MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN En övergripande europeisk ram för onlinespel /* COM/2012/0596 final - 2012/ () */
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING.. 4 2. DE VIKTIGASTE PROBLEMEN OCH
FÖRSLAG TILL LÖSNINGAR.. 5 2.1. De nationella regelverkens
överensstämmelse med EU-lagstiftningen. 6 2.2. Bättre övervakning,
administrativt samarbete och effektiv tillämpning. 8 2.2.1. Inrättande av lämplig
övervakning och kontroll i medlemsstaterna. 8 2.2.2. Främjande av gränsöverskridande administrativt samarbete. 9 2.2.3. Säkerställande av effektiv
tillämpning på nationell nivå. 10 2.3. Skydd för konsumenter och medborgare. 11 2.3.1. Insatser för ett bättre skydd
i hela EU.. 11 2.3.2. Säkerställande av skydd av minderåriga. 12 2.3.3. Ansvarsfullare reklam.. 12 2.3.4. Förebyggande av problematiskt
spelande eller spelberoende. 13 2.4. Förebyggande av bedrägeri och penningtvätt 14 2.4.1. Utvidgning av åtgärderna för
bekämpning av penningtvätt 14 2.4.2. Hantering av identitetsstöld
och andra former av cyberbrottslighet 15 2.4.3. Skyddande av spelutrustningens säkerhet 15 2.5. Säkerställande av idrottens
integritet och förebyggande av uppgjorda matcher 16 2.5.1. Främjande av samarbete mellan aktörer 16 2.5.2. Framtagning av åtgärder för
att förhindra uppgjorda matcher 16 2.5.3. Säkerställa effektiva
avskräckande medel mot uppgjorda matcher 17 2.5.4. Främjande av internationellt samarbete. 17 3. SLUTSATSER.. 18
1. INLEDNING
Onlinespel[1] i EU är en snabbt ökande marknad med en
årlig tillväxt på nästan 15 % per år[2].
Prognosen för intäkterna år 2015 ligger kring 13 miljarder euro, vilket kan
jämföras med 9,3 miljarder euro 2011. Detta motsvarar en total ökning på nästan
40 %[3].
Sektorns ekonomiska betydelse framgår också av den höga innovationsnivån inom
EU:s spelindustri och av de ökande skatteintäkter som genereras i
medlemsstaterna. Onlineteknikernas
snabba utveckling under de senaste åren har gjort det enklare att
tillhandahålla speltjänster genom olika fjärranslutna distributionskanaler.
Till dem hör internet och andra medel för elektronisk kommunikation eller
distanskommunikation via mobiltelefoner och digitalteve. Onlinemiljön gör det
möjligt för spelsajterna att fungera i EU utan någon som helst form av kontroll
från tillsynsmyndigheternas sida inom EU. De europeiska konsumenterna söker
också över gränserna när de vill spela online, och kan därmed utsätta sig för
betydande risker om speltjänsterna inte är reglerade på lämpligt sätt. Det
omfattande utbudet av onlinespel och den stigande efterfrågan för med sig ett
antal problem när det gäller att se till att målen av allmänintresse på
nationell nivå, EU-nivå och internationell nivå genomförs på korrekt sätt. Kommissionen antog år
2011 en grönbok om onlinespel på den inre marknaden[4].
Genom det offentliga samrådet ville kommissionen få en heltäckande bild av den
aktuella situationen, få fram alternativ för utbyte av bästa metoder mellan medlemsstaterna och fastställa hur de olika nationella
modellerna för reglering av spel kan tillämpas sida vid sida, utan att för den
skull åsidosätta medlemsstaternas mål av allmänintresse och utan att
underminera den inre marknaden. Man ville också undersöka om det kan behövas
särskilda åtgärder på EU-nivå för att nå bättre samstämmighet. De svar
som inkom vid samrådet skiljer sig åt både när det gäller innehåll och de
instrument som bör användas för EU-initiativ. På det hela taget förefaller det
inte lämpligt att i detta skede föreslå sektorsspecifik EU-lagstiftning.
Emellertid efterlystes nästan enhälligt politiska åtgärder på EU-nivå, och
svaren gör det möjligt att tydligt identifiera de viktigaste prioriterade
områdena där åtgärder krävs. Detta meddelande och
det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar[5]
behandlar de huvudsakliga problemen som följer av parallellt gällande
nationella regelverk på den inre marknaden. I meddelandet lämnas också förslag
till lösningar på dessa problem, i form av åtgärder som kan vidtas på både
nationell nivå och EU-nivå. I arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar
finns närmare detaljer om analysen av inkomna svar på grönboken, de föreslagna
initiativen i denna åtgärdsplan och andra relevanta uppgifter. Kommissionen har
på grundval av god praxis som används i EU och medlemsstaterna
tagit fram förslag till åtgärder för de varierande frågorna rörande onlinespel.
När man ser hur utbudet och
marknadsföringen av onlinespel har utvecklats i EU är det tydligt att det
behövs större klarhet. Detta meddelande innehåller förslag till en kombination
av initiativ och relevanta åtgärder som täcker ett antal frågor, i syfte att få
större rättslig klarhet och skapa strategier på grundval av de uppgifter som
kommit fram. Dessa åtgärder överensstämmer helt med subsidiaritetsprincipen och
proportionalitetsprincipen och är inriktade på följande fem prioriterade
områden när det gäller att bemöta problemen i EU: –
De nationella regelverkens överensstämmelse med
EU-lagstiftningen. –
Bättre administrativt samarbete och effektiv
tillämpning. –
Skydd för konsumenter och medborgare, minderåriga
personer[6] och utsatta
grupper. –
Bekämpning av bedrägeri och penningtvätt. –
Tryggande av idrottens integritet och förebyggande
av uppgjorda matcher. De föreslagna
åtgärderna är inriktade på onlinespel och frågor som hör samman med den fria
rörligheten för tjänster (artikel 56 i EUF-fördraget) och etableringsfriheten
(artikel 49 i EUF-fördraget), med tanke på onlinespelandets ökning i EU och det
långt utvecklade gränsöverskridande utbudet av speltjänster. En del av
åtgärderna gäller dock både onlinespeltjänster och speltjänster offline[7]. Slutligen är detta meddelande ett svar på rådets
slutsatser om ramen för spel och vadslagning i EU-medlemsstaterna[8],
ett antal lägesrapporter från ordförandeskapet[9], Europaparlamentets
resolution om onlinespel på den inre marknaden[10] och Europeiska
ekonomiska och sociala kommitténs yttrande[11].
