MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Upprättande av lämpliga kontakter mellan Europeiska unionen och Europeiska rymdorganisationen

När Lissabonfördraget trädde i kraft fastslogs att EU har behörighet i rymdfrågor utan att för den skull inkräkta på medlemsstaternas behörighet på området. Rymdpolitiken är därmed både ett medel för uppnåendet av EU:s mål och ett EU-politikområde i sig.

Enligt artikel 189 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska EU upprätta alla lämpliga kontakter med Europeiska rymdorganisationen (ESA).

Det här meddelandet bygger på meddelandet från april 2011 En rymdstrategi för europeiska unionen i allmänhetens tjänst[1], där kommissionen skisserade huvuddragen i de vidare kontakterna mellan EU och ESA.

1.           Bakgrund

De senaste årtiondet har EU blivit en viktig aktör i rymden. Egnos, Galileo, GMES och rymdforskningen inom det sjunde ramprogrammet är viktiga delar av den europeiska rymdverksamheten.

Kommissionens rymdrelaterade förslag inom nästa fleråriga budgetram är avsedda att ytterligare öka EU:s satsningar på rymden.

EU:s allt större betydelse i rymdfrågor går hand i hand med det allt närmare förhållandet med medlemsstaterna och ESA, de två andra huvudaktörerna i den europeiska rymdpolitiken. Bland annat har kommissionen anförtrott ESA vissa uppdrag i några av EU:s rymdprogram. För de europeiska globala satellitnavigeringssystemen (GNSS) svarar ESA för närvarande för konstruktion, utveckling och upphandling av systemens mark- och rymdsegment, medan det operativa ansvaret är tänkt att läggas ut på Europeiska byrån för GNSS[2]. Närmare relationer med ESA kan göra det möjligt att ytterligare utveckla denna arbetsdelning.

ESA är en organisation i världsklass som förtjänar erkänsla för de framgångar som Europa haft de senaste fyrtio åren. Tack vare den verksamhet som ESA och medlemsstaterna bedriver i sina nationella rymdprogram har Europa nu en stark teknik- och industribas och är känd som en pålitlig partner i de internationella programmen.

EU litar i mycket på ESA:s tekniska spetskunskap, och en stor del av EU:s rymdbudget är delegerad till ESA, så mycket att EU i dag är en av ESA:s största finansiärer.

Rymdpolitikens inordnande under EU:s behörighet, EU-rymdprogrammens ökande betydelse och EU:s beroende av ESA:s tekniska kunskap har dock ännu inte föranlett ändringar av de rymdpolitiska styrformerna på europeisk nivå. I enlighet med artikel 189 skisseras i detta meddelande tänkbara upplägg på kort och lång sikt för EU:s kontakter med ESA för att fortsätta det effektiva samarbetet. Meddelandet innehåller preliminära idéer, men mer konkreta förslag måste underbyggas av solida kostnads-nytto-analyser och konsekvensbedömningar.

2.           Strukturella hinder i de nuvarande kontakterna mellan EU och ESA

2.1.        Olika finansieringsregler

ESA:s förvaltning av EU-medel är för komplex, eftersom EU och ESA har olika regler som måste sammanjämkas inom ESA. ESA:s största program finansieras främst genom bidrag från medlemsstaterna. Den industriella upphandlingen i de programmen följer målet om balanserad geografisk fördelning, och ESA:s ekonomiska rutiner är främst utformade därefter. I förvaltningen av EU-programmen är ESA däremot skyldigt att följa EU:s regler och den strikta principen om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet i EU:s budgetförordning[3]. Detta har skapat problem, särskilt när program finansieras med både ESA- och EU-medel.

2.2.        Olika medlemskap

För närvarande är 17 EU-länder också medlemmar av ESA[4]. Dessutom ingår Norge och Schweiz, som inte är med i EU. Kanada har ett bilateralt samarbetsavtal med ESA. I takt med att samarbetet mellan EU och ESA ökar kan detta förhållande, i kombination med ett röstsystem där varje medlemsstat har en röst i ESA-rådet och de viktiga besluten fattas med enhällighet, ge de ESA-länder som inte är med i EU ett oproportionerligt inflytande över frågor som kan påverka EU. Dessutom komplicerar detta förhållande särskilt diskussionerna om säkerhets- och försvars frågor, som nämns nedan.

2.3.        Säkerhets- och försvarsfrågor

EU:s behörighet på säkerhets- och försvarsområdet har stärkts i och med Lissabonfördraget och den nya europeiska utrikestjänsten. Rymdkapacitet kan ofta användas för både civila och militära ändamål. För att bidra till målen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken behöver EU stärka banden och samverkansfördelarna mellan civil och militär användning av rymden. För det krävs medlemsstaternas och ESA:s samarbete. Kontakterna mellan EU och ESA begränsas dock av att ESA bland sina medlemmar har stater som inte är med i EU, vilket naturligtvis är ett problem i allmänhet och ett särskilt problem för säkerhets- och försvarsfrågor.

