30.6.2016   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

L 174/1

(1)

Genom en skrivelse daterad den 3 december 2012 underrättade Estland kommissionen om sina planer på att ge undsättningsstöd till förmån för AS Estonian Air (nedan kallat Estonian Air eller flygbolaget) samt om flera tidigare kapitaltillskott. Ett möte med de estniska myndigheterna ägde rum den 4 december 2012.

(2)

Dessa kontakter ägde rum innan anmälan inlämnades och därefter underrättades kommissionen av Estland, genom SANI-anmälan nr 7853 av den 20 december 2012, om Estlands plan att tillhandahålla ett undsättningsstöd till flygbolaget i form av ett lån på 8,3 miljoner euro.

(3)

På grundval av uppgifterna från de estniska myndigheterna framgick det att den första delen av undsättningslånet hade betalats ut till Estonian Air den 20 december 2012. Därför registrerade kommissionen ärendet som icke anmält stöd (13/NN) och informerade Estland om omklassificeringen av fallet genom en skrivelse av den 10 januari 2013. Dessutom begärde kommissionen ytterligare upplysningar genom en skrivelse av den 10 januari 2013, som Estland besvarade i en skrivelse av den 21 januari 2013.

(4)

Genom en skrivelse av den 20 februari 2013 underrättade kommissionen Estland om att kommissionen hade beslutat att inleda det förfarande som fastställs i artikel 108.2 i fördraget vad gäller det undsättningsstöd som uppgår till 8,3 miljoner euro och de åtgärder som beviljats tidigare.

(5)

Genom en skrivelse av den 4 mars 2013 underrättade Estland kommissionen om sitt beslut av den 28 februari 2013 att öka det undsättningslån som beviljats Estonian Air med 28,7 miljoner euro. Genom en skrivelse av den 16 april 2013 underrättade kommissionen Estland om att kommissionen hade beslutat att utvidga förfarandet som föreskrivs i artikel 108.2 i fördraget till att omfatta det ytterligare undsättningsstödet (som tillsammans med beslutet som nämns i skäl 4 nedan kallas besluten om att inleda förfarande om undsättningsstöd).

(6)

Estland lämnade synpunkter på besluten om att inleda förfarandet om undsättningsstöd genom skrivelser av den 9 april och 17 maj 2013. Kommissionen begärde ytterligare upplysningar från Estland genom en skrivelse av den 8 april 2013, som Estland besvarade den 18 april 2013.

(7)

Besluten om att inleda förfarandet om undsättningsstöd offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 29 maj 2013 (3). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärderna. Kommissionen mottog synpunkter från två berörda parter, nämligen International Airlines Group (nedan kallat IAG) och Ryanair. Kommissionen vidarebefordrade dem till Estland, som gavs tillfälle att reagera. Estlands synpunkter mottogs den 5 augusti 2013.

(8)

Efter informella kontakter med kommissionen anmälde Estland den 20 juni 2013 en omstruktureringsplan – bl.a. ett kapitaltillskott till flygbolaget på 40,7 miljoner euro – genom SANI-anmälan nr 8513. Anmälan registrerades med nummer SA.36868 (13/N).

(9)

Kommissionen begärde ytterligare upplysningar genom skrivelser daterade den 16 juli och den 28 oktober 2013, som de estniska myndigheterna besvarade genom skrivelser av den 28 augusti och den 25 november 2013. Estland lämnade ytterligare upplysningar via e-post av den 22 december 2013.

(10)

Kommissionen mottog även ett klagomål från Ryanair daterat den 23 maj 2013 om Estlands planer på att öka kapitalet i Estonian Air och om ett sale-and-lease-back-avtal mellan Estonian Air och Tallinns flygplats för en kontorsbyggnad som ägs av Estonian Air. Den 25 juni 2013 vidarebefordrade kommissionen klagomålet till Estland. Estlands synpunkter lämnades in genom en skrivelse av den 5 augusti 2013 (4).

(11)

Genom en skrivelse av den 4 februari 2014 underrättade kommissionen Estland om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget avseende det anmälda omstruktureringsstödet (5).

(12)

Estland inkom med synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet om omstruktureringsstödet genom en skrivelse av den 19 mars 2014. Ett möte med de estniska myndigheterna och Estonian Air ägde rum den 7 maj 2014, vilket följdes av en telefonkonferens den 30 juni 2014. Ett möte med de estniska myndigheterna och deras juridiska ombud ägde även rum den 28 augusti 2014, efter vilket Estland lämnade ytterligare information via e-post den 10 september 2014.

(13)

Den 31 oktober 2014 lämnade de estniska myndigheterna in en ändrad omstruktureringsplan. Därefter hölls möten med de estniska myndigheterna den 23 november, 11 december och 19 december 2014, och de estniska myndigheterna lämnade ytterligare upplysningar den 3, 10 och 19 december 2014.

(14)

De estniska myndigheterna lämnade ytterligare upplysningar den 14, 27 och 28 januari, den 13 februari, den 11 mars, den 8 och 30 april, den 27 maj, den 17 juli och den 26 augusti 2015. Möten med de estniska myndigheterna hölls dessutom den 14 och 15 januari, den 27 mars, den 21 april (telefonkonferens), den 7 maj (telefonkonferens), den 28 maj och den 15 september 2015.

(15)

Kommissionens beslut om att inleda förfarandet om omstruktureringsstödet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 maj 2014 (6). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärderna. Kommissionen mottog synpunkter från två berörda parter, nämligen Ryanair och en berörd part som önskar få vara anonym. Kommissionen vidarebefordrade synpunkterna till Estland, som getts tillfälle att reagera. Estlands kommentarer inkom den 15 augusti 2014.

(16)

Genom en skrivelse av den 8 oktober 2015 underrättade Estland kommissionen om att de som undantag godtar att detta beslut antas och meddelas på engelska och därmed avstår från sina rättigheter som följer av artikel 342 i fördraget jämförd med artikel 3 i förordning 1 (7).

(17)

Estlands största flygplats är Tallinns flygplats, som 2013 hanterade 1,96 miljoner passagerare, en nedgång från 2,21 miljoner passagerare 2012, dvs. en minskning med 11,2 %. År 2013 hade 13 olika flygbolag reguljära flygningar till och från Tallinn, och totalt 20 flyglinjer trafikerades året runt (8). Under 2014 hanterade Tallinns flygplats 2,02 miljoner passagerare, en ökning med 3 % jämfört med 2013. Totalt trafikerade 15 olika flygbolag 20 flyglinjer på åretruntbasis (9).

(18)

Estonian Air hanterade 2013 27,6 % av de passagerare som flög via Tallinn, en nedgång från 40,2 % 2012, även om flygbolaget behöll sin ledande position. Ryanair och Lufthansa hanterade 2013 15,1 % respektive 10,5 % av de passagerare som reser till/från Tallinn, tätt följda av Finnair och airBaltic (10). År 2014 minskade Estonian Airs andel av det totala antalet passagerare ytterligare till 26,6 %, följt av Lufthansa med 13,4 % och Ryanair med 11,5 % av det totala antalet passagerare (11).

(19)

Tack vare stabiliteten i den estniska ekonomin 2013 förblev passagerarnas efterfrågan efter flygtransporter hög, vilket gav andra flygbolag en möjlighet att öka sitt utbud och sin marknadsandel (12). Under 2013 började Turkish Airlines flygningar till och från Istanbul, och Ryanair utökade trafiken med sju nya flyglinjer, medan Lufthansa och airBaltic ökade antalet avgångar. År 2014 började nya flygbolag reguljära flygningar från Tallinn, som till exempel TAP Portugal (till/från Lissabon) och Vueling (till/från Barcelona) (13).

(20)

Enligt företaget som driver Tallinns flygplats kan hela Estland ses som upptagningsområde för flygplatsen. Samtidigt ligger större delen av Estland inom upptagningsområdet för andra internationella flygplatser som Helsingfors, Riga och Sankt Petersburg (14).

(21)

Estonian Air, som är ett aktiebolag enligt estnisk lag, är Estlands nationella flygbolag och är baserat på Tallinns flygplats. För närvarande har flygbolaget cirka 160 anställda och driver en flygplansflotta bestående av sju flygplan.

(22)

Estonian Air bildades som ett statligt företag efter Estlands självständighet 1991 från en del av det ryska flygbolaget Aeroflot. Efter privatiseringsförsök och efterföljande ändringar i flygbolagets aktieägarstruktur ägs Estonian Air för närvarande av Estland (97,34 %) och SAS Group (nedan kallat SAS) (2,66 %).

(23)

Estonian Air är delägare i ett samriskföretag: Eesti Aviokütuse Teenuste (51 % ägarandel), som erbjuder bränsletjänster till flygplan på Tallinns flygplats. Estonian Air var också delägare i samriskföretaget AS Amadeus Eesti (60 % ägarandel), som tillhandahåller bokningssystem och bokningsstöd åt estniska resebyråer, men i början av 2014 såldes ägarandelen till Amadeus IT Group, S.A. (15). Estonian Air har också haft ett helägt dotterbolag, AS Estonia Air Regional, som bedrev kommersiell flygtrafik till närliggande destinationer i samarbete med Estonian Air. Detta dotterbolag såldes i juni 2013 till Fort Aero BBAA OÜ, ett företag som bedriver trafik med privata jetplan (16).

(24)

Estonian Air har gjort stora förluster sedan 2006. Mer än hälften av flygbolagets egna kapital försvann mellan 2010 och 2011. Under den perioden förlorade flygbolaget mer än en fjärdedel av sitt kapital.

(25)

Trots kapitaltillskotten under 2011 och 2012 har flygbolagets finansiella situation fortsatt att försämras under 2012. I maj 2012 uppkom en månatlig förlust på 3,7 miljoner euro utöver den budgeterade förlusten på 0,9 miljoner euro. Efter första halvåret 2012 uppgick Estonian Airs förluster till 14,9 miljoner euro (17). I juni 2012 reviderade Estonian Air sin prognos för 2012 och uppskattade rörelseförlusterna för året till 25 miljoner euro (den ursprungliga budgeten beräknade den årliga förlusten till 8,8 miljoner euro). I slutet av juli 2012 befann sig Estonian Air tekniskt sett i konkurs enligt estnisk lag. Under räkenskapsåret 2012 gjorde flygbolaget en förlust på 49,2 miljoner euro.

(26)

Nettoförlusten för Estonian Air under 2013 uppgick till 8,1 miljoner euro (18). Under 2014 uppgick bolagets nettoförlust till 10,4 miljoner euro (19).

(27)

Detta avsnitt innehåller en beskrivning de åtgärder som är föremål för bedömning, både vad gäller undsättningsärendet (SA.35956), dvs. åtgärderna 1 till 5, och den omstruktureringsplan som anmälts i omstruktureringsärendet (SA.36868).

(28)

Tallinns flygplats och flygbolaget var ett enda företag fram till 1993, då flygbolaget blev en självständig enhet. År 1996 privatiserade Estland 66 % av aktierna i bolaget. Efter privatiseringen ägdes aktierna enligt följande: 49 % av Maersk Air, 34 % av Estlands ekonomi- och kommunikationsministerium samt 17 % av den lokala investeringsbanken Cresco (nedan kallad Cresco). År 2003 köpte SAS den 49-procentiga ägarandelen från Maersk Air medan övriga aktieinnehav inte förändrades.

(29)

Enligt uppgifter från Estland sökte flygbolaget nytt kapital från aktieägarna under 2009, huvudsakligen av två skäl. För det första betalade Estonian Air i början av 2008 en kontant handpenning på […] (*) miljoner euro för att införskaffa tre nya regionaljetflygplan från Bombardier för att uppgradera flygplansflottan med effektivare flygplan. För det andra fungerade affärsmodellen inte under finanskrisens påfrestningar, och flygbolaget stod inför likviditetsproblem vid slutet av året.

(30)

I februari 2009 ökade alla aktieägarna, i relation till sina respektive aktieinnehav, flygbolagets kapital med sammanlagt 7,28 miljoner euro. Estland gav ett kapitaltillskott på 2,48 miljoner euro i kontanter, medan Cresco gav ett på 1,23 miljoner euro, även detta i kontanter. SAS sköt till kapital på totalt 3,57 miljoner euro, varav 1,21 miljoner euro i kontanter och 2,36 miljoner euro i form av en s.k. debt-to-equity-swap. Estonian Airs aktieägarstruktur förändrades inte till följd av åtgärd 1.

(31)

I juni 2009 sålde Estonian Air sin marktjänstverksamhet till statligt ägda Tallinns flygplats till ett pris av 2,4 miljoner euro. Vid tiden för försäljningen ägdes Tallinns flygplats till 100 % av Estland.

(32)

De estniska myndigheterna förklarade att inget förutsättningslöst anbudsförfarande präglat av öppenhet och insyn ägde rum. Försäljningspriset grundade sig dessutom inte på något expertutlåtande, utan fastställdes på grundval av det bokförda värdet av de tillgångar som var till salu. Avskrivna tillgångar togs med i beräkningen av värdet. Enligt de estniska myndigheterna fastställdes priset i direkta förhandlingar mellan Tallinns flygplats och Estonian Air.

(33)

Den 10 november 2010 sköt Estland till 17,9 miljoner euro (280 miljoner estniska kronor, EEK) i kontanter till Estonian Airs kapital, medan SAS genomförde en s.k. debt-to-equity-swap till ett belopp av 2 miljoner euro. Samtidigt förvärvade SAS Crescos 17-procentiga andel av aktierna i flygbolaget i utbyte mot en avskrivning av den låneskuld på […] euro som Cresco hade till SAS, och därmed upphörde Cresco att vara aktieägare.

(34)

Beslutet att förvärva majoritetsägandet i flygbolaget baserades på en affärsplan från 2010 (nedan kallad affärsplanen från 2010). Samtidigt ville Estland säkerställa långsiktiga flygförbindelser mellan Tallinn och de viktigaste affärsresmålen och ansåg att det bästa sättet att nå det målet vara att få kontrollen över flygbolaget genom ett kapitaltillskott.

(35)

Kapitalet användes uppenbarligen för förskottsbetalningar på […] miljoner US-dollar för tre Bombardier CRJ900-flygplan som levererades under 2011, och även för att täcka en del av nettoförlusten 2011 på 17,3 miljoner euro.

(36)

Till följd av kapitaltillskottet 2010 blev Estland majoritetsägare, med 90 % av aktierna i Estonian Air, medan SAS ägande minskade till 10 %. Som anges i skäl 33 upphörde Cresco – som hade 17 % av aktierna i Estonian Air efter flygbolagets privatisering 1996 – att vara aktieägare och beslutade att inte skjuta till mer pengar i flygbolaget (20).

(37)

I november 2011 beslutade Estland att skjuta till 30 miljoner euro i kapital till Estonian Air och att öka sin andel i bolaget till 97,34 %. Kapitaltillskottet gjordes i två omgångar om 15 miljoner euro vardera – en den 20 december 2011 och den andra den 6 mars 2012. SAS bidrog inte till detta kapitaltillskott, och företagets aktieinnehav minskade från 10 % till 2,66 %. Efter detta har aktieägarstrukturen i Estonian Air inte förändrats.

