SV

[pic] EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION

Bryssel den 01.06.2004

KOM(2004) 394 slutlig

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT

Integrering av miljöhänsyn i andra politikområden - en inventering av Cardiffprocessen

1. InLEDNING

DENNA INVENTERING AV HUR INTEGRERINGEN AV MILJÖHÄNSYN fortskrider initierades vid Europeiska rådets vårmöte 2003 där man noterade "kommissionens avsikt att genomföra en årlig inventering av Cardiffprocessen för integrering av miljöhänsyn och en regelbunden översyn av miljöpolitiken samt att rapportera i så god tid om resultaten av dessa att de från och med 2004 kan beaktas av kommissionen vid utarbetandet av dess vårrapporter".[1] Denna inventering kompletterar 2003 års översyn av miljöpolitiken[2], som antogs i december 2003, och den bör läsas mot bakgrund av uppgifterna i denna översyn.

Principen om integrering av miljöhänsyn bygger på erkännandet att de miljöförbättringar som en hållbar utveckling förutsätter inte kan uppnås med enbart miljöpolitik. De förändringar som krävs för att minska de oroande miljöpåfrestningarna inom fiskerinäring, jordbruk, transporter, energi och andra områden och på så vis åstadkomma en hållbar utveckling kan endast uppnås genom en process där miljöhänsyn integreras i dessa sektorer.[3]

På EU-nivå fastslås betydelsen av att integrera miljöhänsyn i artikel 6 i EG-fördraget: "Miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet enligt artikel 3, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling."[4] En institutionell drivkraft för integreringen av miljöhänsyn skapades 1998 när Europeiska rådet tog initiativ till den så kallade Cardiffprocessen, som innebar att olika rådskonstellationer uppmanades att utarbeta strategier för en sådan integrering.

EU:s strategi för hållbar utveckling, som antogs i Göteborg 2001, gick ett steg längre och krävde att prioriterade miljömål och miljöintegrering skulle betraktas som lika viktiga som ekonomiska och sociala mål. Strategin innehåller en långsiktig vision, som går ut på att förena en dynamisk ekonomi med social sammanhållning och strikta miljökrav. Detta förutsätter att tonvikten åter läggs på en sammanhållen och integrerad politik, vilket också betonades 2001 i Europeiska rådets slutsatser om antagandet av EU:s strategi för hållbar utveckling, där rådet uppmanades att "färdigställa och ytterligare utveckla sektorsstrategierna för integrering av miljöhänsyn i alla gemenskapens relevanta politikområden så att de kan genomföras snarast möjligt /.../. Relevanta mål enligt det kommande sjätte miljöhandlingsprogrammet och strategin för hållbar utveckling bör beaktas."

På EU-nivå kompletteras sektorsstrategiernas långsiktiga helhetssyn av verktyget för utvidgad konsekvensanalys, som utformats för tillämpning på förslag om enskilda politiska åtgärder och initiativ[5]. Båda dessa instrument är centrala för att upprätta en jämvikt mellan den hållbara utvecklingens tre pelare och därmed uppnå en ökad integrering av miljöhänsyn.

De processer som inletts under de senaste åren har lett till miljöförbättringar inom flera sektorer. Den fortsatta integreringen av miljöhänsyn skulle dock få en skjuts framåt om alla sektorer fullgjorde sina åtaganden från de senaste fem åren. Detta kommer att vara en besvärlig process, eftersom många av de integreringsåtgärder som är lätta att vidta redan genomförts. Följaktligen kommer de framtida ansträngningarna för att vända kvarvarande ohållbara tendenser i allt högre grad att behöva inriktas på strukturella reformer, vilket kan leda till ansträngda relationer till etablerade intressegrupper inom de berörda sektorerna. Det krävs också åtgärder på nationell nivå för att fullgöra de åtaganden som gjorts på EU-nivå, eftersom gemenskapens behörighet är begränsad inom många områden.