2. DE VIKTIGASTE PROBLEMEN OCH FÖRSLAG TILL
LÖSNINGAR
Medlemsstaterna kan i
princip fritt sätta målen för sin politik rörande hasardspel och definiera
detaljerna för det skydd som eftersträvas, men de nationella regelverken måste
överensstämma med EU-lagstiftningen och principerna och reglerna för den inre
marknaden. En förutsättning för att uppnå en framgångsrik EU-politik om
onlinespel är därför att se till att den nationella lagstiftningen
överensstämmer med fördraget. Med tanke på den typ
av utmaningar utvecklingen av onlinespel leder till, och utmaningarnas
konsekvenser för de enskilda medlemsstaterna,
kan medlemsstaterna inte effektivt bemöta utmaningarna var och en för sig och
individuellt sörja för ett tillbörligt reglerat och tillräckligt säkert utbud
av onlinespeltjänster. Kommissionens åtgärder för ett administrativt samarbete
hjälper medlemsstaterna att bättre förstå
varandras regelverk, dela god praxis och förbättra samstämmigheten vid lösning
av gemensamma problem. Dessutom skulle mer omfattande och långsiktigt samarbete
mellan medlemsstaterna förbättra EU:s förmåga
att effektivare ta itu med den internationella dimensionen av onlinespel. Bättre konsumentskydd
och en bättre rättslig ram ligger i alla medlemsstaters och aktörers intresse.
Utvecklandet av ett attraktivt urval lagliga spelmöjligheter är också nyckeln
till att effektivt förebygga att konsumenterna söker sig till oreglerade
spelsajter. Åtgärderna på EU-nivå bör därför ha som syfte att ge alla
medborgare ett tillfredsställande skydd inom en balanserad och reglerad miljö.
Med tanke på detta föreslår kommissionen att åtgärder vidtas tillsammans med medlemsstaterna i syfte att erbjuda ett allmänt och
effektivt skydd för alla europeiska konsumenter och medborgare, inklusive
minderåriga personer och utsatta grupper. De föreslagna åtgärderna har
som syfte att motverka risker förknippade med oreglerade marknader och
organiserad brottslighet, såsom bedrägerier och uppgjorda matcher. På det hela taget
förväntas initiativen bidra till en bättre ram för reglering av onlinespel i EU
och bereda vägen för starkare samarbete mellan medlemsstaternas
tillsynsmyndigheter. Kommissionen kommer att ·
under 2012 inrätta en expertgrupp om spel som
består av företrädare från medlemsstaterna med
uppdrag att utbyta erfarenheter och god praxis samt att stå till tjänst med råd
och expertis när EU-initiativen utarbetas.
2.1. De nationella regelverkens överensstämmelse med EU-lagstiftningen
Regleringen av
onlinespel i medlemsstaterna görs inom en rad
olika rättsliga ramar. Ett litet antal medlemsstater
har förbud mot att erbjuda hasardspel på internet, antingen alla spel eller
vissa typer av spel såsom poker och kasinospel. Vissa europeiska jurisdiktioner
har monopolsystem (som erbjuder onlinespeltjänster). Dessa drivs av en
statskontrollerad offentlig aktör eller en privat aktör som har ensamrätt. Ett
ökande antal medlemsstater har emellertid
inrättat licenssystem så att flera aktörer kan erbjuda sina tjänster på
marknaden. Som svar på de
samhällsrelaterade, tekniska och lagstiftningsmässiga utmaningarna har ett
stort antal medlemsstater nyligen sett över
sin spellagstiftning så att den beaktar nya former av speltjänster. Dessa
ändringar har under de senaste åren lett till ett ökat utbud av speltjänster
från aktörer som har tillstånd i en EU-medlemsstat, och de har också lett till
avsevärda skillnader mellan nationella regelverk. Det har också skett en
utveckling vad gäller gränsöverskridande utbud, ofta utan tillstånd enligt nationella
regler i den mottagande medlemsstaten. Dessa nationella reglers
överensstämmelse med fördraget har granskats vid nationella domstolar, och
frågor rörande tolkningen av EU-lagstiftningen har hänvisats till Europeiska
unionens domstol. Nationella regelverk
måste följa EU-lagstiftningen. EU-domstolen har i ett antal domar lämnat allmän
vägledning om hur de grundläggande friheterna på den inre marknaden bör tolkas
när det gäller onlinespel, med beaktande av den särskilda karaktären hos
spelverksamhet, så att de nationella domstolarna har möjlighet att bedöma under
vilka omständigheter det kan vara motiverat med restriktiv nationell
spellagstiftning med hänvisning till allmänintresset. EU-domstolen har
bekräftat att tillhandahållandet och utnyttjandet av gränsöverskridande
spelutbud är en ekonomisk verksamhet som omfattas av de grundläggande
rättigheterna enligt EUF-fördraget. Särskilt artikel 56 i EUF-fördraget
innehåller förbud mot begränsningar av friheten att tillhandahålla tjänster för
mottagare i andra medlemsstater. Nationella
regler om förbud mot att tillhandahålla speltjänster som är tillåtna i andra medlemsstater befanns begränsa de nationella
konsumenternas frihet att ta del av onlinetjänster som erbjuds i andra medlemsstater. De begränsar också friheten för
aktörer i andra medlemsstater att
tillhandahålla speltjänster. Medlemsstaterna får
begränsa det gränsöverskridande utbudet av alla eller vissa typer av onlinespel
med hänvisning till att de vill skydda mål av allmänintresse när det gäller spelande.
