Ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden i brottmål

Eftersom medlemsländernas strafflagstiftningar inte är harmoniserade på EU-nivå finns det i egentlig mening inte någon europeisk straffrätt. De nationella domstolarna tillämpar sina respektive strafflagstiftningar utefter omständigheterna och grundar sina beslut på denna rättskälla. Om ett slutgiltigt beslut ska verkställas i ett annat medlemsland än den som har fattat beslutet uppstår ofta administrativa problem och ärendet drar ut på tiden. Medlemländerna godtar inte heller alltid varandras beslut. Av denna anledning undersöker kommissionen möjligheterna att tillämpa en princip om ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden i brottmål.

RÄTTSAKT

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden i brottmål [KOM(2000) 495 slutlig - Ej offentliggjort i Europeiska gemenskapernas officiella tidning].

SAMMANFATTNING

Traditionellt har det straffrättsliga samarbetet baserats på ett antal internationella juridiska instrument, som till övervägande del bygger på vad man skulle kunna kalla "ansökningsprincipen": en suverän stat ansöker hos en annan suverän stat, och den senare staten avgör om den ska godta eller avvisa ansökan. Detta traditionella system har nackdelen att inte bara vara långsamt, utan också krångligt. Det var därför som Europeiska rådet vid sitt möte i Tammerfors i oktober 1999 ansåg att principen om ömsesidigt erkännande borde bli en hörnsten i det civilrättsliga och straffrättsliga samarbetet inom unionen. En förstärkning av principen om ömsesidigt erkännande skulle inte bara underlätta samarbetet mellan myndigheter, utan även förbättra det rättsliga skyddet av enskildas rättigheter. Europeiska rådet uppmanade sålunda rådet och kommissionen att före december 2000 anta ett åtgärdsprogram i syfte att genomföra nämnda princip.

Genom att man undersöker möjligheterna att utveckla principen om ömsesidigt erkännande så att den även omfattar slutgiltiga avgöranden i brottmål utgör kommissionens meddelande en del av svaret på denna uppmaning.

Ömsesidigt erkännande: likvärdighet och förtroende mellan medlemsländerna

Kommissionen påpekar först att principen om ömsesidigt erkännande rent allmänt grundar sig på begreppen likvärdighet - eller ekvivalens - och förtroende. Tack vare ekvivalenstanken och det förtroende den bygger på kan ett beslut fattat av en myndighet i ett land godtas som sådant i ett annat land. Samtidigt som ömsesidigt erkännande ofta går hand i hand med en viss enhetlighet i hur länder tänker, kan ömsesidigt erkännande i viss utsträckning också göra enhetlighet överflödig.

Kommissionen definierar sedan den typ av beslut som meddelandet avser. Det handlar om slutgiltiga avgöranden (dvs. beslut som fattas av domstolar och vissa administrativa myndigheter liksom resultatet av medling mellan offer och gärningsman eller en överenskommelse mellan en misstänkt och åklagare) i brottmål (som omfattas av de regler genom vilka ett land föreskriver påföljder eller åtgärder för rehabilitering).

I flera konventioner som antagits av Europarådet eller Europeiska unionen, eller inom ramen för Schengenavtalet, anges att man ska tillämpa principen om ömsesidigt erkännande på vissa avgöranden i brottmål. Dessa instrument har dock ännu inte trätt i kraft i alla medlemsländer. Dessutom är deras innehåll inte heller tillräckligt för att skapa ett fullständigt system för ömsesidigt erkännande. Det är därför motiverat att göra en kompletterande och fullständig översyn av principens tillämpning.

Innan den börjar analysera de olika aspekterna på principen om ömsesidigt erkännande och hur den kan tillämpas tar kommissionen upp frågan om information.

För att kunna erkänna ett avgörande från ett annat medlemsland måste man först och främst känna till att avgörandet finns och vad det innehåller. För närvarande finns det inte något europeiskt domsregister som skulle kunna användas för detta ändamål. Kommissionen anser att ett sådant europeiskt register skulle kunna inrättas i två steg. Först skulle man kunna utarbeta ett europeiskt flerspråkigt formulär så att myndighetspersoner i ett medlemsland kan begära upplysningar hos myndigheterna i ett annat medlemsland om huruvida en person har ett brottsligt förflutet där. Som ett andra steg borde man inrätta ett europeiskt kriminalregister genom vilket åklagarmyndigheterna på elektronisk väg snabbt och enkelt kan kontrollera om ett förfarande redan har inletts i fråga om en viss person. För att inrätta ett sådant europeiskt register krävs att man löser ett antal praktiska och juridiska frågor (till exempel ansvaret för att föra in och uppdatera uppgifterna i registret, skyddet för personuppgifter, rätten att få tillgång till uppgifter, skillnader i medlemsländernas lagstiftning om kriminalregister och den enhetlighet man önskar mellan uppgifter som förs in av olika medlemsländer).

