EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 4.3.2016
COM(2016) 120 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA RÅDET OCH RÅDET
Att återvända till Schengen - en färdplan
1.Inledning
Schengen är ett av de mest uppskattade exemplen på lyckad europeisk integration. Detta område utan inre gränser med fri rörlighet för personer och varor har medfört stora fördelar både för den europeiska allmänheten och för näringslivet. Schengen ger den europeiska allmänheten möjlighet att utnyttja sina friheter och skapar möjligheter för den inre marknaden att frodas och utvecklas.
Under de senaste månaderna har systemet emellertid skakats i sina grundvalar av problemen med att hantera den största flyktingkrisen sedan andra världskriget. Konflikten och krisen i Syrien och på annat håll i regionen har lett till att flyktingar och migranter kommer till Europeiska unionen i aldrig tidigare skådat omfång, vilket i sin tur har lett till att en del allvarliga brister vid EU:s yttre gränser har blivit uppenbara och att en del medlemsstater systematiskt har börjat släppa igenom människor. Det har bildats en rutt genom Västra Balkan längs med vilken migranterna snabbt reser norrut. Detta har i sin tur lett till att flera medlemsstater återinfört tillfälliga inre gränskontroller, vilket gör att man kan ifrågasätta hur Schengenområdet för fri rörlighet fungerar och vilka fördelar det har för europeiska medborgare och den europeiska ekonomin. Det är därför av avgörande vikt för Europeiska unionen som helhet att återställa Schengenområdet utan kontroller vid de inre gränserna.
Detta fastställdes vid Europeiska rådets möte den 18-19 februari, där man också gav ett tydligt mandat att på ett samordnat sätt återställa Schengenområdets urspungliga funktion, samtidigt som de hårdast drabbade medlemsstaterna får fullt stöd.
Det behövs insatser på tre områden för att Schengensystemets gränsförvaltning åter ska kunna fungera normalt. För det första måste de allvarliga brister som uppdagats i fråga om Greklands förvaltning av de yttre gränserna avhjälpas. Medlemsstaterna, EU-organen och kommissionen bör alla hjälpa Grekland med detta. För det andra måste det bli ett slut på genomsläppningen. Medlemsstaterna måste ta sitt ansvar och efterleva EU-lagstiftningen, både för att ge människor möjlighet att söka asyl, och för att avvisa personer som inte uppfyller inresekraven, eftersom EU-lagstiftningen inge ger har asylsökande rätt att välja i vilken medlemsstat de ska söka asyl. För det tredje måste det nuvarande lapptäcket av enskilda beslut om att återinföra gränskontroller ersättas med en samordnad strategi med tillfälliga gränskontroller i syfte att sedan så snart som möjligt upphäva alla kontroller vid de inre gränserna, med ett entydigt måldatum i december 2016. Kodexen om Schengengränserna medger uttryckligen en sådan samordnad strategi.
Den nuvarande krisen har också visat på de starka kopplingarna mellan gränsförvaltning och relaterade områden. Frånvaron av inre gränser bör gå hand i hand med utvecklingen av en gemensam politik för asyl, invandring och kontroll av de yttre gränserna som grundar sig på solidaritet mellan medlemsstaterna och som är rättvis för tredjelandsmedborgare. Därför är det viktigt att man enas om den europeiska gräns- och kustbevakningen och antar rättsakten absolut senast i juni så att verksamheten kan starta under sommaren och EU kan leva upp till sitt gemensamma ansvar att skydda sina yttre gränser. Dessutom måste en rad relaterade problem som går utöver gränskontrollerna lösas för att återskapa det förtroende som behövs om Schengenområdet åter ska kunna fungera fullt ut, i enlighet med kommissionens meddelande av den 10 februari. Bland annat måste strömmen av irreguljära migranter till Grekland minskas kraftigt, genom samarbete med Turkiet för att till fullo genomföra den gemensamma handlingsplanen, och med stöd av Nato. De befintliga Dublinreglerna måste stegvis återinföras, med full delaktighet för Grekland, i enlighet med kommissionens rekommendation av den 10 februari, samtidigt som man optimerar dessa regler för framtiden, i syfte att medlemsstaterna solidariskt ska dela bördan på ett rättvist sätt. De system för nödomplacering som redan finns sedan september 2015 måste börja ge konkreta resultat genom att människor omplaceras från Grekland i väsentlig omfattning. Personer som inte har rätt att stanna i Europeiska unionen måste återsändas.
