ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN OM INDIREKTA FÖRÄNDRINGAR AV MARKANVÄNDNINGEN FÖR BIOBRÄNSLEN OCH BIOVÄTSKOR

Följedokument till

förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv

om ändring av direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor

1.           INLEDNING

Direktiven om förnybar energi och bränslekvalitet (direktiven)[1],[2] omfattar båda en skyldighet att se över konsekvenserna av indirekta förändringar av markanvändningen på de växthusgasutsläpp som är knutna till biodrivmedel, och översynen ska vid behov åtföljas av förslag om möjliga vägar för att minimera konsekvenserna. I december 2010 offentliggjorde kommissionen därför en rapport[3] som i) identifierade en rad osäkerheter och begränsningar i samband med de ekonomiska modeller som används för att beräkna indirekta förändringar av markanvändningen, ii) erkände att indirekta förändringar av markanvändningen kan reducera de minskningar av växthusgasutsläppen som uppnås med hjälp av biodrivmedel, och iii) påpekade att indirekta förändringar av markanvändningen bör behandlas med försiktighet, om åtgärder krävs. Enligt rapporten skulle kommissionen utföra en konsekvensbedömning baserad på de fyra alternativ som ringas in i rapporten, om så är lämpligt tillsammans med ett lagförslag för att ändra direktiven.

2.           PROBLEMFORMULERING

Huvudparten av dagens biodrivmedel framställs av grödor som odlas på jordbruksmark, som till exempel vete och raps. När jordbruks- eller betesmark som tidigare användes för produktion för livsmedels-, foder- och fibermarknaderna ställs om till framställning av biodrivmedel, måste efterfrågan från dessa marknader fortfarande tillfredsställas. Även om den extra efterfrågan kan uppfyllas genom en intensifiering av den ursprungliga produktionen finns det ännu en möjlighet, nämligen att ta icke-jordbruksmark i bruk på annat håll. I detta senare fall sker förändringen av markanvändningen indirekt (därav termen indirekta förändringar av markanvändningen). När denna produktion sker genom att ytterligare mark tas i bruk kan omställningen av marken leda till omfattande växthusgasutsläpp, om arealer med stora mängder bundet kol som t.ex. skogar påverkas.

När man ska bedöma vilken betydelse indirekta förändringar av markanvändningen får för växthusgasutsläppen måste man uppskatta den framtida påverkan, vilket per definition är osäkert eftersom den framtida utvecklingen inte nödvändigtvis kommer att följa de tidigare trenderna. Dessutom kan den bedömda förändringen av markanvändningen aldrig bekräftas, eftersom indirekta förändringar av markanvändningen är ett fenomen som är omöjligt att direkt observera eller mäta. Därför krävs det modeller för att bedöma den indirekta förändringen av markanvändningen.

Mot bakgrund av direktivens krav på att biodrivmedlen måste leda till att de fastställda minskningarna av växthusgasutsläppen uppnås och bränslekvalitetsdirektivets krav på att växthusgasintensiteten ska minska med 6 %, blir huvudfrågan för denna konsekvensbedömning att fastställa om växthusgasutsläpp knutna till indirekta förändringar av markanvändningen faktiskt bör åtgärdas, och i så fall hur.

3.           SUBSIDIARITET

Motivet bakom EU:s åtgärder på området biodrivmedel har redan fastställts i och med antagandet av direktiven om bränslekvalitet och förnybar energi. Direktiven skapar en inre marknad för förnybar energi och energi med lägre växthusgasintensitet på transportområdet. Oavsett vilka åtgärder som föreslås    när det gäller indirekta förändringar av markhanteringen är det sannolikt att det kommer att krävas ändringar av de existerande direktiven. Därför måste sådana åtgärder samordnas och harmoniseras i hela EU.

4.           POLITISKA MÅL

Så som sägs i inledningen fokuserar denna konsekvensbedömning på de särskilda krav i direktiven som rör växthusgasutsläpp från indirekta förändringar av markanvändningen, och tar inte upp någon annan miljöpåverkan eller några andra sociala konsekvenser i samband med användningen av biodrivmedel. De allmänna målen som presenteras i konsekvensbedömningen skulle som sådana omsättas i följande specifika/operativa mål:

Minimera konsekvenserna av indirekta förändringar av markanvändningen på växthusgasutsläppen från biodrivmedel, inom ramen för de bredare mål på detta område som ska ha uppnåtts till 2020, dvs. att minst 10 % av vägtransportdrivmedlen ska vara förnybara och att deras växthusgasintensitet ska minskas med minst 6 % jämfört med 2010.

5.           ALTERNATIV

De olika alternativ som beaktats i konsekvensbedömningen beskrivs i tabellen nedan.