Olika aspekter på ömsesidigt erkännande

Att erkänna ett avgörande innebär först och främst att verkställa det. Verkställandet av ett avgörande som fattats av ett annat medlemsland kan vara direkt (avgörandet får full och direkt verkan inom hela unionen) eller indirekt (genom att det utländska avgörandet omvandlas till ett nytt inhemskt avgörande). Enligt kommissionen framgår det klart av slutsatserna från Tammerfors att man föredrar direkt verkställighet.

Att erkänna ett avgörande innebär också att man beaktar det. Ett avgörande som fattas i ett medlemsland kan ha olika effekter som hänger samman med den så kallade "ne bis in idem"-principen.

Denna princip innebär att när en person blivit föremål för ett avgörande som rör vissa omständigheter och rättsnormer som ska tillämpas, så får denne inte bli föremål för fler avgöranden i samma sak. Principen "ne bis in idem" aktualiserar flera tolkningsfrågor eftersom man i olika internationella rättsliga instrument inte definierar principen på samma sätt. Kommissionen menar dock att de svårigheter som hänger samman med principen skulle minska med ett europeiskt register över pågående brottmål och avgöranden och ett EU-omfattande behörighetssystem.

Erkännandet av ett avgörande i ett brottmål som fattats i ett annat medlemsland kan också påverka hur hårt straff man dömer ut. Om personen tidigare har blivit dömd för samma typ av brott i ett annat medlemsland kan detta ses som en försvårande omständighet som motiverar ett hårdare straff. Hänsynstagandet till tidigare domar bör dock inte endast vara till gärningsmannens nackdel. I många medlemsländers strafflagar finns mekanismer som ser till att straffen inte helt enkelt läggs på varandra om den person som döms har begått flera brott.

Ömsesidigt erkännande med hänsyn till brottet och gärningsmannen

Eftersom de straffrättsliga reglerna för behandling av minderåriga och psykiskt funktionshindrade skiljer sig kraftigt mellan medlemsländerna består en möjlighet i att åtminstone i dagsläget utesluta avgöranden som rör sådana personer från tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande. Ansvaret för definitionen av vem som anses vara minderårig kan överlåtas till det berörda medlemslandet. Det kan dock komma att bli nödvändigt att införa en högsta åldersgräns.

När det gäller de brott som omfattas av det ömsesidiga erkännandet anser kommissionen att principen om dubbel straffbarhet (det vill säga att man bara ska erkänna avgöranden som avser handlingar som är straffbara i båda de berörda medlemsländerna) skulle kunna medföra problem oavsett om den tillämpas eller tillåts falla. Dessa problem skulle dock kunna lösas om ett EU-omfattande behörighetssystem inrättas.

Enligt kommissionen finns det ingen anledning att begränsa det ömsesidiga erkännandet till mer allvarliga former av brottslighet.

Tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på olika typer av påföljd

I frågan om påföljder understryker kommissionen att det finns två intressen som måste tillvaratas: intresset hos det medlemsland vars domstol meddelade domen att få den verkställd, och den dömdes intresse av en realistisk möjlighet till återanpassning till samhället.

Det krävs här ett dubbelverkande ömsesidigt förtroende: det verkställande medlemslandet måste lita på att det dömande medlemslandets dom är riktig, och det dömande medlemslandet måste också lita på att det verkställande medlemslandet verkställer straffet på ett riktigt sätt.

Kommissionen undersöker sedan möjligheterna att tillämpa principen om ömsesidigt erkännande på olika typer av påföljder (böter, förverkande, alternativa påföljder och diskvalifikationer) som var och en leder till olika tolkningar.

Skydd av enskildas rättigheter

Det rättsliga skyddet av enskildas rättigheter (behandlingen av misstänkta, rätten till försvar etc.) får enligt kommissionen inte försämras av att man tillämpar principen om ömsesidigt erkännande. Tvärtom om måste skyddet förstärkas under hela processen.

Även om 1950 års europeiska konvention om de mänskliga rättigheterna redan innehåller garantier på detta område skulle vissa särskilda aspekter av processrätten kunna klargöras mer i detalj, till exempel villkoren för hur juridisk rådgivning och tolkning ska tillhandahållas.

Områden där gemensamma normer kan anses vara nödvändiga

I vissa fall kan det vara nödvändigt att fastställa gemensamma miniminormer för att underlätta tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande. Detta gäller bland annat skyddet av den åtalade med tanke på rätten till försvar och skyddet av brottsoffret med tanke på möjligheten att höras i brottmålet.