Om dessa åtgärder genomförs tillsammans och på ett samordnat sätt kan de lägga grunden för en återgång till ett normalt fungerande Schengenområde senast i slutet av 2016. I denna färdplan redogörs det för vad som måste göras för att uppnå detta mål.
2.Kostnaderna för att mista Schengen
Om kontroller vid EU:s inre gränser skulle återinföras permanent skulle detta inte lösa problemen med flyktingkrisen, men däremot medföra enorma ekonomiska, politiska och samhälleliga kostnader för EU och för de enskilda medlemsstaterna. Det skulle också hota det polisiära och rättsliga samarbete som är så viktigt för Schengensystemets mervärde.
Det är viktigt att stabilisera Schengensystemet genom att använda säkerhetsmekanismen så att alla inre gränskontroller kan upphöra längre fram. Att inte göra det skulle inte bara beröva allmänheten de enorma fördelarna med fri rörlighet över gränserna, utan även medföra enorma ekonomiska kostnader för EU:s ekonomi genom att undergräva den inre marknaden. Ur ekonomisk synvinkel har kommissionen uppskattat att ett fullständigt återinförande av gränskontroller för att övervaka personers rörlighet inom Schengenområdet skulle medföra omedelbara direkta kostnader för EU:s ekonomi i storleksordningen 5 till 18 miljarder euro per år. Dessa kostnader skulle koncentreras på vissa aktörer och regioner, men skulle oundvikligen också påverka EU:s ekonomi i dess helhet.
Den fria varuhandeln inom EU står för över 2 800 miljarder euro i värde och 1 700 miljoner ton i volym. Den största och mest omedelbara följden av gränskontroller skulle göra sig bemärkt för vägtransportsektorn, med direkta extrakostnader på 1,7–7,5 miljarder euro varje år. Medlemsstater som Polen, Nederländerna eller Tyskland skulle drabbas av extrakostnader på över 500 miljoner euro för vägtransport av handelsvaror, medan företag i andra länder, som Spanien och Tjeckien, skulle behöva betala över 200 miljoner euro i extrakostnader. Dessa kostnader skulle inverka särskilt negativt på sektorer med små marginaler, eller för vilka transport utgör en stor andel av kostnaderna. Sektorer som skulle kunna drabbas särskilt hårt är bland annat jordbruket och kemikaliesektorn, men också transporten av råvaror. På medellång sikt kan transportkostnader som ökas orimligt till följd av förseningar vid gränskontroller undergräva en effektiv utveckling av EU:s värdekedjor och minska konkurrenskraften för EU:s ekonomi som helhet.
Varje dag passerar 1,7 miljoner arbetstagare i EU en gräns för att ta sig till jobbet. Gränskontroller skulle kosta pendlarna och andra resande mellan 1,3 och 5,2 miljarder euro i form av tidsförluster. Men framför allt skulle långa väntetider vid gränserna avskräcka folk från att söka jobbmöjligheter på arbetsmarknader över gränserna, vilket skulle minska poolen av potentiella arbetstagare. På medellång sikt skulle det minska vissa regioners ekonomiska resultat.
Kommissionen beräknar att minst 13 miljoner turistövernattningar skulle kunna gå förlorade i EU om turistresor inom Schengen skulle minska som en följd av krångliga gränskontroller, vilket skulle kosta turismsektorn sammanlagt 1,2 miljarder euro. Om EU:s gemensamma viseringspolitik dessutom splittras upp på grund av gränskontrollerna skulle följderna för turistnäringen mångfaldigas (10–20 miljarder euro). Om resebyråer försöker minimiera antalet besökta länder för lönsamma långväga turister (t.ex. från Asien) skulle det vara till skada för alla utom de mest populära turistmålen i EU.