De nationella reglerna är i huvudsak inriktade på konsumentskydd, särskilt
förebyggandet av problematiskt spelande, skydd av minderåriga samt förebyggande
av brott och bedrägerier. Medlemsstaterna åberopar i regel legitima skäl för
när de begränsar gränsöverskridande speltjänster, men de måste ändå påvisa att
åtgärderna är lämpliga och nödvändiga, och särskilt att det finns ett problem
rörande ett mål av allmänintresse och regelverkets samstämmighet.
Medlemsstaterna måste visa att de mål av allmänt intresse som de frivilligt
valt att garantera eftersträvas på ett konsekvent och systematiskt sätt, och de
får inte vidta, underlätta eller tillåta åtgärder som skulle göra det svårare
att uppnå dessa mål. Under de senaste åren har kommissionen inlett
överträdelseförfaranden mot ett betydande antal medlemsstater, och
granskningarna är ännu inte avslutade. Ett stort antal klagomål som rör spel,
på grundval av artiklarna 29 och/eller 56 i EUF-fördraget, är också
registrerade för närvarande. Kommissionen använder de detaljerade
faktauppgifter som erhållits vid samrådet i samband med grönboken samt aktuell
rättspraxis från EU-domstolen i sin pågående bedömning av nationell
lagstiftning i samband med de oavslutade överträdelseförfarandena och
klagomålen. Denna bedömning är särskilt inriktad på huruvida nationella
principer på spelområdet är konsekventa, i synnerhet med avseende på
regleringsmodellerna för online- och offlineutbud av samma typ av spel samt med
avseende på spel med klart jämförbara risknivåer när det gäller bedrägeri
och/eller konsumentskydd. Bedömningen är också inriktad på öppenheten och
icke-diskriminering i licenssystem samt på proportionalitet i licensvillkoren. Samtidigt som detta meddelande antas uppmanar
kommissionen de berörda medlemsstaterna att tillhandahålla information om den
senaste utvecklingen inom ländernas lagstiftning på spelområdet. De
medlemsstater för vilka överträdelseförfaranden pågår eller klagomål har
registrerats kommer att uppmanas att tillhandahålla rättslig och faktabaserad
(uppdaterad) information så att kommissionen kan slutföra sin bedömning av
förenligheten med EU:s lagstiftning. Närhelst det är
nödvändigt kommer kommissionen, med beaktande av EU-domstolens senaste
rättspraxis, att vidta åtgärder för att se till att relevanta
fördragsbestämmelser efterlevs i fråga om eventuella nationella regler som inte
följer EU:s lagstiftning. Vidare kommer överensstämmelsen mellan utkasten till
nationell lagstiftning om onlinespel och EU-lagstiftningen att bedömas
ytterligare under det så kallade anmälningsförfarandet[12]. Kommissionen
kommer att ·
påskynda slutförandet av sin bedömning av
nationella bestämmelser i fråga om pågående överträdelseförfaranden och
klagomål och om nödvändigt vidta efterlevnadsåtgärder.
2.2. Bättre
övervakning, administrativt samarbete och effektiv tillämpning
För att säkerställa
att politiken rörande spel kan genomföras och tillämpas framgångsrikt på
nationell nivå och EU-nivå måste medlemsstaterna
ha behöriga tillsynsmyndigheter som samarbetar med myndigheterna i andra medlemsstater och använder alla tillgängliga
effektiva verkställighetsmetoder. Flera av de initiativ som anges i detta
meddelande innebär behandling av personuppgifter. Det betyder att man måste ta
full hänsyn till EU-regelverket om skyddet av uppgifter[13].
För det krävs bland annat en klar definition av uppgiftsbehandlingens exakta
syfte så att uppgifternas kvalitet kan tryggas och mängden uppgifter minimeras,
och att alla andra krav rörande skyddet av uppgifter uppfylls.
2.2.1. Inrättande av lämplig övervakning och kontroll i medlemsstaterna
För att effektivt kunna tillämpa och
verkställa bestämmelser rörande spel och bedriva ett effektivt administrativt
samarbete över gränserna bör alla medlemsstater
se till att de berörda tillsynsmyndigheterna har tillräckliga resurser. De
nationella tillsynsmyndigheterna behöver ha tillräcklig kompetens och
tillräckligt kunnande så att de kan hantera de utmaningar som uppstår på en
snabbt växande och teknikbaserad marknad. Alla tillsynsmyndigheter kanske inte
har full kompetens för övervakning av spelmarknaden och därför kan de behöva
samarbeta med andra relevanta myndigheter på regional eller nationell nivå, för
att kunna bemöta samarbetsförfrågningar från andra medlemsstaters
tillsynsmyndigheter och svara mot förväntningarna.
2.2.2. Främjande av gränsöverskridande administrativt samarbete
För att de aktuella
tillsynsfrågorna ska kunna lösas är det absolut nödvändigt med bättre
administrativt samarbete. Det skulle innebära att medlemsstaterna
och tillsynsmyndigheterna med ansvar för spel kan genomföra tillsyn och
övervakning på ett effektivare sätt och förbättra kvaliteten på sina insatser.