(38)

Kapitaltillskottet genomfördes uppenbarligen på grundval av en affärsplan från oktober 2011 (nedan kallad affärsplanen från 2011). Affärsplanen från 2011 bygger på antagandet att ett större nät och fler avgångar skulle förbättra flygbolagets konkurrenskraft. Det ansågs att en bra navbaserad struktur (s.k. hub-and-spoke network) skulle locka passagerare och ge flexibilitet att omfördela trafiken via navflygplatser för att bemöta säsongsvariationer eller plötsliga förändringar i efterfrågan. Dessutom ansåg man att navflygplatsernas volymer skulle göra det möjligt att sänka kostnaden per flygstol genom att utnyttja större flygplan. Man ansåg att den regionala nätmodellen skulle göra det möjligt för flygbolaget att växa i storlek och minska riskerna. Affärsplanen från 2011 innebar också en utökning av förbindelserna till och från Estland, av flygplansflottan och därmed en ökning av personalen för att hantera fler tur-och-returresor.

(39)

Enligt affärsplanen från 2011 skulle Estonian Air behöva 30 miljoner euro från sina aktieägare och lån från privatbanken […]. Fastän den estniska grenen av banken påstås ha godkänt lånet via sin kreditkommitté nekades lånet till sist av den högsta kreditkommittén i […] i november 2011. Trots att lånet nekades beslutade Estland att bevilja Estonian Air 30 miljoner euro.

(40)

Mot bakgrund av Estonian Airs dåliga halvårsresultat 2012 (med förluster på 14,9 miljoner euro) stod det klart för flygbolagets ledning att strategin med en navbaserad struktur i enlighet med affärsplanen från 2011 inte hade lyckats. Estland beslutade därför att ge ytterligare hjälp till flygbolaget i form av undsättningsstöd.

(41)

Undsättningsåtgärden bestod av ett lån på 8,3 miljoner euro från finansministeriet i Estland med en årlig ränta på 15 %. En första del av lånet på 793 000 euro betalades ut redan den 20 december 2012, den andra delen på 3 000 000 euro den 18 januari 2013, och återstående 4 507 000 euro den 11 februari 2013 (21). Estland åtog sig att överlämna en omstruktureringsplan eller likvidationsplan till kommissionen eller lämna bevis på att lånet hade återbetalats helt senast sex månader efter det att den första stödåtgärden hade genomförts, dvs. den 20 juni 2013.

(42)

Den 4 mars 2013 underrättade de estniska myndigheterna kommissionen om sitt beslut av den 28 februari 2013 att öka undsättningslånet med 28,7 miljoner euro på grundval av en begäran från Estonian Air i vilken bolaget beskrev sitt likviditetsbehov. Av detta belopp beviljades flygbolaget 16,6 miljoner euro den 5 mars 2013, efter att ha undertecknat en ändring av föregående låneavtal, medan återstående 12,1 miljoner euro betalades till Estonian Air den 28 november 2014 (22). Villkoren för det nya undsättningslånet var desamma som för det ursprungliga, dvs. att lånet skulle återbetalas senast den 20 juni 2013 (återbetalningen sköts sedan upp efter anmälan av omstruktureringsärendet) och en ränta på 15 % per år skulle tas ut.

(43)

Undsättningslånets totalsumma var således 37 miljoner euro, och lånet har utbetalats i sin helhet till Estonian Air i flera omgångar, såsom beskrivs i skälen 40 och 41.

(44)

Den 5 december 2013 beslutade Estland på Estonian Airs begäran att sänka räntan på undsättningslånet från ursprungliga 15 % till 7,06 % från och med juli 2013. Enligt de estniska myndigheterna var anledningen till detta beslut att flygbolagets riskprofil hade förändrats efter det att räntan hade satts i december 2012.

(45)

Den 20 juni 2013 anmälde Estland ett omstruktureringsstöd på 40,7 miljoner euro till Estonian Air i form av ett kapitaltillskott, som var baserat på en omstruktureringsplan (nedan kallad omstruktureringsplanen) omfattande en femårig omstruktureringsperiod från 2013 till 2017.

(46)

Omstruktureringsplanen syftar till att Estonian Airs långsiktiga lönsamhet ska vara återställd senast 2016. Omstruktureringsplanen förutsätter att det kommer att vara möjligt att vända den befintliga förlustnivån i resultat före skatt (nedan kallat EBT) på 49,2 miljoner euro år 2012 till nollresultat 2015 och lönsamhet senast 2016. Enligt omstruktureringsplanens antaganden kommer Estonian Air att generera ett rörelseresultat före skatt på 1,3 miljoner euro senast 2016.

Tabell 1

Resultaträkning 2009–2017

(47)

I fråga om lönsamhet, syftar omstruktureringsplanen till att uppnå en avkastning på sysselsatt kapital på 6,2 % och en avkastning på eget kapital på 6,9 % 2016, och 9,8 % respektive 8,9 % år 2017.

Tabell 2

Prognos för avkastning på eget kapital och avkastning på sysselsatt kapital 2013–2017

(48)

För att uppnå detta resultat föreskriver omstruktureringsplanen ett antal nyckelåtgärder. Till exempel minskar Estonian Air storleken på sin flygplansflotta från 11 flygplan i december 2012 till 7 flygplan från och med augusti 2013. Flygbolaget rationaliserar också flygplansflottan: Estonian Airs mål är att gå från den ursprungliga blandningen av flygplansmodeller (fyra Embraer E170, tre Bombardier CRJ900, tre Saab 340 och en Boeing 737) till en flygplansflotta med en enda flygplanstyp – sju CRJ900 – i slutet av 2015. Av dessa sju flygplan skulle fem användas till flygbolagets linjenät och de återstående två skulle hyras ut med besättning eller chartras.

(49)

Estonian Air har skurit ned sitt linjenät från 24 flyglinjer 2012 till 12, av vilka två är säsongsbegränsade (25). Flygbolaget lägger således ner 12 flyglinjer, vilket betecknats som kompensationsåtgärder (se tabell 4). Nedskärningen i linjenätet medför en kapacitetsminskning på 37 % av erbjudna personkilometer (ASK) (26) och 35 % när det gäller antal erbjudna flygstolar (jämförelse mellan 2013 och 2012 års uppgifter). Estonian Air minskade dessutom erbjudna personkilometer med 23 % på de linjer som behålls som huvudflyglinjer.

(50)

Estonian Air har redan minskat sin personal från 337 anställda i april 2012 till 197 i mars 2013 och till runt 160 för närvarande, vilket går längre än den ursprungliga planen att minska personalen till 164 anställda. Estonian Air har även sålt en kontorsbyggnad och en hangar till Tallinns flygplats.

(51)

Enligt omstruktureringsplanen planerar Estonian Air också att genomföra en ny prissättningsmodell (färre bokningsklasser/prisgrupper och biljettregler samt uppsplittring av de befintliga produkterna med syfte att generera större kompletterande inkomster) och ett antal åtgärder för att förbättra kvaliteten på sina tjänster, bl.a. av försäljningskanalerna. Bland annat planerar Estonian Air att öka intäkterna genom marknadsföringskampanjer – främst via digitala kanaler – från [200 000–500 000] euro 2013 till [1,5–2,5] miljoner euro 2017. Den nya serviceavgiften för online-tjänster kommer också att öka intäkterna från [200 000–500 000] euro 2013 till [1–2] miljoner euro 2017. Dessa åtgärder bör öka intäkterna med [10–20] miljoner euro under de kommande fem åren.

(52)

Enligt omstruktureringsplanen planerar Estonian Air dessutom att genomföra ett antal åtgärder för att minska kostnaderna, bl.a. teckna ett kollektivavtal om löneökningar, semester och piloternas arbetstid, införa ett anställningskoncept med flerfunktionella befattningar, i synnerhet för backoffice-personal, öka bränsleeffektiviteten genom förbättringar i flygverksamheten, bl.a. minskad starteffekt och finjusteringar, minskade distributions- och beställningskostnader, effektivitetsvinster p.g.a. en enda flygplanstyp i flygplansflottan och omförhandlingar av avtal för exempelvis marktjänster, catering och flygplatsavgifter. Dessa åtgärder bör ge [20–30] miljoner euro under de kommande fem åren.

(53)

Omstruktureringsplanen innehåller också en omorganisation av flygbolagets ledningsgrupp.

(54)

Som en del av omstruktureringen har Estonian Air lagt ner totalt 12 flyglinjer, vilket betecknats som kompensationsåtgärder. Omstruktureringsplanen betonar också att de ankomst- och avgångstider som flygbolaget avstått på flygplatserna London Gatwick (LGW), Helsingfors (HEL) och Wien (VIE) bör betraktas som kompensationsåtgärder eftersom dessa är samordnade (kapacitetsbegränsade) flygplatser.

Tabell 3

Flyglinjer som betecknas som kompensationsåtgärder

(55)

Enligt omstruktureringsplanen skulle det egna bidraget bestå av 27,8 miljoner euro från den planerade försäljningen av tre flygplan 2015, 7,5 miljoner euro från försäljning av egendom, 2 miljoner euro från försäljning av andra tillgångar utanför kärnverksamhet samt 0,7 miljoner euro från ett nytt lån från […]. Då de totala omstruktureringskostnaderna är 78,7 miljoner euro skulle det egna bidraget (totalt 38 miljoner euro) motsvara 48,3 % av omstruktureringskostnaderna. Resterande del av omstruktureringskostnaderna skulle finansieras av omstruktureringsstöd från Estland på 40,7 miljoner euro i form av eget kapital, varav en del skulle användas för att återbetala undsättningslånet.

(56)

Omstruktureringsplanen innehåller en scenarioanalys, som utöver grundscenariot på vilket omstruktureringsplanen är baserad också innehåller ett bästa scenario och ett värsta scenario. Vad gäller det bästa scenariot förutsätter det en årlig BNP-tillväxt i Europa på 5 %, en tillväxt av kompletterande inkomster på 7 miljoner euro p.g.a. förbättrad produktpositionering, och en ökning av antal passagerare på i genomsnitt 5 %. Enligt omstruktureringsplanen skulle det bästa scenariot resultera i ett positivt rörelseresultat före skatt redan 2014. Vad gäller det värsta scenariot bygger det på antagandet att BNP-tillväxten i Europa kommer att fortsätta att vara låg tills 2017, vilket skulle leda till en 12-procentig minskning av antalet passagerare. De negativa konsekvenserna av nedgången i antalet passagerare skulle emellertid mildras av ett antal riskreducerande åtgärder från företagsledningen, nämligen en 10-procentig minskning av tur-och-returresor, en 1-procentig ökning av priset på biljetter, en ökning av kompletterande inkomster från 4,5 euro per passagerare 2015 till 6,5 euro per passagerare 2017, en 10-procentig minskning av kostnader för konsulttjänster och administrativa omkostnader, och ytterligare minskning av besättningspersonalen (5 piloter och 5 kabinbesättningsmedlemmar mellan 2014 och 2016). Med hänsyn tagen till företagsledningens riskreducerande åtgärder skulle det värsta scenariot resultera i ett svagt positivt resultat före skatt 2017 men fortfarande leda till negativt nettokassaflöde före finansiella kostnader. I omstruktureringsplanen hävdas att ny finansiering inte kommer att behövas i något av fallen.

Tabell 4

Scenarioanalys 2013–2017

(57)

Omstruktureringsplanen innehåller också en känslighetsanalys för grundscenariot som omfattar vissa faktorer: 5-procentig eller 10-procentig minskning av avkastningsmålen, 5-procentig minskning av antal passagerare, 5-procentig eller 10-procentig ökning av bränslekostnader, 5-procentig eller 10-procentig minskning av det eftersträvade försäljningspriset för de flygplan som ska säljas under 2015 (se skäl 55 ovan), samt 5-procentig appreciering och depreciering av växelkursen US dollar/euro. I omstruktureringsplanen tas hänsyn till den effekt som varje faktor individuellt skulle få för flygbolagets återhämtning, och man drar slutsatsen att ny finansiering på mellan [1–10] miljoner euro och [30–40] miljoner euro skulle behövas i samtliga fall (utom i det fall det sker en 5-procentig appreciering i växelkursen US dollar/euro). I de flesta av fallen skulle ett nollresultat dessutom inte nås i slutet av den planerade omstruktureringsperioden, dvs. 2017.

(58)

Den 31 oktober 2014 lämnade de estniska myndigheterna in en till stora delar ändrad omstruktureringsplan. Ändringarna i planen avser främst följande:

(59)

Genom att startdatumet för omstruktureringsperioden flyttas bakåt till november 2010 inkluderar den ändrade omstruktureringsplanen även kapitaltillskotten 2010 (åtgärd 3) och 2011/2012 (åtgärd 4) som omstruktureringsstöd. Totalbeloppet för omstruktureringsstödet skulle således öka från 40,7 miljoner euro enligt den ursprungliga omstruktureringsplanen till 84,7 miljoner euro.

(60)

Som en följd av förlängningen av omstruktureringsperioden och en privat investerares inträdande under 2015 omfattar den ändrade omstruktureringsplanen tre skilda affärsstrategier baserade på affärsplaner från de berörda perioderna:

(61)

De estniska myndigheterna hävdar att omstruktureringsperioden från november 2010 till november 2016, dvs. från förvärvandet av 90 % av aktierna i Estonian Air tills flygbolaget återgår till lönsamhet enligt den ändrade omstruktureringsplanen, trots olika strategier kan betraktas som delar av en förlängning av omstruktureringen med det gemensamma målet att göra flygbolaget lönsamt och ekonomiskt uthålligt. De hävdar att det är en långsiktig process med olika taktik för att uppnå det önskade resultatet – när det konstaterades att strategin med en navbaserad struktur inte fungerade övergavs den och ersattes med en annan strategi men med samma mål: att uppnå lönsamhet och uthållighet.

(62)

Enligt den ändrade omstruktureringsplanen sker en återgång till lönsamhet 2016, i slutet av den 6-åriga omstruktureringsperioden, såsom visas i tabell 5.

Tabell 5

Resultaträkning 2011–2016

(63)

Jämfört med den ursprungliga omstruktureringsplanen skulle flygbolaget öka sitt fokus på icke huvudflyglinjer och verksamhet utanför kärnverksamheten (exempelvis lägga till ytterligare säsongsbegränsade flyglinjer eller utöka uthyrningen av flygplan med besättning). Flygbolaget skulle dessutom dra nytta av ett antal synergier som kan utvecklas på både intäkts- och utgiftssidan med Tallink. Den ändrade omstruktureringsplanen förutser därför en mycket starkare intäktsökning 2015 och 2016 än den ursprungliga omstruktureringsplanen.