Slutligen skulle den offentliga sektorn behöva betala mellan 0,6 och 5,8 miljarder euro i administrativa kostnader för att öka personalen för gränskontroller. Investeringar i den nödvändiga infrastrukturen skulle också kosta åtskilliga miljarder.
Av alla dessa kostnader är de flesta direkta, omedelbara följder av gränskontrollerna. På medellång sikt kan de indirekta kostnaderna bli betydligt högre, med oförutsedda följder för handeln, investeringarna och rörligheten inom EU.
Ur allmänhetens perspektiv skulle återinförandet av gränskontroller inom EU inskränka befolkningens resefrihet, som är en de mest uppskattade aspekterna av EU. Risken vore att tillintetgöra ett av de mest uppskattade exemplen på lyckad europeisk integration och det gemensamma europeiska område vi har lyckats bygga.
3.Garantera skyddet av de yttre gränserna
Migrations- och flyktingkrisen, som är av aldrig tidigare skådad omfattning, har gett flera medlemsstater allvarliga problem med att garantera kontrollen av de yttre gränserna i enlighet med Schengenregelverket, men också med att ta emot och hantera flyktingarna när de anländer. Grekland är särskilt svårt drabbat, inte minst till följd av sitt geografiska läge, eftersom flyktingströmmarna har ändrat kurs och Egeiska havet nu är det mest utsatta området för irreguljär migration. Under 2015 kom över 868 000 personer in i Schengenområdet irreguljärt via denna del av den yttre gränsen. Denna enorma tillströmning skulle göra det väldigt svårt för vilket land som helst att upprätthålla kontrollen över de yttre gränserna. Det innebär emellertid att det finns ett trängande behov av att avhjälpa de nuvarande bristerna i Greklands skydd av sin yttre gräns. I första hand är detta Greklands uppgift, men i förlängningen blir det hela unionens ansvar. Greklands yttre gränser är samtidigt yttre gräns för alla medlemmar i Schengenområdet. Att återställa en stark yttre gräns i Grekland är därför en förutsättning för alla vidare insatser för att stabilisera landets asyl-, migrations- och gränspolitik och återinföra Grekland i Dublinsystemet.
Den nuvarande krisen har visat på mer omfattande strukturella svagheter i skyddet av unionens gränser. För att åtgärda bristerna lade kommissionen i december 2015 fram ett ambitiöst förslag om en europeisk gräns- och kustbevakning. Det är viktigt att medlagstiftarna, Europaparlamentet och rådet, utan dröjsmål, men absolut senast i juni enas om den föreslagna förordningen så att den kan träda i kraft under sommaren och garantera en hög skyddsnivå för våra yttre gränser. För att uppnå detta måste följande ske:
Medlemsstaterna bör redan nu börja förbereda det obligatoriska gemensamma utnyttjandet av resurser.
Under tiden bör medlemsstaterna frivilligt öka sitt stöd till gemensamma Frontexinsatser och snabba gränsinsatser, exempelvis i nuläget i Grekland.
Inom gränserna för sitt nuvarande mandat bör Frontex, i samordning med Europeiska fiskerikontrollbyrån och Europeiska sjösäkerhetsbyrån också göra vad det kan för att förbereda inrättandet av den europeiska gräns- och kustbevakningen. I synnerhet bör Frontex förbereda så att den europeiska gräns- och kustbevakningen så snart den är operationell genast kan genomföra de första sårbarhetstesten inom ramen för de föreslagna mekanismerna för riskbedömning och riskförebyggande, och slutföra dem senast till september. Detta är av särskild betydelse eftersom flyktingrutterna kan ändras och alla avsnitt av EU:s yttre gränser bör vara säkra.