Exekvaturförfarandet

Även om det i teorin inte skulle behövas något exekvaturförfarande för att erkänna ett avgörande som fattats i ett annat medlemsland, tycks en direkt och automatisk tillämpning av det ömsesidiga erkännandet i praktiken vara omöjlig i de flesta fall. Ett medlemsland som vill tillämpa ett avgörande som fattats i ett annat medlemsland måste åtminstone översätta det och kontrollera att det verkligen kommer från en myndighet som har behörighet på området.

Att förebygga behörighetskonflikter mellan medlemsländerna

Kommissionen nämner två instrument som kan hjälpa till att reglera behörighetskonflikter mellan medlemsländerna: samordning (genom att använda ett befintligt organ eller skapa ett, såsom EG-domstolen eller Eurojust, som skulle få i uppdrag att besluta vilket medlemsland som har behörighet från fall till fall enligt fastställda kriterier) eller att fastställa regler om exklusiv behörighet inom EU.

Den andra lösningen har den fördelen att den inte bara förebygger positiva behörighetskonflikter (där två eller flera medlemsländer vill döma i ett visst mål), utan också negativa konflikter (där inget medlemsland vill döma i ett visst mål).

Det kan dock förekomma mål (till exempel vid brott riktade mot nationella intressen eller brott mot lagstiftningen om statshemligheter och nationell säkerhet) där medlemsländerna alltid vill ha behörighet, oavsett var brotten begåtts. Med tanke på svårigheten att fastställa en enda behörighet i dessa fall måste man här överväga ett undantag från principen om ömsesidigt erkännande.

ANKNYTANDE RÄTTSAKTER

Åtgärdsprogram för genomförande av principen om ömsesidigt erkännande av domar i brottmål. [Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 12 av den 15 januari 2001].

Genomförandet av principen om ömsesidigt erkännande av brottmålsdomar förutsätter att medlemsländerna har förtroende för varandras straffrättsliga system. Programmet syftar till att fastställa prioriteringar för skapandet av ett verkligt europeiskt rättsligt område. Ömsesidigt erkännande måste eftersträvas i varje steg av den straffrättsliga processen. För att åstadkomma en effektiv åtgärd definierar man i programmet en rad parametrar som medlemsländerna bör beakta vid genomförandet av slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors. Dessa parametrar, som har fastställts under överläggningarna i rådet, särskilt av Förenade kungarikets delegation, är följande:

Det ömsesidiga erkännandet kan begränsas till grova brott.
Bibehållande eller avskaffande av kravet på dubbel straffbarhet som villkor för erkännande.
Mekanismer till skydd för tredje parts, offrens och de misstänktas rättigheter.
Fastställande av gemensamma miniminormer för att underlätta tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande.
Fastställande av ett förfarande för direkt eller indirekt verkställighet av avgörandet.
Fastställande av motiven för att vägra erkännande med hänvisning till det anmodade landets suveränitet eller andra väsentliga intressen.
Ländernas ansvarssystem om målet läggs ned eller vid frikännande eller frigivning.

Beaktandet av en viss parameter kan komma att leda till ett mer eller mindre ambitiöst genomförande av principen om ömsesidigt erkännande. Programmet ska inte ses som ett slutgiltigt program, utan syftar snarare till att återge de riktlinjer som drogs upp vid det informella rådsmötet mellan justitie- och inrikesministrarna den 28-29 juli 2000 i Marseille.

Genomförandet av principen om ömsesidigt erkännande innebär sålunda att man måste ta hänsyn till vissa andra frågor såsom

tillämpningen av "ne bis in idem"-principen,
individualiserad påföljd, vilket innebär att man beaktar brottslingens förflutna och återfallsbenägenhet,
avgöranden om att skydda bevismaterial eller frysa egendom,
provisoriska åtgärder för förverkande eller återställande till brottsoffren,
beslut med avseende på personer (beslut om anhållande och kontrollåtgärder som inte innebär frihetsberövande),
beaktande av beslut om att vidta rättsliga åtgärder i andra medlemsländer,
verkställande av frihetsberövande, bötesstraff, förverkande av egendom eller indragning av körkort,
överförande av personer som försöker undkomma rättvisan efter att ha fått slutgiltig dom,
överförande av dömda personer i syfte att främja social återanpassning,
beslut som fattats om uppföljning efter straffets avtjänande (övervakning eller villkorlig frigivning).

Eftersom det är svårt att fastställa tidsgränser för det arbete som ska genomföras har man valt att fastställa prioriteringar. I programmet uppmanas i alla fall rådet att granska vilka framsteg som gjorts före slutet av 2002.

See also