2.4.        Inga rutiner för politisk samordning

ESA:s rymdverksamhet saknar grundläggande rutiner för anknytning till och samordning inom EU:s mer allmänna politiska beslutsprocess. Ramavtalet mellan EU och ESA från 2004[5] är visserligen omfattande, men inga sådana rutiner föreskrivs där. Istället måste särskilda rutiner för samordning och samarbete överenskommas i tidsödande förhandlingar inom varje program. Det finns inga formella politiska rutiner för att se till att initiativ inom ESA är förenliga med EU:s politiska inriktning. Det är särskilt oroande när det gäller internationella förbindelser.

2.5.        ESA saknar politisk redovisningsskyldighet

Slutligen påverkas kontakterna mellan EU och ESA av de olika tänkesätten i fråga om politisk redovisningsskyldighet. Att ESA som ett europeiskt organ saknar formell anknytning till Europaparlamentet innebär att ESA inte har den direkta koppling till medborgarna som alla EU:s politiska insatser åtnjuter.

3.           Nästa steg

EU kan tillhandahålla ett politiskt inslag (även internationellt), legitimitet och kopplingar till andra politikområden. Behovet av effektivare drift, symmetri i försvars- och säkerhetsfrågor, politisk samordning och redovisningsskyldighet kan på lång sikt bara tillgodoses genom att ESA närmar sig EU.

Kommissionen anser att ett uttryckligt måldatum mellan 2020 och 2025 bör slås fast för detta långsiktiga mål. Kommissionen kan i samarbete med ESA föreslå flera alternativ för medlemsstaterna för en sådan tillnärmning före slutet av 2013. Alternativen kan vara bl.a. att samordningen förbättras inom den nuvarande utformningen, att ESA inordnas som mellanstatlig organisation under EU:s ansvar (i viss mån enligt samma modell som Europeiska försvarsbyrån) eller att ESA görs om till ett EU-organ (enligt samma modell som befintliga regleringsorgan). Kommissionen kommer i samarbete med ESA att genomföra en detaljerad kostnadsanalys och riskbedömning av alternativen och sträva efter att maximera samverkansfördelarna mellan de berörda aktörerna, däribland Europeiska byrån för GNSS.

Dessa alternativ bevarar de nuvarande viktigaste egenskaperna hos ESA (dvs. valfria program som medlemsstaterna bidrar till) samtidigt som ESA får några av de viktigaste egenskaperna från EU, t.ex. beslutsfattande med kvalificerad majoritet och redovisningsskyldighet inför Europaparlamentet.

Under tiden kan en välfungerande samexistens mellan EU och ESA bidra till det långsiktiga målet om tillnärmning. Delegeringsavtalen mellan EU och ESA har redan bidragit till att tillnärma ESA till EU, bland annat i form av ESA:s navigeringsdirektorat inom Galileo.

Kommissionen föreslog i sitt meddelande från april 2011[6] att ESA borde fortsätta att utvecklas till en organisation med ett mellanstatligt inslag och ett EU-inslag där militära och civila program kan samsas. Man bör fortsätta att utveckla förvaltningsstrukturer avsedda enbart för EU-programmen. Man bör också upprätta en flexibel medlemskapsstruktur så att Norge och Schweiz kan delta i vissa program efter överenskommelse med EU.

Med utgångspunkt i dessa preliminära idéer föreslår kommissionen att EU kan

– arbeta genom Europeiska unionens råd, eventuellt enligt den öppna samordningsmetoden, för att se till att EU uppträder enhetligt och att EU-medlemsstaternas ståndpunkter i ESA överensstämmer med EU:s politik,

– vända sig systematiskt till ESA för konstruktion och utveckling av EU:s rymdinfrastruktur, medan driften sköts av andra organ som Europeiska byrån för GNSS,

– garantera en enhetlig hållning i överensstämmelse med EU:s budgetförordning för delegering av ansvaret för EU:s rymdprogram till ESA som ett sätt att förbereda ESA på att arbeta inom EU:s ram och i förekommande fall bygga upp partnerskap med medlemsstaterna.

ESA kan

– göra de strukturella anpassningar (av ekonomi och intern beslutsgång) som krävs för att garantera att verksamhet som delegerats till ESA av kommissionen förvaltas i en EU-liknande miljö (t.ex. av ett särskilt direktorat inom ESA för EU-program),

– göra de ändringar som krävs för att kommissionen ska få obegränsad tillgång till ESA:s beslutande organ (bl.a. ESA-rådet och dess underordnade organ) så att kommissionen kan lämna synpunkter och samordna verksamheten med EU-politiken inom ramen för ESA:s befintliga mekanismer.

4.           Slutsatser

Kommissionen uppmanar rådet och Europaparlamentet att lämna sina synpunkter på dessa förslag om kontakterna mellan EU och ESA med det långsiktiga målet att anpassa ESA mer till EU-ramen. På grundval av det kan kommissionen sedan lämna en detaljerad kostnads-nytto-analys av alternativen.

[1]               KOM(2011) 152.

[2]               KOM(2011) 814.

[3]               Förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002, ändrad genom förordning (EU, Euratom) nr 1081/2010.

[4]               Belgien, Tjeckien, Danmark, Tyskland, Grekland, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Portugal, Rumänien, Spanien, Finland, Sverige och Förenade kungariket. Polen håller på att ratificera sin anslutning och blir då ESA:s 20:e medlemsstat.

[5]               EUT L 261, 6.8.2004, s. 64.

[6]               KOM(2011) 152.