3.1.Åtgärda bristerna i Greklands förvaltning av de yttre gränserna
Den 2 februari 2016 antog kommissionen en Schengenutvärderingsrapport, grundad på oanmälda besök på plats vid landgränsen mellan Turkiet och Grekland och på öarna Chios och Samos, mellan den 10 och den 13 november 2015. Till följd av denna rapport antog rådet den 12 februari 2016 sedan 50 rekommendationer till Grekland för att råda bot på allvarliga brister i förvaltningen av de yttre gränserna. Rekommendationerna rör främst identifiering, registrering och tagande av fingeravtryck av irreguljära migranter, och övervakning av sjögränserna.
Genom utvärderingsmekanismen för Schengen och kodexen om Schengengränserna fastställs entydiga förfaranden för att ta itu med de allvarliga brister som identifierats.
Kommissionen har noterat de förbättringar som redan gjorts sedan besöket på plats i november 2015, men antog ändå den 24 februari 2016 ett genomförandebeslut med rekommendationer om vilka specifika åtgärder Grekland bör vidta enligt kodexen om Schengengränserna. Dessa åtgärder syftar till att garantera att Grekland till fullo efterlever rådets rekommendationer. Om åtgärderna genomförs skulle de garantera tillräcklig gränsövervakning (inbegripet uppspårning och gripande) och korrekt och fullständig identifiering och registrering, samt mottagande av tredjelandsmedborgare som passerat den yttre gränsen irreguljärt, liksom återsändande av personer som inte är i behov av skydd. Detta gäller även för skärpta gränskontroller vid gränsen mellan den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Grekland. Därmed skulle man alltså kunna säkerställa att Schengenområdet som helhet fungerar som det ska.
Inom ramen för kodexen om Schengengränserna kommer följande åtgärder att behöva vidtas för att Schengenreglerna åter ska kunna tillämpas korrekt vid skydd av Greklands yttre gränser:
12 mars 2016: Grekland bör lägga fram sim handlingsplan (senast en månad efter det att rådets rekommendationer antagits). Samma dag (och därefter varje månad) bör Grekland rapportera till kommissionen om genomförandet av kommissionens rekommendationer av den 24 februari 2016.
12 april 2016: efter samråd med de experter från medlemsstaterna som deltog i besöken på plats i november 2015 kommer kommissionen senast en månad efter det att handlingsplanen lagts fram att redogöra för sin bedömning av planen inför rådet. De övriga medlemsstaterna ska uppmanas att lämna sina synpunkter på handlingsplanen.
Den 11–17 april 2016: En Schengenutvärdering av Greklands luft-, land- och sjögränser genomförs av experter från kommissionen och medlemsstaterna. Programmet för bedömningen av land- och sjögränserna omfattar också några av de platser som besöktes i november 2015 (landgränsen till Turkiet och ön Samos). De uppgifter som samlas in under detta utvärderingsbesök kommer att göras tillgängliga någon dag efter besöket.
Den 12 maj 2016: senast till den dagen ska Grekland rapportera om genomförandet av rådets rekommendationer.
Utifrån de uppgifter som står till förfogande kommer kommissionen utan dröjsmål att undersöka huruvida Grekland uppfyller sina åligganden enligt kodexen om Schengengränserna och i vilken utsträckning de allvarliga bristerna i förvaltningen av Greklands yttre gränser har åtgärdats.
3.2.Direkt stöd till Grekland
De svårigheter som Grekland har med att skydda sina yttre gränser påverkar Europeiska unionen som helhet. Därför måste de andra medlemsstaterna vara solidariska och ta ett kollektivt ansvar för att råda bot på situationen. EU-organen och kommissionen bör också hjälpa Grekland. Konkret bör medlemsstaterna, EU-organen och kommissionen hjälpa Grekland att genomföra de rekommendationer rådet och kommissionen utfärdat till Grekland, särskilt i fråga om följande:
Kommissionens experter på fältet i Grekland bör fortsätta att samarbeta intensivt med de behöriga grekiska myndigheterna och samordna alla övriga berörda aktörers insatser (Frontex, Europeiska stödkontoret för asylfrågor, Europol, andra medlemsstaters nationella myndigheter och internationella organisationer). Till åtgärderna hör att alla inresande ska identifieras och registreras till 100 %, med systematiska säkerhetskontroller mot databaser.
