ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Ökad medvetenhet om situationen till sjöss genom ökat samarbete mellan sjöövervakningsmyndigheter: Nästa steg inom den gemensamma miljön för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde /* SWD/2014/0224 final */
ARBETSDOKUMENT
FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING
AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till MEDDELANDE
FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Ökad
medvetenhet om situationen till sjöss genom ökat samarbete mellan
sjöövervakningsmyndigheter: Nästa steg inom den gemensamma miljön för
informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde Ansvarsfriskrivning: Denna
sammanfattning är endast bindande för de avdelningar inom kommissionen som har
medverkat i utarbetandet av den och påverkar inte den slutliga utformningen av
eventuella beslut som fattas av kommissionen. 1.
Problemformulering Syftet med denna
konsekvensbedömning är att undersöka i vilken utsträckning EU behöver vidta
ytterligare åtgärder för att främja utvecklingen av en gemensam miljö för
informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde. Denna miljö för
informationsutbyte är relevant för följande områden: 1) sjösäkerhet (inklusive
sjöräddning), sjöfartsskydd och förhindrande av föroreningar från fartyg,
2) fiskerikontroll, 3) beredskap för och insatser vid havsföroreningar,
skydd av havsmiljön, 4) tull, 5) gränskontroll, 6) upprätthållandet av lag och
ordning och 7) försvar. EU:s
sjöbevakningsområde utsätts för allt fler hot och risker. Det innebär att
sjöövervakningsmyndigheterna i EU:s medlemsstater får bära en större börda för
att säkerställa skydd och säkerhet för EU och dess befolkning. Myndigheternas
extra arbetsbörda följs inte upp med motsvarande extra resurser, vilket i sin
tur tvingar dem att bli mer resurs- och kostnadseffektiva. Det nuvarande
informationsutbytet mellan sjöövervakningsmyndigheter är inte optimalt och kan
leda till effektivitetsförluster, dubbelarbete vid insamling av uppgifter och
onödiga operativa kostnader. I många fall sker det inte något informationsutbyte
eftersom 1) sjöövervakningsmyndigheterna inte känner till att informationen
finns tillgänglig någon annanstans, 2) sjöövervakningsmyndigheterna inte känner
till att de har information som andra kan vara intresserade av och 3) det anses
vara för komplicerat. Något som skulle
behöva vidareutvecklas, baserat på befintliga lösningar och den rådande
utvecklingen, är gemensamma standarder, som skulle möjliggöra kompatibilitet
mellan sektorspecifika system och maskinläsbara informationstjänster. Detta
skulle ytterligare förbättra myndigheternas möjligheter att få tillgång till
all den information som de behöver i sitt operativa arbete. Det skulle indirekt
innebära att myndigheterna kan utföra sina operativa arbetsuppgifter på ett
bättre och effektivare sätt. Det handlar inte bara om ett enkelt utbyte av
rådata (t.ex. fartygs positioner) utan även om mer utvecklade
informationstjänster (t.ex. lägesbilder över situationen till sjöss,
underrättelserapporter, förteckningar över misstänkta fartyg, riskanalyser,
upptäckter av avvikelser, utökad information om större olyckor,
insatskapacitet, samarbetsverktyg) mellan sektorer och över gränser för att
underlätta de nationella övervakningsmyndigheternas dagliga arbete. Även om
informationsutbytet har förbättrats och alltfler sektorer har börjat utbyta
information med varandra är det inte alla sektorer som arbetar med
sjöövervakning som har vidtagit åtgärder för att möjliggöra ett sådant informationsutbyte
med andra sektorer/områden. Ett specifikt område där informationsutbytet
fortfarande inte är optimalt är utbytet mellan civila och militära myndigheter. Det finns tre
huvudsakliga orsaker till dessa brister: Orsak 1: Det
finns faktiska eller upplevda juridiska hinder och rättsosäkerhet i samband med
informationsutbytet mellan berörda sjöövervakningssektorer. Orsak 2: Det
saknas en lämplig it-miljö som gör det möjligt att sammankoppla befintliga och
framtida system. Orsak 3: Det
finns fortfarande kulturella och administrativa hinder för ett ordentligt
informationsutbyte. De parter som
berörs är de omkring 400 myndigheter som arbetar med information om
sjöövervakning i någon form. Det handlar i princip om EU- och EES-ländernas
myndigheter, men även ett antal EU-byråer (t.ex. Europeiska
fiskerikontrollbyrån (EFCA), Europeiska byrån för förvaltningen av det
operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser
(Frontex), Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa) och Europeiska
försvarsbyrån (EDA)). Det behövs
offentliga åtgärder för att säkerställa en bättre kompatibilitet mellan
befintliga system med gemensamma standarder för maskinläsbart utbyte av
informationstjänster, som kan möta de nya utmaningar och lösa de problem som
konstaterats. Utan sådana åtgärder skulle de ökade hoten och riskerna inte
hanteras på det mest ändamålsenliga sättet, potentiella konflikter mellan
centrala EU-politiska mål skulle kvarstå och dubbelarbetet vid insamlingen av
uppgifter skulle fortsätta. 2.