Genom ett samarbete kan medlemsstaterna
bekanta sig med varandras system och metoder och utveckla närmare
arbetsrelationer på operativ nivå. Åtgärderna för att främja administrativt
samarbete måste också leda till att onödiga administrativa bördor skalas bort,
särskilt när det gäller tillståndsförfarandet och övervakningen av aktörer som
har tillstånd i flera jurisdiktioner. Certifieringen och standardiseringen av
utrustning för onlinespel kan också spela en viktig roll i detta hänseende. För ett framgångsrikt
administrativt samarbete krävs klara definitioner av de områden inom vilka medlemsstaterna kan begära och utbyta information
och utveckla gemensamma åtgärder och initiativ. Det måste också inrättas en
lämplig struktur som har ett klart samarbetsmandat och som kan bemöta
tillsynsmyndigheternas operativa behov. Den exakta utformningen av samarbetet
mellan nationella tillsynsmyndigheter beror på typen av information och data
som kan utbytas mellan dem. Det första och
omedelbara steget för ett samarbete är att rikta fokus på utbyte av allmän
information och bästa metoder, i syfte att dela kunskaper och erfarenheter och
bygga upp förtroende och en atmosfär av ömsesidigt intresse mellan
tillsynsmyndigheterna. Som ett andra steg kommer kommissionen att diskutera med
medlemsstaterna för att ytterligare undersöka
möjligheterna till utbyte av personuppgifter, med beaktande av nationella
bestämmelser och EU-bestämmelser om skyddet av uppgifter. För detta ändamål kan
informationssystemet för den inre marknaden (IMI)[14] användas för att underlätta det
administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna. Samarbete inom EU kommer dock inte att lösa
alla problem på marknaden för onlinespel. Många av problemen är
gränsöverskridande och har ofta sitt ursprung utanför EU. I syfte att samordna
åtgärder och främja initiativ som rör länder utanför EU kommer kommissionen att
tillsammans med medlemsstaterna kartlägga
vilka frågor som behöver tas upp med tredjeländer och försöka stärka dialogen
med dem.
2.2.3. Säkerställande av effektiv tillämpning på nationell nivå
Effektiv tillämpning
av nationell lagstiftning i medlemsstaterna – för vilken förenlighet med EU:s
lagstiftning är en viktig förutsättning – är avgörande för att spelpolitikens
mål rörande allmänintresset ska kunna uppnås. För effektiv tillämpning krävs
bland annat att den nationella spelmyndigheten har en sund organisatorisk
struktur och fullständiga behörigheter, att det administrativa samarbetet med
andra tillsynsmyndigheter fungerar väl och att det finns lämpliga
tillsynsinstrument. Syftet med förebyggande
tillsynsåtgärder är att minska antalet medborgare som tar en första kontakt med
utbudet av gränsöverskridande onlinespel som inte är förenligt med gällande
lagstiftning i den mottagande medlemsstaten (”otillåtet”)[15] och att se till att nationella
spelbestämmelser och allmänna principer följs (t.ex. utbildning och information
till spelarna, insikter om spelarnas val och beteende och uppmuntran till
ansvarsfullt företagande). Reaktiva tillsynsåtgärder, såsom begränsat
tillträde till webbplatser med otillåtna speltjänster eller blockering av
betalningar mellan spelare och otillåtna spelaktörer, kan vara till viss nytta men
har också möjliga brister. Åtgärder av den typen måste också övervägas noga så
att de grundläggande rättigheterna och friheterna enligt EUF-fördraget tryggas.
Om reaktiva tillsynsåtgärder införs som medför att mellanhänder på internet som
håller olagligt spelutbud måste vidta åtgärder (dra tillbaka utbudet eller
spärra utbudet för kunder i vissa medlemsstater)
är det lämpligt att klart ange vilka förfaranden som måste följas. Kommissionen
håller därför på att utarbeta ett övergripande initiativ om förfarandena för
anmälan och åtgärder. Dessutom skulle samarbetet kunna förbättras genom det
nätverk som inrättats genom förordningen om konsumentskyddssamarbete och som
ger möjlighet till gränsöverskridande tillsyn[16]. DE VIKTIGASTE ÅTGÄRDERNA Kommissionen kommer att ·
underlätta administrativt samarbete mellan
spelmarknadens tillsynsmyndigheter och senast 2013 undersöka vilka möjligheter
IMI-förordningen ger när det gäller informationsutbyte/samarbete mellan medlemsstaterna, ·
förbättra utbyte av information och bästa metoder
när det gäller tillämpningsåtgärder och undersöka fördelarna och de möjliga
gränserna för reaktiva tillämpningsåtgärder såsom betalningsblockering och
spärrning på EU-nivå av webbplatser, ·
klargöra förfarandena för att anmäla och åtgärda
otillåtet innehåll som mellanhänder på internet erbjuder inom EU[17], ·
utveckla en dialog om reglering med tredjeländer. Medlemsstaterna uppmanas att ·
inrätta speltillsynsmyndigheter med tydliga
behörigheter och säkerställa samarbete med andra relevanta behöriga myndigheter, ·
undersöka hur konsumenterna kan informeras om
tillgängliga tjänster som är tillåtna i syfte att styra efterfrågan till den
lagliga marknaden.
2.3. Skydd
för konsumenter och medborgare
Genomgående är EU:s
medlemsstater överens om målet att skydda allmänheten, även om de har olika
åsikter när det gäller regleringsmetoder och tekniska metoder för att uppnå
detta mål. Lämpliga åtgärder i EU behövs för att 1) styra konsumenterna bort
från oreglerat och potentiellt skadligt utbud, 2) skydda minderåriga från tillträde
till speltjänster, 3) skydda andra utsatta grupper och 4) förebygga spelproblem[18]. Alla medborgare bör omfattas av ett starkt
allmänt skydd på hela den inre marknaden. Med full respekt för varje medlemsstats rätt
att fastställa sin rättsliga ram för speltjänster, ser kommissionen betydande
fördelar i utvecklingen av ett urval tillåtna speltjänster så att konsumenterna
effektivt styrs bort från andra speltjänster. Det är viktigt att aktörer som
innehar tillstånd kan erbjuda tillräckligt attraktiva produkter, eftersom
konsumenterna i frånvaron av ett trovärdigt och hållbart utbud kommer att
fortsätta att vända sig till oreglerade spelsajter, med påföljande potentiellt
skadliga konsekvenser.
