Tredje lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen: den socioekonomiska situationen i unionen och effekterna av gemenskapspolitiken och medlemsstaternas nationella politik

I den tredje lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen presenteras konkreta förslag om regionalpolitikens framtid efter 2006 med utgångspunkt i den europeiska debatt som inleddes 2001. Analysen bygger på en bedömning av vilka effekter gemenskapspolitiken och medlemsstaternas nationella politik har haft för sammanhållningen. I rapporten presenteras även en uppdatering av tillgängliga data om den socioekonomiska situationen inom unionen.

RÄTTSAKT

Meddelande från kommissionen - Tredje lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen [KOM(2004) 107 slutlig - Ej offentliggjort i Europeiska unionens officiella tidning].

SAMMANFATTNING

Politiken för ekonomisk och social sammanhållning har positiva effekter för missgynnade områden inom EU. Det finns dock fortfarande stora socioekonomiska skillnader, både mellan medlemsstaterna och mellan olika regioner. Dessa skillnader i välstånd och dynamik bottnar i strukturella brister i fråga om vissa faktorer som har en avgörande betydelse för konkurrenskraften. Det gäller t.ex. investeringar i materiell infrastruktur, innovationer och mänskliga resurser. Medlemsstaterna och regionerna behöver därför gemenskapspolitikens stöd för att övervinna sina svårigheter, förbättra sina komparativa fördelar och hävda sig bättre i en allt mer konkurrensutsatt miljö.

EU:s utvidgning till 25 medlemsstater den 1 maj innebär en utmaning utan like för unionen. Framför allt äventyras den nuvarande regionalpolitiska jämvikten. Den tredje lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen innehåller konkreta förslag om regionalpolitiken efter 2006. Kommissionen grundar sina förslag på den socioekonomiska situationen i unionen samt på studien över effekterna av regionalpolitiken, övrig gemenskapspolitik samt medlemsstaternas nationella politik.

DEN SOCIOEKONOMISKA SITUATIONEN I MEDLEMSLÄNDERNA

Den ekonomiska tillväxten

Sedan 1994 minskar inkomstskillnaderna mellan medlemsstaterna och mellan regionerna. BNP och produktivitet ökar snabbare i de fyra länder som får stöd genom Sammanhållningsfonden (Spanien, Grekland, Irland och Portugal) än i övriga delar av EU. Uppgången är särskilt kraftig i Spanien och Irland och mer blygsam i Portugal och Grekland. Trots detta kvarstår stora skillnader mellan medlemsländerna. I Grekland och Portugal ligger BNP per capita fortfarande runt 70 procent av EU-genomsnittet. Det råder dock inget tvivel om att stödet från strukturfonderna gynnar tillväxten i de fyra sammanhållningsländerna, en tillväxt som uppgår till 1,5 procent i Spanien, 2 procent i Grekland, närmare 3 procent på Irland och över 4,5 procent i Portugal. Under den senaste tioårsperioden har handelsutbytet mellan dessa fyra medlemsstaterna och övriga EU mer än fördubblats. I genomsnitt kommer närmare en fjärdedel av strukturutgifterna tillbaka till övriga EU i form av import. Tyskland är det land som gynnas mest.

Inom de olika länderna har de mål 1-områden som släpar efter i utvecklingen haft en årlig tillväxt på 3 procent jämfört med drygt 2 procent för unionen som helhet. Processen för att komma i kapp varierar dock kraftigt mellan olika regioner. Utanför de fyra sammanhållningsländerna bromsas tillväxten i mål 1-områdena av den svaga nationella tillväxten. Tillväxten motsvarar EU-genomsnittet i de nya tyska delstaterna, men ligger under genomsnittet i den italienska regionen Mezzogiorno. Så är också fallet i en del tidigare industriregioner. I vissa regioner i nordöstra England, norra Tyskland och de mycket glesbefolkade regionerna i norra Sverige har BNP per capita ökat långsammare än EU-genomsnittet sedan 1994, trots att dessa regioner ligger utanför mål 1.