Subsidiaritetsanalys De föredragna
alternativen i denna konsekvensbedömning är icke-bindande alternativ
(meddelande och vägledningsdokument). Det innebär att den rättsliga grunden
inte behöver definieras. Mervärdet med EU-åtgärderna
konstaterades redan vid de samråd som hållits med berörda parter i samband med
olika andra evenemang och samråd. Det finns en stor efterfrågan från nationella
myndigheter på att fortsätta med detta projekt. Vidare fastställs reglerna och
villkoren för gränsöverskridande utbyte av information, framför allt mellan
myndigheter i samma sektor, redan på EU-nivå. Dessutom deltar ett antal
EU-byråer i sjöövervakningen. Subsidiaritetsprincipen
är samtidigt mycket relevant i det här fallet. Även om det behövs riktade
EU-åtgärder för att säkerställa kompatibiliteten i de nuvarande systemen,
behöver de operativa aspekterna av en framtida gemensam miljö för
informationsutbyte decentraliseras. EU:s roll bör därför i princip vara att
underlätta informationsutbytet och EU bör koncentrera sig på gränsöverskridande
aspekter och inte ge sig in i nationella organisatoriska frågor. 3.
Syfte Det övergripande
målet med detta politiska initiativ är att se till att man, när en
sjöfartssektor samlar in information och tillhandahåller tjänster om
sjöövervakningen som anses nödvändiga och användbara för andra
sjöfartssektorers verksamhet, kan utbyta denna information mellan dessa
sektorer på ett effektivt sätt. Utgångspunkten
kommer att vara nuvarande resultat och befintliga standarder för
informationsutbyte. Arbetet bör vara inriktat på att säkerställa ett
kompatibelt informationsutbyte som regleras på EU-nivå. Syftet är särskilt att
se till att medlemsstaterna har kompatibla lösningar som de kan tillämpa på
nationell nivå. Ett särskilt mål är att öka informationsutbytet mellan civila
och militära myndigheter. Ett ökat
informationsutbyte mellan sektorer väntas ge de nationella och europeiska
sjöövervakningsmyndigheterna en bättre överblick över medvetenheten i
sjöbevakningsområdet och göra sektorspolitiken
mer enhetlig i enlighet med EU:s integrerade havspolitik. Det planerade
informationsutbytet mellan sektorer måste följa samma regler och principer som
informationsutbytet inom sektorer. Det gäller särskilt de tillämpliga
bestämmelserna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, EU:s rättsliga
ram om skyddet av personuppgifter och den nationella lagstiftningen om
genomförande av denna EU-lagstiftning, samt tillämpliga bestämmelser för
skyddet av kommersiellt känsliga uppgifter. Det första
specifika målet är att identifiera och undanröja faktiska eller upplevda
juridiska hinder mellan sektorer för ett befogat utbyte av information och
tjänster som rör sjöövervakningen. Det andra
specifika målet är att se till att de relevanta it-lösningar som
sjöövervakningsaktörerna använder är kompatibla genom att använda gemensamma
standarder och specifikationer. Det tredje
specifika målet är att bygga upp ett förtroende för att kunna sammanföra
sjöövervakningsmyndigheter från olika sektorer och åstadkomma ett bättre
samarbete, bland annat genom gemensamma uppdrag, gemensamma operativa
förfaranden och utbildningar samt utbyte av bästa praxis. 4.
