Miljö
INLEDNING
Miljöpolitiken utgör idag en av de viktigaste samhällsutmaningarna för statsmakter och näringsliv. Den är också en fråga av stort intresse för allmänheten med sin direkta koppling till människors välbefinnande och hälsa.
Sedan 1970-talet har omsorgen om miljöns bevarande lett till ett flertal initiativ från gemenskapens sida. Det har emellertid framkommit kritik som går ut på att EU:s inre marknad har prioriterat den ekonomiska sidan och handelsutbytet på bekostnad av miljöskyddet, som man har sett som ett potentiellt hinder snarare än ett mål i sig. Genom fördraget om upprättandet av Europeiska unionen har denna kritik ställts på skam genom att miljöfrågorna flyttats upp till gemenskapens politiska nivå från en nivå med enbart olika slags gemenskapsåtgärder.
I det här sammanhanget har man ibland kritiserat unionsfördraget för vissa brister, bland annat för att de beslutsförfaranden som tillämpas inom miljöområdet inte har förenklats. Vidare har det ibland uppstått konflikter i fråga om den rättsliga grundvalen mellan beslutsförfarandet för miljöbestämmelser (artikel 175, f.d. artikel 130s i EG-fördraget) och beslutsförfarandet för tillnärmning av lagstiftning om den inre marknaden (artikel 95, f.d. artikel 100a i samma fördrag), vilket har fått konsekvenser så till vida att medlemsstaterna gjort mer eller mindre strikta tolkningar i fråga om bestämmelsernas genomförande. EU har också kritiserats för att inte, för eget vidkommande, uttryckligen ha fullföljt de åtaganden om en hållbar utveckling som ingicks under 1992 års Riokonferens, och för att begränsa sig till att bara hänvisa till en hållbar tillväxt som är varsam mot miljön.
Amsterdamfördraget innehåller lösningarna på dessa problem. Målet om en hållbar utveckling är inskrivet som en av unionens uppgifter, liksom principen om att miljön skall integreras inom övriga politiska områden. Vidare är beslutsförfarandena klarare och effektivare.
TILLBAKABLICK
Under de första åren av Europeiska gemenskapens uppbyggnadsskede lade statsmakter och näringsliv ingen större vikt vid miljöfrågorna.
Det var under 1970-talet som den ökande omsorgen om miljön ledde till initiativ inom detta område på gemenskapsnivå. Under toppmötet i Paris i juli 1972 erkände stats- och regeringscheferna att man inom ramen för ekonomisk tillväxt och förbättrad livskvalitet måste lägga särskild tonvikt vid miljön.
Därigenom var kursen utstakad, och ett första handlingsprogram, där ramen för gemenskapens miljöpolitik fastlades, sattes igång för perioden 1973-1976. Det har följts av andra flerårsprogram av samma typ, vilka lett till att man antagit en rad direktiv om skydd av naturresurser (luft och vatten), bullerbekämpning, naturvård och avfallshantering.
Detta är gott och väl, men det är allmänt erkänt att det var antagandet av Europeiska enhetsakten 1987 som innebar den avgörande förbättringen inom miljöområdet. Genom enhetsakten fick miljön ett eget avsnitt i EG-fördraget. Från det ögonblicket kunde gemenskapens åtgärder inrättas på en klart uttalad rättslig grundval, där målen och de grundläggande principerna för EG:s åtgärder på miljöområdet är fastlagda. Det blev också föreskrivet att miljöskyddskraven skall ingå som en komponent i gemenskapens politik på övriga områden.
Ikraftträdandet av EU-fördraget i november 1993 var ett nytt framsteg i flera avseenden. Först och främst gav det möjlighet att införa begreppet "en hållbar tillväxt där man tar hänsyn till miljön" bland EG:s uppgifter, liksom försiktighetsprincipen i den artikel där grundvalarna för miljöpolitiken fastläggs (artikel 174, f.d. artikel 130r i EG-fördraget). Vidare innebar EU-fördraget att miljön lyftes upp till det politiska planet och att man som regel kunde fatta beslut med kvalificerad majoritet i rådet, utom i vissa frågor som miljöskatter eller fysisk planering, frågor som fortfarande måste beslutas enhälligt. Medbeslutandeförfarandet begränsas emellertid till frågor som rör den inre marknaden.
När det kommer till kritan har byggandet av ett förenat Europa successivt gjort det möjligt att vidta åtgärder som står i proportion till betydelsen av det som står på spel i fråga om miljön. Men denna utveckling med små steg har också varit en källa till vissa problem med bristande överensstämmelse i fördraget, som t.ex. att det finns olika beslutsförfaranden och konflikter mellan olika rättsliga grundvalar. Genom Amsterdamfördraget bör dessa problem kunna lösas genom att det fyller behovet av klargöranden och effektivitet i miljöpolitiken.
BEGREPPET HÅLLBAR UTVECKLING OCH HÄNSYN TILL MILJÖN INOM ANDRA POLITISKA OMRÅDEN
I EU-fördraget påpekas att miljöskyddskraven "skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik". Detta hänsynstagande är ett absolut nödvändigt villkor för en hållbar tillväxt som är varsam mot miljön.