2.3.1. Insatser för ett bättre skydd i hela EU
Det
uppskattas att omkring 6,84 miljoner europeiska konsumenter deltar i onlinespel[19]. I den gränslösa internetmiljön måste
konsumenterna ha möjlighet att fatta välgrundade beslut och känna igen vad som
är tillåtet spelutbud. Informationsmängden är överväldigande och då är märken
ett effektivt sätt att hjälpa konsumenterna[20].
Kommissionen vill därför att information om relevant tillsynsmyndighet anges
synligt på aktörernas webbplatser och att konsumenterna får en bättre
informations- och kunskapsnivå. Ett antal
medlemsstater har erfarenheter av att skydda konsumenter i onlinemiljön.
Spelindustrin har också utvecklat värdefull teknisk expertis och metoder för
självreglering med tanke på socialt ansvarsfullt spelande. Åtgärderna kräver
insatser från alla aktörer. Man måste hitta den rätta balansen, och åtgärder
för att skydda konsumenter bör inte ha den negativa effekten att spelarna i
stället försöker hitta mer attraktiva erbjudanden på oreglerade spelsajter. En gemensam
uppsättning principer på EU-nivå borde ha som syfte att skapa ett effektivt
konsumentskydd. Principerna borde omfatta effektiv och ändamålsenlig
registrering av spelare, åldersverifiering och verifiering av identitet – i
synnerhet när det gäller penningtransaktioner, verklighetskontroller (aktivitet
på kontot, varningar, anvisningar till hjälptjänster), kreditförbud, skydd av
spelarens pengar, möjligheter till självbegränsning (tids- eller
beloppsgränser, uteslutning) samt konsumentstöd och effektiv hantering av
klagomål[21]. Som ett första steg kommer kommissionen att ta
fram en rekommendation om det allmänna skyddet för konsumenter.
2.3.2. Säkerställande av skydd av minderåriga
Skyddet av minderåriga måste prioriteras, inte
minst för att 75 % av åldersgruppen 6–17 år i Europa använder internet[22]. De förebyggande skyddsåtgärderna bör vara
inriktade på att hindra minderåriga från att få tillgång till spelinnehåll.
Rekommendationen bör därför uppmuntra till regelverk som ger tillräckliga
verktyg för åldersverifiering och säkerställer kontroller från aktörernas sida.
Likaså bör spelsajterna uppmanas att ha tydliga varningar om att minderåriga
inte får spela och informera om genomförandet av åtgärderna för
åldersverifiering. Dessa typer av åtgärder bör kompletteras med ytterligare
insatser såsom att öka föräldrarnas medvetenhet om riskerna som är förknippade
med spelen och filtrera internetanvändningen i hemmet. Därutöver bör alla
aktörer bedriva sin verksamhet på ett ansvarsfullt sätt.
2.3.3. Ansvarsfullare reklam
Ansvarsfull reklam är
en förutsättning för att medborgarna ska bli medvetna om att 1) det finns
åldersgränser, 2) spelande kan vara skadligt om det inte sker under ansvar och
att 3) det kan finnas ekonomiska, sociala eller hälsorelaterade risker. Inte
alla medlemsstater i EU har särskilda bestämmelser om reklam för speltjänster.
Vissa medlemsstater har särskilda uppförandekoder. Självreglering har också
tillämpats av spel- och reklambranschen. Alla EU-medborgare behöver få
tillräcklig information om de val de gör samt om de risker som är förknippade
med spel. Kommissionen kommer att utarbeta en
rekommendation om ansvarsfull spelreklam för att se till att de aktörer som har
tillstånd i en viss medlemsstat marknadsför sig på ett socialt ansvarsfullt
sätt och ger konsumenterna viktig information. För att rekommendationen ska få
full verkan kommer både medlemsstaterna och
branschen att uppmanas att bidra till utarbetandet av rekommendationens
omfattning och utformning. Medlemsstaterna kommer att få rekommendationer om
lämpliga påföljder för överträdelser eller bristande efterlevnad. Denna rekommendation
kompletterar direktivet om otillbörliga affärsmetoder[23].
2.3.4. Förebyggande av problematiskt spelande eller spelberoende
På grundval av
reaktionerna på grönboken kan det uppskattas att 0,5–3 % av befolkningen i
EU berörs av någon typ av spelproblem. Det är svårt att få tillgång till
uppgifter om omfattningen och de olika typerna av sådana störningar. Det finns
inte heller tidigare undersökningar som kan ge underlag för obestridliga
slutsatser. Det behövs en bättre förståelse för 1) de definitioner som används,
2) avgörande faktorer (t.ex. jaga vinster/förluster, kommersiella budskap,
tillgänglighet, frekvens), 3) samband mellan typer av spel/vadhållning, 4) de
förebyggande instrumentens lämplighet (t.ex. varningar, självbegränsningar,
hinder för vissa spel/vadhållningar) och 5) typen av behandling som krävs. Kommissionen håller för närvarande på att ta
fram relevant information genom Alice Rap[24]
som är ett EU-samfinansierat forskningsprojekt för att samla in uppgifter,
klassificera beroenden, bedöma avgörande faktorer och övergången till beroende,
aktuella styrningsmetoder rörande beroenden och framtagning av konsoliderade
uppgifter om problemets skala i EU. Kommissionen kommer att på grundval av de
interimsrapporter som utarbetas under projektets gång överväga initiativ till
en forskningspolitik om hur spelproblem utvecklas, hur de kan upptäckas och hur
de kan behandlas. DE VIKTIGASTE ÅTGÄRDERNA Kommissionen kommer att ·
under 2013 anta rekommendationer om allmänt skydd
av konsumenter och om ansvarsfull spelreklam, ·
främja riktlinjer och testning av verktyg för
föräldrakontroll, genom programmet för ett tryggare internet[25] och fonden för ett sammanlänkat Europa[26], i syfte att förbättra systemen för
åldersverifiering och innehållsklassificering, ·
under 2012 utvärdera rekommendationerna om
spelrelaterat internetberoende hos ungdomar inom ramen för EU NET ADB[27], ·
under 2014 lämna en rapport om relevanta
arbetsgrupper inom Alice Rap och göra en utvärdering av undersökningens
resultat, ·
från och med 2013 utvärdera onlinespelmarknadens
funktion inom ramen för konsumentmarknadsundersökningen. Medlemsstaterna
uppmanas att ·
förbättra information och medvetenhet genom
initiativ om risker förknippade med spelande och oreglerat spelutbud, ·
förbättra samarbetet mellan speltillsynsmyndigheter
och konsumentorganisationer, ·
öka tillgången till och användningen av metoder för
trygg användning av internet när det gäller barn och ungdomar så att de inte
har åtkomst till spelsajter, ·
genomföra undersökningar och insamling av uppgifter
rörande spelproblem.