(64)

I fråga om egna bidrag räknar den ändrade omstruktureringsplanen med ett totalt eget bidrag på [100–150] miljoner euro, vilket motsvarar [50–60] % av omstruktureringskostnaderna. I beloppet ingår – förutom intäkter från försäljning av tillgångar och ett nytt lån som den ursprungligen anmälda omstruktureringsplanen redan redogjort för – finansiering från SAS 2010 i form av eget kapital och lån ([…] miljoner euro), finansiering av flygplansköpet som erhölls 2011 från Export Development Kanada (EDC) och […] ([…] miljoner euro), ett planerat kapitaltillskott från Infortar 2015 ([…] miljoner euro), samt en koncernintern kredit som Infortar skulle tillhandahålla 2015 ([…] miljoner euro).

(65)

De kompensationsåtgärder som föreslås i den ändrade omstruktureringsplanen omfattar nedskärningar av flygplansflottan, nedläggning av flyglinjer och, som följd, en minskad marknadsandel. Mellan 2010 och 2016 skulle flygbolaget ha minskat sin permanenta flygplansflotta med ett flygplan (från åtta till sju). Jämfört med 2012 skulle minskningen 2016 omfatta fyra flygplan. Mellan 2010 och 2016 innebär den ändrade omstruktureringsplanen dessutom en total minskning av flyglinjer från [20–25] till [15–20]. Även om flygbolaget har lagt ned åtta flyglinjer (Aten, Barcelona, Dublin, Rom, Hamburg, London, Berlin och Kuressaare) skulle tre flyglinjer tillkomma (Göteborg, Split och Trondheim). Sammantaget skulle flygkapaciteten förbli stabil med [1 000–1 200] miljoner erbjudna personkilometer (ASK) 2016 jämfört med [1 000–1 200] miljoner 2011. I fråga om marknadsandel hävdar de estniska myndigheterna att Estonian Airs marknadsandel sjönk från 40,2 % 2012 till 26,3 % 2014.

(66)

Vad gäller den privata investerarens inträdande skulle Infortar enligt den ändrade omstruktureringsplanen inte betala staten något för andelen i Estonian Air. I stället skulle Infortar ge Estonian Air ett kapitaltillskott på […] miljoner euro (och därmed till april 2015 ha förvärvat mellan […] av aktierna) plus en ytterligare koncernintern kredit på […] miljoner euro. Estland skulle tillhandahålla den återstående delen av undsättningslånet (upp till […] miljoner euro), sedan skriva av större delen av sina lån (upp till […] miljoner euro […]), ge upp sitt aktieinnehav genom att acceptera en minskning av aktiekapitalet till noll och därefter avstå från sin rätt att teckna sig för den nya kapitalökningen, men möjligen behålla upp till […] % av aktierna i Estonian Air.

(67)

Infortar valdes inte ut genom ett förutsättningslöst anbudsförfarande präglat av öppenhet och insyn, utan snarare genom direkta förhandlingar med Estland. De estniska myndigheterna hävdar att det inte fanns tid att organisera en utdragen anbudsprocess, att man kontaktat ett antal potentiella investerare, och att övriga haft möjlighet att anmäla sitt intresse. Infortar var de enda som uttryckt ett verkligt intresse som åtföljts av bidrag till den ändrade omstruktureringsplanen. De estniska myndigheterna hävdar att Estonian Airs värde dessutom fastställdes av en oberoende och välrenommerad expert, som kom fram till att totalvärdet av Estonian Airs egna kapital den 31 mars 2015 skulle ligga i intervallet […] miljoner euro från en privat investerares synpunkt.

(68)

Den 20 februari 2013 beslutade kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet avseende åtgärderna som beviljats tidigare (åtgärderna 1–4) och undsättningslånet. Den 4 mars 2013 utökade kommissionen det formella granskningsförfarandet till att omfatta ökningen av undsättningslånet.

(69)

I besluten om att inleda förfarandet om undsättningsstöd framhöll kommissionen att Estonian Air kontinuerligt har redovisat betydande förluster sedan 2006. Kommissionen konstaterade dessutom att flygbolaget uppvisade några av de vanliga tecknen på att ett företag befinner sig i svårigheter i den mening som avses i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (30) (nedan kallade stödriktlinjerna från 2004), och att mer än hälften av flygbolagets egna kapital försvunnit mellan 2010 och 2011. I slutet av juli 2012 befann sig också Estonian Air tekniskt sett i konkurs enligt estnisk lag. På grund av detta var kommissionens preliminära uppfattning att Estonian Air kunde betraktas som ett företag i svårigheter mellan 2009 och 2012.

(70)

Kommissionen uttryckte också tvivel i fråga om de fem åtgärder som är föremål för bedömning och drog den preliminära slutsatsen att samtliga inbegrep olagligt statligt stöd. Angående åtgärd 1 konstaterade kommissionen att även om det framstod som om kapitaltillskottet hade skett på lika villkor mellan de tre aktieägarna betalades de nya aktierna både kontant och genom en s.k. debt-to-equity-swap. Eftersom kommissionen saknade detaljerad information om vilka aktieägare som hade skjutit till nytt kapital och vilka som hade accepterat en s.k. debt-to-equity-swap kunde kommissionen inte utesluta förekomsten av en otillbörlig fördel till Estonian Air och intog således den preliminära ståndpunkten att åtgärd 1 inbegrep olagligt statligt stöd. Vad gäller åtgärdens förenlighet med den inre marknaden konstaterade kommissionen att endast artikel 107.3 c i fördraget tycktes vara tillämplig mot bakgrund av flygbolagets svårigheter. Kommissionen kom emellertid fram till den preliminära uppfattningen att så inte var fallet eftersom åtgärd 1 inte uppfyllde flera av kriterierna i stödriktlinjerna från 2004.

(71)

I fråga om åtgärd 2 konstaterade kommissionen att Tallinns flygplats vid tidpunkten för försäljningen ägdes till 100 % av Estland och att den sorterade under ekonomi- och kommunikationsministeriet, vilket tycktes tyda på att ansvaret för de åtgärder som utfördes av Tallinns flygplats skulle kunna tillskrivas staten. Då dessutom inget förutsättningslöst anbudsförfarande präglat av öppenhet och insyn ägde rum, kunde kommissionen inte automatiskt utesluta att Estonian Air getts en otillbörlig fördel, och kom fram till den preliminära uppfattningen att åtgärd 2 inbegrep olagligt statligt stöd. Kommissionen drog också den preliminära slutsatsen att stödet var oförenligt eftersom kriterierna i stödriktlinjerna från 2004 inte uppfylldes, bl.a. på grund av en eventuell överträdelse av engångsvillkoret (dvs. principen om att stöd får beviljas endast en gång).

(72)

Angående åtgärd 3 noterade kommissionen för det första att den inte hade genomförts på lika villkor. Kommissionen betonade också att bidragen från staten och SAS, precis som i åtgärd 2, var av olika art (nytt kapital från staten respektive konvertering av skulder från SAS), och att beloppen inte var jämförbara. Vad gäller affärsplanen från 2010 tvivlade kommissionen på att det kunde anses vara tillräckligt välgrundat att anta att en rationell privat investerare skulle ha inträtt i transaktionen i fråga på samma villkor, och konstaterade också att Cresco uppenbarligen inte godtog planen utan motsatte sig att skjuta till ytterligare pengar i flygbolaget. Kommissionen konstaterade dessutom att Estland hade uppgett att beslutet att öka kapitalet 2010 togs för att säkerställa de långsiktiga flygförbindelserna till de viktigaste affärsresmålen och för att få kontroll över flygbolaget. På denna grundval drog kommissionen den preliminära slutsatsen att åtgärd 3 inbegrep olagligt statligt stöd, vilket inte var förenligt med den inre marknaden eftersom det inte tycktes följa de rättsliga kraven i stödriktlinjerna från 2004, bl.a. på grund av en eventuell överträdelse av engångsvillkoret.

(73)

Kommissionen bedömde även om åtgärd 4 var förenlig med principen om en rationell investerare i en marknadsekonomi. Kommissionen ifrågasatte till att börja med om affärsplanen från 2011 var vederhäftig och om det var realistiskt att anta att endast ett större linjenät och fler avgångar, som innebär en kapacitetsökning i fråga om anslutningar, flygplansflotta och personal, skulle förbättra flygbolagets konkurrenskraft. Kommissionen konstaterade också att prognosen för tillväxtmöjligheter i affärsplanen från 2011 tycktes överdrivet optimistisk, och att den föreslagna strategin med en navbaserad struktur föreföll extremt riskfylld, något som tycktes bekräftas av att varken den kvarvarande privata aktieägaren (SAS) eller en privat långivare ([…]) var villiga att delta i transaktionen. Mot bakgrund av dessa överväganden kom kommissionen fram till den preliminära uppfattningen att åtgärd 4 inbegrep olagligt statligt stöd och att den inte uppfyllde kriterierna för undsättnings- eller omstruktureringsstöd i enlighet med stödriktlinjerna från 2004.

(74)

Vad gäller undsättningslånet (åtgärd 5), slutligen, bestred Estland inte att det förekom stöd. Preliminärt konstaterade kommissionen att stödet tycktes uppfylla de flesta av kriterierna i avsnitt 3.1 i stödriktlinjerna från 2004 vad gäller undsättningsstöd. Kommissionen hyste dock tvivel om huruvida engångsvillkoret hade följts med tanke på att åtgärderna 1–4 kunde ha inbegripit olagligt och oförenligt stöd. Eftersom de estniska myndigheterna inte lämnade någon motivering som medgav undantag från engångsvillkoret kom kommissionen fram till den preliminära uppfattningen att åtgärd 5 kunde betraktas som ett olagligt och oförenligt stöd.

(75)

För den del av undsättningslånet som inte betalades ut vid den här tidpunkten, nämligen 12,1 miljoner euro (se skälen 42 och 43 ovan), påminde kommissionen Estland om den suspensiva verkan av artikel 108.3 i fördraget. Kommissionen tillade att Estland borde avstå från att tillhandahålla detta belopp till Estonian Air tills kommissionen hade fattat ett slutgiltigt beslut.

(76)

Den 20 juni 2013 anmälde Estland, baserat på omstruktureringsplanen, ett omstruktureringsstöd till Estonian Air på 40,7 miljoner euro i form av ett tillskott av eget kapital (åtgärd 6). Åtgärdens karaktär av statligt stöd bestreds inte av Estland, bl.a. eftersom det planerade kapitaltillskottet skulle komma direkt från statsbudgeten och uteslutande skulle gynna Estonian Air på villkor som en rationell investerare i en marknadsekonomi normalt inte skulle acceptera.

(77)

Kommissionen bedömde sedan huruvida åtgärd 6 var förenlig med bestämmelserna om omstruktureringsstöd i stödriktlinjerna från 2004. Kommissionen kom till den preliminära ståndpunkten att Estonian Air skulle vara berättigat till omstruktureringsstöd, eftersom bolaget kunde betraktas som ett företag i svårigheter (se skäl 69).

(78)

Kommissionen granskade därefter om omstruktureringsplanen skulle ge Estonian Air möjlighet att återgå till en långsiktig lönsamhet. Kommissionen konstaterade att omstruktureringsplanens scenarioanalys och känslighetsanalys uppvisade betydande brister. Bland annat noterades att Estonian Air i det värsta scenariot skulle nå ett svagt positivt rörelseresultat före skatt (EBT) 2017. Dock skulle nettokassaflödet före finansiella kostnader förbli negativt även efter det att flygbolagets ledning vidtagit ytterligare omstruktureringsåtgärder (se tabell 4). Känslighetsanalysen visade dessutom att relativa små förändringar av antagandena var för sig skulle leda till behov av ytterligare finansiering, med ett undantag. På grund av detta tvivlade kommissionen på att den ursprungliga omstruktureringsplanen gav en solid grund för att återställa Estonian Airs långsiktiga lönsamhet.

(79)

Vad gäller kompensationsåtgärder uttryckte kommissionen tvivel om huruvida avståendet av ankomst- och avgångstider på ett antal samordnade flygplatser kunde godtas som kompensationsåtgärder. Ytterligare information om flygplatsernas kapacitetsbegränsning och det ekonomiska värdet av ankomst- och avgångstiderna var nödvändiga för att bedöma om de kunde godtas som kompensationsåtgärder. I fråga om huruvida nedläggningen av 12 flyglinjer kunde betraktas som kompensationsåtgärder (se skäl 54 ovan) var det oklart för kommissionen hur täckningsbidrag 1 (”level 1 contribution”), täckningsbidrag 2 (”DOC contribution”) och lönsamhetsmarginal (”profitability margin”) för dessa flyglinjer hade beräknats. Kommissionen konstaterade att skillnaden mellan dessa lönsamhetsindikatorer var mycket markant och att det var oklart om Estonian Air ändå skulle ha behövt lägga ner flyglinjerna för att återställa lönsamheten. Kommissionen noterade bl.a. att alla flyglinjerna hade en negativ lönsamhetsmarginal. Om kommissionen skulle använda täckningsbidrag 2 (”DOC contribution”) för att bedöma flyglinjernas lönsamhet skulle dessutom endast två linjer – motsvarande en kapacitetsminskning på cirka 1 % i erbjudna personkilometer (ASK) – ligga på en nivå över 0 och vara godtagbara.

(80)

I förhållande till det föreslagna egna bidraget från Estonian Air på 38 miljoner euro (eller 48,3 % av de totala omstruktureringskostnaderna på 78,7 miljoner euro) konstaterade kommissionen att stödet i princip föreföll godtagbart. Dock uttryckte kommissionen tvivel om försäljningen av tre CRJ900-flygplan 2015, försäljningen av AS Estonian Air Regional och försäljningen av Estonian Airs 51-procentiga andel i Eesti Aviokütuse Teenuste AS. Kommissionen ansåg dock att försäljningen av egendom, ett nytt lån från […] och försäljningen av Estonian Airs 60 % av aktierna i AS Amadeus Eesti kunde godtas som egna bidrag.

(81)

Slutligen erinrade kommissionen om tvivlen man hyst i besluten om att inleda förfarandet om undsättningsstöd om huruvida åtgärderna 1 till 5 var förenliga med stödriktlinjerna från 2004, vilket skulle kunna innebära en överträdelse av engångsvillkoret.

(82)

På grund av detta tvivlade kommissionen på att den anmälda omstruktureringsåtgärden följde stödriktlinjerna från 2004 och skulle vara förenlig med den inre marknaden. Kommissionen bad Estland att inkomma med synpunkter och tillhandahålla alla uppgifter som kunde bidra till bedömningen av det kapitaltillskott som anmälts som omstruktureringsstöd.

(83)

Vad gäller klagomålet som inkom den 23 maj 2013 om ett sale-and-leaseback-avtal mellan Estonian Air och Tallinns flygplats (se skäl 10 ovan) drog kommissionen slutsatsen att det inte medförde en otillbörlig fördel till Estonian Air och utesluter förekomsten av statligt stöd.