När Grekland lägger fram sin handlingsplan (senast den 12 mars) bör man samtidigt presentera en klar behovsbedömning. På så sätt får medlemsstaterna, EU-organen och kommissionen möjlighet att snabbt hjälpa Grekland med de behov som identifierats.
Frontex bör omgående granska Greklands behovsbedömning för att förbereda ytterligare utstationering av europeiska gränskontrollenheter. Vid behov bör Frontex begära ytterligare förstärkning senast till den 22 mars.
De övriga medlemsstaterna bör därefter ta sitt ansvar och besvara begäran inom tio dagar, genom att tillhandahålla personal och teknisk utrustning.
4.Tillämpning av reglerna och slut på systematisk genomsläppning
4.1.Slut på systematisk genomsläppning och återinförande av Dublinöverföringar till Grekland
Det är varken politiskt eller juridisk acceptabelt att ett land släpper igenom alla. På det politiska planet krävdes det i de slutsatser som Europeiska rådet antog vid sitt möte den 18 och 19 februari att man ”slutar att systematiskt ”vinka igenom” människor”. I stället för ensidiga beslut är det viktigt att genomföra den överenskomna strategin för bättre samarbete och samordning mellan länderna längs Västra Balkanrutten.
Juridiskt sett ska medlemsstaterna enligt artikel 6 i direktivet om asylförfaranden ge tredjelandsmedborgare som ansöker om asyl i en medlemsstat tillgång till asylförfarandet, även när ansökan görs vid gränsen. Frågan om det är den medlemsstaten som sedan ansvarar för att pröva ansökan måste därefter avgöras i enlighet med gällande bestämmelser i EU-lagstiftningen, bland annat Dublinförordningen.
I detta sammanhang betonas det i kommissionens meddelande av den 10 februari att en förutsättning för att det gemensamma europeiska asylsystemet ska fungera korrekt är att det i praktiken ska gå att överföra asylsökande tillbaka till det land där de först kom in i EU (så kallad Dublinöverföring), enligt de gemensamt överenskomna EU-reglerna. Därför antog kommissionen den 10 februari även en rekommendation till Grekland om de konkreta åtgärder som krävs för att Grekland ska kunna återintas i Dublinsystemet. På grundval av Greklands rapporter om framstegen med åtgärder i rekommendationen, och annat underlag som rapporter från UNCHR och från Europarådets ministerkommitté för verkställighet av domar, kan en bedömning göras av om villkoren föreligger för att medlemsstaterna ska kunna återuppta överföringar av individer till Grekland enligt Dublinförordningen, varvid man bör beakta att volymen på överföringarna och de kategorier av personer som överförs beror på vilka framsteg som görs. Kommissionen kommer å sin sida att granska frågan inför Europeiska rådets möte i juni.
Samtidigt bör medlemsstaterna vid sina yttre gränser avvisa tredjelandsmedborgare som inte uppfyller inresekraven enligt artikel 5 i kodexen om Schengengränserna, till exempel sådana som inte ansökt om asyl trots att de haft tillfälle att göra det. Även medlemsstater som tillfälligt återinfört kontroller vid sina inre gränser bör vid dessa inre gränser avvisa tredjelandsmedborgare som inte uppfyller inresekraven. Detta bör ske oberoende av huruvida tredjelandsmedborgaren har för avsikt att söka asyl i en annan medlemsstat.
Genomsläppning är oförenlig med Schengen- och Dublinreglerna, främjar sekundära förflyttningar och bör därför upphöra. Det undergräver också omplaceringssystemet och är därmed en av orsakerna till att genomförandet av omplaceringsbeslut fungerat så dåligt hittills. En förutsättning för att Schengen och Dublinsystemet samt omplaceringssystemet ska kunna fungera är därför att systematisk genomsläppning upphör.