2.4. Förebyggande
av bedrägeri och penningtvätt
Medlemsstaternas
viktigaste mål rörande allmänintresset, med avseende på allmän ordning, är att
förebygga spelbedrägerier och penningtvätt. Kreditkortsbedrägerier och stöld av
bankinloggningsuppgifter rapporteras vara de vanligaste förbrytelserna i
samband med onlinespel. Onlinespel kan också användas för penningtvätt av medel
från olaglig verksamhet. Dessa brott begås ofta över gränserna och inbegriper
organiserad brottslighet. Både medlemsstaternas
myndigheter och aktörer som har tillstånd står inför ett antal utmaningar när
det gäller effektiv tillämpning av mekanismerna för att förhindra bedrägerier
och penningtvätt. För att effektivt hantera bedrägerierna krävs samarbete och
samordning på internationell nivå, t.ex. genom strukturerat samarbete mellan
nationella spelmyndigheter, nationella polismyndigheter och internationella
tillsynsmyndigheter. Lämpliga, förebyggande och skyddande åtgärder som är
relevanta även för bekämpningen av penningtvätt (såsom exempelvis förbud mot
förluster för anonyma spelare) bör också övervägas i samband med
rekommendationen om gemensamt konsumentskydd. Det krävs också utbildning inom
rättsväsendet rörande frågorna kring spelrelaterade bedrägerier och
penningtvätt.
2.4.1. Utvidgning av åtgärderna för bekämpning av penningtvätt
I fråga om spelverksamhet gäller direktivet om bekämpning
av penningtvätt[28] för
närvarande endast kasinon. Vissa medlemsstater
har redan utvidgat direktivets tillämpningsområde till andra typer av spelande,
och vissa reglerade aktörer tillämpar metoder såsom kundverifiering,
kundprofilering och betalningsövervakning. För att skapa lika villkor för alla
spelaktörer och säkerställa jämförbart skydd i alla medlemsstater
krävs att direktivet tillämpas bredare på alla speltjänster. Vid översynen av direktivet kommer
kommissionen att överväga att utöka direktivets räckvidd till att omfatta alla
former av spelande samtidigt som proportionaliteten respekteras.
2.4.2. Hantering av identitetsstöld och andra former av cyberbrottslighet
Det offentliga samrådet har klargjort att den vanligaste typen av
spelbedrägeri är identitetsstöld. Detta förefaller emellertid avspegla ett mer
allmänt mönster, nämligen det växande problem som identitetsstöld och andra
former av cyberbrottslighet utgör för tillhandahållandet av tjänster online.
Dessa problem behandlas för närvarande av kommissionen inom ramen för dess
nuvarande strategi för cyberbrottlighet, däribland via kommissionens nyligen
framlagda förslag om att inrätta ett Europeiskt centrum mot it-brottslighet.[29]
I syfte att säkerställa att de lösningar som tas fram i detta sammanhang också
bidrar till säkrare speltjänster online, kommer kommissionen att främja utbyte
av erfarenhet och god praxis i kampen mot cyberbrottslighet inom expertgruppen
för spel, samt utbyten med det europeiska centrumet mot it-brottslighet, i
förekommande fall.
2.4.3. Skyddande av spelutrustningens säkerhet
Det är vanligt att medlemsstaternas
behöriga myndigheter i samband med beslut om en ansökan om spellicens kräver
certifiering av utrustning som används för onlinespel inklusive
spelprogramvaran. För att få en jämförbar säkerhetsnivå för onlinespel i EU,
för att minska den administrativa bördan i samband med olika nationella
certifieringsförfaranden och för att ge möjlighet till interoperabilitet när
det är lämpligt, kommer kommissionen att undersöka fördelarna med att införa en
EU-norm om certifiering av spelutrustning. DE VIKTIGASTE ÅTGÄRDERNA Kommissionen kommer att ·
under 2012 överväga att utöka räckvidden för direktivet
mot penningtvätt till att omfatta alla former av spelande, ·
främja, inom ramen för sin strategi avseende
cyberbrottslighet, utbyte av erfarenheter och god praxis inom expertgruppen för
spel, samt utbyte med centrumet mot it-brottslighet, i förekommande fall, ·
under 2013 undersöka möjligheten att införa en
EU-norm om spelutrustning inklusive programvara för spel. Medlemsstaterna uppmanas att ·
främja utbildning inom rättsväsendet om frågorna
kring spelrelaterade bedrägerier och penningtvätt.