(84)

Estland lämnade synpunkter på kommissionens beslut om att inleda förfarandet om undsättningsstöd genom skrivelser av den 9 april och den 17 maj 2013. Beträffande åtgärd 1 anser Estland att investeringen hade genomförts på grundval av en trovärdig affärsplan och en positiv värdering av flygbolaget. Estland påpekar att SAS bidrag (som delvis gavs som s.k. debt-to-equity-swap) ska ses i ett större sammanhang där SAS hade lånat Estonian Air […] miljoner US-dollar 2008 och […] miljoner euro 2009. Beträffande statens bidrag förklarar Estland att beslutet grundades på en värderingsrapport som tagits fram av ekonomi- och kommunikationsministeriet enligt vilken värdet av flygbolaget efter investeringen skulle överskrida dess värde före investeringen. Estland framhåller dessutom att varje aktieägare gjorde sin egen analys av verksamheten, och att de beslutade sig för att tillföra kapital i relation till sitt aktieinnehav, vilket skulle innebära att åtgärd 1 genomfördes på lika villkor.

(85)

Estland konstaterar för det första beträffande åtgärd 2 att frånvaron av ett anbud inte på något sätt är avgörande för om statligt stöd förekommer, och att försäljningen under alla omständigheter grundades på ett transaktionsvärde som återspeglade det verkliga marknadspriset för Estonian Airs marktjänstverksamhet, som dessutom gick med vinst. Enligt Estland bestod åtgärd 2 av försäljningen av tillgångarna i flygbolagets marktjänstverksamhet utan anställda eller skulder, och det bokförda värdet av tillgångarna utgjorde ett minimipris. Estland anser dessutom att transaktionen är jämförbar med andra, liknande fall. Estland betonar därutöver att Tallinns flygplats är en självständig enhet utan statlig inblandning, och att alla ledamöter av företagsledning och styrelse är oberoende affärsmän, inte företrädare för eller utnämnda av staten.

(86)

Estland lämnar också förtydliganden kring den exakta sammansättningen i åtgärd 3, som man anser sakna stödinslag. Estland hävdar även att SAS bidrag uppgår till […] miljoner euro, nämligen tillskottet av 2 miljoner euro i kontanter plus förvärvet av Crescos andel för […] miljoner euro. Beträffande affärsplanen från 2010 anser Estland att planen byggde på en uthållig tillväxt och baserades på positiva förväntningar på den estniska ekonomins återhämtning och tillväxt samt på de förväntningar som den internationella flygtransportorganisationen IATA vid tidpunkten hade på den internationella flygtrafiktillväxten. Enligt Estland innehöll affärsplanen från 2010 alla faktorer som behövs för ett rationellt och trovärdigt investeringsbeslut. Beträffande det faktum att staten tog hänsyn till makroekonomiska överväganden hävdar Estland att dessa överväganden inte var de enda drivkrafterna bakom statens investeringsbeslut. Estland har också lämnat in en värdering av flygbolaget, gjord av en erfaren ekonomianalytiker på ekonomi- och kommunikationsministeriet, som anger det totala värdet av det egna kapitalet i Estonian Air efter den ytterligare investeringen (grundat på diskonterade prognostiserade kassaflöden) till [0–10] miljoner euro.

(87)

Beträffande statens beslut att investera 30 miljoner euro under 2011/2012 (åtgärd 4), konstaterar Estland till att börja med att den östeuropeiska marknaden hade relativt stabila tillväxtutsikter 2011, och att den europeiska luftfartsmarknaden på sommaren 2011 ännu inte befann sig i kris. Estland hävdar dessutom att SAS inte bidrog till åtgärd 4 eftersom företaget befann sig i ekonomiska svårigheter vid tidpunkten. Vad gäller […] lån, som skulle ges till flygbolaget men som till slut inte beviljades, anser Estland att det måste betraktas enskilt i förhållande till aktieinvesteringen. Estland betonar också att affärsplanen från 2011 var stabil och trovärdig, och att den innehöll en expansiv strategi grundad på en gedigen och genomarbetad ekonomisk analys av luftfartsmarknaden i regionen och av den ekonomiska utveckling som kunde förutses i grannländerna. Estland hävdar också att flygbolagets aktier 2011 var värdefulla både före och efter kapitaltillskottet. Även om Estland erkänner att affärsplanen från 2011 inte var genomförbar och övergavs i mitten av 2012 hävdar man att staten vid tidpunkten för beslutet om att genomföra åtgärd 4 trodde att flygbolaget skulle kunna återställa sin lönsamhet.

(88)

Vad gäller undsättningslånet (åtgärd 5) är Estland av den uppfattningen att alla villkor för undsättningsstöd i stödriktlinjerna från 2004 uppfylldes. Estland anser emellertid att Estonian Air kunde anses befinna sig i svårigheter först från och med juni/juli 2012. Eftersom man drar slutsatsen att åtgärderna 1–4 inte inbegrep statligt stöd bryts inte engångsvillkoret i stödriktlinjerna från 2004. Estland tillägger trots detta att om kommissionen skulle finna att engångsvillkoret åsidosatts bör det beaktas att Estonian Air endast står för 0,17 % av trafiken inom Europa och att det inte förekommer några negativa spridningseffekter på andra medlemsstater eller sker någon otillbörlig snedvridning av konkurrensen till följd av stödet.

(89)

I sina synpunkter av den 19 mars 2014 angående beslutet om att inleda förfarandet om omstruktureringsstödet (åtgärd 6) upprepar Estland samma argument i fråga om engångsvillkoret. Beträffande återställandet av Estonian Airs långsiktiga lönsamhet anser Estland att kommissionen bör tillåta företagsledningen att införa riskreducerande åtgärder i känslighetsanalysen, eftersom det är vedertaget bland företag.

(90)

Estland lämnar också några förtydliganden om hur täckningsbidrag 1 (”level 1 contribution”), täckningsbidrag 2 (”DOC contribution”) och lönsamhetsmarginal (”profitability margin”) för de flyglinjer som erbjuds som kompensationsåtgärder beräknades (se skäl 79). Enligt Estland anger täckningsbidrag 1 (”level 1 contribution”) den marginalintäkt som varje passagerare ger utan flygkostnaderna medräknade, medan täckningsbidrag 2 (”DOC contribution”) anger den intäkt en passagerare ger inklusive alla rörliga flygkostnader men utan flygplansrelaterade kostnader eller andra indirekta kostnader medräknade. Estland hävdar dessutom att flyglinjerna ska godtas som kompensationsåtgärder eftersom de alla hade ett positivt bidrag på täckningsbidragsnivå 1, och motsätter sig kommissionens argument att de nedlagda flyglinjerna inte skulle vara lönsamma enligt den nya affärsmodellen.

(91)

Beträffande egna bidrag förklarar Estland att värderingsrapporten för försäljningen av flygplanen är realistisk och innehåller detaljerade uppgifter om försäljningspriserna för AS Estonian Air Regional och Estonian Airs aktier i AS Amadeus Eesti.

(92)

Beträffande besluten om att inleda förfarandet om undsättningsstöd mottog kommissionen synpunkter från IAG och Ryanair.

(93)

IAG hävdar att de påverkas av undsättningsstöden till Estonian Air genom sina investeringar i FlyBe och dess samarbete med Finnair. IAG konstaterar också att Estlands transportförbindelser enligt deras uppfattning inte skulle begränsas om Estonian Air skulle lämna marknaden. IAG uttryckte oro vad gäller det påstådda åsidosättandet av engångsvillkoret.

(94)

Ryanair välkomnar kommissionens formella granskning av undsättningsstöden till Estonian Air, i synnerhet med tanke på Estonian Airs ineffektivitet i jämförelse med Ryanair. I fråga om åtgärderna 1 till 5 konstaterar Ryanair för det första att Cresco beslutade att ge upp sin andel i flygbolaget, vilket ska ses som ett mycket tydligt tecken på att kapitaltillskotten inte var förenliga med principen om en rationell investerare i en marknadsekonomi. Ryanair konstaterar att lågprisflygbolag är bättre alternativ än nationell flygbolag som Estonian Air och att unionsrätten inte erkänner någon rättighet för varje medlemsstat att ha ett nationellt flygbolag. Ryanair hävdar slutligen att dess marknadsposition påverkas direkt och betydligt av det statliga stödet till Estonian Air, och att detta stöd starkt snedvrider konkurrensen.

(95)

Vad gäller beslutet om att inleda förfarandet om omstruktureringsstödet har två berörda parter lämnat synpunkter: en berörd part som önskar få vara anonym och Ryanair.

(96)

Den berörda parten som önskar få vara anonym anser att Estonian Airs omstruktureringsplan varken är trovärdig eller kan uppnås med hänsyn till det faktum att bolagets förluster 2012 var mycket omfattande, vilket ledde till en nettomarginal på under -50 %. När det gäller omstruktureringen av flygplansflottan och verksamheten anser den berörda parten att Estonian Airs plan på att använda två flygplan för charterflyg inte är lönsam p.g.a. den stora konkurrensen på den marknaden, och kritiserar blandningen av flygplanstyper i den nya flygplansflottan. Den berörda parten konstaterar också att lönsamhetsberäkningen för de flyglinjer som erbjudits som kompensationsåtgärder visar att de inte kan godtas, och kommer fram till uppfattningen att omstruktureringsstödet på det hela taget inte bör tillåtas. Den berörda parten tillhandahåller en fallstudie om Ungerns transportförbindelser efter att Malév hade kollapsat, och kommer till slutsatsen att marknaden på ett tillfredsställande sätt kan kompensera förlusten av ett nationellt flygbolag.

(97)

Ryanair konstaterar till att börja med att kommissionen bör bedöma om Estland hade andra möjliga alternativ (t.ex. likvidation) i stället för att ge statligt stöd. Ryanair hävdar också att omstruktureringsplanens antaganden är extremt optimistiska, och att planen är dömd att misslyckas. Ryanair anser t.ex. att det är orealistiskt att Estonian Air skulle kunna sälja några av sina flygplan för att få in kapital. Ryanair anser också att de 12 flyglinjer som Estonian Air lade ner är olönsamma och inte kan betraktas som kompensationsåtgärder. Ryanair konstaterar dessutom att villkoren i stödriktlinjerna från 2004 inte är uppfyllda, bl.a. engångsvillkoret. Avslutningsvis upprepar Ryanair att stödet till Estonia Air allvarligt skadar Ryanairs marknadsposition.

(98)

Estland behandlade i detalj de argument som de berörda parterna framförde. Beträffande kommentarerna från IAG om besluten om att inleda förfarandet om undsättningsstöd konstaterar Estland att Estonian Air och FlyBe inte flyger till samma flygplatser och således inte konkurrerar. Vad gäller landets transportförbindelser anser Estland att de skulle påverkas om Estonian Air lämnade marknaden, och hävdar att lågprisbolagen inte tillhandahåller den typ av förbindelser som är viktiga för Estland.

(99)

När det gäller Ryanairs synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet om undsättningsstöd påpekar Estland att lågprisflygbolagens effektivitet inte kan jämföras med effektiviteten hos regionala lufttransportföretag. I fråga om motivet för staten att investera i flygbolaget konstaterar Estland att ett lönsamt och uthålligt flygbolag är mycket viktigt eftersom det ger Estland regelbundna och tillförlitliga förbindelser till ett antal länder som utgör landets viktigaste ekonomiska handelspartner, en funktion som flygbolagets viktigaste konkurrenter inte kan fylla. Slutligen hävdar Estland att lågprisflygbolagen har misslyckats i Estland p.g.a. marknadens begränsade storlek, inte p.g.a. Estonian Airs närvaro, och utesluter att det förekommer någon konkurrens mellan Ryanair och Estonian Air, eftersom de inriktar sig på olika kundsegment.

(100)

Estland bemöter också de synpunkter som inkommit på beslutet om att inleda förfarandet om omstruktureringsstödet. Beträffande synpunkterna från den berörda part som önskar få vara anonym avhåller sig Estland från att bemöta några av dem med argumentet att man kommer att lämna in en ny omstruktureringsplan och att dessa synpunkter därför inte längre är relevanta. Estland påpekar ändå att det inte finns någon överkapacitet på flyglinjerna till och från Estland och att det inte finns någon risk för att den inre marknaden undergrävs genom att en otillbörlig del av strukturanpassningarna flyttas över till andra medlemsstater. Beträffande jämförelsen med fallstudien om Ungerns transportförbindelser hävdar Estland att landet utgör en liten och isolerad marknad och att en nedläggning av Estonian Air skulle innebära sämre kvantitet och kvalitet i fråga om flygförbindelser, och man hävdar att Estland snarare påminner om Litauen, som efter att dess nationella flygbolag FlyLAL gick i konkurs enligt Estland förlorade 26 % av sin mobilitetsfaktor (31), jämfört med 4 % för Ungern.

(101)

Vad gäller Ryanairs synpunkter upprepar Estland att Ryanairs ställning inte skulle påverkas av det statliga stöd som Estonian Air beviljats. Estland anser vidare att det inte finns något underlag som stödjer Ryanairs påstående att Estonian Air borde likvideras. Slutligen upprepar Estland att det inte förekommer någon överträdelse av engångsvillkoret vad gäller åtgärderna 1 till 3.

(102)

Enligt artikel 107.1 i fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Begreppet statligt stöd gäller således alla slags fördelar som ges direkt eller indirekt, finansieras med statliga medel och som beviljas direkt av staten eller genom ett förmedlande organ som agerar enligt de befogenheter som det har tilldelats.

(103)

För att utgöra statligt stöd måste en åtgärd härröra från statliga medel och ansvaret för den kunna tillskrivas staten. I princip är statliga medel en medlemsstats och dess offentliga myndigheters medel samt statliga företags medel, i den mån de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva kontroll över dessa företag.

(104)

För att avgöra om de olika åtgärder som bedöms har gett Estonian Air någon ekonomisk fördel, och därmed om åtgärderna omfattar statligt stöd, kommer kommissionen att bedöma om flygbolaget tagit emot en ekonomisk fördel som det inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden.

(105)

Kommissionen tillämpar principen om en rationell investerare i en marknadsekonomi i sin bedömning. Enligt principen om en rationell investerare i en marknadsekonomi skulle under liknande omständigheter inget statligt stöd förekomma om en privat investerare av liknande storlek som de berörda offentliga organen, under marknadsmässiga förhållanden i en marknadsekonomi, kunde ha uppmanats att tillhandahålla mottagaren åtgärderna i fråga. Kommissionen måste därför bedöma om en privat investerare skulle ha genomfört de bedömda transaktionerna på samma villkor. Den privata investeraren antas vara en rationell investerare som försöker att maximera sin vinst utan att ta alltför stora risker i förhållande till den förväntade avkastningen. I princip innebär inte ett kapitaltillskott med offentliga medel statligt stöd om det sker samtidigt som en privat investerare gör ett betydande kapitaltillskott under jämförbara förhållanden och på lika villkor (pari passu).