Alternativ/delalternativ och kombinationer av dessa || Beskrivning

A) Inte vidta någon åtgärd för tillfället, samtidigt som övervakningen av indirekta förändringar i markanvändningen (ILUC) fortsätter. || Detta alternativ stöder sig på kommissionens övervakning och rapportering av konsekvenser i enlighet med direktivet om förnybar energi[4], vari konsekvenserna av indirekta förändringar i markanvändningen ingår; rapporteringen sker vartannat år och den första rapporten ska lämnas 2012. Alternativet innebär också fortsatt övervakning av vetenskapliga framsteg när det gäller bedömning av utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen. Under det senaste samrådet föredrogs alternativ A av de intressenter som anser att det nuvarande utvecklingsstadiet för modellerna inte var lämpligt som utgångspunkt för policystrategier. Här ingick i princip hela industrin, jordbrukarnas branschorganisationer och biodrivmedelsproducerande tredjeländer.

B) Höja minimitröskelvärdet för växthusgasminskningar för biobränslen. || Alternativ B siktar till a) att genom krav på större direkta minskningar kompensera för de utsläpp som beräknas uppstå vid indirekta förändringar av markanvändning, för att på så sätt förbättra växthusgasprestandan för de biodrivmedel som används och, b) minska utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen genom att höja tröskeln till en sådan nivå att många av de biodrivmedel som beräknas leda till stora indirekta förändringar av markanvändningen utesluts. Alternativ B föredrogs inte av någon särskild intressentgrupp vid det senaste samrådet.

C) Införa ytterligare hållbarhetskrav för vissa kategorier av biobränslen. || Alternativ C går ut på att införa ytterligare hållbarhetskrav för att begränsa risken för utsläpp från indirekta förändringar av markanvändning. Alternativ C1 ska uppnå detta genom att det införs krav på att minska avskogningen (som medlemsstater och tredjeländer som levererar biodrivmedel till EU skulle vara skyldiga att uppfylla) samt åtgärder för att öka tillgången på hållbara råvaror. Alternativ C2 inriktas i stället på kriterier för produktion av biodrivmedel enligt metoder som innebär minimal risk för utsläpp till följd av indirekta förändringar av markanvändningen. Alternativen C1 och C2 har även bedömts isolerat, och alternativ C2 har bedömts i kombination med alternativ D (där biodrivmedelsproduktionen måste uppfylla villkoren enligt alternativ D om de inte produceras under de villkor som beskrivs i alternativ C2). Vid det senaste samrådet om olika alternativ stödde de flesta intressenter förslaget att utnyttja internationella åtgärder för att hantera utsläpp från indirekta förändringar av markanvändningen, men inte nödvändigtvis enligt den modell som anges i alternativ C1. De flesta icke-statliga organisationer stödde alternativ C2 som ett möjligt undantag från tillämpningen av alternativ D.

D) Tilldela biobränslen en kvantitet växthusgasutsläpp som återspeglar den bedömda påverkan av indirekta förändringar av markanvändning. || Alternativ D är det alternativ som avses i direktiven och det går ut på att innefatta de uppskattade utsläppsvärdena för indirekta förändringar av markanvändningen i den existerande metodiken för att beräkna växthusgasutsläpp från biodrivmedel. Relevanta undantag föreskrivs för situationer som inte utlöser utsläpp till följd av indirekta förändringar i markanvändningen (bland annat råvaror som inte kräver någon markanvändning, som till exempel avfall och alger, och situationer som orsakar direkt markanvändning). De flesta icke-statliga organisationer och några få industriintressenter som inte tillhör biobränslesektorn stödde detta förslag vid det senaste samrådet. Detta var också det alternativ som fick kraftigast stöd under den workshop som gemensamma forskningscentrumet organiserade för internationella vetenskapliga experter i november 2010.

E) Begränsa de konventionella biodrivmedlens bidrag till målen enligt direktivet för förnybar energi. || Alternativ E siktar till att minimera biodrivmedlens effekter i form av indirekta förändringar av markanvändningen, genom att andelen konventionella biodrivmedel som får inberäknas i målen enligt direktivet för förnybar energi begränsas till de nuvarande produktionsnivåerna på 5 %. Detta görs genom att man a) begränsar konsumtionen av biodrivmedel som riskerar att medföra indirekta förändringar av markanvändningen och b) ökar den andel avancerade biodrivmedel, med lägre risker, som behövs för att uppnå målet på 10 % förnybar energi inom transportsektorn. Alternativ E ingick visserligen inte i de alternativ som presenterades av kommissionen vid det senaste samrådet, men de alternativ som siktar till att begränsa andelen konventionella biodrivmedel och samtidigt öka incitamenten för att producera och använda avancerade biodrivmedel föredrogs av icke-statliga organisationer och vissa industriintressenter.