2.5. Säkerställande
av idrottens integritet och förebyggande av uppgjorda matcher
Uppgjorda matcher i samband med vadhållning är en specifik typ av
bedrägeri som skadar idrottsorganisationerna, idrottarna, spelarna
(konsumenterna) och reglerade spelaktörer. Uppgjorda matcher strider mot
principen om rättvisa idrottstävlingar, som är ett av målen för EU-åtgärderna
på idrottsområdet (artikel 165 i EUF-fördraget). För att man ska kunna ta itu
med problemet krävs det gemensamma och samordnade insatser från offentliga myndigheters,
idrottsorganisationers och speloperatörers sida.[30] Inom EU finns ett antal
regleringsmekanismer (villkor för spellicens, idrottsförbundens stadgar) och
självregleringsmekanismer (uppförandekoder) liksom utbildningskampanjer,
bestämmelser rörande intressekonflikter, system för övervakning av vadhållning
och varningsmekanismer (rapportering av missförhållanden (whistle blowing),
anmälningstelefoner (hot lines) osv.). Aktörerna samarbetar, men bara i
begränsad omfattning. Det finns ett klart behov av mera samarbete mellan
vadhållningsaktörerna, idrottsorganen och de behöriga myndigheterna inklusive
tillsynsmyndigheter, på både nationell och internationell nivå.
2.5.1.
Främjande av samarbete mellan aktörer
Samarbetsavtal utgör ett effektivt instrument inom detta område och
kommissionen uppmuntrar vidareutveckling av dem och att alla relevanta aktörer
omfattas (spelaktörer, idrottsorganisationer, tillsynsmyndigheter). Sådana
avtal gör det mycket enklare att skapa nationella kontaktpunkter där alla
relevanta nationella aktörer som bekämpar uppgjorda matcher kan samlas, utbyta
information och samordna åtgärder. Nationella kontaktpunkter är en mycket
viktig faktor för effektivt samarbete kring åtgärder mot uppgjorda matcher både
i EU och globalt.
2.5.2. Framtagning av åtgärder för att förhindra uppgjorda matcher
Det finns påtagliga skillnader mellan medlemsstaternas
principer för finansiering av åtgärder för bekämpning av uppgjorda matcher, men
ingen av de modeller som för närvarande används har konstaterats vara mer eller
mindre effektiv än de övriga. Kommissionen kommer att i samarbete med aktörerna i en rekommendation
ta fram åtgärder som ska förhindra uppgjorda matcher och som kan tillämpas i
alla medlemsstater och för alla idrottsgrenar.
Avsikten är att 1) främja effektivare utbyte av god praxis för att hindra
uppgjorda matcher i samband med vadhållning, inklusive initiativ om
medvetandehöjande åtgärder och utbildning för aktörer på idrottsområdet, 2)
säkerställa ömsesidig rapportering och uppföljning av misstänkt verksamhet
mellan idrottsorgan, aktörer och tillsynsmyndigheter, inklusive insamling av
tillförlitliga uppgifter om problemets omfattning, 3) införa minimibestämmelser
rörande intressekonflikter, exempelvis vadhållningsförbud för idrottsutövare
och idrottstjänstemän och vadhållningsförbud vid ungdomsevenemang och 4) införa
anmälningstelefoner och andra möjligheter till rapportering eller
uppgiftslämning. För detta kommer man att anordna särskilda workshoppar där
spelexperter deltar.
2.5.3. Säkerställa effektiva avskräckande medel mot uppgjorda matcher
Undersökningen om uppgjorda idrottsmatcher[31] visade att de är kriminaliserade i alla medlemsstater. Undersökningen visade också att
kriminalisering av överträdelser inom idrott inte nödvändigtvis leder till
bättre brottsbekämpning eller minskat antal misstänkta fall. De främsta
bristerna när det gäller åtal för uppgjorda matcher är av operativ karaktär,
och initiativ på EU-nivå bör sträva efter att förbättra tillämpningen av regler
mot uppgjorda matcher. Kommissionen deltar i Europarådets arbete där man diskuterar en
eventuell konvention mot manipulering av idrottsresultat. Syftet är att förse
nationella system med de verktyg, den expertis och de resurser som krävs för
att bekämpa detta hot.
2.5.4. Främjande av internationellt samarbete
Kommissionen kommer
att, genom att utnyttja delar av de tillgängliga medlen inom ramen för 2012 års
förberedande åtgärd för europeiska partnerskap för idrott[32], starta testprojekt för att främja
internationellt samarbete mot uppgjorda matcher. Likaså kommer kommissionen att
fortsätta samarbetet med Internationella olympiska kommittén (IOK) och
Europarådet, som båda har lagt fram och utarbetat förslag om hur problemet kan
hanteras på global nivå[33].
Kommissionen kommer att undersöka möjligheten att få in skyddet av idrottens
integritet och bekämpning av uppgjorda matcher i diskussionerna med
tredjeländer och behöriga internationella idrottsorganisationer. DE VIKTIGASTE ÅTGÄRDERNA Kommissionen kommer att ·
år 2014 anta en rekommendation om bästa metoder för
att förebygga och bekämpa uppgjorda matcher i samband med vadhållning, ·
delta i Europarådets arbete med en eventuell
konvention mot manipulering av idrottsresultat, ·
främja internationellt samarbete och internationell
dialog för att bekämpa uppgjorda matcher. Medlemsstaterna uppmanas att ·
inrätta nationella kontaktpunkter för alla
relevanta aktörer som deltar i bekämpningen av uppgjorda matcher, ·
förse de nationella rättsliga och administrativa
systemen med de verktyg, den expertis och de resurser som behövs för att
bekämpa uppgjorda matcher, ·
överväga hållbar finansiering av åtgärder för
idrottens integritet.