I denna inventering beskrivs först ramen för integrering av miljöhänsyn på EU-nivå från det att Cardiffprocessen inleddes 1998. Därefter sammanfattas läget i fråga om integrering av miljöhänsyn inom de sektorer som uppmanats att utarbeta integreringsstrategier. Slutligen dras slutsatser om hur integreringen av miljöhänsyn skall kunna drivas framåt på EU-nivå. Där behandlas prioriterade åtgärder för att driva på genomförandet av Cardiffprocessen och stödja den med kompletterande åtgärder på nationell nivå och EU-nivå, framför allt genom att anpassa och bygga vidare på befintliga miljöpolitiska strategier och utarbeta lösningar som alla vinner på.

2. EU:S RAM FÖR INTEGRERING AV MILJÖHÄNSYN

När den nya integreringsklausulen 1997 infördes i Amsterdamdraget 1997 betonade Europeiska rådet i Luxemburg (december 1997) "sin övertygelse - som uttrycks i den framtida artikel 6 i fördraget - att miljöskyddskraven bör integreras i gemenskapens politik och åtgärder, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling" och uppmanade kommissionen att "före mötet i juni 1998 förelägga det en strategi för att uppnå detta mål."[6]

Meddelandet "Partnerskap för integration"[7]var kommissionens svar på denna uppmaning, och där beskrevs de åtgärder som behövdes för att omvandla artikel 6 till konkreta resultat i form av integrering av miljöhänsyn. Några centrala aspekter var följande:

- Kommissionens fasta vilja att se till att miljöhänsyn integreras med centrala politiska initiativ med hjälp av en detaljerad mekanism för miljökonsekvensanalys.

- Kommissionens fasta vilja att se över EU:s politik inom olika områden och utarbeta strategier för centrala sektorer, inbegripet politik- och resultatindikatorer och vägledande mål.

- En uppmaning till rådet att fastställa ett antal prioriterade åtgärder för införlivandet av miljökrav samt effektiva mekanismer för övervakning av hur strategin genomförs.

- En uppmaning till Europeiska rådet att regelbundet göra en översyn av miljöintegreringen i centrala sektorer.

Fem år senare har stora framsteg gjorts när det gäller att ge dessa riktlinjer ett konkret innehåll och därigenom föra integreringen av miljöhänsyn framåt. Nedan följer några milstolpar:

- Cardiffprocessen, som inleddes 1998. Europeiska rådet tog ett viktigt steg mot en praktisk tillämpning av artikel 6 med sin uppmaning till olika rådskonstellationer att utarbeta strategier och program för att integrera miljöhänsyn i sina politikområden, med början i energi-, transport- och jordbrukssektorn. Processen omfattar nu nio olika sektorer (förutom transport-, jordbruks- och energisektorn omfattar Cardiffprocessen näringsliv, inre marknaden, utveckling, fiskeri, allmänna frågor samt ekonomi och finans). Alla dessa sektorer har antagit integreringsstrategier.

- År 1999 gjorde Europeiska rådet i Helsingfors ytterligare klargöranden om genomförandet av strategier för integrering av miljöhänsyn. Man angav att så "snart sektoriella strategier har slutförts bör de omedelbart genomföras. Regelbunden utvärdering, uppföljning och övervakning måste utföras så att strategierna kan anpassas och fördjupas. Kommissionen och rådet uppmanas enträget att utveckla passande instrument och relevant information för dessa ändamål."[8]

- År 2001 var en vändpunkt i processen för integrering av miljöhänsyn, i och med att Europeiska rådet i Göteborg antog en EU-strategi för hållbar utveckling och Lissabonstrategin kompletterades med en tredje miljöpelare. Både ekonomisk tillväxt, social sammanhållning och miljöskydd måste nu främjas. Inom ramen för denna nya politik riktade Europeiska rådet en uppmaning till rådet om att "färdigställa och ytterligare utveckla sektorsstrategierna för integrering av miljöhänsyn i alla gemenskapens relevanta politikområden så att de kan genomföras snarast möjligt [...]. Relevanta mål enligt det kommande sjätte miljöhandlingsprogrammet och strategin för hållbar utveckling bör beaktas."[9] De sektorsvisa integreringsstrategier som utarbetats inom Cardiffprocessen är alltså ett av medlen för att uppnå miljömålen i strategin för hållbar utveckling.