(106)

Slutligen måste åtgärderna i fråga snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och riskera att påverka handeln mellan medlemsstaterna.

(107)

I den mån de bedömda åtgärderna inbegriper statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget måste deras förenlighet med den inre marknaden bedömas med hänsyn till de undantag som fastställs i punkterna 2 och 3 i den artikeln.

(108)

Kommissionen kommer först att bedöma förekomsten av stöd i fråga om kapitaltillskottet på 2,48 miljoner euro 2009 (åtgärd 1). Såsom förklaras i skäl 105 anses bidrag från offentliga medel inte medföra en otillbörlig fördel – och utgör inte stöd – om det ges under lika villkor.

(109)

I det avseendet konstaterar kommissionen att åtgärd 1 utfördes av dåvarande aktieägare i Estonian Air i relation till deras ägarandelar, dvs. till 34 % av Estland (2,48 miljoner euro), 49 % av SAS (3,57 miljoner euro) och 17 % av Cresco (1,23 miljoner euro). Estland försäkrades om att staten och Cresco sköt till kontanter endast om SAS tillhandahöll 1,21 miljoner euro i kontanter och 2,36 miljoner euro i form av en s.k. debt-to-equity-swap. Dessutom förklarade Estland att SAS beviljat Estonian Air lån på […] miljoner US-dollar 2008 och […] miljoner euro år 2009 (se skäl 84).

(110)

I besluten om att inleda förfarandet om undsättningsstöd konstaterade kommissionen att bidragens olika art (tillskott av nytt kapital kontra konvertering av skulder från SAS) var tillräckligt skäl för att skapa rimliga tvivel om huruvida åtgärd 1 genomfördes på lika villkor. De uppgifter som Estland har lämnat har dock dämpat kommissionens tvivel, eftersom kapitaltillskottet genomfördes på tydligt likställda villkor i åtminstone Crescos fall. Både staten och Cresco bidrog med ganska betydande belopp av nytt kapital i kontanter i relation till sina aktieinnehav. Crescos och SAS totala bidrag i kontanter är dessutom betydande och av jämförbar nivå med statens. Vidare ska SAS s.k. debt-to-equity-swap ses i ett större sammanhang tillsammans med dess tidigare lån till Estonian Air 2008 och 2009, vilket visar att SAS trodde på flygbolagets överlevnadsförmåga.

(111)

Ett privat bidrag på 66 % är enligt fast rättspraxis helt uppenbart inte försumbart jämfört med den offentliga interventionen (32). Ingenting tyder för övrigt på att SAS och Crescos beslut att investera i Estonian Air skulle ha påverkats av statens agerande.

(112)

Kommissionen konstaterar dessutom att enligt 1994 års riktlinjer (33) innebär kapitaltillskott inget statligt stöd när det offentliga innehavet utökas, under förutsättning att det kapital som skjuts till står i relation till myndigheternas aktieinnehav och tillskottet genomförs samtidigt som kapital skjuts till av en privat aktieägare vars ägarandel har verklig ekonomisk betydelse. Detta är således fallet i fråga om åtgärd 1.

(113)

På grundval av detta anser kommissionen att Crescos beslut om att investera i Estonian Air togs på samma villkor som statens och att både Crescos och SAS investeringar var betydande. Kommissionen har heller inga skäl att tvivla på att SAS och Cresco beslutade att investera i Estonian Air i vinstsyfte. Kommissionen drar därför slutsatsen att finansieringen av Estonian Air genom kapitaltillskottet på 2,48 miljoner euro (åtgärd 1) inte medförde en otillbörlig fördel till förmån för Estonian Air och utesluter därför förekomsten av statligt stöd, utan att det är nödvändigt med en vidare bedömning av huruvida de övriga kumulativa villkoren i artikel 107.1 i fördraget är uppfyllda.

(114)

I juni 2009 sålde Estonian Air sin marktjänstverksamhet till det statligt helägda Tallinns flygplats för 2,4 miljoner euro (åtgärd 2). Inget förutsättningslöst anbudsförfarande präglat av öppenhet och insyn ägde rum för att fastställa priset och ingen värdering utfördes av något oberoende värderingsorgan. Priset fastställdes i stället genom direkta förhandlingar mellan Tallinns flygplats och Estonian Air.

(115)

Kommissionen konstaterar att p.g.a. avsaknaden av ett anbud eller en oberoende värdering kan förekomsten av stöd inte uteslutas. Kommissionen måste därför granska transaktionen och dess sammanhang i detalj för att avgöra om den gav Estonian Air någon otillbörlig fördel.

(116)

Estland klargjorde under det formella granskningsförfarandet att marktjänstverksamheten var lönsam mellan 2005 och 2008, dvs. åren före försäljningen. Transaktionen genomfördes dessutom i form av en försäljning av tillgångar exklusive skulder och anställda och övriga ”ärvda kostnader”. För att bestämma priset fastställdes det bokförda värdet av tillgångar som ett minimipris. Vidare lämnade de estniska myndigheterna in sina interna analyser, som visade att kvoten företagsvärde (EV)/försäljning (EV/sales) (34) för transaktionen motsvarar den som man sett i flera andra transaktioner där målbolaget varit en marktjänstverksamhet. Det tycks tyda på att transaktionen ägde rum på marknadsmässiga villkor.

(117)

Estland hävdar dessutom att Tallinns flygplats, trots att den är till 100 % statligt ägd, är oberoende från staten och att ledamöterna i företagsledningen och styrelsen är oberoende affärsmän och inte statliga företrädare. I besluten om att inleda förfarandet om undsättningsstöd framförde kommissionen betänkligheter om huruvida ansvaret för de åtgärder som Tallinns flygplan utför kunde tillskrivas staten med tanke på att ekonomi- och kommunikationsministeriet var den enda aktieägaren i Tallinns flygplats och att den sorterade under ministeriet.

(118)

Europeiska unionens domstol har dock konsekvent hävdat att de åtgärder som vidtas av offentliga företag under statlig kontroll inte av sig själv kan tillskrivas staten. Domstolen förklarade i Stardust Marine-målet och senare rättspraxis att det för att tillskriva staten en handling är nödvändigt att bedöma om de offentliga myndigheterna på ett eller annat sätt kan anses ha varit involverade i utförandet av åtgärderna (35). För åtgärd 2 kan kommissionen inte dra slutsatsen att ansvaret för Tallinns flygplats beslut att investera i Estonian Air kan tillskrivas staten. Kommissionen kunde inte heller finna några indirekta bevis enligt rättspraxis i Stardust Marine-målet som pekade på detta. Av dessa skäl anser kommissionen att ansvaret för Tallinns flygplats beslut att delta i åtgärd 2 inte kunde tillskrivas Estland.

(119)

Eftersom ansvaret för beslutet av Tallinns flygplats att delta i åtgärd 2 inte kan tillskrivas staten och eftersom transaktionen till synes ägde rum på marknadsmässiga villkor utesluter kommissionen förekomsten av statligt stöd vad gäller åtgärd 2, utan att det är nödvändigt med en vidare bedömning av huruvida de övriga kumulativa villkoren i artikel 107.1 i fördraget är uppfyllda.

(120)

Beträffande kapitaltillskottet 2010 (åtgärd 3) förklarade Estland under det formella granskningsförfarandet att staten gjort ett kapitaltillskott på 17,9 miljoner euro i kontanter, medan SAS gjorde en s.k. debt-to-equity-swap på 2 miljoner euro. Samtidigt förvärvade SAS Crescos andel i Estonian Air för […] miljoner euro (i utbyte mot en avskrivning av en skuld på […] miljoner euro som Cresco hade till SAS). Som följd av detta upphörde Cresco att vara aktieägare, statens ägande ökade till 90 % och SAS ägande minskade till 10 %. Estland hävdar att dess beslut att åter investera i Estonian Air baserades på affärsplanen från 2010.

(121)

Kommissionen konstaterar för det första att statens och SAS tillskott av kapital genomfördes i olika form och med belopp som inte stod i relation till aktieinnehavet. Statens tillskott på 17,9 miljoner euro i nytt kapital är inte jämförbart med SAS s.k. debt-to-equity-swap på 2 miljoner euro, bl.a. eftersom Estland inte har lämnat in några bevis på att lånet helt täcktes av någon säkerhet och därmed att SAS skulle har tagit en ny risk genom att konvertera lånet till aktier. Vad gäller SAS avskrivning av den skuld på […] miljoner euro som Cresco hade till SAS i utbyte mot Crescos aktier i Estonian Air konstaterar kommissionen att denna åtgärd inte innebar något nytt kapital för Estonian Air. Det är dessutom osäkert om SAS tog någon ny risk genom att acceptera skuldavskrivningen i utbyte mot Crescos aktier i Estonian Air. Dessa faktorer är tillräckliga för att kommissionen ska kunna dra slutsatsen att åtgärd 3 inte genomfördes på lika villkor.

(122)

De estniska myndigheterna hävdar att åtgärd 3 var förenlig med principen om en rationell investerare i en marknadsekonomi, eftersom den antogs på grundval av affärsplanen från 2010, som de anser vara stabil och trovärdig. Enligt planen skulle Estonian Air nå nollresultat redan 2013 om bolaget förändrade flygplansflottan enligt planen, och därefter gå med en betydande vinst till åtminstone 2020.

(123)

Kommissionen medger att affärsplanen från 2010 innehåller en analys av flygbolagets situation, men den har icke desto mindre brister som gör att den inte utgör en tillförlitlig grund för ett marknadsmässigt investeringsbeslut. Exempelvis grundar sig de finansiella prognoserna på alltför ambitiösa siffror för passagerartillväxten (en genomsnittlig årlig tillväxt på över 6 % för perioden 2010–2020). Sådana tillväxtutsikter förefaller mycket optimistiska mot bakgrund av den globala ekonomi- och finanskrisen 2009. Affärsplanen från 2010 hänvisar till IATA:s uppskattningar om en genomsnittlig tillväxt på mer än 5 % de kommande fyra åren. IATA pekar emellertid även på att denna återhämtning kommer att vara mycket ojämnt geografiskt fördelad och att en snabb återhämtning inte kan förväntas i Europa (36).

(124)

En annan brist är att känslighetsanalysen i affärsplanen från 2010 förefaller otillräcklig. När det gäller risken för lägre passagerarantal anger planen att en 10-procentig minskning av antalet passagerare skulle minska nettoresultatet med cirka 6,4 miljoner euro de första två åren, vilket skulle mer än fördubbla det förväntade negativa nettoresultatet för dessa två år. Affärsplanen från 2010 anger dock inte konsekvenserna för hela den period som analyserats och vilka specifika korrigerande åtgärderna som skulle vidtas.

(125)

Kommissionen understryker också att Cresco beslutade att inte göra ytterligare investeringar i Estonian Air och i stället beslutade att sälja sin andel till SAS. Även om Cresco kan ha haft olika skäl för detta förefaller det logiskt att anta att affärsplanen från 2010 inte räckte för att försäkra den privata investeraren om avkastningen på investeringen. Ett liknande argument kan tillämpas på SAS, som beslutade att delta i kapitaltillskottet 2010 men inte i proportion till sin ägarandel och vars ägande därför minskade till endast 10 % av aktierna från tidigare 49 %.

(126)

De estniska myndigheterna hävdar också att en värdering som staten gjorde 2010 kom till slutsatsen att flygbolaget skulle få ett positiv värde efter investeringen. Denna värdering beräknar värdet av eget kapital baserat på en analys av diskonterade kassaflöden som omfattar förväntade kassaflöden under perioden 2010–2019 plus ett slutvärde efter 2019 på [0–10] miljoner euro (diskonterat) och avdrag för nettoskulder på [0–10] miljoner euro. Baserat på denna beräkning skulle det totala värdet av eget kapital i ett scenario efter investeringar uppgå till [0–10] miljoner euro. Med en alternativ värderingsmetod värderade staten flygbolaget genom jämförelser med finansiella indikatorer för fem mindre börsnoterade företag, vilket resulterar i ett värde för Estonian Air på [5–15] miljoner euro.

(127)

Kommissionen betraktar dock inte denna värdering som en giltig grund för att godta en investeringen av en hypotetisk privat investerare. För det första pekar själva värderingen på betydande risker, osäkerheter och känslighet i fråga om de antaganden som använts och förklarar att prognoserna bör betraktas med försiktighet (37). Vidare presenteras inget stöd för vissa avgörande antaganden som ligger till grund för värderingen. Bland annat presenteras inte hur man kommit fram till det betydande slutvärdet (som motsvarar mer än 60 % av det totala diskonterade kassaflödet). Väljs ett lägre slutvärde kan det t.o.m. leda till ett negativt totalvärde på eget kapital. För det andra konstaterar värderingen att åtgärderna i affärsplanen från 2010 kan vara otillräckliga för att lösa vissa av Estonian Airs hållbarhetsproblem (t.ex. den förlustbringande verksamheten med turbopropflygplanet Saab 340). Den kassaflödesbaserade beräkningen gör antaganden om ytterligare förändringar och avviker därmed från den affärsplan från 2010 som utgör grunden för investeringen. För det tredje är värderingen som grundar sig på jämförelse med andra flygbolag mycket osäker. Den jämför Estonian Air med endast fem flygbolag, varav tre har en kapacitet som är flera gånger större än Estonian Airs. På grund av Estonian Airs svåra ekonomiska situation är den enda utgångspunkt som realistiskt sett kan användas kvoten pris/försäljningintäkter, medan andra indikatorer kan ge mycket varierande resultat. För det fjärde förklarar inte värderingen – även om man skulle godta dess resultat – varför en privat investerare skulle ha accepterat att skjuta till 17,9 miljoner euro i nytt kapital för att få 90 % av aktierna i ett företag där det totala värdet av eget kapital uppskattas till endast [0–10] miljoner euro (eller maximalt [5–15] miljoner euro). Slutligen gjorde de estniska myndigheterna ingen analys av något kontrafaktiskt alternativ till kapitalökningen för att jämföra den förväntade avkastningen på sina investeringar utifrån olika möjliga alternativa scenarier. Även om det kan vara ekonomiskt rationellt för en befintlig aktieägare att investera ytterligare kapital i ett företag i svårigheter för att skydda sina investeringar skulle investeraren normalt jämföra en sådan investering med kostnaderna och intäkterna i olika möjliga alternativa scenarier, eventuellt även en likvidation av företaget.