6.           BEDÖMNING AV ALTERNATIVEN

En rad slutsatser kan dras utifrån det analytiska arbete som presenteras i konsekvensbedömningen:

(1) Trots bättre kunskaper och den senaste tidens framsteg är beräkningarna av utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen mycket osäkra och beroende av modelleringsramen och de antaganden som gjorts.

(2) Användningen av biodrivmedel i EU leder till minskade utsläpp, även när de uppskattade utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen tas med i beräkningen. Modellerna visar dessutom en hierarkisk indelning av biodrivmedlen utifrån deras konsekvenser i form av indirekta förändringar av markanvändningen; konsekvenserna är betydligt större i samband med biodieselråvaror (oljeväxter) än i samband med bioetanolråvaror (spannmål och socker).

(3) Eftersom konventionell biodiesel och i viss mån även konventionell bioetanol har en så hög andel av de volymer biodrivmedel som ingår i beräkningarna inför 2020, är risken stor att de uppskattade utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen kommer att inverka negativt på de utsläppsminskningar som väntas av politiken, om inga åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen från indirekta förändringar i markanvändningen.

(4) Utvecklingen av avancerade biodrivmedel (som framställs av halm, trä eller rester från skogsbruket) går långsammare än vad som först väntats, då produktionskostnaderna för dessa drivmedel är högre än för de alternativa konventionella biodrivmedlen.

Det är rimligt att tänka sig att utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen delvis underminerar de utsläppsminskningar vi uppnår genom att använda biodrivmedel. Mot bakgrund av försiktighetsprincipen måste därför alternativ A förkastas.

Även de alternativ som innebär att man inför ytterligare hållbarhetskriterier för vissa kategorier av biodrivmedel har övervägts. Här skulle vissa åtgärder som kan genomföras både på lands- och projektnivå ingå. När det gäller det landsvisa hållbarhetskriteriet visade bedömningen att alternativet måste genomföras globalt för att bli fullt effektivt. Vad gäller åtgärder på projektnivå visade konsekvensbedömningen att biodrivmedel som framställs på dessa villkor visserligen skulle kunna främjas på ett effektivt sätt genom att de undantas från tillämpningen av ILUC-faktorer, men dessa kriterier är än så länge för dåligt utvecklade för att kunna tas med i ett lagstiftningsförslag då det ännu inte finns något certifieringssystem. Därför måste även alternativ C förkastas.

En höjning av tröskeln enligt beskrivningen i alternativ B skulle sannolikt ge resultat när det gäller att minska indirekta förändringar av markanvändningen, så länge alternativet leder till att de biodrivmedel som beräknas ge höga utsläpp till följd av indirekta förändringar av markanvändningen (t.ex. vegetabiliska oljor) ersätts med biodrivmedel som beräknas ge låga utsläpp (t.ex. spannmål, socker och avancerade biodrivmedel). Den effektivitet som uppnås genom en höjning av tröskeln till 60 % (dvs. en minskning av utsläppen till följd av indirekta förändringar av markanvändningen med 70 %, från 46 Mt koldioxidekvivalenter per år till 14 Mt koldioxidekvivalenter per år 2020) skulle dock minska med två tredjedelar om man kan uppnå ytterligare förbättringar i växthusgasbalansen för de viktigaste vegetabiliska oljeväxterna till nivåer som ser ut att vara tekniskt genomförbara. Osäkerheten kring hur effektiv strategin är som sådan skulle förbli ständigt hög om inte mycket högre trösklar tillämpas över hela fältet, vilket skulle diskriminera de biodrivmedel som beräknas orsaka låga utsläpp till följd av indirekta förändringar av markanvändningen. Isolerad tillämpning av detta alternativ har därför förkastats.

Alternativ D rör införandet av faktorer för att visa överensstämmelse med hållbarhetskriterierna samt av rapportering av växthusgasutsläpp i förhållande till utsläppsminskningsmålen. Detta förefaller vara det effektivaste alternativet för att minska utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen (dvs. en minskning av utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen med 85 % från 46 Mt koldioxidekvivalenter per år till 8 Mt koldioxidekvivalenter per år under 2020). Om detta alternativ skulle tillämpas isolerat kommer det dock att krävas kraftiga industriella anpassningar som inte förefaller uppnåeliga under perioden fram till 2020. Detta beror på att det då skulle krävas a) uteslutning av all biodiesel framställd av vegetabilisk olja som idag utgör den stora majoriteten på marknaden, b) orealistiska nivåer av bioetanol med tanke på de nuvarande blandningsbegränsningarna, och c) orealistiska nivåer av avancerade biodrivmedel som kommer in på marknaden. Dessutom kommer ett införande av dessa faktorer i hållbarhetskriterierna inte att ta hänsyn till modelleringens begränsningar vid policyutformningen. En isolerad tillämpning av detta alternativ har därför förkastats.