4.2.Hjälp till Grekland för att klara migrationstrycket
I sitt meddelande av den 10 februari pekar kommissionen på tendensen att stegvis skärpa gränskontrollerna utmed Västra Balkanrutten, vilket i längden kan leda till att dessa gränser stängs helt. Denna utveckling har påskyndats och lett till att gränsen mellan den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Grekland vid upprepade tillfällen stängts, bland annat till följd av restriktioner eller stängningar som tillämpats av andra länder utmed rutten.
Eftersom flyktingflödet till Grekland inte har minskat har allt fler migranter blivit strandsatta i Grekland. Man bör snarast möjligt försöka göra något åt den växande humanitära krisen i Grekland och minska det migrationstryck som landet utsätts för:
Genomförandet av EU:s och Turkiets gemensamma handlingsplan och det frivilliga humanitära mottagandesystemet tillsammans med Turkiet bör leda till en snabb minskning av antalet flyktingar som anländer till Grekland. Ju fler medlemsstater som deltar i dessa insatser, desto bättre är förutsättningarna att kunna få bukt med den irreguljära migrationen i Egeiska havet.
Återsändande av personer som inte har rätt till vistelse och inte har något behov av internationellt skydd till ursprungs- och transitländer, inbegripet Turkiet, bör också minska antalet irreguljära migranter som befinner sig i Grekland. Grekland bör påskynda återtagande, särskilt med Turkiet, på grundval av tillämpliga befintliga återtagandeavtal och med stöd från andra medlemsstater.
De överenskomna systemen för omplacering är viktiga verktyg för att minska påfrestningarna på de mest utsatta medlemsstaterna och återställa ordningen i migrationshanteringen. I Greklands fall har de också blivit ett instrument för humanitärt bistånd. Medlemsstaterna måste skynda på omplaceringarna och förfarandena kring dessa för att tillfredsställa behovet av korrekt genomförda säkerhetskontroller. Kommissionen är redo att ge administrativt och logistiskt stöd. I enlighet med systemen bör medlemsstaterna också göra vad de kan för att motverka sekundära förflyttningar, genom att kräva omedelbart återvändande till omplaceringsstaten och genom nödvändiga förebyggande åtgärder i fråga om tillgång till sociala förmåner och rättsmedel, i enlighet med unionslagstiftningen.
Det humanitära biståndet till Grekland bör också ökas och underlättas genom snabbt antagande och genomförande av kommissionens förslag om tillhandahållandet av akut stöd i unionen.
Ett ökande migrationstryck på Grekland kan dessutom leda till större användning av alternativa rutter genom Balkanregionen som helhet. EU bör utnyttja alla tillgängliga medel (information från medlemsstaterna, Europeiska utrikestjänsten, kommissionen, Frontex, Copernicussatelliten) för att övervaka flyktingströmmarna och förutse ändringar av rutterna. EU bör också försöka att bygga ut samarbetet med tänkbara transitländer som Albanien, Montenegro och Bosnien-Hercegovina.
5.Kontroller vid de inre gränserna: en samstämmig strategi i stället för ett lapptäcke
5.1.Situationen i dag: ensidigt återinförande av kontroller vid de inre gränserna
Sedan september 2015 har sammanlagt åtta av länderna i Schengenområdet återinfört kontroller vid sina inre gränser till följd av allvarliga hot mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen på grund av irreguljära migranters sekundära förflyttningar. Dessa länder är Belgien, Danmark, Tyskland, Ungern, Österrike, Slovenien, Sverige och Norge. I de ensidiga beslut som anmälts av medlemsstaterna hänvisas det till inflödet av stora mängder helt eller delvis papperslösa personer, däribland minderåriga, som inte har registrerats vid sin första inresa till EU, och till att dessa omfattande rörelser överbelastar de berörda nationella myndigheternas mottagningsförmåga och utgör ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten.
Under tiden har kontrollerna vid Sloveniens och Ungerns inre gränser upphävts, men de övriga länderna har förlängt sina kontroller vid flera tillfällen, i enlighet med kodexen om Schengengränserna.
