt att eftersträva ekonomiska synergier med till exempel Gulfstaternas samarbetsråd (EN) (FR).

Den europeiska grannskapspolitiken ger alltså även en möjlighet att stärka det regionala samarbetet utöver EU:s omedelbara grannskap, med "våra grannars grannar" (Centralasien, Persiska golfen, Afrika). Samarbetet kommer att handla om regionala frågor av gemensamt intresse som energi, transport, migration, infrastruktur, fred, säkerhet osv., med stöd av ENPI och instrumentet för utvecklingssamarbete (ICD). Samarbetet torde även dra till sig investeringar till förmån för dessa länders utveckling och modernisering.

Förstärkningen av det finansiella samarbetet gynnas av finansiella instrument som bidrar till politikens syften, däribland framför allt ENPI, som har ersatt TACIS - och MEDA -programmen, men också det nya utvidgade mandatet för Europeiska investeringsbanken (EIB). ENPI utgör genom ett ökat stöd en flexibel ram som är anpassad till prioriteringarna för den europeiska grannskapspolitiken. Andra tematiska samarbetsinstrument kommer att komplettera stödet till den europeiska grannskapspolitiken, framför allt på området för mänskliga rättigheter, kärnsäkerhet och de tematiska programmen.

Den förbättrade samordningen mellan de olika givarna kommer även att bidra till att stärka det finansiella samarbetet. Detta samarbete bygger i synnerhet på investeringar och på att man söker synergier mellan EU-medlen från medlemsländer och finansinstitut, däribland de internationella finansinstituten.

I detta hänseende gynnar ENPI frigörandet av medel genom dess finansieringsmekanismer som är inriktade på de prioriteringar som fastställts i handlingsplanerna, nämligen

• mekanismen för "Gott styre", som stöder framstegen i partnerländernas reformprocesser på grundval av deras handlingsplan och
• fonden för gemenskapsinvesteringar. Denna investeringsfond syftar till att stödja lån från internationella finansinstitut i partnerländerna. Denna fond kommer att öka samstämmigheten och den kompletterande karaktären mellan EU:s och medlemsländernas stöd.

Bakgrund

Den europeiska grannskapspolitiken inrättades för att skapa närmare förbindelser mellan det utvidgade EU och dess grannländer. För att inte skapa några nya skiljelinjer vill EU att grannländerna ska utmärkas av välstånd, stabilitet och säkerhet och EU vill arbeta med dem för att kunna stödja deras övergång. Den europeiska grannskapspolitiken innebär inte en förberedelse till anslutning, men föregriper inte heller hur deras förbindelser med EU utvecklas i framtiden.

ANKNYTANDE RÄTTSAKTER

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 4 december 2006 om en allmän strategi för att göra det möjligt för de partnerländer som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken att delta i gemenskapens organ och gemenskapens program [KOM(2006) 724 slutlig - inte offentliggjort i EUT].

Detta förslag rör metoderna för att möjliggöra grannländernas deltagande i de olika gemenskapsorganen och gemenskapsprogrammen. Rådet (allmänna och utrikes frågor) godkände detta förslag redan i sina slutsatser från mars 2007 (pdf) (FR) och kommissionen håller på att utarbeta riktlinjer för förhandlingar om de olika programmen.

Senast ändrat den 26.04.2007