- Som ett led i genomförandet av EU:s strategi för hållbar utveckling införde kommissionen 2002 ett enhetligt system för förhandsanalys av konsekvenserna av alla viktiga politiska förslag.[10] År 2003 inleddes en pilotfas med 43 förslag. Detta system innebär att man inför antagandet av nya förslag kan göra en avvägning från fall till fall på grundval av välgrundade analyser av de ekonomiska, sociala och miljömässiga effekterna. Detta utgör ett viktigt komplement till de mer övergripande sektorsstrategierna.

- I september 2002 trädde kommissionens sjätte miljöhandlingsprogram[11]i kraft. Där betonades åter betydelsen av att integrera miljöhänsyn. Inom detta program har man utarbetat tematiska strategier för centrala miljöfrågor, vilket underlättar integreringen eftersom strategierna är sektorsöverskridande och förutsätter att flera olika sektorer vidtar gemensamma åtgärder.

- I oktober 2002 uppmanade rådet (miljö) Europeiska rådet att "uppmana de rådskonstellationer som ansvarar för utbildning, hälso- och sjukvård, konsumentfrågor, turism, forskning, sysselsättning och socialpolitik att utforma strategier för att främja hållbar utveckling genom att integrera miljöhänsyn i befintlig politik och befintliga åtgärder."[12]

- År 2003 hade de flesta dåvarande och nya EU-medlemsstaterna utarbetat nationella strategier för hållbar utveckling, och många av dessa omfattar integrering av miljöhänsyn och frågan om politikens samstämmighet.

MILJÖPÅFRESTNINGAR I CENTRALA INTEGRERINGSSEKTORER

Nedan illustreras vilka problem som kan lösas genom en integrering av miljöhänsyn. Samtidigt görs en översikt över några av de mest akuta miljöpåfrestningarna inom centrala integreringssektorer. Dessa påfrestningar har kartlagts, och de åtgärder som EU håller på att vidta för att lösa problemen beskrivs i avsnitt 3. I många fall är det för tidigt för att man i dag skall kunna se alla vinster av en åtgärd[13]. En del miljötendenser är dock så allvarliga att ytterligare integrering av miljöhänsyn hela tiden måste eftersträvas på både EU-nivå och nationell nivå.

Fiskeri: Människan påverkar havsmiljön genom fiske, men också genom de klimatförändringar som orsakas av människan: föroreningar, utsläpp av näringsämnen och olika sätt att använda havsbotten (t.ex. som berg-, sten- och grustäkt eller för oljeutvinning). Fiskbestånden styrs också av cykliska variationer. Huvudskälet till att lekbestånden och fångsterna halverats under de senaste 25 åren, trots de insatser som gjorts för att lösa problemet, är ändå det fortsatta överfisket. 40 % av alla EU-fångster tas från bestånd som anses ligga under de säkra biologiska gränserna. För vissa typer av fisk, framför allt bottenlevande och diadroma fiskar, är procentandelen så hög som 60 %. För andra arter, som torsk och kummel, är läget ännu allvarligare. Läget är dock inte lika illa för alla arter. De pelagiska bestånden har ökat under de senaste 20 åren, liksom bestånden av räkor och havskräfta. Återhämtningen för pelagiska arter, som nordsjösillens återhämtning efter beståndens kollaps på 1970-talet, visar att bestånden kan ha en stor potential för återhämtning om rätt åtgärder vidtas. I den senaste rapporten från ICES (Internationella rådet för havsforskning) från oktober 2003 bekräftas att återhämtningsåtgärder är en förutsättning för att flera bestånd skall kunna byggas upp igen.[14] Därför har en mängd åtgärder vidtagits. Senast var det rådet (fiske) i december 2003 som antog återhämtningsplaner för flera olika arter och även fleråriga förvaltningsplaner, vilket inte skett sedan 1983 då den gemensamma fiskeripolitiken antogs.