I alla åtta fall har länderna grundat besluten om ensidigt införande av kontroller vid de inre gränserna på bestämmelsen om fall som kräver omedelbara åtgärder (artikel 25 i kodexen om Schengengränserna), som tillåter återinförande av kontroller vid de inre gränserna för perioder på upp till två månader. Eftersom situationen inte har förbättrats avsevärt har kontrollerna därefter förlängts på grundval av artiklarna 23 och 24 i kodexen om Schengengränserna, som tillåter återinförande av kontroller vid de inre gränserna för en period på upp till sex månader. En detaljerad redogörelse för datumen för återinförande och förlängning av gränskontrollerna finns i översikten i bilaga I.
Frankrike återinförde kontroller vid de inre gränserna i november 2015, av skäl som inte har att göra med irreguljär migration. Kontrollerna infördes först i samband med den 21:a partskonferensen i Paris (COP21) och sedan till följd av undantagstillståndet efter terrorattackerna i Paris den 13 november 2015. Frankrikes kontroller vid de inre gränserna pågår fortfarande. Sådana kontroller måste överensstämma med bestämmelserna om införandet av tillfälliga gränskontroller i kodexen om Schengengränserna. Det här meddelandet behandlar inte kontroller vid de inre gränserna som införts av skäl som inte har med irreguljär migration att göra. Naturligtvis innebär målsättningen att återgå till normaltillståndet inte att man inte skulle kunna införa motiverade tillfälliga säkerhetskontroller, i enlighet med kodexen om Schengengränserna.
Återinförandet av kontroller vid inre gränser är en undantagsåtgärd av tillfällig art. En kombinerad tillämpning av artiklarna 23 och 24 i kodexen om Schengengränserna tillåter upprätthållande av kontroller vid de inre gränserna för en sammanlagd period på upp till åtta månader.
5.2.På väg mot en samstämmig unionsstrategi
Kodexen om Schengengränserna tillåter också ett samstämmigt införande av tillfälliga kontroller vid de inre gränserna (artikel 26).
Denna bestämmelse gäller vid exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet till följd av ihållande allvarliga brister avseende kontrollen av de yttre gränserna. Enligt bestämmelsen ska dessa omständigheter dessutom utgöra ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten inom Schengenområdet, eller inom delar av detta. Vid sådana exceptionella omständigheter kan kommissionen inför rådet lägga fram ett förslag om att en eller flera medlemsstater återinför gränskontroll vid alla eller vissa avsnitt av sina inre gränser.
I dagsläget föreligger allvarliga brister i kontrollen av de yttre gränserna till följd av bristande gränsövervakning och otillräcklig registrering och identifiering av irreguljära migranter. Till följd av de sekundära förflyttningar som beror på dessa brister har medlemsstaterna återinfört kontroller vid de inre gränserna. Dessa allvarliga brister hotar därför Schengenområdet som helhet och visar på ett hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i området.
Om migrationstrycket och de allvarliga bristerna i kontrollen av de yttre gränserna skulle kvarstå efter den 12 maj skulle kommissionen därför inför rådet behöva lägga fram ett förslag enligt artikel 26.2 i kodexen om Schengengränserna, och rekommendera en samstämmig unionsstrategi för kontroller vid de inre gränserna fram till dess att de strukturella bristerna i fråga om kontrollen av de yttre gränserna minskats eller avhjälpts. Kommissionen kommer att vara beredd på denna möjlighet och kan agera utan dröjsmål.
Om kommissionen skulle lägga fram ett förslag enligt artikel 36 i kodexen om Schengengränserna skulle den endast föreslå gränskontroller vid de inre gränsavsnitt där det skulle vara nödvändigt och proportionellt med kontroller för att reagera på ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. De rekommenderade gränskontrollerna skulle också vara tillfälliga och så kortvariga som möjligt med tanke på det hot som föreligger. Om situationen som helhet medger det skulle målet vara att upphäva alla kontroller vid Schengenområdets inre gränser inom sex månader från och med att de införts, dvs. till mitten av november 2016.