(128)

I skrivelsen av den 9 april 2014 antyder de estniska myndigheterna också att kapitalökningen inte enbart motiverades av att den var en ekonomiskt intressant investering. Estland medger att målet för affärsplanen 2010 att säkra långsiktiga flygförbindelser till viktiga destinationer sammanföll med statens egna makroekonomiska mål. Även om Estland gör gällande att dessa överväganden inte var de enda drivkrafterna bakom statens investeringsbeslut tyder det på att staten inte enbart tog hänsyn till lönsamhetskrav. Det förefaller som om medlemmar av den estniska regeringen vid tiden för åtgärd 3 uppgav att regeringens hållning varit att Estonian Air var ett strategiskt företag för landet och att man var beredd att skaffa sig ett majoritetsägande (38) samt att det var mycket viktigt att ha flyglinjer från Tallinn till andra viktiga städer (39), vilket inte förefaller vara angelägenheter som en rationell investerare skulle ta hänsyn till vid ett investeringsbeslut. I det här sammanhanget erinrar kommissionen om att domstolen i Boch-målet slog fast att man i synnerhet måste bedöma om en privat aktieägare under liknande omständigheter, med beaktande av lönsamhetsutsikterna och oavsett alla sociala, regionalpolitiska och sektoriella överväganden, skulle ha skjutit till kapitalet i fråga  (40).

(129)

Sammantaget och med hänsyn till att det saknas privata investerare som är villiga att investera nytt kapital i Estonian Air på liknande sätt som staten, svagheterna i affärsplanen från 2010 samt förekomsten av makroekonomiska mål som inte är relevanta för någon privat investerare, drar kommissionen slutsatsen att åtgärd 3 inte var förenlig med principen om en rationell investerare i en marknadsekonomi.

(130)

För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd måste den dessutom härröra från statliga medel och ansvaret för den kunna tillskrivas staten. Detta kriterium är ostridigt i fråga om kapitaltillskottet 2010, med tanke på att det var Estlands ekonomi- och kommunikationsministerium som i egenskap av aktieägare i flygbolaget sköt till kontanter från statsbudgeten.

(131)

Kommissionen konstaterar slutligen att åtgärden påverkar handeln och hotar att snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna eftersom Estonian Air konkurrerar med andra flygbolag i Europeiska unionen, i synnerhet efter ikraftträdandet av den tredje etappen i avregleringen av flygtransporter (”tredje paketet”) den 1 januari 1993 (41). Åtgärd 3 gjorde det således möjligt för Estonian Air att fortsätta sin verksamhet utan att, som övriga konkurrenter, behöva hantera de normala konsekvenserna av sitt svaga finansiella resultat.

(132)

Kommissionen drar därför slutsatsen att åtgärd 3 inbegrep statligt stöd till förmån för Estonian Air.

(133)

Beträffande det kapitaltillskott på 30 miljoner euro i kontanter som Estland beslutade om i december 2011 (åtgärd 4) är Estland av den uppfattningen att det inte inbegriper statligt stöd. Ingen annan investerare bidrog i detta kapitaltillskott, som resulterade i att SAS ägande minskade från 10 % till 2,66 % medan statens andel ökade från 90 % till 97,34 %.

(134)

Kommissionen är fortfarande inte övertygad av de argument som de estniska myndigheterna framförde under det formella granskningsförfarandet. För det första togs beslutet att investera av staten ensam utan privata inblandning: SAS beslutade sig för att inte bidra i kapitaltillskottet, och privatbanken […], som inledningsvis övervägde att bevilja ett lån till Estonian Air, nekade till slut att ge det. Investeringen kan därmed inte anses ha genomförts på lika villkor.

(135)

Affärsplanen från 2011, på vilken investeringsbeslutet grundades, föreskriver även en expansiv strategi och en radikal förändring av affärsmodellen från direktflyg till en navbaserad struktur baserad på ett regionalt nät. Estland har presenterat planen, enligt vilken flygbolaget skulle införskaffa nya flygplan (en ökning från 7 flygplan 2011 till 13 flygplan 2013 och 2014) och göra Tallinn en navflygplats för flygningar mellan Asien och Europa. Enligt presentationen skulle Estonian Air behöva 30 miljoner euro från sina aktieägare och […] miljoner euro från ett […]lån. Trots att […] till slut beslutade att inte bevilja lånet framhåller kommissionen att Estland beviljade 30 miljoner euro utan att ta någon hänsyn till hur […] beslut skulle påverka resultatet av affärsplanen från 2011. Detta kan inte betraktas som ett rationellt beteende hos en välinformerad marknadsaktör.

(136)

Det förefaller också orealistiskt att anta att Estonian Air nästan skulle kunna tredubbla sina intäkter på bara 4 år och gå från ett rörelseresultat före skatt (EBT) på -15,45 miljoner euro år 2011 till 4,2 miljoner euro 2014, i synnerhet mot bakgrund av den ekonomiska och finansiella krisen. Kommissionen erinrar om att vinstmarginalerna i luftfartsbranschen 2011 enligt IATA:s ekonomiska rapport från december 2011 (42) pressades av ökade olje- och bränslepriser. För 2012 förutsåg IATA att den europeiska flygindustrin skulle pressas av den ekonomiska oron till följd av regeringarnas misslyckanden med att lösa statsskuldkrisen i euroområdet. Med tanke på att de europeiska flygbolagen troligtvis skulle drabbas hårt av lågkonjunkturen på sina hemmamarknader innebar IATA:s prognos 2012 för europeiska flygbolag en marginal för resultat före finansnetto (EBIT) på 0,3 %, med nettoförluster efter skatt på 0,6 miljarder USD-dollar (dvs. 0,46 miljarder euro).

(137)

Det förefaller även orealistiskt att anta att Estonian Air skulle kunna öka antalet flygstolar från 1 miljon år 2011 till 2,45 miljoner 2014, samtidigt som man under samma period väsentligt skulle öka kabinfaktorn, från 59,2 % till 72,3 %. De viktigaste riskerna tycks också undervärderas, och de riskreducerande åtgärderna förefaller inte ha analyserats tillräckligt. Strategin med en navbaserad struktur övergavs mycket snabbt fram till mitten av 2012 p.g.a. flygbolagets starkt negativa resultat.

(138)

Affärsplanen från 2011 tar även uttryckligen hänsyn till olika makroekonomiska och politiska fördelar för staten som är irrelevanta utifrån en privat investerares perspektiv. Exempelvis anger planen att investeringen ger betydande fördelar åt Estland och konstaterar uttryckligen att den valda nätmodellen är att föredra, eftersom den tar hänsyn till affärsmänniskors och regeringsdirektivens aktuella behov. Planen antyder dessutom att 2 000 arbetstillfällen skulle skapas som ett resultat av investeringen, och att Estland skulle förbättra sin placering i globala topplistor över konkurrenskraft. Vidare uppger de estniska myndigheterna att den föreslagna strategin är sammankopplad med regeringens handlingsplan för 2011–2015 för att utveckla direkta flygförbindelser till alla större europeiska affärsknutpunkter och göra Tallinns flygplats till ett nav för flygningar mellan Asien och Europa. Av de orsaker som förklaras i skäl 128 skulle sådana överväganden inte ha beaktats av en rationell investerare i en marknadsekonomi.

(139)

Kommissionen anser därför att åtgärd 4 medförde en otillbörlig selektiv fördel för Estonian Air. Av samma orsaker som anges i skälen 130 och 131 anser kommissionen att åtgärd 4 härrör från statliga medel och att ansvaret för den kan tillskrivas staten, samt att den påverkar handeln och hotar att snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna.

(140)

Kommissionen drar därför slutsatsen att åtgärd 4 inbegrep statligt stöd till förmån för Estonian Air.

(141)

Kommissionen drar slutsatsen att räddningslånet bör betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget, eftersom lånet, som härrör från statliga medel, medför en selektiv fördel för Estonian Air som påverkar handeln mellan medlemsstaterna och hotar att snedvrida konkurrensen (se skäl 131). Med tanke på den ekonomiska situationen för Estonian Air (företaget hade gått med förlust sedan 2006, och i slutet av juli 2012 befann det sig tekniskt sett i konkurs enligt estnisk lag – se avsnitt 7.4.1) var det högst osannolikt att en privat långivare skulle vara beredd att ge ytterligare lån för att täcka Estonian Airs allvarliga likviditetsproblem. De estniska myndigheterna betraktar själva åtgärden som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget, eftersom de hävdade att villkoren för undsättningsstöd i stödriktlinjerna från 2004 uppfylldes.

(142)

De estniska myndigheternas beslut att skjuta till 40,7 miljoner euro till Estonian Air i form av eget kapital bör betraktas som statligt stöd. Kapitaltillskottet kommer direkt från statsbudgeten och därmed från statliga medel. Eftersom det dessutom uteslutande gynnar ett företag (dvs. Estonian Air) och ges under villkor som en rationell investerare i en marknadsekonomi normalt inte skulle acceptera (Estonian Airs ekonomiska svårigheter, investeringar som inte baseras på en vederbörlig analys av investeringens avkastning utan på hänsyn till allmänintresset i fråga om exempelvis Estlands transportförbindelser och Estonian Airs strategiska betydelse för den estniska ekonomin) medför det planerade kapitaltillskottet en selektiv fördel till förmån för Estonian Air. Åtgärden påverkar även handeln mellan medlemsstaterna och hotar att snedvrida konkurrensen (se skäl 131). Åtgärden i fråga gjorde att Estonian Air kunde fortsätta sin verksamhet och gjorde det möjligt för företaget att, till skillnad från andra konkurrenter, undvika att hantera följderna av sina svaga finansiella resultat. De estniska myndigheterna betraktar själva åtgärden som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget, eftersom de hävdade att villkoren för omstruktureringsstöd i stödriktlinjerna från 2004 uppfylldes.

(143)

Kommissionen drar därför slutsatsen att den anmälda omstruktureringsåtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Detta bestrids inte av de estniska myndigheterna.

(144)

Av de orsaker som anges i skälen 108–119 drar kommissionen slutsatsen att åtgärderna 1 och 2 inte inbegriper statligt stöd till Estonian Air i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.

(145)

Av de orsaker som anges i skälen 120–143 anser kommissionen emellertid att åtgärderna 3, 4, 5 och 6 utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget och kommer därför att bedöma deras laglighet och förenlighet med den inre marknaden.

(146)

I artikel 108.3 i fördraget föreskrivs att en medlemsstat inte får genomföra en stödåtgärd förrän kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut om att godkänna åtgärden.

(147)

Kommissionen noterar för det första att Estland genomförde åtgärderna 3, 4 och 5 utan att först anmäla dem till kommissionen för godkännande. Kommissionen beklagar att Estland inte rättade sig efter genomförandeförbudet och därmed har brutit mot sin skyldighet enligt artikel 108.3 i fördraget.

(148)

Beträffande åtgärd 6 förstår kommissionen att kapitaltillskottet på 40,7 miljoner euro ännu inte har utförts. Således har artikel 108.3 i fördraget efterlevts i vad gäller den anmälda omstruktureringsåtgärden.

(149)

Innan förenligheten hos de åtgärder som beskrivs i avsnitt 7.1 analyseras måste kommissionen fastställa på grundval av vilken av de inlämnade omstruktureringsplanerna en sådan analys bör utföras. Eftersom den ändrade omstruktureringsplanen från oktober 2014 avsevärt förlänger omstruktureringsperioden från 5 år till 6 år och en månad, flyttar tillbaka startdatumet med mer än två år samt inkluderar ytterligare stödåtgärder, kan den inte betraktas som en enkel vidareutveckling av den anmälda omstruktureringsplanen från juni 2013.

(150)

Som beskrivs i avsnitt 4.7 innebär förlängningen av omstruktureringsperioden i praktiken att tre olika och motsatta affärsstrategier kombineras till en enda omstruktureringsplan. Estonian Airs strategi under 2011 och i början av 2012 var att expandera verksamheten (ytterligare flygplan, flyglinjer, personal etc.) med målet att bli en regional operatör av navbaserad flygtrafik, medan strategin under 2012–2014 (som utvecklades av en nytillsatt ledningsgrupp) var precis den omvända – minskning av kapaciteten och fokus på direktflygverksamheten på ett begränsat antal huvudflyglinjer. Vidare innehåller den sista delen av omstruktureringsplanen för 2015–2016, som tar hänsyn till Infortars inträdande, åter planer på en begränsad expansion. Omstruktureringsplanen skulle därmed kombinera flera radikalt olika affärsstrategier baserade på olika affärsplaner och utarbetade av olika ledningsgrupper med helt olika affärsmål.

(151)

Det är uppenbart att de strategier som beskrivs i avsnitt 4.7 ursprungligen (i november 2010, då den tredje åtgärden beviljades) inte ansågs vara en sammanhängande omstruktureringsplan. Skillnaderna mellan planerna är dessutom sådana att de inte kan betraktas som enbart anpassningar av den ursprungliga planen, som anmäldes i juni 2013, som gjorts till följd av händelser som inträffat under genomförandet av planen. Sammanställningen av planerna till en plan har gjorts i efterhand med det enda uppenbara syftet att i omstruktureringsstödet inkludera även de åtgärder staten vidtog under perioden 2010–2012 (dvs. åtgärderna 3 och 4), i ett försök att undvika en överträdelse av engångsvillkoret för det omstruktureringsstöd som ursprungligen anmäldes. Ett godtagande av den ändrade omstruktureringsplanen skulle också leda till en absurd situation där en del av det bedömda omstruktureringsstödet användes under 2011/2012 för att expandera Estonian Airs kapacitet och verksamhet, medan en annan del av omstruktureringsstödet användes för att därefter minska flygbolagets kapacitet och verksamhet från och med 2013. Ingen enskild omstruktureringsplan skulle ha innehållit båda dessa inbördes oförenliga strategier.

(152)

Kommissionen konstaterar också att även om Estland hade anmält åtgärderna 3 och 4 som omstruktureringsstöd – och kommissionen hade godkänt dem – skulle det ha varit ostridigt att nytt stöd 2013 hade stått i strid med principen om att stöd får beviljas endast en gång. Om kommissionen godtog den ändrade omstruktureringsplanen, som p.g.a. förlängningen av omstruktureringsperioden bakåt i tiden innefattar åtgärderna 3 och 4, skulle det därför ha varit bättre för Estland att inte ha anmält stödet än att ha anmält det.

(153)

Kommissionen har tidigare godtagit att omstruktureringar som baseras på en enda omstruktureringsstrategi förlängs genom att vissa tillägg och ändringar görs över tid, men aldrig förlängningar med helt motsatta affärsstrategier, som i detta fall. I Varvaressos-beslutet (43) ansåg kommissionen t.ex. att de åtgärder som beviljades för detta företag mellan 2006 och 2009 skulle bedömas som en del av en förlängning av omstruktureringen på grundval av en omstruktureringsplan från 2009 (som täckte perioden 2006–2011). Varvaressos omstruktureringsplan från 2009 sågs som en vidareutveckling av en ”strategi och affärsplan” från 2006 och baserades på samma affärsstrategi med i princip samma omstruktureringsåtgärder, vilka påbörjades 2006 och fortsatte att genomföras till 2009 och tiden därefter. Varvaressos-fallet skiljde sig således avsevärt från det aktuella fallet, där affärsmodellen har förändrats radikalt två gånger under den förlängda omstruktureringsperioden.