Transport:Transporter är mycket viktiga för EU:s ekonomiska konkurrenskraft samt för handeln och det ekonomiska och kulturella utbytet. I takt med att den ekonomiska aktiviteten och inkomsterna ökat har tendensen varit att också efterfrågan på transporter ökat, särskilt vägtransporter och luftfart. Stora framsteg har gjorts i fråga om fordons- och bränsleteknik, vilket lett till lokala minskningar av luftföroreningarna. Hittills har dock den förbättrade bränsleeffektiviteten inte alls kunnat kompensera den kraftigt ökade volymen av både person- och godstransporter, vilket resulterat i en nettoökning av utsläppen av växthusgaser (Europeiska miljöbyråns databas "The International Climate Change Partnership"). Transportsektorns utsläpp av växthusgaser (huvudsakligen koldioxid) ökade med 20 % inom EU mellan 1990 och 2000 och utgör nu 21 % av de totala utsläppen av växthusgaser inom EU, vilket neutraliserar förbättringarna inom andra sektorer. Stora problem kvarstår på lokal nivå, framför allt överbelastning, buller och partikelutsläpp från diesel.

Jordbruk:I EU brukas hälften av all mark. Detta faktum är i sig tillräckligt för att jordbruket skall vara viktigt för EU:s naturmiljö. Jordbruket har under seklens lopp bidragit till att skapa och bevara många delvis naturliga livsmiljöer av stort värde. I dag består huvuddelen av landskapen inom EU av sådana miljöer, och det är där som man finner en del av det rikaste växt- och djurlivet i EU. Det finns ett komplext samband mellan rika naturliga livsmiljöer och jordbruksmetoder. Många naturliga livsmiljöer i Europa bevaras genom ett extensivt jordbruk, som är en förutsättning för många olika vilda växt- och djurarters överlevnad, men jordbruksmetoder kan också ha en negativ inverkan på naturresurserna. Olämpliga jordbruksmetoder och olämplig markanvändning kan leda till förorening av mark, vatten och luft, fragmentering av livsmiljöer och artförluster. Oron växer för de intensiva jordbruksmetodernas effekter på människors hälsa och miljön. Jordbruket står fortfarande för omkring 10 % av utsläppen av växthusgaser i EU (framför allt i form av metan- och kväveoxidutsläpp), trots en minskning med 6,4 % under perioden 1990-2000. Dessutom har den ökade användningen av bekämpningsmedel och handelsgödsel haft en negativ inverkan på miljön. Den allmänna trenden i fråga om kvävekoncentration i EU-vatten är ett exempel på det. Det är inte bara jordbruket som bidrar till föroreningen av vatten, men det står för en betydande andel av den. Kvävekoncentrationen i grundvattnet ligger fortfarande på en väldigt hög nivå totalt sett, och på omkring 40 % av EU:s yta är läget oroande (2001). EU-politiken (framför allt den gemensamma jordbrukspolitiken) inriktas därför alltmer på att avvärja risker för miljöförstöring, samtidigt som jordbrukare uppmuntras att spela en positiv roll i bevarandet av landskapet och miljön.

Energi:Även år 2000 var energisektorn den sektor som bidrog mest till de totala utsläppen av växthusgaser inom EU, med 27 % av de totala utsläppen i EU-15[15]. EU:s energiintensitet förbättrades mellan 1985 och 2000 och minskade i genomsnitt med drygt 1 % per år, vilket visar vilka möjligheter det finns att bryta sambandet mellan energianvändning och ekonomisk tillväxt i relativa termer. Ytterligare insatser krävs för att vända dagens trender. Både förnybar energi och energieffektivitet kan bidra till att minska miljöpåfrestningarna, men prognoserna är inte uppmuntrande. Exempelvis ökar inte de förnybara energikällornas andel av energiförsörjningen tillräckligt snabbt för att EU:s mål skall kunna uppnås. EU:s totala inre energiförbrukning har visserligen ökat stadigt sedan 1985, med ungefär 1 % per år, men andelen förnybar energi är fortfarande bara omkring 6 % (2001). Medlemsstaterna håller för närvarande på att genomföra strategier för att främja energi från förnybara energikällor, inom ramen för direktivet om förnybar el och direktivet om biodrivmedel. Det kan vara lite för tidigt att dra några klara slutsatser, men det verkar som intensivare insatser kommer att behövas. Det är mycket viktigt att de åtgärder som redan har antagits tillämpas rätt. De senaste prognoserna från Europeiska miljöbyrån tyder på att EU inte kommer att kunna uppnå sitt vägledande mål på 12 % år 2010 om inte ytterligare åtgärder vidtas. Det verkar inte heller troligt att EU skall kunna uppnå sitt vägledande mål att 22 % av bruttoelproduktionen skall tillgodoses med förnybara energikällor 2010. När det gäller energieffektivitet utnyttjar man fortfarande inte den totala kostnadseffektiva potentialen för energibesparingar, som beräknas till omkring 18 % av dagens energiförbrukning. Enligt "World Energy, Technology and Climate Policy Outlook", som offentliggjordes av Europeiska kommissionen i maj 2003[16], kommer den globala energiförbrukningen att fördubblas fram till 2030 om inga åtgärder vidtas (man har inte beaktat EU:s nyligen antagna klimatförändringspolitik). Fossila bränslen (olja) kommer även i fortsättningen att vara de dominerande energikällorna, och koldioxidutsläppen kommer att vara nästan dubbelt så stora som 1990. Alternativa scenarion som bygger på en stark utveckling för förnybar energi och energieffektivitet visar att kostnadseffektiva lösningar är möjliga om rätt politik förs.