Tillämpningen av artikel 26 i kodexen om Schengengränserna är en åtgärd som ska skydda Schengenområdets övergripande funktion. Det är ingen sanktion mot någon medlemsstat, och syftar inte heller till att utesluta medlemsstater ur Schengenområdet.
6.Slutsats
I dag är Schengensystemet allvarligt handikappat av det höga migrationstryck som det utsätts för, och av allvarliga brister i kontrollen av de yttre gränserna. Detta tryck och dessa brister tillsammans hotar hela systemet.
Problemen är mångfaldiga. I sitt meddelande av den 10 februari identifierade kommissionen olika strategier som skulle behöva genomföras för att lösa krisen i all dess komplexitet. Utgående från detta och som svar på Europeiska rådets uppmaning att återgå till en situation där alla medlemsstater tillämpar kodexen om Schengengränserna till fullo vill detta meddelande visa på en väg tillbaka till ett normalläge, med hjälp av en systematisk tillämpning av reglerna. Den utpekade vägen måste ses mot bakgrund av andra viktiga faktorer som ett framgångsrikt genomförande av den gemensamma handlingsplanen för EU och Turkiet, som kan leda till en hållbar och kraftig minskning av det irreguljära migrationsflödet, men det är också dags för medlemsstaterna att samarbeta för det gemensammas sak och för att skydda ett av unionens viktigaste resultat.
Därför omfattar färdplanen tillbaka till ett fullt fungerande Schengenområde följande steg:
4 mars (och varje månad därefter): Grekland rapporterar om sitt genomförande av de åtgärder som fastställs i rekommendationen om återupptagande av Dublinöverföringarna.
Senast den 12 mars 2016: Grekland lägger fram sin handlingsplan för genomförandet av rådets rekommendationer, tillsammans med en behovsbedömning.
16 mars 2016: Kommissionen utfärdar ett meddelande om reformen av Dublinförordningen i syfte att uppnå solidaritet och rättvis fördelning av bördan mellan medlemsstaterna.
16 mars 2016: Kommissionen lägger fram sin första rapport om omplacering och vidarebosättning.
Senast den 22 mars 2016: Frontex begär in förstärkningar för att stationera ut fler europeiska gränskontrollenheter till stöd för Grekland.
Senast den 1 april 2016: Medlemsstaterna reagerar på Frontex begäran genom att ställa personal och teknisk utrustning till förfogande.
Senast den 12 april 2016: Kommissionen lägger fram sin bedömning av Greklands handlingsplan.
16 april 2016: Kommissionen lägger fram sin andra rapport om omplacering och vidarebosättning.
11–17 april 2016: En Schengenutvärdering av Greklands luft-, land- och sjögränser genomförs av experter från kommissionen och medlemsstaterna.
Senast den 12 maj 2016: Grekland rapporterar om genomförandet av rådets rekommendationer.
12 maj 2016: Om allvarliga brister i kontrollen av de yttre gränserna består lägger kommissionen fram ett förslag enligt artikel 26.2 i kodexen om Schengengränserna.
13 maj 2016: Om allvarliga brister i kontrollen av de yttre gränserna består bör rådet anta en rekommendation enligt artikel 26.2 i kodexen om Schengengränserna om en samstämmig unionsstrategi för tillfälliga kontroller av de inre gränserna.
16 april 2016: Kommissionen lägger fram sin tredje rapport om omplacering och vidarebosättning.
Senast i juni 2016: Medlagstiftarna når politisk enighet om den europeiska gräns- och kustbevakningen och antar rättsakten.
Juni 2016: Kommissionen lägger fram sin bedömning av möjligheterna att återuppta Dublinöverföringar till Grekland.
Senast i augusti 2016: Den europeiska gräns- och kustbevakningen är operationell.
Senast i september 2016: Europeiska gräns- och kustbevakningen är helt operationell och har genomfört sina första sårbarhetstest så att förebyggande åtgärder kan vidtas.
December 2016: Om den allmänna situationen så medger är detta måldatumet för avslutandet av alla exceptionella skyddsåtgärder.