Genom Amsterdamfördraget görs en insats för att stärka de garantier som hittills getts genom enhetsakten och EU-fördraget. Det sker genom införandet av begreppet hållbar utveckling och genom att en ny artikel läggs in i EG-fördraget.
Principen om hållbar utveckling förs in i fördragen
Denna princip har lagts in i ingressen och målen i EU-fördraget. Den finns också i EG-fördragets artikel 2, där Europeiska gemenskapens uppgifter fastläggs.
Den nya artikel 6 i EG-fördraget
Den nya artikeln 6 innebär en framflyttning till början av fördraget av bestämmelsen om att miljöaspekterna skall integreras i utformningen och genomförandet av politiken inom övriga områden. Den bestämmelsen återfinns redan i artikel 174 (f.d. artikel 130 r). I den nya artikeln heter det också att denna integration är ett av sätten att bidra till en hållbar utveckling.
Den nya artikeln skall ses i sammanhang med den förklaring om miljökonsekvensbedömningar som återfinns som bilaga i slutakten till regeringskonferensen där Amsterdamfördraget utarbetades. Konferensen noterar i förklaringen att kommissionen åtar sig att genomföra miljökonsekvensutredningar när den lägger fram förslag som kan innebära risk för betydande effekter på miljön.
MILJÖN OCH TILLNÄRMNINGEN AV LAGSTIFTNINGEN OM DEN INRE MARKNADEN
Förverkligandet av den inre marknaden har underlättats genom Europeiska enhetsakten, där det föreskrivs att rådets beslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning skall ske med kvalificerad majoritet. Jämsides med detta har ramar fastlagts för den fria rörligheten grundat på behovet av hänsynstagande till grundläggande samhällsfrågor som miljön, folkhälsan och konsumentskyddet artikel 95 (f.d. artikel 100 a.3 i EG-fördraget). Dessa ramar förstärks genom Amsterdamfördraget.
Ändring av bestämmelserna om tillnärmning av lagstiftning
Enligt EG-fördraget skall i fortsättningen varje förslag från kommissionen vara utformat med en hög miljöskyddsnivå som utgångspunkt. Tidigare kunde en medlemsstat ändå inom denna ram, efter det att rådet har antagit en harmoniseringsbestämmelse, tillämpa nationella särbestämmelser, ifall de var motiverade utifrån väsentliga miljöskyddskrav. Medlemsstaten skulle anmäla detta till kommissionen, som godkände de aktuella bestämmelserna efter att ha kontrollerat att de inte utgjorde ett medel för godtycklig diskriminering eller en dold begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
Detta förfarande har kompletterats på så sätt att man nu skiljer mellan två fall artikel 95 f.d. artikel 100a). Båda fallen avser förekomsten av nationella miljöskyddsbestämmelser efter det att gemenskapen antagit en harmoniseringsbestämmelse:
I det första fallet skall medlemsstaten tillställa kommissionen en anmälan med angivande av skälen till varför de nationella bestämmelserna kommer att behållas.
Även i det andra fallet är medlemsstaten skyldig att göra en anmälan till kommissionen och uppge skälen till varför de nya nationella bestämmelserna införts. De nationella bestämmelserna måste vara grundade på nya vetenskapliga rön och utgöra lösningen på ett konkret problem i medlemsstaten, vilket har uppstått efter det att gemenskapen antagit den aktuella harmoniseringsbestämmelsen.
I båda fallen går kommissionens utredning ut på att fastställa huruvida de nationella bestämmelserna utgör ett medel för godtycklig diskriminering, en dold begränsning av handeln mellan medlemsstaterna eller ett hinder för den inre marknadens funktion.
Kommissionen har sex månader på sig att fatta beslut om godkännande eller avslag, en frist som under vissa omständigheter kan förlängas med ytterligare sex månader. Om inget beslut fattas skall de nationella bestämmelserna betraktas såsom godkända.
MILJÖN OCH BESLUTSFÖRFARANDENA PÅ GEMENSKAPSNIVÅ
EU-fördraget och beslutsförfarandena
EU-fördraget har lett till bättre effektivitet i beslutsförfarandena på miljöområdet genom att besluten i rådet numera som regel fattas med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet. Denna beslutsprocess var komplicerad, eftersom flera skilda beslutsförfaranden existerade vid sidan av varandra:
Till detta kommer att det var svårt att dra en exakt gräns mellan rena miljöfrågor (artikel 175, f.d. artikel 130s) och frågor som rör tillnärmningen av lagstiftningen om den inre marknaden (artikel 95, f.d. artikel 100a). Eftersom tillnärmningen av lagstiftningen sker enligt medbeslutandeförfarandet fanns risk för en konflikt mellan artikel 100a och 130s som rättsliga grundvalar för åtgärder rörande miljön.
Amsterdamfördraget leder till förenklade beslutsförfaranden
När Amsterdamfördraget nu har trätt i kraft har situationen förenklats, eftersom samarbetsförfarandet ersätts av medbeslutandeförfarandet. Fördelen med den förändringen är att antalet förfaranden begränsas till två (medlemsstaterna önskade att det även i fortsättningen skulle krävas enhälliga beslut inom de områden som nämns i sista punkten i uppräkningen ovan). På så sätt blir fördragstexten klarare, och risken för konflikter rörande den rättsliga grundvalen minskas.
Ytterligare information: