Bryssel den 1.3.2005

KOM(2005) 64 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

ÅRSRAPPORT FÖR 2003 OM PHAREPROGRAMMET OCH OM STÖDINSTRUMENTEN FÖR CYPERN, MALTA OCH TURKIET INFÖR ANSLUTNINGEN

{SEC(2005) 273}

INLEDNING

Detta är Europeiska kommissionens årliga rapport till Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Phareprogrammets framsteg i de tio stödmottagarländerna och om stödinstrumenten för Cypern, Malta och Turkiet inför anslutningen.

Ett tekniskt dokument som läggs fram som en bilaga till denna rapport innehåller avsnitt om programplaneringen och genomförandet av Phareprogrammet i vart och ett av stödmottagarländerna.

1. ÖVERBLICK ÖVER ÅRET

1.1. Viktiga händelser i utvidgningsprocessen under 2003

Som en följd av att Europeiska rådet vid sitt möte år 2002 i Köpenhamn beslutade att låta tio nya stater ( Cypern , Tjeckien , Estland , Ungern , Lettland , Litauen , Malta , Polen , Slovakien och Slovenien ) ansluta sig till Europeiska unionen den 1 maj 2004 undertecknades anslutningsfördraget och anslutningsakten i Aten den 16 april 2003 och lades dessa fram för ratificering i medlemsstaterna och de anslutande staterna, i enlighet med varje stats förfaranden för ratificering.

De anslutande staterna deltog från och med undertecknandet av anslutningsfördraget som ”aktiva observatörer” i rådets organ och i kommittéer under kommissionens ordförandeskap.

I syfte att tillhandahålla balanserad information om utvidgningsprocessen hade kommissionen antagit en kommunikationsstrategi för utvidgningen . Denna strategi var inriktad såväl på medborgarna i unionen som på befolkningarna i de anslutande länderna.

Kommissionen angav i sina den 5 november 2003 antagna och i serien återkommande rapport ingående rapporter om Bulgarien och Rumänien att de båda länderna alltjämt uppfyllde de politiska kriterierna för anslutning till unionen men att de ännu inte till fullo uppfyllde de ekonomiska kriterierna. Länderna gjorde enligt rapporten goda framsteg och var på väg att avsluta den erforderliga anpassningen av lagstiftningen. Det krävdes dock fortfarande betydande insatser för att bygga upp tillräcklig administrativ och rättslig förmåga för att trygga ett korrekt genomförande av gemenskapens regelverk . I syfte att stödja ländernas ansträngningar hade rådet den 14 april antagit reviderade anslutningspartnerskap , grundade på förslag från kommissionen. Dessutom höjdes stödet inför anslutningen i betydande utsträckning[1].

Turkiet ökade under 2003 takten i reformerna och gjorde stora ansträngningar för att uppfylla de i Köpenhamn fastlagda politiska och ekonomiska kriterierna. I den återkommande rapporten betonades det dock att ytterligare insatser var nödvändiga på ett antal områden, t.ex. i fråga om den civila kontrollen av de militära styrkorna och utövandet av de grundläggande friheterna, däribland religionsfriheten. Ett reviderat anslutningspartnerskap hade antagits i april 2003. Detta innehöll utförliga riktlinjer rörande de områden där ytterligare reformer var nödvändiga och omfattade ett förslag om höjning av det finansiella stödet, till ett sammanlagt belopp på 1 050 miljoner euro under tre år.

Det bör i detta sammanhang också nämnas att Kroatien i februari 2003 ansökte om medlemskap i Europeiska unionen. Landet godkändes som kandidatland den 18 juni 2004.

1.2. Slutsatser från mötena under 2003 i Europeiska rådet

Europeiska rådet välkomnade vid sitt möte i Bryssel den 12-13 december 2003 kommissionens konstateranden och rekommendationer rörande Bulgarien och Rumänien i de övervakningsrapporter, strategidokument och återkommande rapporter som den hade lagt fram i november 2003. Det uppmanade kommissionen att i början av 2004 lägga fram ett förslag till finansieringsram för Bulgarien och Rumänien på grundval av vilket reviderade utkast till gemensamma ståndpunkter om de ännu inte avslutade förhandlingskapitlen skulle läggas fram under våren 2004. Europeiska rådet noterade kommissionens förklaring om att den hade för avsikt att grunda sitt förslag på de principer och metoder som tillämpats under förhandlingarna med de tio anslutande länderna. Syftet med Phareprogrammet är att förbereda kandidatländerna för anslutningen till EU, men programmet syftar också till att förbereda dem för övergången från stödet inför anslutningen till stödet från strukturfonderna. Ytterligare information ges i del II.1 i bilagan.

Vad beträffar Cypern välkomnade Europeiska rådet vid sitt möte i Thessaloniki (den 19-20 juni 2003) kommissionens meddelande med titeln Tillvägagångssätt för att främja den ekonomiska utvecklingen i den norra delen av Cypern och föra den närmare unionen . Kommissionen föreslog i meddelandet att den turkcypriotiska norra delen skulle ges finansiellt stöd för ekonomisk utveckling, i syfte att främja handeln med den norra delen och föra den närmare unionen.

2. GENOMFÖRANDET AV PROGRAMMEN: ALLMÄN ÖVERBLICK

2.1. Genomförandet av Phareriktlinjerna

År 2003 var för de tio anslutande staterna det sista året för programplanering av stödet inför anslutningen. Från och med 2004 gäller denna programplanering endast Bulgarien och Rumänien.

Programplaneringen grundades på Phareriktlinjerna[2], som med anledning av kommissionens antagande av en särskild utfasningsstrategi för Phare hade reviderats den 6 september 2002[3]. Riktlinjerna reviderades i syfte att beakta den i sitt slag nya övergången från stöd inför anslutningen till strukturstöd, ändringarna av förordning (EG) nr 2760/98 rörande gränsöverskridande samarbete inom ramen för Phare-programmet och det enhetliga upplägg som behövdes på området kärnsäkerhet samt i syfte att betona övergången till systemet för utvidgat decentraliserat genomförande ( Extended Decentralisation Implementation System , EDIS) (se även avsnitt 3.1).

Riktlinjerna reviderades den 22 december 2003 ytterligare än gång, genom ett meddelande[4] i vilket konceptet ”institutionsuppbyggnad[5]” omdefinierades och behovet av att påskynda decentraliseringen av det finansiella ansvaret och förvaltningsansvaret till de stödmottagande länderna betonades.

Genomförandet av utfasningsstrategin för Phare gick under 2003 vidare, i syfte att sörja för en smidig övergång för de länder som skulle ansluta sig till unionen den 1 maj 2004.

Utöver ändringarna av förordningen om gränsöverskridande samarbete inom ramen för Phare-programmet förmedlades i kraft av de reviderade Phareriktlinjerna två viktiga budskap rörande transnationellt och interregionalt samarbete och samarbete med sådana länder utanför EU som inte heller var kandidatländer: de tio Phareländerna uppmuntrades att använda medel från sina nationella Phareprogram för att stödja åtgärder av gränsöverskridande karaktär vid sina yttre gränser, i syfte att motverka uppkomsten av nya skiljelinjer vid unionens framtida gräns, och Bulgarien och Rumänien uppmuntrades dessutom att fortsätta att använda medel från sina nationella Phareprogram för att finansiera sitt deltagande i (transnationella) Interreg III B-program eller (interregionala) Interreg III C-program.

Stödet under 2003 till Malta, Cypern och Turkiet inför anslutningen reglerades genom särskilda förordningar[6], men för ländernas program under det året användes på det hela taget samma metoder och kommittéförfaranden som för Phareprogrammet.

2.2. De totala åtagandena inom ramen för Phare [7]

De totala åtagandena inom ramen för Phareprogrammet uppgick år 2003 till 1 699 miljoner euro, fördelade på följande:

Nationella program | 1 223 miljoner euro |

Gränsöverskridande samarbete | 161 miljoner euro |

Regionala och övergripande program | 187 miljoner euro |

Kärnsäkerhet | 128 miljoner euro |

Åtagandena för de nationella programmen fördelades enligt följande:

Bulgarien | 99 miljoner euro | Litauen | 67 miljoner euro |

Tjeckien | 95 miljoner euro | Polen | 403 miljoner euro |

Estland | 40 miljoner euro | Rumänien | 272 miljoner euro |

Ungern | 107 miljoner euro | Slovakien | 57 miljoner euro |

Lettland | 46 miljoner euro | Slovenien | 38 miljoner euro |

Utöver åtagandena inom ramen för Phareprogrammet antogs program för stöd inför anslutningen för Malta , Cypern och Turkiet och ett särskilt stödpaket för norra delen av Cypern :

Cypern | 12 miljoner euro | Norra delen av Cypern | 12 miljoner euro |

Malta | 13 miljoner euro | Turkiet | 145 miljoner euro |

Närmare uppgifter om Phareprogrammen i de enskilda länderna finns i del I ( Country section ) i bilagan.

2.3. Finansiellt och tekniskt stöd

Enligt de nuvarande Phareriktlinjerna skall ca 65 % av Pharemedlen sättas av för institutionsuppbyggnad. Det viktigaste instrumentet för institutionsuppbyggnad och överföring av know-how är s.k. partnersamverkan (” Twinning ” och ” Twinning Light ”), som går ut på att sakkunniga från medlemsstaterna sänds till kandidatländerna för att hjälpa till med att bygga upp de ländernas förmåga att genomföra särskilda delar av gemenskapens regelverk. Ungefär 35 % av Pharemedlen sätts av för investeringar som avsedda att främja ekonomisk och social sammanhållning.

Ett centralt tema under 2002 var att upprätta handlingsplaner för att ta itu med de prioriterade åtgärder i fråga om administrativ och rättslig förmåga som behövde vidtas före anslutningen. Under 2003 låg tyngdpunkten på åtgärder för att främja ekonomisk och social sammanhållning och förbereda kandidatländerna på hanteringen av medel från EU:s fonder efter anslutningen.

Under 2003 inrättades ett antal övergripande program och program som omfattade ett flertal länder, i syfte att behandla sådana frågor som inför anslutningen började få hög prioritet och som det med tanke på de skalfördelar som sådana program erbjuder var lättare att behandla med hjälp av de typerna av program. Programmen gällde utveckling av små och medelstora företag, kommunal infrastruktur, finansiering för kommuner, TAIEX-insatser (TAIEX är Byrån för tekniskt stöd och informationsutbyte), deltagande i gemenskapens kommittéer, kärnsäkerhet, små projekt, statistiksamarbete, miljöskydd samt information och kommunikation. Närmare uppgifter om detta finns i delarna II.2.2.2 och II.2.2.3 i bilagan.

2.4. Samordning av gemenskapens stöd inför anslutningen

Syftet med Sapard [8] ( Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development ) är att hjälpa kandidatländerna att hantera de problem som strukturanpassningen i deras jordbrukssektorer och landsbygdsområden för med sig och att hjälpa dem att genomföra gemenskapens regelverk för den gemensamma jordbrukspolitiken och rättsakter som hänför sig till detta. Mer utförlig information om verksamheten inom ramen för Sapard finns i årsrapporten för 2003 om det programmet.

Det huvudsakliga syftet med Ispa [9] ( Instrument for Structural Policies for Pre-Accession ) är att närma kandidatländerna till gemenskapens standarder i fråga om infrastrukturer. Bl.a. finansieras betydande infrastrukturprojekt på miljö- och transportområdet via Ispa. Mer utförlig information om verksamheten inom ramen för Ispa finns i årsrapporten för 2003 om det instrumentetet.

I en separat årsrapport om samordningen av stödet inför anslutningen ges mer utförlig information om samordningen mellan Phare, Ispa och Sapard. Kommissionens samordningskommitté på direktörsnivå för de tre instrumenten för stöd inför anslutningen sammanträdde tre gånger under 2003.

Det allmänna dokument i vilket kommissionen informerar om samordningen av stödet inför anslutningen ( General Assistance Document ) lades fram för förvaltningskommittén för Phare den 9 april 2003 och innehöll uppgifter bl.a. om de vägledande finansiella anslagen från de tre instrumenten till vart och ett av de berörda länderna, om samordningen med Europeiska investeringsbanken (EIB) och andra internationella finansiella institut och om framstegen och utsikterna i fråga om decentraliserad förvaltning.

2.5. Samarbete med EIB och andra internationella finansiella institut

Samarbetet med EIB och andra internationella finansiella institut inom ramen för samförståndsavtalet om samarbete i fråga om stöd inför anslutningen drevs under 2003 vidare.

Kommissionen anordnar regelbundet möten med EIB och andra internationella finansiella institut för att samordna förfaranderelaterade frågor och frågor som har att göra med programplanering och genomförande. I syfte att organisera för övergången från stöd inför anslutningen till fullt EU-medlemskap för de länder som skulle ansluta sig i maj 2004 var kommissionen dessutom ordförande vid möten den 26 mars 2004 i en arbetsgrupp för Europeiska gemenskapen och internationella finansiella institut och i en högnivågrupp för dessa parter.

Phareprogrammets viktigaste instrument för samfinansiering var under 2003 – liksom under åren dessförinnan – faciliteten för finansiering för små och medelstora företag ( SME Finance Facility ), i vilken EIB, Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) samt Europarådets utvecklingsbank och Kreditanstalt für Wiederaufbau samarbetade med kommissionen. Syftet med samfinansieringsinstrumenten är att hjälpa till att bygga upp kapaciteten i den finansiella sektorn i kandidatländerna att ta fram finansieringslösningar, t.ex. för små och medelstora företag (med hjälp av den ovan nämnda faciliteten) eller för kommuner (med hjälp av faciliteten för finansiering för kommuner, Municipal Finance Facility ). Den 5 december 2003 godkände kommissionen två Phareprogram inom ramen för SME Finance Facility vilka omfattade en landsbygdsunderkomponent (vilket var en nyhet) med särskild inriktning på utveckling av landsbygdskreditsektorn. EBRD, Europarådets utvecklingsbank och Kreditanstalt für Wiederaufbau medverkar i dessa program . Närmare uppgifter om finansieringsfaciliteterna finns i del II.2.2.3 i bilagan.

3. PROGRAMFÖRVALTNING

3.1. Övergången till systemet för utvidgat decentraliserat genomförande (EDIS)

Tanken med EDIS är att förvaltningen av stödet inför anslutningen skall decentraliseras till kandidatländerna. Kommissionen kommer när systemet genomförts inte att utöva någon systematisk förhandskontroll utan enbart efterhandskontroll, samtidigt som den behåller det slutliga ansvaret för genomförandet av den allmänna budgeten.

Förberedelserna inför övergången till EDIS påskyndades i samtliga kandidatländer under 2003[10]. Övergången till EDIS sker i en process i fyra steg, som beskrivs i kommissionens arbetsdokument Preparing for Extended Decentralisation , som skickades till kandidatländerna år 2000, och i dokumentet Roadmap to EDIS for Ispa and Phare (vägledning till EDIS för ISPA och Phare), som skickades till kandidatländerna år 2001.

Kommissionen och de nationella förvaltningarna i kandidatländerna fortsatte under rapportåret att övervaka processen via de högnivåarbetsgrupper ( High Level Working Groups , HLWG) som hade inrättats i alla Phareländer under 2002 i syfte att överse övergången till EDIS och ge konkret vägledning i specifika frågor i samband med denna.

Ett seminarium för de nationella förvaltningarna i kandidatländerna om offentlig upphandling anordnades i Bryssel i mars 2003. Vid detta behandlades de ändringar som införandet av den nya budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget[11] medförde, följderna av detta för projekten inför anslutningen samt övergången den 1 maj 2004 från de för det externa biståndet tillämpliga reglerna om offentlig upphandling till de i enlighet med gemenskapsdirektiven tillämpliga reglerna.

Kommissionen följde upp detta initiativ med utbildning i kandidatländerna för personal i Pharekontraktstecknande myndigheter samt genom att med hjälp av SIGMA ( Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European countries ) ta fram och sprida en jämförande studie rörande de för det externa biståndet tillämpliga reglerna om offentlig upphandling och de i enlighet med gemenskapsdirektiven tillämpliga reglerna.

De anslutande ländernas skyldighet att tillämpa EDIS från och med anslutningen togs upp i artikel 33 i anslutningsakten och detta hade en pådrivande verkan på de ländernas slutliga förberedelser för övergången till EDIS.

Läget i de 12 berörda kandidatländerna i fråga om övergången till EDIS var mot slutet av 2003 följande:

- Bulgarien och Rumänien hade gjort ytterligare framsteg i stadium 1, Gap assessment (bedömning av brister).

- Polen och Estland hade avslutat stadium 3, Compliance assessment (bedömning av uppfyllelse), men hade ännu inte ingivit de för inledandet av det slutliga stadiet (stadium 4) i färdplanen erforderliga EDIS-ansökningarna till kommissionen. Ansökningarna ingavs i början av 2004.

- Tjeckien , Ungern , Litauen , Lettland , Slovakien och Slovenien hade ingivit de erforderliga EDIS-ansökningarna till kommissionen. Därför inleddes det slutliga stadiet och de behöriga revisionsavdelningarna inom kommissionen företog kontroller. Om resultatet av sådana kontroller är tillfredsställande, beviljas övergången till EDIS genom ett kommissionsbeslut i kraft av vilket kommissionen avstår från sin förhandskontroll av förvaltningen av de medel som anslagits inom ramen för stödet inför anslutningen. GD Utvidgnings revisorer företog under november och december 2003 kontroller på plats i Ungern och Slovenien . Resultatet av dessa kontroller medgav dock inte ett inledande av processen för att anta ett kommissionsbeslut om övergång till EDIS före anslutningen.

- I Malta och Cypern företogs kontroller som uppföljning till granskningar som gjorts under 2002. Resultatet av dessa uppföljningskontroller medgav dock inte ett inledande av processen för att anta ett kommissionsbeslut om övergång till EDIS före anslutningen.

3.2. Uppföljning och utvärdering

Syftet med uppföljnings- och utvärderingsfunktionen är för det första att följa upp och utvärdera det finansiella stöd som mottagarländerna beviljas för att de skall kunna uppnå målen inför anslutningen, genom att bedöma resultatet av program och dra lärdomar av detta. Syftet är även att stödja utvecklingen av lokal uppföljnings- och utvärderingskapacitet som ett medel för förstärkning av de berörda ländernas förmåga att förvalta och kontollera stödet inför anslutningen.

3.2.1. Förhandsutvärdering

En rapport om en förhandsutvärdering av programplaneringsmekanismerna för Phare under 2004 och åren därefter visade på behovet av ett mer strategiskt upplägg i fråga om programplanering, av en ökning av resurserna för projektutformning och av en mer systematisk kvalitetskontroll. I syfte att beakta rekommendationerna i rapporten antogs en åtgärdsplan och uppföljningsåtgärder[12].

3.2.2. Uppföljning och interimsutvärdering

Phares system för uppföljning och interimsutvärdering genererade 123 lands-, sektors- och temarapporter under 2003 om programmen inom ramen för Phare. I början av 2003 ingicks kontrakt om interimsutvärderingen av stödprogrammet för Turkiet inför anslutningen. Interimsutvärderingssystemet infördes även i Malta och Cypern.

Interimsutvärderingarna visade att resultatet av Phareprogrammen på det hela taget var tillfredsställande. Prioriteterna i projekten låg i linje med de i anslutningspartnerskapen, de återkommande rapporterna och handlingsplanerna. Interimsutvärderingen i sig ses nu allmänt som en integrerad del av projektförvaltningscykeln. Uppföljningen av slutsatserna och rekommendationerna från utvärderingarna genererade en uppsjö av positiva verkningar och ledde till uppkomsten av en utvärderingskultur. Närmare uppgifter om interimsutvärderingen i de anslutande länderna finns i del II.3 i bilagan.

3.2.3. Efterhandsutvärdering

Efterhandsutvärderingen under 2003 av de nationella programmen för 1997-1998 visade på den stora betydelse som Phareprogrammet hade när det gällde att lösa problem som utgjorde kritiska hinder på vägen mot anslutningen. Av utvärderingen framgick också att programmet hade störst verkningar i de politikområden som hade samband gemenskapens regelverk (jfr. tredje Köpenhamnskriteriet) och att kommissionen i stor utsträckning hade dominerat programplaneringsprocessen, vilket till viss del förklarades av kandidatländernas svagheter i fråga om programplanering. Se även del II.3 i bilagan.

3.3. Andra åtgärder

Kommissonen vidtog under 2003 ett antal åtgärder för att förbättra kvaliteten på programmen under 2004 och stödja utvecklingen av uppföljnings- och utvärderingskapaciteten på lokal nivå. Specifika åtgärder redovisas i del II.3.3 i bilagan.

[1] En höjning med i genomsnitt 30 % under perioden 2004-2006, till ett genomsnittligt belopp på 400 miljoner euro per år för Bulgarien och upp till 1 miljard euro per år för Rumänien.

[2] SEK(1999) 1596. Riktlinjerna godkända av kommissionen den 13 oktober 1999.

[3] K(2002) 3303-2.

[4] K(2003) 4906.

[5] För närvarande går 65 % av Pharemedlen till institutionsuppbyggnad (30 % av medlen till ”mjuka” åtgärder, t.ex. know-how, och 35 % av medlen till ”hårda” åtgärder, t.ex. investeringar i utrustning). Tidigare gick 30 % av Pharemedlen till ”mjuka” åtgärder för institutionsuppbyggnad och 70 % av medlen till investeringar (35% av medlen till investeringar för att främja ekonomisk och social sammanhållning och 35 % av medlen till investeringar i institutionsuppbyggnad).

[6] Förordning (EG) nr 555/2000 av den 13 mars 2000 för Cypern och Malta och förordning (EG) nr 2500/2001 av den 30 december 2001 för Turkiet.

[7] Kompletterande finansiell information om Phare finns i del III i bilagan.

[8] För allmän information se även GD Jordbruks webbplats http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm

[9] För allmän information se även GD Regionalpolitiks webbplats http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm

[10] Med undantag för Turkiet, som gick över till ett system för decentraliserat genomförande under 2003.

[11] Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 (EGT L 248, 16.9.2002).

[12] Bl.a. riktlinjer för programplanering för flera år, förbättring av projektbeskrivningarna och användning av logiska ramar ( logframes ).