Alternativ Den fråga som
ska besvaras i denna konsekvensbedömning är hur man kan öka informationsutbytet
mellan sjöövervakningsmyndigheter. Kommissionen har övervägt en lång rad
möjliga alternativ för att säkerställa ett optimalt utbyte av information om
sjöövervakningen inom och mellan sektorer. De
kvarvarande alternativen delades in i tre olika kategorier: • Inga
ytterligare EU-åtgärder. • Frivilliga
åtgärder. • Juridiskt
bindande åtgärder. De frivilliga
åtgärderna delades in i tre olika underalternativ som också granskades: Upprättande
av ett meddelande: Syftet med detta
instrument vore i princip att upprätta en färdplan för den fortsatta utvecklingen
av en gemensam miljö för informationsutbyte. Upprättande av icke-bindande
politiska initiativ, t.ex. vägledningsdokument och bästa praxis Syftet med ett
sådant dokument vore att presentera rekommendationer, riktlinjer och bästa
praxis om informationsutbyte och att främja ett ökat samarbete mellan
myndigheterna i EU:s medlemsstater för att undanröja kulturella hinder. Upprättande
av ett gemensamt företag enligt artikel 187 i EUF-fördraget Syftet med ett
sådant företag vore att ge alla berörda parter en ram för samarbete och
forskning för att utveckla en ny generation av informationstjänster om
sjöövervakning och att främja det civil-militära samarbetet för att förbättra
sjöövervakningens resultat och kostnadseffektivitet. De bindande
åtgärderna delades in i tre olika underalternativ som också granskades: Upprättande
av ett åtgärdspaket inom den befintliga rättsliga ramen Syftet med ett
sådant initiativ vore att vid behov kunna ändra befintliga
sektorspecifika EU-regler för utbyte av information om sjöövervakningen. Tanken
är inte att anta några nya EU-instrument eller att undanröja juridiska hinder
på nationell nivå. Upprättande av
en sektorsövergripande rättslig ram för informationsutbyte (förordning) Syftet med en
sådan förordning vore att inrätta en juridiskt bindande rättslig ram. Tanken
skulle inte bara vara att undanröja de juridiska hindren och införa tekniska
kompatibilitetsstandarder i det föregående underalternativet, utan även att inrätta
andra bindande komponenter i den gemensamma miljön för informationsutbyte. Upprättande
av en sektorsövergripande rättslig ram för tekniska aspekter Syftet med de
tekniska föreskrifterna vore att inrätta de kompatibilitetsstandarder som
behövs för ett EU-omfattande utbyte av informationstjänster. 5.
Konsekvensbedömning Bedömningen
av de olika alternativen har gjorts i följande fyra steg: • En
kvalitativ bedömning av varje alternativ. • En
kvantitativ bedömning av det potentiella mervärdet av varje alternativ och av
att fullt ut genomföra en gemensam miljö för informationsutbyte. • En
bedömning av hur alternativen påverkar grundläggande rättigheter. • En
bedömning av kostnaderna. Vid den
kvalitativa bedömningen drog kommissionen slutsatsen att de frivilliga
alternativen, med ett meddelande och ett vägledningsdokument med bästa praxis,
är de bästa alternativen för att nå målen på ett ändamålsenligt och enhetligt
sätt, särskilt för att garantera ett ökat samarbete mellan civila och militära
myndigheter. Bland de
bindande alternativen, tycks en ändring av sektorslagstiftningen vara ett
effektivt alternativ för att undanröja de juridiska hindren på EU-nivå. Det
finns endast begränsat stöd för en fullfjädrad förordning bland berörda parter.
Alternativet förefaller också vara alltför komplext för ändamålet och därför
inte proportionellt. Vid den
kvantitativa bedömningen konstaterade kommissionen först att den gemensamma
miljön för informationsutbyte uppskattningsvis skulle kunna få en total effekt
på mellan 1,6 och 4,2 miljarder euro under en tioårsperiod. Det
gjordes även en riskanalys av utmaningar, risker, hot och sårbarheter i de
havsområden i världen som är av europeiskt intresse (däribland Östersjön,
norra Keltiska havsområdet, Biscayabukten/Iberiska kusten, Svarta havet,
Medelhavet, Norra ishavet, samt utomeuropeiska havsområden och öppet hav).
Kommissionen konstaterade att man genom ökad kunskap och ökad medvetenhet om
situationen till sjöss skulle kunna minska hot och risker med i genomsnitt
30 %. Denna effekt vore naturligtvis inte densamma för alla typer av
risker eller alla olika havsområden som är av europeiskt intresse. Vid
bedömningen av de grundläggande rättigheterna drog kommissionen slutsatsen att
inget av alternativen skulle få någon betydande inverkan på de grundläggande
rättigheterna. Om det däremot skulle vidtas lagstiftningsåtgärder i ett senare
skede måste deras inverkan på de grundläggande rättigheterna undersökas närmare
då. Vid
bedömningen av kostnaderna konstaterade kommissionen att de totala kostnaderna
för det föredragna alternativet beräknas uppgå till 133 miljoner euro under en
tioårsperiod. EU:s centrala kostnader uppgår till 26 miljoner euro och
medlemsstaternas kostnader till 107 miljoner euro under tio år. Kostnaderna
för att fortsätta utveckla den gemensamma miljön för informationsutbyte beror
till stora delar på hur varje medlemsstat väljer att organisera sig internt för
att ansluta sig till miljön, på antalet informationstjänster som kommer att tillhandahållas
i miljön och på hur många befintliga och planerade it-system det rör sig om. 6.
Jämförelse av alternativen || || Kortsiktig ändamåls-enlighet för att nå målen || Kortsiktiga ekonomiska, sociala och miljömässiga fördelar || Långsiktig ändamåls-enlighet för att nå målen || Långsiktiga ekonomiska, sociala och miljömässiga fördelar* || Kostna-der Alterna-tiv 1 || Referensscenario || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Alterna-tiv 2 || Meddelande || +++ || +++ || +++ || +++ || € Väglednings-dokument i form av en rekommendation || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Gemensamt företag || ++ || + || +++ || +++ || €€€ Alterna-tiv 3 || Ändringar av sektors-lagstiftningen || ++ || + || ++ || ++ || €€ Sektors-övergripande förordning || + || + || +++ || +++ || €€ || Tekniska föreskrifter || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: ingen
förändring jämfört med referensscenariot, +: begränsad ökning jämfört med
referensscenariot, ++: måttlig ökning jämfört med referensscenariot, +++: stor
ökning jämfört med referensscenariot. Slutsats Vid
konsekvensbedömningen drog kommissionen slutsatsen att man inte kommer att kunna
nå det fastställda målet med ett enda alternativ. Juridiskt bindande alternativ
kan användas för att undanröja de juridiska och tekniska hindren men inte på
samtliga sju områden och inte de kulturella hindren. Det går t.ex. inte att
åstadkomma ett ökat informationsutbyte mellan civila och militära myndigheter
med detta alternativ. Icke-bindande alternativ är bäst lämpade för att
undanröja kulturella hinder (som tycks utgöra det största hindret för
informationsutbyte, åtminstone på kort sikt). De kan vara till stor hjälp för
att hitta praktiska lösningar för samtliga sju områden och därmed öka
informationsutbytet mellan civila och militära myndigheter. Dessa alternativ
kan dock inte användas för att undanröja juridiska och tekniska hinder. Den
bästa lösningen tycks därför vara att kombinera flera alternativ på kort,
medellång och lång sikt. Bästa
sättet att genomföra detta arbete på kort sikt tycks vara att överväga att
offentliggöra ett meddelande som innehåller en färdplan för genomförandet och
att konkret ringa in vad som behöver göras och fastställa en tidsplan för
detta. En sådan
åtgärd bör på kort sikt följas av ett vägledningsdokument för att först och
främst undanröja de kulturella hindren och fastställa bästa praxis för
informationsutbyte. Underalternativet
att undanröja juridiska och tekniska hinder genom att på sikt ändra gällande
lagstiftning tycks vara det mest proportionella alternativet för att undvika
onödigt omfattande EU-åtgärder. Det tycks också vara det alternativ som är mest
accepterat bland berörda parter. Tekniska
föreskrifter kan vara en långsiktig lösning för att kunna använda en standard
på ett enhetligt sätt. Det
föredragna alternativet blir därför en blandning av alternativen 2.1 och 2.2,
eventuellt i kombination med 3.1 och 3.3 om sådana åtgärder anses nödvändiga. Det
innebär att man med denna policymix beräknas kunna förverkliga 80 % av den
gemensamma miljöns fulla potential jämfört med referensscenariot. De totala
kostnaderna under en tioårsperiod beräknas uppgå till 133 miljoner euro. Samtidigt
beräknas det kunna göras kostnadsbesparingar på 151 miljoner euro. De positiva
effekterna beräknas uppgå till 460 miljoner euro. Därmed räknar man med att
kunna generera en gradvis ökande kumulerad positiv effekt på 611 miljoner euro
under de första tio åren då den gemensamma miljön för informationsutbyte
successivt upprättas. Sammantaget
beräknas den gemensamma miljön för informationsutbyte ge en positiv effekt på
mellan 160 och 420 miljoner euro per år under de kommande tio åren. 7.
Övervakning och utvärdering Initiativet
behöver övervakas och utvärderas med jämna mellanrum med hjälp av indikatorer
för att mäta den relativa ökningen av dataflöden och den ökade effektiviteten
inom sjöövervakningen.