Sysselsättning och social sammanhållning

De regionala skillnaderna är fortfarande stora på sysselsättningens område. I sammanhållningsländerna har sysselsättningen ökat under den senaste tioårsperioden. Ökningen har varit kraftig i Spanien och på Irland och svagare i Portugal och Grekland. År 2002 var bara 43 procent av den arbetsföra befolkningen i de syditalienska regionerna sysselsatt. Samtidigt leder den ekonomiska omstruktureringen av jordbruk och traditionell industri till att arbetslösheten ökar i de tio nya medlemsländerna. Bara 56 procent av den arbetsföra befolkningen är sysselsatt jämfört med 64 procent i det nuvarande EU.

År 2000 hotades cirka 55 miljoner personer av fattigdom, vilket motsvarar 15 procent av EU:s befolkning. Fattigdomen drabbar i synnerhet äldre (över 65 år), ensamstående föräldrar, långtidsarbetslösa, etniska minoriteter och funktionshindrade. Andelen fattiga är hög i länderna i Sydeuropa, i Förenade kungariket och på Irland. I många av de nya medlemsländerna ligger andelen fattiga över EU-genomsnittet.

Under de kommande årtiondena kommer den allt äldre befolkningen att leda till att den yrkesverksamma befolkningen gradvis krymper, vilket får stora återverkningar på tillväxtpotentialen. Innan 2010 kommer minskningen att ha nått Tyskland, de fyra sydliga medlemsstaterna och de flesta av de nya medlemsstaterna. År 2025 kommer det i genomsnitt att gå tre personer i arbetsför ålder på en gammal person. Inför sådana demografiska framtidsutsikter krävs en stark ekonomisk tillväxt, en hög sysselsättningsgrad och minskade pensionsavgångar. Invandringen kommer troligen också att utgöra en viktig arbetskraftsreserv.

Minskade skillnader i fråga om faktorer som bidrar till regional konkurrenskraft

Sammanhållningspolitikens utmaning består i att investera i faktorer som bidrar till konkurrenskraft, så att medlemsstater och regioner kan övervinna sina strukturella problem. Följande nyckelfaktorer som bidrar till konkurrenskraft kan identifieras:

• Materiell infrastruktur: transportnät och telekommunikationsnät.Sedan 1994 har transportförbindelserna mellan sammanhållningsländerna, och mellan dem och övriga EU förbättrats. År 1991 låg vägnätets täthet i dessa länder 20 procent under EU-genomsnittet. Med hjälp av bidrag från strukturfonderna ligger den sedan 2001 istället 10 procent över genomsnittet. Det mesta av detta stöd har gått till Spanien och Portugal. I mål 1-områdena som helhet uppgår vägnätets täthet till endast 80 procent av EU-genomsnittet, och är klart lägre i de nya medlemsstaterna (mindre än 20 procent). Inom järnvägssektorn är klyftan mellan de dynamiska regionerna och regionerna med eftersläpande utveckling fortfarande stor, även om en allmän modernisering av järnvägsnätet har skett inom EU. I de nya medlemsländerna leder vägbyggena till att passagerarnas övergång från järnvägs- till vägtransporter påskyndas. Det kommer att krävas stora investeringar för att rusta upp järnvägarna.Inom telekommunikationsområdet är antalet fasta telefonlinjer i förhållande till befolkningsantalet klart lägre i sammanhållningsländerna och de nya medlemsländerna. Denna brist kompenseras till viss del av den ökande mobiltelefonianvändningen. Inom unionen finns stora skillnader vad gäller tillgången till bredband, som är av avgörande betydelse för en snabb Internetanvändning och utvecklingen av ny informations- och kommunikationsteknik. Dessa skillnader återspeglar ländernas olika välståndsutveckling.
• Mänskliga resurser: Arbetskraftens anpassningsförmåga och kvalifikationer.När det gäller investeringar i mänskliga resurser finns det fortfarande stora strukturella svagheter både i de femton tidigare medlemsländerna och i de nya medlemsländerna. Andelen personer med en utbildning över grundskolenivå är fortfarande mycket låg i mål 1-områdena, framför allt i Spanien, Italien och Portugal, med undantag för de nya tyska delstaterna. I de nya medlemsländerna ligger den andelen klart över EU-genomsnittet. I gengäld är antalet ungdomar som slutför en universitetsutbildning i dessa länder lägre än genomsnittet för de femton tidigare medlemsländerna. Så är också fallet i mål 1-områdena, trots uppenbara framsteg. Samma tendenser kan iakttas på vidareutbildningens område.
• Innovationskapacitet.Innovation är en av nyckelfaktorerna för regional konkurrenskraft. Innovationskapaciteten varierar dock kraftigt mellan olika regioner i en och samma medlemsstat, både i de tidigare 15 medlemsländerna och i den utvidgade unionen med 25 medlemsländer. Åtta av de 213 regionerna i EU svarar för en fjärdedel av de totala utgifterna för forskning och utveckling.
• Hållbar utveckling.På miljöområdet är investeringsbehoven stora i sammanslutningsländerna, och än större i de nya medlemsländerna. I första hand är det vattenrening, avfallshantering och kontroll av förorenande utsläpp som berörs.