Industri: Åtgärder för att integrera miljöhänsyn med industriverksamhet har gett väldigt positiva resultat. Denna integrering har bidragit till att minska de totala koldioxidutsläppen från tillverkningsindustrin inom EU med över 11 % mellan 1985 och 2000. Under samma period ökade produktionen med 31 %. Man har också lyckats bryta sambandet mellan produktion och utsläpp av försurande gaser och ozonbildande ämnen i absoluta tal och sambandet mellan produktion och energi- och råmaterialanvändning i relativa tal[17]. Trots de senaste årtiondenas stora förbättringar inom industrin när det gäller utsläpp av flera centrala förorenande ämnen står industrins produktionsprocesser fortfarande för en betydande andel av de totala utsläppen i Europa. Industrin står för 21 % av de totala utsläppen av växthusgaser inom EU och är en stor källa till föroreningar (t.ex. tungmetaller, flyktiga organiska föreningar och näringsämnen).

3. GRANSKNING AV SEKTORERNA

I det här avsnittet granskas de nio sektorer som hittills har ingått i Cardiffprocessen: jordbruk, energi, transporter, utvecklingssamarbete, industri, den inre marknaden, fiskeri, ekonomi och finans samt handel och utrikespolitik.[18]

Sektorerna bedöms i samma ordningsföljd som de olika rådskonstellationerna uppmanades att utveckla integreringsstrategier. När EU:s stats- och regeringschefer vid sitt möte i juni 1998 tog initiativ till Cardiffprocessen uppmanade de tre sektorer (jordbruk, transporter och energi) att inleda processen. Samma uppmaning riktades till andra sektorer vid Europeiska rådets därpå följande möten: utveckling, industri och inre marknad i december 1998 och fiskeri, ekonomi och finans samt handel och utrikespolitik (allmänna frågor) i juni 1999.

Denna sektorsvisa granskning utgår snarare från strategiernas tillämpning än från deras utformning och innehåll.[19] Strategier för miljöintegrering måste bedömas utifrån hur de klarar att fullgöra de åtaganden som gjorts och/eller uppnå de mål som fastställts.

För var och en av de nio sektorerna görs en bedömning av de åtgärder som hittills vidtagits. Dessutom beskrivs den senaste utvecklingen inom området och de problem och möjligheter i fråga om integrering av miljöhänsyn som väntas under de närmaste åren. De insatser som gjorts för att åstadkomma en integrering bedöms utifrån de prioriterade målen (se tabellerna under rubriken för varje sektor). Dessa mål bygger på åtagandena i de integreringsstrategier som antagits av respektive rådskonstellation och som kompletterats av senare åtaganden i t.ex. EU:s sjätte miljöhandlingsprogram, EU:s strategi för hållbar utveckling och genomförandeplanen från världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg. Det rör sig om övergripande, selektiva mål, och det är jämfört med dessa som man kan bedöma de integreringssatsningar som hittills gjorts, som ibland är mer långtgående än kommissionens åtaganden i de ursprungliga strategierna.