(154)

Av dessa skäl anser kommissionen att den ändrade omstruktureringsplanen från oktober 2014 inte kan godtas som grundval för bedömningen av det anmälda omstruktureringsstödet. Stödet kommer därför att bedömas på grundval av den omstruktureringsplan från juni 2013 som anmäldes ursprungligen.

(155)

Kommissionen noterar också att även om den ändrade omstruktureringsplanen hypotetiskt skulle godtas som grund för bedömningen av omstruktureringsstödet (vilket den inte gör), skulle det fortfarande finnas betydande problem avseende förenligheten (bl.a. den osedvanligt långa omstruktureringsperioden på över sex år (44) och den uppenbara bristen på tillräckliga kompensationsåtgärder, som trots en ökning av det totala stödbeloppet är mindre omfattande än i omstruktureringsplanen från juni 2013).

(156)

Slutligen skulle en privatisering av Estonian Air genom statens försäljning av […] % av aktierna till Infortar till ett negativ pris och utan ett anbudsförfarande kunna leda till nya betänkligheter gällande möjligt stöd till Infortar. Trots att en oberoende expertundersökning som de estniska myndigheterna tillhandahållit anger totalvärdet av eget kapital i Estonian Air vid tidpunkten för Infortars förvärv av aktierna till intervallet […] miljoner euro, skulle Infortar i själva verket inte betala något till staten för dessa aktier.

(157)

I den mån åtgärderna 3, 4, 5 och 6 utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget, är det nödvändigt att ta ställning till om de är förenliga med den inre marknaden med hänsyn till de undantag som fastställs i punkterna 2 och 3 i denna artikel. Enligt domstolens rättspraxis är det medlemsstaternas ansvar att anföra eventuella skäl till att ett stöd är förenligt med den inre marknaden och att styrka att villkoren för denna förenlighet är uppfyllda (45).

(158)

De estniska myndigheterna är av uppfattningen att åtgärderna 5 och 6 inbegriper statligt stöd och har därför lagt fram argument för att bedöma deras förenlighet enligt artikel 107.3 c i fördraget och i synnerhet enligt stödriktlinjerna från 2004.

(159)

På grundval av den omstruktureringsplan som ursprungligen anmäldes anser emellertid de estniska myndigheterna att åtgärderna 3 och 4 inte medför statligt stöd och har inte lämnat in några möjliga grunder för förenlighet. Kommissionen har trots detta gjort en bedömning av om någon av de grunder för förenlighet som fastställs i fördraget skulle kunna vara tillämplig för dessa åtgärder.

(160)

Som framgår av besluten om att inleda förfarandet om undsättningsstöd anser kommissionen att de undantag som föreskrivs i artikel 107.2 i fördraget inte är tillämpliga med hänsyn till arten hos åtgärderna 3 och 4. Samma slutsats ska gälla för de undantag som föreskrivs i artikel 107.3, punkterna d och e, i fördraget.

(161)

Mot bakgrund av den svåra ekonomiska situationen som Estonian Air befann sig i vid tidpunkten då åtgärderna 3 och 4 genomfördes (se skäl 24–26 ovan) förefaller inte undantaget avseende utveckling av vissa regioner eller vissa sektorer som fastställs i artikel 107.3 a i fördraget vara tillämpligt. Denna bedömning görs även om Estonian Air är beläget i ett stödområde och kan vara berättigat till regionalstöd. Även beträffande de krisregler som fastställts i den tillfälliga gemenskapsramen (46) konstaterar kommissionen att åtgärderna 3 och 4 inte uppfyller tillämpningsvillkoren.

(162)

Det tycks därför som om förenligheten i fråga om åtgärderna 3 och 4 endast kan bedömas enligt artikel 107.3 c i fördraget, där det anges att stöd kan godkännas när det beviljas för att främja utvecklingen av vissa ekonomiska sektorer och där detta stöd inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Förenligheten vad gäller åtgärderna 3 och 4 bör i synnerhet bedömas mot bakgrund av stödriktlinjerna från 2004 (47) och även beakta bestämmelserna i flygtrafikriktlinjerna från 1994. Vad beträffar utbetalningen av den återstående delen av räddningslånet den 28 november 2014, måste åtgärd 5 bedömas enligt riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter (stödriktlinjerna från 2014) (48).

(163)

Kommissionen kommer i tur och ordning att bedöma om Estonian Air vid tidpunkten för åtgärderna 3, 4, 5 och 6 var berättigat till undsättnings- eller omstruktureringsstöd enligt stödriktlinjerna från 2004 (åtgärderna 3,4 och 6) eller stödriktlinjerna från 2014 (åtgärd 5).

(164)

Punkt 9 i stödriktlinjerna från 2004 föreskriver att kommissionen ska anse att ett företag befinner sig i svårigheter om det inte med egna finansiella medel eller med medel från ägare/aktieägare eller långivare kan hejda förluster som utan ingripanden från de offentliga myndigheterna leder till att företaget med största sannolikhet försätts i konkurs på kort eller medellång sikt.

(165)

I punkt 10 i stödriktlinjerna från 2004 klargörs att ett bolag med begränsat personligt ansvar för bolagsmännen anses befinna sig i svårigheter när över hälften av det tecknade kapitalet har förlorats och mer än en fjärdedel av detta kapital förlorats under de senaste tolv månaderna, eller när det uppfyller villkoren i nationell lagstiftning för att vara föremål för ett kollektivt insolvensförfarande.

(166)

I punkt 11 i stödriktlinjerna från 2004 görs tillägget att även om inga av de omständigheter som anges i punkt 10 föreligger, kan ett företag fortfarande anses befinna sig i svårigheter, i synnerhet om de vanliga tecknen på att ett företag befinner sig i svårigheter föreligger, såsom ökande förluster, sjunkande omsättning, växande lager, överkapacitet, minskande kassaflöde, stigande skuldsättningsgrad och finansiella kostnader samt ett sjunkande värde, som kan gå ner till noll, på nettotillgångarna.

(167)

Kommissionen konstaterar för det första att Estonian Air kontinuerligt har redovisat omfattande förluster sedan 2006:

Tabell 6

Estonian Airs nettoresultat sedan 2006

(168)

Estonian Airs betydande förluster utgör ett första tecken på flygbolagets svårigheter. Dessutom tycks några av de vanliga tecknen på att ett företag befinner sig i svårigheter också finnas med. Exempelvis förefaller det som om Estonian Airs räntekostnader har ökat konstant sedan 2008:

Tabell 7

Estonian Airs ränteutgifter sedan 2006

(169)

Estonian Airs avkastning på kapital och avkastning på eget kapital har konsekvent varit negativa sedan 2006, medan skuldsättningsgraden kontinuerligt ökade från 2006 till 2008, då den nådde [80–90] %. Orsaken till att skuldsättningsgraden gick ner under 2009 och 2010 var kapitalökningarna som ägde rum under dessa år, inte att Estonian Airs skulder minskade. Mellan 2010 och 2011 exploderade Estonian Airs nettoskuld, då den steg från [5–10] miljoner euro till [40–50] miljoner euro. Nettoskulden fortsatte att växa ytterligare 2012 ([50–60] miljoner euro), 2013 ([50–60] miljoner euro) och 2014 ([60–70] miljoner euro).

(170)

De estniska myndigheterna förklarade också att flygbolaget i slutet av november 2011 endast hade 3,1 miljoner euro i kontanter och var på väg att bryta mot en kontantförpliktelse till […] i slutet av året, vilket innebär att flygbolaget inte skulle kunna fullgöra betalningen av sina lån till […]. Estonian Air stoppade även betalningarna till vissa större leverantörer i november 2011, och i slutet av månaden var rörelsekapitalet inte i balans: kundfordringarna var på 5,5 miljoner euro medan leverantörsskulderna var på 10,6 miljoner euro. Utan åtgärd 4 hade flygbolaget inte kunnat fullgöra betalningen av lånen till […]. Betalningsdröjsmål är ett typiskt tecken på att ett företag befinner sig i svårigheter.

(171)

Kommissionen noterar också att mer än hälften av flygbolagets egna kapital försvann mellan 2010 och 2011. Under den perioden förlorade flygbolaget mer än en fjärdedel av sitt kapital. Kriteriet i punkt 10 a i stödriktlinjerna från 2004 tycks därför också vara uppfyllt.

(172)

Trots kapitaltillskotten i december 2011 och mars 2012 (åtgärd 4) försämrades flygbolagets ekonomiska situation under 2012, och i slutet av juli 2012 befann sig Estonian Air tekniskt sett i konkurs enligt estnisk lag (se skäl 25). Från och med denna tidpunkt kunde därför Estonian Air också anses som ett företag i svårigheter enligt punkt 10 c i stödriktlinjerna från 2004.

(173)

Därför drar kommissionen slutsatsen att Estonian Air sedan åtminstone 2009 skulle kunna anses vara ett företag i svårigheter i enlighet med skäl 11 i stödriktlinjerna från 2004. Estonian Air uppfyller dessutom kraven i punkt 10 a och 10 c i stödriktlinjerna från 2004 även vid senare tidpunkter.

(174)

Estonian Air skulle betraktas som ett företag i svårigheter även enligt stödriktlinjerna från 2014, eftersom värdet på flygbolagets egna kapital 2014 var starkt negativt och uppgick till -31,393 miljoner euro. Estonian Air uppfyller därmed kraven i punkt 20 a i stödriktlinjerna från 2014.

(175)

Punkt 12 i stödriktlinjerna från 2004 och punkt 21 i stödriktlinjerna från 2014 anger att ett nybildat företag inte har rätt till undsättnings- eller omstruktureringsstöd ens om dess finansiella ställning inledningsvis är svag. Ett företag betraktas principiellt som nyskapat under de första tre åren efter det att verksamheten inletts på det berörda verksamhetsområdet. Estonian Air grundades 1991 och kan inte betraktas som ett nybildat företag. Estonian Air ingår dessutom inte i en koncern i den mening som avses i punkt 13 i stödriktlinjerna från 2004 och punkt 22 i stödriktlinjerna från 2014.

(176)

Kommissionen drar därför slutsatsen att Estonian Air var ett företag i svårigheter vid tidpunkten då åtgärderna 3, 4, 5 och 6 genomfördes, och att företaget uppfyller övriga villkor i stödriktlinjerna från 2004 och 2014 för att vara berättigat till undsättnings- och omstruktureringsstöd.

(177)

Kommissionen konstaterar för det första att de kumulativa villkoren för undsättningsstöd i punkt 25 i stödriktlinjerna från 2004 inte är uppfyllda:

(178)

Kommissionen bedömde även om förenlighetskriterierna för omstruktureringsstöd är uppfyllda. Enligt punkt 34 i stödriktlinjerna från 2004 beviljas stödet under förutsättning att den omstruktureringsplan som kommissionen ska ha godkänt för varje enskilt stöd genomförs och som måste syfta till att göra det möjligt att återställa företagets långfristiga lönsamhet inom en rimlig tid och på grundval av realistiska antaganden om de framtida villkoren för verksamheten. Kommissionen konstaterar emellertid att Estland beviljat åtgärd 3 för Estonian Air i avsaknad av en trovärdig omstruktureringsplan som uppfyller de villkor som fastställts i stödriktlinjerna från 2004. Även om affärsplanen från 2010 innehöll en del aspekter som krävs i en omstruktureringsplan enligt stödriktlinjerna från 2004 (analys av marknaden, omstruktureringsåtgärder, finansiella prognoser etc.), kan den inte anses vara tillräckligt stabil och trovärdig för att säkerställa en långsiktig lönsamhet för företaget. Som förklaras i skälen 123 och 124 baserades affärsplanen från 2010 på alltför ambitiösa prognoser om ökad passagerarvolym, och känslighetsanalysen var otillräcklig. Denna omständighet skulle i sig vara tillräcklig för att utesluta att åtgärden är förenlig med den inre marknaden (49).

(179)

De estniska myndigheterna har inte heller lagt fram några möjliga åtgärder för att undvika otillbörlig snedvridning av konkurrensen (kompensationsåtgärder) och inte lämnat något bidrag från Estonian Air till flygbolagets egen omstrukturering. Dessa är viktiga faktorer för att avgöra om en åtgärd är förenlig med den inre marknaden såsom omstruktureringsstöd på grundval av stödriktlinjerna från 2004.

(180)

Åtgärd 3 utgör därför statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden.

(181)

Beträffande åtgärd 4 gäller i tillämpliga delar samma slutsatser som för åtgärd 3 och som beskriv i skälen 177 till 180.

(182)

Bland annat uppfyller kapitalökningen på 30 miljoner euro inte kraven för undsättningsstöd i punkt 15 i stödriktlinjerna från 2004, eftersom a) den inte består av likviditetsstöd i form av lånegarantier eller lån, b) Estland inte har lämnat någon motivering som gör det möjligt för kommissionen att överväga att åtgärd 3 genomfördes p.g.a. allvarliga sociala problem, c) Estland inte till kommissionen har överlämnat någon omstruktureringsplan eller likvidationsplan inom sex månader efter det första genomförandet av åtgärden, och d) åtgärd 3 inte begränsades till vad som var nödvändigt för upprätthålla driften av Estonian Air under den perioden under vilken stödet beviljades.

(183)

Kapitalökningen på 30 miljoner euro uppfyller dessutom inte förenlighetsvillkoren för omstruktureringsstöd stödriktlinjerna från 2004. Affärsplanen från 2011 kan inte betraktas som en trovärdig omstruktureringsplan, eftersom dess prognoser inte var realistiska (se skälen 135–137), och den övergavs i själva verket mycket snabbt fram till mitten av 2012 p.g.a. av flygbolagets starkt negativa resultat. Dessutom har de estniska myndigheterna varken föreslagit några lämpliga egna bidrag från Estonian Air och eller några tillräckliga kompensationsåtgärder. Kapitalökningen användes tvärtom för att expandera Estonian Airs verksamhet och för att börja trafikera nya flyglinjer.

(184)

Kommissionen konstaterar också att engångsvillkoret i avsnitt 3.3 i stödriktlinjerna från 2004 föreskriver att om ”det är mindre än tio år sedan krisstödet beviljades eller omstruktureringsperioden löpte ut eller genomförandet av planen upphörde (den senaste av dessa tidpunkter gäller), kommer kommissionen inte att tillåta ytterligare kris- eller omstruktureringsstöd”. Så till vida som åtgärd 3 (olagligt och oförenligt undsättningsstöd) beviljades Estonian Air i november 2010 utgör beviljandet av kapitaltillskott (åtgärd 4) en överträdelse av engångsvillkoret. Av de möjliga undantag från denna princip som anges i punkt 73 i stödriktlinjerna från 2004 är det endast undantag c) (”I undantagsfall och under oförutsebara omständigheter som företaget inte ansvarar för”) som kan vara tillämpligt. Estland har dock inte anfört något skäl som skulle göra det möjligt för kommissionen att dra slutsatsen att åtgärd 4 gavs till Estonian Air som ett undantagsfall och p.g.a. oförutsebara omständigheter.