REGIONALPOITIKENS EFFEKTER OCH MERVÄRDE

Under perioden 2000-2006 uppgår budgeten för regionalpolitiska åtgärder till 215 miljarder euro. Det ekonomiska stöd som förs över till mål 1-områdena svarar för en stor del av sammanhållningsländernas rikedom. Stödet uppgår till 0,9 procent av BNP i Spanien och mer än 2,5 procent i Grekland och Portugal. Dessa belopp innebär en verklig vitamininjektion för de offentliga investeringarna. Investeringarna beräknas öka med 3 procent i Spanien, 4 procent i de nya tyska delstaterna, 7 procent i italienska Mezzogiorno och 8-9 procent i Grekland och Portugal. I de flesta fall sprider sig stimulanseffekten även till privata finansieringar, vilket framgår av statistiken för Österrike, Tyskland, Nederländerna och Belgien. Den privata sektorns finansiella bidrag är emellertid fortfarande lågt i Frankrike, Förenade kungariket och i sammanhållningsländerna. Dessutom kompletteras stödet från strukturfonderna med lån från Europeiska investeringsbanken (EIB), framför allt inom transport- och miljöområdet. Sedan 2000 uppgår dessa lån till 20 miljarder euro per år. Mer än hälften går till mål 1-områden och 3 miljarder går till de nya medlemsländerna.

Under perioden 1994-1999 fick 82 regioner i tolv medlemsländer stöd genom mål 2. Genom detta mål ges stöd till omställning i områden med stora problem, som kan vara geografiskt relaterade eller strukturella. Hälften av utgifterna har gått till omställning av gamla industrianläggningar och till företagsrelaterade tjänster. En mindre del har gått till utveckling av mänskliga resurser och stöd till forskning och utveckling. Tack vare EU-stödet har 700 000 arbetstillfällen kunnat skapas, 300 000 små och medelstora företag har moderniserats och förfallna industrianläggningar motsvarande en yta av 115 miljoner m2 har omvandlats för ny verksamhet. På tio år har arbetslösheten sjunkit något mer i mål 2-områdena än i övriga EU.

Flera verksamhetsområden synliggör regionalpolitikens mervärde

Inom området för jordbruk och landsbygdsutveckling har strukturfonderna hållit igång den ekonomiska verksamheten på landsbygden. De har gynnat den ekonomiska diversifieringen i landsbygdområdena via agroturism och miljöskydd. Fiskerisektorn är representerad i ett mindre antal av EU:s regioner. Strukturåtgärderna syftar bland annat till att stimulera ekonomisk omställning av dessa områden.

Under perioden 1994-1999 bidrog Europeiska socialfonden (ESF) till utvecklingen av mänskliga resurser genom stöd motsvarande cirka en tredjedel av investeringsstödet från strukturfonderna. Insatserna inom ramen för mål 3 syftade till att integrera ungdomar, långtidsarbetslösa och andra samhällsgrupper som riskerade utslagning på arbetsmarknaden. Stödet gick även till åtgärder för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. De mest fruktbara åtgärderna är de som kombinerar studie- och yrkesvägledning, utbildning och arbetssökande. ESF förmedlar även stöd till anpassning av systemen för anställning, utbildning och fortbildning. Sedan 2000 lämnar ESF stöd till nationella handlingsplaner inom ramen för den europeiska sysselsättningsstrategin, motsvarande cirka 60 miljarder euro.