3.1. Jordbruk

Status

+++++ TABLE +++++

Problem och möjligheter som väntas i samband med miljöintegreringen

Reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2003 innebar ett stort steg framåt för integreringen av miljöhänsyn, i och med att den både omfattade åtgärder för att integrera miljöhänsyn i jordbruksmarknaden och inkomstsystemet och målinriktade miljöåtgärder inom programmen för landsbygdsutveckling. Nästa steg är att på bästa möjliga sätt utnyttja de nya och utvidgade styrmedel som medlemsstaterna nu fått tillgång till för att på ett konkret sätt förbättra jordbrukets miljöprestanda. Användningen av tvärvillkor kommer att uppmuntra jordbrukare att anpassa sina arbetsmetoder till miljökraven. Jordbruksrådgivningen kommer att vara ett viktigt verktyg för att förbättra tillämpningen av standarder och öka användningen av goda arbetsmetoder i produktionsprocessen.

Några andra tillfällen till miljöintegrering är följande:

- Halvtidsutvärderingen av politiken för landsbygdsutveckling och diskussionerna om den nya programperioden 2007-2013 erbjuder ett tillfälle att ytterligare stärka landsbygdsutvecklingens bidrag till de miljöpolitiska målen enligt sjätte miljöhandlingsprogrammet och genomförandeplanen från världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg (särskilt vad gäller klimatförändringar, skydd av Natura 2000-områden och andra miljöfrågor). I kommissionens meddelande "Bygga en gemensam framtid" (KOM(2004) 101) anges att de framtida åtgärderna för landsbygdsutveckling kommer att inriktas på ökad konkurrenskraft, miljöförbättringar (inbegripet Natura 2000) och förbättrad livskvalitet i landsbygdsområden.

- De tematiska strategierna för hållbar användning av bekämpningsmedel och mark, som planeras till 2004 och 2005, syftar till att minska bekämpningsmedlens effekter på människors hälsa och miljön (och allmänt sett åstadkomma en mer hållbar användning av bekämpningsmedel), respektive till att främja en hållbar markanvändning (framför allt för att förhindra erosion, markförstöring, förorening och ökenspridning). Ett sätt att uppnå dessa mål är att fortsätta att förändra jordbruksmetoderna.

- Kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om en handlingsplan för att främja ekologiskt jordbruk i EU kommer att läggas fram under det första halvåret 2004.

3.2. Transport

Status

+++++ TABLE +++++

Problem och möjligheter som väntas i samband med miljöintegreringen

I sina slutsatser av den 6 december 2002 noterade rådet (transport) att "även om framsteg har gjorts för att minska transporternas konsekvenser för miljön i medlemsstaterna och på gemenskapsnivå, måste viktiga framsteg fortfarande göras om mål som anges i 1999 års rådsstrategi skall kunna nås." Behovet av ytterligare åtgärder bekräftades i 2003 års lägesrapport från Europeiska klimatförändringsprogrammet, där det angavs att en begränsning av växthusgaser i transportsektorn förutsätter en utveckling av nya strategier och en stärkning av politik och åtgärder i framtiden. Detta är nödvändigt för att bibehålla de totala minskningar som uppnås med hänsyn till målet för den första åtagandeperioden och än mer med tanke på kommande åtagandeperioder. Vitboken om transportpolitiken omfattar flera olika åtgärder, alltifrån prissättning och ny livskraft åt alternativen till vägtransporter till målinriktade investeringar i det transeuropeiska nätet. Denna integrerade strategis målsättning är att marknadsandelarna för alternativa transportsätt åter skall nå upp till 1998 års nivå och att fördelningen mellan olika transportsätt skall ha ändrats senast 2010. Detta är svårare än det kan se ut, eftersom det i 50 år har funnits en historisk obalans som gynnat vägtransporter. Det är av yttersta vikt att de åtgärder som föreslås i vitboken genomförs på rätt sätt. Några andra exempel på integrering av miljöhänsyn är följande:

- Fortsatta insatser för att ändra fördelningen mellan olika transportsätt, framför allt genom ett fullständigt genomförande av åtgärderna i vitboken om transportpolitik.[22]

- Diskussionerna inom Internationella civila luftfartsorganisationen och Internationella sjöfartsorganisationen om de snabbt ökande utsläppen av växthusgaser från luft- och sjöfarten har fortfarande inte resulterat i några konkreta förslag. EU kommer att behöva vidta särskilda åtgärder för att minska utsläppen såsom fastställts i sjätte miljöhandlingsprogrammet.