Det återstående alternativet E, som går ut på att andelen konventionella biodrivmedel som får inberäknas i målen enligt direktivet för förnybar energi begränsas till nuvarande produktionsnivåer, skulle också på ett effektivt sätt minska de indirekta förändringarna av markanvändning (dvs. en minskning av utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen med 55 % från 46 Mt koldioxidekvivalenter till 21 Mt koldioxidekvivalenter 2020). Dessutom skulle detta alternativ bara kräva en måttlig industriell anpassning eftersom det fram till 2020 endast utesluter den biodiesel av vegetabilisk olja som produceras utöver de nuvarande produktionsnivåerna. Det bör inte heller nödvändigtvis leda till tekniska svårigheter vad gäller blandningsbegränsningarna, men ger starka incitament till att öka andelen avancerade biodrivmedel. Det skulle finnas starka incitament att producera avancerade biodrivmedel eftersom den andel avancerade biodrivmedel som räknas dubbelt skulle öka väsentligt[5]. Alternativ E förfaller kunna ligga till grund för en passande väg framåt.

Denna konsekvensbedömning visar att en balanserad strategi baserad på alternativ E, åtföljd av kompletterande inslag från alternativ B och D samt ytterligare incitament för att främja avancerade biodrivmedel skulle vara det bästa sättet att minimera de beräknade utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen. Detta beror på följande:

(1) Alternativ E hindrar att ytterligare påverkan från indirekt markanvändning inträffar under perioden fram till 2020, då det begränsar användningen av konventionella biodrivmedel till de nuvarande produktionsnivåerna samtidigt som målen för förnybar energi enligt direktivet om förnybar energi förblir uppnåeliga.

(2) Det skyddar redan existerande investeringar, men ger ett tydligt budskap om att endast avancerade biodrivmedel kommer att kunna få stöd efter 2020. Detta ger den säkerhet som behövs för nya investeringar i sektorn, eftersom inga ytterligare förändringar kommer att ske före 2020.

(3) Skillnad görs mellan olika råvaror med hänsyn till de konsekvenser de beräknas få i form av indirekta förändringar av markanvändningen, vilka kommer att rapporteras; därigenom skapas större öppenhet och insyn.

(4) Biodrivmedlens hållbarhet förblir en fråga om verifierbara och mätbara direkta utsläpp.

(5) De ökade incitamenten för avancerade biodrivmedel som inte inbegriper markanvändning och en höjning av deras redovisningstal till fyra gånger bidraget från konventionella biodrivmedel kommer att driva på utvecklingen av biodrivmedel med nollrisk för utsläpp från indirekta förändringar av markanvändningen, eftersom ingen mark används för att framställa dem.

Den metodik som för närvarande tillämpas har visserligen inte gjort det möjligt att utvärdera det här åtgärdspaketets effektivitet, men paketet förväntas leda till att utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen minskas på ett betydande sätt. Åtgärdspaketet kommer som minimum att leda till minskade utsläpp från indirekta förändringar av markanvändningen motsvarande ett scenario där alternativ E tillämpas isolerat (55 % till 2020). Förväntningen är dock att de ytterligare incitamenten att producera avancerade biodrivmedel kommer att leda till en fortsatt omställning bort från biodrivmedel som bedöms orsaka höga utsläpp till följd av indirekta förändringar av markanvändningen.

Sammanfattningsvis bör denna kombination minimera riskerna för utsläpp från indirekta förändringar av markanvändningen samtidigt som redan befintliga investeringar skyddas, under förutsättning att man vid policyutformningen erkänner och tar hänsyn till modelleringens begränsningar.

[1]               Artikel 7d.6 i direktiv 2009/30/EG och artikel 19.6 i direktiv 2009/28/EG.

[2]               Kravet i direktivet om förnybar energi gäller även för flytande biobränslen. När biodrivmedel åsyftas i detta dokument omfattas även flytande biobränslen.

[3]               KOM(2010) 811.

[4]               Artikel 23 i 2009/28/EG.

[5]               Omkring 2-3 % av 10 %-målet skulle behöva fyllas av dubbelräknade avancerade biodrivmedel. Detta motsvarar 6 till 9 Mtoe. Jämförelsevis krävs enligt US RFS2 (Renewable fuel standards) 36 miljarder gallons till 2022, varav minst 16 miljarder gallons måste utgöras av avancerade biodrivmedel från cellulosa. 16 miljarder gallons etanol motsvarar omkring 30 Mtoe, dvs. en energikvantitet motsvarande vad som krävs för att uppnå det mål på 10 % som fastställs för transportsektorn i direktivet om förnybar energi.