Samarbetet och nätverksbyggandet är verkliga framgångar

De fyra gemenskapsinitiativen gör att innovativa strategier för regional utveckling kan införas. Genom dessa initiativ tillförs strukturpolitiken ett viktigt mervärde i form av samarbete mellan olika regioner och nätverksbyggande:

• För perioden 2000-2006 uppgår stödet via Interreg III till gränsregionalt, transnationellt och interregionalt samarbete inom EU till 5 miljarder euro. I det utvidgade EU kommer gränsregionerna (esdeenfr) att få ökad betydelse.
• Urban II förmedlar stöd till innovativa projekt i 70 städer. Tonvikten ligger på ekonomisk förnyelse av krisdrabbade stadsdelar.
• Equal har som mål att bekämpa alla former av orättvisor och diskriminering på arbetsmarknaden. Stor vikt läggs vid samarbete, utbyte av erfarenheter och bra metoder.
• Leader+ ger stöd till insatser i landsbygdsområden. Med en årlig budget på 300 miljoner euro ger programmet stöd till små och medelstora företag och till utveckling av turismen.

Nya innovativa pilotprojekt (esdeenfr) lanserades under 2001. Med en budget på cirka 400 miljoner euro ska dessa åtgärder öka den regionala konkurrenskraften genom innovation, spridning av teknik och stöd till en hållbar utveckling. Tre av fyra regioner har redan ansökt om stöd från dessa program.

Förvaltningen av strukturfonderna går framåt, förbättringar är fortfarande möjliga

Förvaltningen av regionalpolitiken styrs av följande fyra allmänna principer:

• Programplaneringen innebär att utgifterna planeras för ett antal år i taget. Metoden har inneburit ökad stabilitet och konsekvens, men i gengäld har godkännandena av programplaneringsdokumenten försenats.
• Partnerskapet har förstärkts vid utformningen och genomförandet av programmen.Det kräver att en rad aktörer mobiliseras: regionala och lokala myndigheter, den privata sektorn, arbetsmarknadsparterna och det civila samhället. Ett effektivt partnerskap förbättrar målstyrningen och utvärderingen av projekt, och ökar informationsspridningen.
• Att medlen koncentreras innebär att det finansiella stödet riktas mot de regioner som bäst behöver det. Koncentrationen har ökat, även om utvärderingar visar att insatserna fortfarande är alltför splittrade.
• Additionaliteten innebär att gemenskapsfinansieringen kompletterar andra offentliga och privata finansieringar.När det gäller mål 1 följs denna princip i stor utsträckning. Detta är svårare att kontrollera när det gäller mål 2 och 3.

Att öka effektiviteten i programmen är fortfarande en stor utmaning. Ute på fältet kritiserar lokala aktörer att godkännandet av reglerna har försenats, med följd att man försökt hålla nere av medelsförbrukningen. Bara en tredjedel av mål 1-projekten avslutades t.ex. i tid, och ytterligare en tredjedel försenades med ett år. För två tredjedelar av projekten överskreds budgeten. Bestämmelsen om "n+2" innebär att medlen måste förbrukas inom två år efter programplaneringen, vilket är ett steg mot ökad disciplin. För perioden 2000-2006 införs dessutom ett ekonomiskt incitament i form av en resultatreserv efter halva tiden. Nittio procent av programmen får ersättning genom den, utifrån kriterier som andel förbrukade anslag och en sund förvaltning.

Kontrollen är en viktig del av strukturfondernas genomförandesystem. På grund av problemen med att samla in information har kontrollen inte varit så effektiv som det var tänkt. Utvärderingen av programmen sker i tre etapper - före genomförandet, efter halva genomförandet samt efter genomförandeperiodens slut. Genom att alla berörda aktörer görs mer delaktiga kommer analyserna att kunna förbättras ytterligare.

EFFEKTER AV ÖVRIG GEMENSKAPSPOLITIK

Till skillnad mot strukturpolitiken syftar följande EU-politikområden inte huvudsakligen till att motverka regionala skillnader, men de har ändå stora territoriella effekter:

• Politiken för näringsliv, innovation och utbildning.Gemenskapens näringslivs- och innovationspolitik syftar till att stärka EU:s konkurrenskraft. De olika regionerna har långtifrån samma innovationskapacitet, vilket framgår av deras ojämna tillgång till gemenskapsmedel för forskning. För att åtgärda detta bidrar innovationsknutpunkterna (EN) och nätverket för innovativa regioner i Europa (EN) till att sprida en innovationskultur. Vissa delar av det sjätte handlingsprogrammet för forskning främjar dessutom ett närmande mellan forskningscentra i unionens dynamiska regioner och mer perifera forskningscentra. Inom utbildningsområdet syftar programmet "Utbildning 2010" till att säkra en hög utbildnings- och bildningsnivå under hela livet.
• Socialpolitik och sysselsättningspolitik.Vid Europeiska rådets möte i Lissabon (DE) (EN) (FR) i mars 2001 fastställdes en övergripande strategi för att garantera en långsiktig ekonomisk tillväxt, full sysselsättning, social sammanhållning och en hållbar utveckling. Den europeiska sysselsättningsstrategin utgör ett stöd för medlemsstaterna i deras reformer av arbetsmarknaden. När det gäller social integration är det nödvändigt att bekämpa utslagningen genom sektorsövergripande åtgärder. Även EU:s engagemang för jämställdhet mellan kvinnor och män ingår i en övergripande strategi. Åtgärderna syftar framför allt till att uppmuntra kvinnor att yrkesarbeta och hålla sig kvar på arbetsmarknaden, och samtidigt ge dem möjlighet att förena yrkesliv och familjeliv.
• Transporter, energi, telekommunikationer och transeuropeiska nät.Att sektorn för transporter, telekommunikationer och energi har öppnats för konkurrens är något som har främjat ökad effektivitet och lägre priser. För vissa samhällsgrupper och geografiska områden har dock denna tendens förstärkt hotet om utslagning. EU har därför inrättat obligatoriska allmännyttiga tjänster - så kallade tjänster av allmänt ekonomiskt intresse - som garanterar tillgång till grundläggande tjänster av rimlig kvalitet och till ett överkomligt pris. Dessutom främjar genomförandet av de transeuropeiska näten inom transport, energi och telekommunikationer ökad tillgänglighet för de mest avlägsna regionerna. De planerade transeuropeiska näten för att förbinda de tidigare femton medlemsstaterna med de nya medlemsländerna kommer att få samma effekt.
• Miljö, jordbruk, landsbygdsutveckling och fiske.Det sjätte ramprogrammet för miljön syftar till att motverka tillväxtens alla skadliga effekter och rovdriften på naturtillgångar. Under perioden 2000-2006 är stödet till landsbygdsutveckling högre i mål 1-områdena (56 procent av utgifterna) än i övriga EU. Detta stöd går till framväxten av ett europeiskt jordbruk grundat på kvalitet, landskapsvård och landsbygdens kulturarv samt ekonomisk diversifiering av landsbygdsområdena. Efter 2007 kommer utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken att minska, främst tack vare att prisstödet minskar och landsbygdsutveckling betonas allt mer. På fiskeriområdet syftar den gemensamma politiken till att bevara fiskebestånden och omstrukturera fiskeindustrin. De nyligen antagna krisåtgärderna kommer att få stora sociala och ekonomiska konsekvenser i vissa spanska och portugisiska regioner. Av de nya medlemsländerna berörs Polen och de tre baltiska staterna av fisket.
• Konkurrenspolitik.Förutsatt att EU:s konkurrensregler noga följs bidrar statligt stöd till sammanhållningen, eftersom det påverkar näringsverksamhetens geografiska fördelning. Sedan 1997 har medlemsstaternas sammanlagda utgifter för statligt stöd minskat kraftigt. År 2001 uppgick andelen statligt stöd till mål 1- och mål 2-områdena till 9 respektive 6 procent av det totala statliga stödet. Andelen är emellertid större i de relativt rika medlemsstaterna än i sammanhållningsländerna. Mot bakgrund av utvidgningen kommer det statliga stödet att spela en framträdande roll. I framtiden kommer också reformen av de tillämpliga reglerna att gå i riktning mot ett stöd som är mindre omfattande, men styrs mer effektivt.

DEN NATIONELLA POLITIKENS EFFEKTER

Medlemsstaternas offentliga utgifter uppgår till i genomsnitt 47 procent av EU:s BNP, samtidigt som deras budget för sammanhållningspolitiken ligger under 0,4 procent. Genom medlemsstaternas politik säkerställs framför allt inkomststöd och stöd till grundläggande tjänster: utbildning, läkarvård, socialt skyddsnät. Däremot svarar de offentliga utgifterna för investeringar i mänskligt och fysiskt kapital i genomsnitt bara för drygt 2 procent av gemenskapens BNP. Andelen är ännu lägre när det gäller stöd till företag, högre utbildning, innovation och forskning samt teknisk utveckling. Jämfört med de nationella budgetarna för strukturella utgifter framstår budgeten för EU:s sammanhållningspolitik inte längre som obetydlig. Inte minst viktigt är att medlen riktas mot de regioner där stödbehovet är som störst.

I medlemsstaterna är de offentliga utgifternas bidrag till inkomststöd i allmänhet högre i fattigare regioner. Det beror på att inkomstnivån i allmänhet är lägre där. De offentliga inkomsterna står däremot i relation till inkomsten, i första hand för att merparten av beskattningen i medlemsstaterna sker i form av inkomstskatt och utgiftsskatt. Fördelningsmekanismer träder sedan in för att minska de regionala klyftorna på inkomstområdet. Den nuvarande tendensen är att ansvaret för de allmännyttiga tjänsterna delegeras till regionala och lokala myndigheter, utan att det finns någon liknande tendens när det gäller insamlingen av de medel som krävs för att finansiera vissa tjänster. Det främsta undantaget från denna tendens är Italien, där de regionala befogenheterna att ta ut skatt inte åtföljs av ökade transfereringar mellan regionerna.

Direkta utlandsinvesteringar kan spela en nyckelroll för att minska de ekonomiska klyftorna mellan regionerna. Förutom att vara en inkomstkälla främjar de tekniköverföring. Utlandsinvesteringarna riktar sig dock inte nödvändigtvis mot de geografiska områden där behoven är som störst. Med undantag för Berlin gick endast 2 procent av de utländska direktinvesteringarna i Tyskland till de nya delstaterna och 4 procent av de utländska direktinvesteringarna i Italien kom regionerna i Mezzogiorno till del. Utlandsinvesteringarna koncentreras i första hand till dynamiska stadsområden. I de nya medlemsländerna är det huvudstäderna som lockar flest investerare. År 2001 gick två tredjedelar av de utländska direktinvesteringarna i Ungern till Budapest. Samma sak gäller för Prag i Tjeckien och Bratislava i Slovakien.

Se gärna Generaldirektoratet för regionalpolitiks webbplats Inforegio för mer information:

• Den tredje lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen i en oavkortad version,

ANKNYTANDE RÄTTSAKTER

Andra lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen [KOM(2003) 34 slutlig - Ej offentliggjord i Europeiska gemenskapernas officiella tidning] Se motsvarande SCADPlus-sida (esdeenfr).

Första lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen [KOM(2003) 46 slutlig - Ej offentliggjord i Europeiska gemenskapernas officiella tidning] Se motsvarande SCADPlus-sida (esdeenfr).

"Ett enat Europa, solidaritet mellan folken, regional mångfald" - den andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning [KOM(2001) 24 slutlig - Ej offentliggjord i Europeiska gemenskapernas officiella tidning] Se SCADPlus-sidorna om sammanfattning och resultat (esdeenfr), slutsatser och rekommendationer (esdeenfr), 10 frågor i centrum för debatten.

Senast ändrat den 07.05.2007