(185)

Kommissionen drar därför slutsatsen att även åtgärd 4 utgör statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden.

(186)

I besluten om att inleda förfarandet om undsättningsstöd uppgav kommissionen att åtgärd 5 uppfyllde de flesta av kriterierna i avsnitt 3.1 i stödriktlinjerna från 2004 vad gäller undsättningsstöd, men uttryckte tvivel om huruvida engångsvillkoret uppfylldes.

(187)

Kommissionen konstaterar att engångsvillkoret i stödriktlinjerna från 2014 i huvudsak motsvarar kraven i de tidigare stödriktlinjerna från 2004. Eftersom Estonian Air mottog undsättningsstödet i november 2010 (kapitaltillskott på 17,9 miljoner euro – åtgärd 3) samt i december 2011 och mars 2012 (kapitaltillskott på vardera 15 miljoner euro – åtgärd 4) drar kommissionen slutsatsen att engångsvillkoret inte har följts. Eftersom åtgärderna 3 och 4 utgör oförenligt och olagligt undsättningsstöd drar kommissionen slutsatsen att engångsvillkoret som anges i punkt 70 i stödriktlinjerna från 2014 också har åsidosatts vad gäller åtgärd 5. Det är därför inte nödvändigt att undersöka om andra kriterier i stödriktlinjerna från 2014 har uppfyllts.

(188)

På grundval av detta drar kommissionen slutsatsen att även åtgärd 5 utgör undsättningsstöd som är oförenligt med den inre marknaden.

(189)

Beträffande det planerade omstruktureringsstödet på 40,7 miljoner euro (åtgärd 6) har kommissionens tvivel i samband med beslutet om att inleda förfarandet om omstruktureringsstödet inte skingrats under det formella granskningsförfarandet.

(190)

Enligt punkt 34 i stödriktlinjerna från 2004 får omstruktureringsstöd beviljas endast under förutsättning att den omstruktureringsplan som kommissionen ska ha godkänt för varje enskilt stöd genomförs. I punkt 35 anges att omstruktureringsplanen, som ska ha en så kort varaktighet som möjligt, ska göra det möjligt att återställa företagets långfristiga lönsamhet inom en rimlig tid och på grundval av realistiska antaganden om de framtida villkoren för verksamheten.

(191)

Enligt punkt 36 i stödriktlinjerna från 2004 ska planen innehålla en beskrivning av de omständigheter som lett till att företaget hamnat i svårigheter och beakta den nuvarande situationen och den väntade marknadsutvecklingen baserat på optimistiska, pessimistiska och neutrala antaganden.

(192)

Omstruktureringsplanen ska medföra en omvandling av företaget så att det, när omstruktureringen väl är genomförd, kan bära alla sina kostnader, inbegripet avskrivningar och finansiella kostnader. Den nuvärdesberäknade avkastningen på eget kapital i det omstrukturerade företaget måste vara tillräcklig för att företaget ska vara i stånd att konkurrera på marknaden av egen kraft (punkt 37 i stödriktlinjerna från 2004).

(193)

Som anges i beslutet om att inleda förfarandet hyste kommissionen tvivel om huruvida omstruktureringsplanen från juni 2013 var tillräckligt solid för att återställa den långsiktiga lönsamheten hos Estonian Air. Estland har lämnat få ytterligare argument för att skingra kommissionens tvivel. Kommissionen upprepar att omstruktureringsplanens scenarier och känslighetsanalys under vissa omständigheter kan leda till nya finansieringsbehov. Det värsta (pessimistiska) scenariot förutspår en 12-procentig minskning av antalet passagerare på grund av antagandet att BNP-tillväxten i Europa fortsätter att vara låg fram till 2017. I detta pessimistiska scenario skulle Estonian Air nå ett svagt positivt resultat före skatt 2017 men fortfarande ha ett negativt nettokassaflöde före finansiella kostnader. Känslighetsanalysen visar dessutom att relativt små förändringar av antagandena var för sig skulle leda till behov av ny finansiering. Detta skapar allvarliga tvivel om planens främsta syfte, att återställa den långsiktiga lönsamheten hos Estonian Air. Att Estonian Airs resultat 2013 i stort sett var i linje med prognoserna är irrelevant för förhandsbedömningen av omstruktureringsplanen. Dessutom blev situationen annorlunda 2014, då såväl intäkter som vinster var lägre än i omstruktureringsplanens prognoser.

(194)

När det gäller åtgärderna för att begränsa otillbörlig snedvridning av konkurrensen (kompensationsåtgärder) föreskriver omstruktureringsplanen att flygbolaget ska avstå ankomst- och avgångstider på tre samordnade flygplatser (London Gatwick, Helsingfors och Wien) samt lägga ned 12 flyglinjer, vilket skulle utgöra 18 % av Estonian Airs kapacitet före omstruktureringen. För att dessa flyglinjer ska räknas som kompensationsåtgärder måste de vara lönsamma, eftersom de annars ändå skulle ha lagts ned av lönsamhetsskäl.

(195)

De estniska myndigheterna har lämnat uppgifter om lönsamheten för de 12 flyglinjerna som läggs ned baserat på tre olika indikatorer, nämligen täckningsbidrag 2 (”DOC contribution”), täckningsbidrag 1 (”level 1 contribution”) och lönsamhetsmarginal (”profitability margin”). Enligt Estlands redogörelser täcker täckningsbidrag 2 alla rörliga kostnader (passagerarkostnader, kostnader för turochreturresor samt bränslekostnader) men inte kostnader för löner, flygplansflotta, underhåll och administrativa omkostnader. Täckningsbidrag 1 definieras som totala intäkter minus rörliga passagerarkostnader genom totala intäkter, medan lönsamhetsmarginal innehåller fasta kostnader (fasta underhållskostnader, kostnader för flygbesättning och kostnader för flygplansflottan), men inte omkostnader.

(196)

Enligt kommissionens praxis i ett antal ärenden om omstruktureringsstöd inom luftfartssektorn ansågs flyglinjer lönsamma om de hade en positiv C1-täckningsgrad året innan de lades ner (50). C1-täckningsgraden omfattar kostnader för flygningar, passagerare och distribution (dvs. rörliga kostnader) som kan härledas till varje enskild flyglinje. C1-täckningsgraden är den lämpligaste uppgiften, eftersom den beaktar alla kostnader som är direkt förknippade med flyglinjen i fråga. Flyglinjer med en positiv C1-täckningsgrad täcker inte bara de rörliga kostnaderna för en linje, utan bidrar även till företagets fasta kostnader.

(197)

Kommissionen noterar att täckningsbidrag 2 (”DOC contribution”) till stor del motsvarar C1-täckningsgrad. På grundval av detta konstaterar kommissionen att endast två flyglinjer (Venedig och Kuressaare) – som tillsammans utgör endast omkring 1 % av företagets kapacitet när det gäller erbjudna personkilometer (ASK) – faktiskt skulle vara lönsamma och kunna räknas som egentliga kompensationsåtgärder.

(198)

Estland hävdar att med tanke på den ökade avkastningen som den nya strategin i omstruktureringsplanen skulle leda till kunde dessa flyglinjer blivit lönsamma i det nya nätet, och att de skulle gagna andra flygbolag i den mån dessa skulle få marginalavkastningen från passagerare som tidigare flög med Estonian Air. Estland lämnar emellertid inte några särskilda beräkningar om lönsamhetsnivån i den nya affärsmodellen. Omstruktureringsplanen pekar tvärtom tydligt på att flyglinjerna inte kan trafikeras med lönsamhet vid denna tidpunkt och inte heller bidra till flygplanskostnaden. Enligt kommissionens etablerade praxis kan 10 av de 12 föreslagna flyglinjerna därför inte godtas som kompensationsåtgärder.

(199)

Kommissionen drar slutsatsen att det för att uppväga de negativa effekterna av omstruktureringsstödet för Estonian Air inte är tillräckligt att avstå ankomst- och avgångstider på tre samordnade flygplatser och lägga ned två lönsamma flyglinjer som utgör omkring 1 % av företagets kapacitet.

(200)

Enligt omstruktureringsplanen består det egna bidraget från Estonian Air av 27,8 miljoner euro från den planerade försäljningen av tre flygplan 2015, 7,5 miljoner euro från försäljningen av en kontorsbyggnad till Tallinns flygplats, 2 miljoner euro från försäljning av andra tillgångar utanför kärnverksamheten, samt 0,7 miljoner euro från ett nytt lån från […]. Huvuddelen av det egna bidraget (den planerade försäljningen av tre flygplan) skulle betalas 2015, men det finns inga bindande avtal om att sälja flygplanen. Estland lämnade dock en till synes trovärdig värdering, som gjorts av ett konsultföretag och som anger ett uppskattat försäljningspris för den berörda flygplanstypen. Estland har dessutom påtalat att flygbolaget nu håller på att diskutera en sale-and-lease-back-transaktion med potentiella partner. På grundval av detta och med hänsyn till tidigare flygbolagsärenden anser kommissionen att det föreslagna egna bidraget, som utgör till 36,44 miljoner euro av de totala omstruktureringskostnaderna på 78,7 miljoner euro (se skäl 55) eller 46,3 % av omstruktureringskostnaderna, är godtagbart med tanke på att Estland är ett stödområde.

(201)

Även om det egna bidraget förefaller godtagbart har kommissionens tvivel om återgången till långsiktig lönsamhet och kompensationsåtgärderna inte skingrats.

(202)

Slutligen drar kommissionen slutsatsen, på samma sätt och av samma orsaker som för åtgärderna 4 och 5, att engångsvillkoret ha åsidosatts även i samband med åtgärd 6. Flera stödåtgärder (åtgärderna 3, 4 och 5) beviljades för Estonian Air när företaget befann sig i svårigheter under åren 2010–2014. Dessutom är undantagen i punkt 73 i stödriktlinjerna från 2004 inte tillämpliga. Med tanke på att den ändrade omstruktureringsplanen av den 31 oktober 2014 inte godtas, kan omstruktureringsstödet inte anses följa på undsättningsstödet som en del av en enda omstruktureringsåtgärd (villkor a) i punkt 73). De estniska myndigheterna har inte heller lagt fram några exceptionella och oförutsebara omständigheter i enlighet med villkor c) i punkt 73.

(203)

Därför uppfyller omstruktureringsstödet (åtgärd 6) som fastställdes i omstruktureringsplanen i juni 2013 inte kriterierna i stödriktlinjerna från 2004, utan utgör oförenligt statligt stöd.

(204)

I enlighet med fördraget och domstolens fasta rättspraxis är kommissionen behörig att besluta att den berörda medlemsstaten ska upphäva eller ändra stödet (51) när kommissionen har funnit att detta stöd är oförenligt med den inre marknaden. Domstolen har också konsekvent hävdat att avsikten med en medlemsstats skyldighet att upphäva stöd som kommissionen har betraktat som oförenligt med den inre marknaden är att återställa den situation som rådde innan stödet beviljades (52). I detta sammanhang har domstolen förklarat att målet är uppnått när mottagaren har återbetalat det belopp som har beviljats i form av olagligt stöd, varigenom mottagaren förlorar sin fördel gentemot konkurrenterna på marknaden och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet är återställd (53).

(205)

I artikel 16 i rådets förordning (EG) nr 2015/1589 (54) fastställdes i enlighet med denna rättspraxis att ”[v]id negativa beslut i fall av olagligt stöd ska kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren”. Eftersom åtgärderna ska betraktas som oförenligt stöd måste stödet återkrävas för att den situation som rådde på marknaden innan stödet beviljades ska kunna återställas. Återkravet ska genomföras från och med den tidpunkt då stödmottagaren erhöll fördelen, dvs. när stödet ställdes till stödmottagarens förfogande, och det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta fram till den dag då stödet faktiskt har återbetalats.

(206)

Beträffande kapitalökningen 2010 (åtgärd 3) anser kommissionen att hela kapitalökningen på 17,9 miljoner euro som staten skjutit till i kontanter är ett inslag av statligt stöd på grund av avsaknaden av någon realistisk möjlighet för staten att återvinna sin investering. Samma slutsats gäller för kapitalökningen 2011/2012 (åtgärd 4), för vilken stödinslaget uppgår till hela kapitalökningen på 30 miljoner euro som staten skjutit till i kontanter.

(207)

Vad gäller åtgärd 5 anser kommissionen att staten med hänsyn till Estonian Airs ekonomiska situation vid tidpunkten för beviljandet av undsättningslånet inte hade något välgrundat skäl att förvänta sig återbetalning. Eftersom kommissionen anser att villkoren för undsättningsstöd i stödriktlinjerna från 2015 inte är uppfyllda måste Estland säkerställa att Estonian Air återbetalar det undsättningslån på totalt 37 miljoner euro som getts till flygbolaget. Ränta som förfallit och ännu inte betalats ska räknas in i stödinslaget.

(208)

I fråga om det anmälda omstruktureringsstödet (åtgärd 6) har det ännu inte betalats ut till Estonian Air, och det finns därför ingen anledning att kräva återbetalning.

(209)

Kommissionen konstaterar att Estland olagligen har genomfört åtgärderna 3, 4 och 5 i strid med artikel 108.3 i fördraget. Dessa åtgärder är dessutom oförenliga med den inre marknaden.

(210)

Detta oförenliga stöd måste återkrävas från Estonian Air i enlighet med avsnitt 8 ovan för att den situation som rådde på marknaden innan stödet beviljades ska kunna återställas.

(211)

Kommissionen konstaterar även att det anmälda omstruktureringsstödet på 40,7 miljoner euro (åtgärd 6) utgör oförenligt stöd. Denna åtgärd bör därför inte genomföras.

a)

Det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från stödmottagaren.

b)

En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut.

c)

Dokument som visar att stödmottagaren har anmodats att betala tillbaka stödet.

30.6.2016   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

L 174/32

(1)

Slutsatserna om bästa tillgängliga teknik (nedan kallade BAT-slutsatser) används som referens vid fastställande av tillståndsvillkoren för anläggningar som omfattas av kapitel II i direktiv 2010/75/EU, och de behöriga myndigheterna bör fastställa utsläppsgränsvärden som säkerställer att utsläppen under normala driftsförhållanden inte överstiger de utsläppsnivåer som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt BAT-slutsatserna.

(2)

Det forum bestående av företrädare för medlemsstaterna, de berörda industrierna och icke-statliga miljöskyddsorganisationer som inrättats genom kommissionens beslut av den 16 maj 2011 (2) lämnade den 4 december 2014 sitt yttrande till kommissionen om det föreslagna innehållet i BAT-referensdokumentet för icke-järnmetallindustrin. Yttrandet finns allmänt tillgängligt.

(3)

De BAT-slutsatser som återfinns i bilagan till detta beslut är de viktigaste delarna av det BAT-referensdokumentet.

(4)

De åtgärder som föreskrivs i detta beslut är förenliga med yttrandet från den kommitté som inrättats genom artikel 75.1 i direktiv 2010/75/EU.