3. SLUTSATSER
För att lösa de olika
regleringsmässiga och tekniska problemen inom onlinespelsektorn krävs sunda och
effektiva åtgärder. De åtgärder som anges i detta meddelande bildar en
omfattande strategi för detta. Europeiska
kommissionen kommer att samarbeta med Europaparlamentet, medlemsstaterna och alla berörda aktörer för ett
snabbt genomförande av detta meddelande. Kommissionen kommer att under 2012
sammankalla ett första möte i expertgruppen om spel och inleda en dialog med
alla aktörer. En konferens med olika aktörer kommer att anordnas under 2013. Europeiska kommissionen kommer att utvärdera
genomförandet av detta meddelande och hur medlemsstaterna
och aktörerna tillämpar åtgärderna. Kommissionen kommer att
offentliggöra en framstegsrapport inom två år efter det att meddelandet
antagits. I framstegsrapporten kommer kommissionen att utvärdera huruvida de
genomförda åtgärderna är tillräckliga, särskilt när det gäller målen avseende
ett effektivare skydd av konsumenterna och avskräckande medel mot uppgjorda
matcher. Kommissionen kommer också att utvärdera huruvida åtgärderna utgör en
tillräcklig EU-ram för onlinespel eller om det krävs ytterligare åtgärder på
EU-nivå, eventuellt i form av lagstiftning. [1] Med termen ”onlinespel” avses en
rad olika speltjänster och distributionskanaler. En översikt över och en
diskussion av definitionerna återfinns i avsnitt 2 i kommissionens
arbetsdokument. [2]
För 2011 uppskattades den totala EU-marknaden för onlinespel till cirka 84,9
miljarder euro, med en årlig tillväxt på cirka 3 %. Mellan 2008 och 2011
ökade den landbaserade spelmarknaden med cirka 8,3 %. [3] H2 Gambling Capital (spel- och
vadhållningsrådgivning). [4] Grönbok om onlinespel på den inre
marknaden, KOM(2011) 128 slutlig. [5] Referensnummer för arbetsdokument från
kommissionens avdelningar. [6]
Till minderåriga räknas i detta meddelande även ”barn”. I linje med artikel 1 i
FN:s konvention om barnens rättigheter avses med ”barn” en person under 18 års
ålder. I vissa medlemsstater omfattas unga vuxna av de regler som gäller för
barn. [7]
Alla åtgärder som kommissionen föreslår i detta dokument överensstämmer med och
är förenliga med den gällande fleråriga budgetramen. [8] Conclusions on the framework for
gambling and betting in the EU Member States, antagna vid rådets 3057:e
möte (konkurrens) den 10 december 2010. [9] Lägesrapporter från rådets
ordförandeskap om ramen för spel och vadslagning i EU-medlemsstaterna (2008–2011). [10] 2011/2084(INI). [11] CESE 1581/2011 – INT/579. [12] Direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande
tekniska standarder och föreskrifter, i dess ändrade lydelse enligt direktiv
98/48/EG. [13] Direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende
på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.
Information om reformen av skyddet för uppgifter och det reformpaket som antogs
av kommissionen den 25 januari 2012 finns på http://ec.europa.eu/justice/newsroom/data-protection/news/120125_en.htm (på engelska). [14] En förordning om administrativt samarbete genom IMI
(baserad på kommissionens förslag KOM(2011) 522 slutlig) förväntas bli formellt
antagen av Europaparlamentet och rådet i september eller oktober 2012. Genom
förordningen skapas en möjlighet att starta IMI-pilotprojekt för att testa
användningen av IMI för administrativt samarbete, inklusive utbyte av
personuppgifter, på alla områden som omfattas av den inre marknaden, förutsatt
att det finns en rättslig grund för utbytet. [15] Otillåtna speltjänster i den
mottagande medlemsstaten innebär inte att sådana tjänster inte är reglerade i
ursprungsmedlemsstaten. Det innebär inte heller att tjänsterna inte är tillåtna
i andra mottagande medlemsstater. [16] Förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de
nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen
(”förordningen om konsumentskyddssamarbete”). [17] Närmare information finns på http://ec.europa.eu/internal_market/e-commerce/notice-and-action/index_en.htm
[18] Exempelvis problematiskt spelande,
patologiskt spelande, omåttligt spelande. [19] H2 Gambling Capital [20] En strategi for konsumentpolitiken i
EU – Att öka förtroendet och tillväxten, COM(2012) 225 final. [21] Enligt förslaget till direktiv om alternativ tvistlösning
för konsumenter och förslaget till förordning om tvistlösning online (http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/adr_policy_work_en.htm). [22] Europeisk strategi för ett bättre
internet för barn (COM(2012) 196 final). [23] Direktiv 2005/29/EG om otillbörliga affärsmetoder som
tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om
ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets
direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets
förordning (EG) nr 2006/2004. [24] Detta är ett ämnesövergripande projekt
som finansieras genom det sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk
utveckling. Det är inriktat på forskning som rör missbruk och livsstilar i
Europa under 5 år
(2011–2015). För mer information, se http://ec.europa.eu/research/social-sciences/projects/486_en.html [25] Beslut nr 1351/2008/EG om inrättande av ett flerårigt
gemenskapsprogram för att skydda barn som använder Internet och annan
kommunikationsteknik. [26] Förslag till Europaparlamentets och
rådets förordning om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa,
(KOM(2011) 665). [27] Syftet är att utvärdera förekomsten och
avgörande faktorer för problem med internetmissbruk och internetberoende bland
ungdomar i Europa. [28] Direktiv 2005/60/EG om åtgärder för att förhindra att det
finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. [29] Brottsbekämpning i vår digitala
tidsålder: inrättande av ett Europeiskt centrum mot it-brottslighet (COM (2012)
140 final). [30] Se Nicosiadeklarationen om
kampen mot uppgjorda matcher av den 20 september 2012. [31] http://ec.europa.eu/sport/news/20120410-study-on-match-fixing_en.htm [32] http://ec.europa.eu/sport/news/20120417-2012-call-for-proposals_en.htm [33] CM/Rec(2011)10, IOK:s rekommendationer
för bekämpning av uppgjorda matcher av den 2 februari 2012.