- Det är också nödvändigt med ytterligare satsningar på utsläppsnormer, särskilt för fina partiklar och kväveoxider från dieseldrivna personbilar och lastbilar.

- I kommissionens bidrag till Europeiska rådet i Göteborg efterlystes en ändrad fördelning mellan transportsätten, som skulle uppnås genom en strategi för investeringar i infrastruktur för järnväg, inre vattenvägar, närsjöfart och intermodala transporter. De transeuropeiska näten är viktiga i detta sammanhang. Utbyggnaden av de transeuropeiska näten (TEN), som fått en skjuts genom initiativet för europeisk tillväxt genom snabbstartsprogrammet, måste ske i enlighet med miljönormer. "Projekt som ger stora miljövinster bör prioriteras. Det kan t.ex. handla om projekt till stöd för en vätgasekonomi eller för en övergång från vägtrafik till järnvägstrafik eller från vägtrafik till sjötrafik".[23] Som ett första steg skall man vid prioriteringen av planerade projekt ta full hänsyn till EU:s åtaganden i fråga om miljöpolitik och hållbar utveckling.

- En halvtidsöversyn av biltillverkarnas frivilliga koldioxidåtaganden skall göras under 2003/4. Som ett led i detta skall man undersöka möjligheterna att närma sig gemenskapens mål på 120 koldioxid/km senast 2012. De andra pelarna i strategin, t.ex. bilskatter och märkning av bilar bör också vidareutvecklas.

- Olika åtgärder för att uppmuntra inköp av fordon som använder mindre energi och ger minskade utsläpp bör också främjas.

- Ytterligare åtgärder planeras för att minska riskerna för sjöolyckor och miljöeffekterna av sådana, bl.a. ett Erika III-paket. Några exempel är utarbetandet av en rättslig ram för utredning av olyckor, harmoniserade system för trafikinformation och trafikledning samt stärkt kontroll i hamnar. Fler insatser krävs för att bygga vidare på de åtaganden som flera medlemsstater gjort inom Internationella sjöfartsorganisationen om att utse områden till särskilt känsliga havsområden.

3.3. Energi

Status

+++++ TABLE +++++

Problem och möjligheter som väntas i samband med miljöintegreringen

Tanken var att den andra översynen över energistrategin skulle göras 2002. Den 25 november 2002 antog dock rådet (energi) i stället slutsatser om hållbar utveckling, där man erinrade om betydelsen av målet att 12 % av bruttoenergiförbrukningen 2010 skall tillgodoses med förnybar energi och att 22 % av bruttoelförbrukningen skall tillgodoses med förnybar elproduktion. Rådet ansåg också att man skall främja energisystem som är förenliga med hållbar utveckling genom att utnyttja förbättrade marknadssignaler och undanröja eventuell snedvridning på marknaden. Rådet ansåg att man i högre grad skulle använda sig av marknadsbaserade instrument inom energiområdet.

Vad gäller genomförandet av integreringsstrategin för energisektorn framhöll rådet sin beslutsamhet "att gå vidare med genomförandet av strategin för integrering av miljöaspekter [...] på ett sätt som understöder de slutsatser man nådde fram till vid världstoppmötet om hållbar utveckling"[24]. För att komplettera de energipolitiska målen på längre sikt och trygga energiförsörjningen och ekonomiskt fungerande energimarknader kommer de framtida åtgärderna därför att fokuseras till följande områden:

- Ett prioriterat mål som nyligen satts upp är att genomföra direktivet om främjande av el från förnybara energikällor och annan relevant lagstiftning enligt tidsplanen. De stödsystem för förnybar energi som redan finns i medlemsstaterna kan ge värdefulla praktiska erfarenheter genom att visa hur lyckade olika stödsystem är ur ett miljömässigt och ekonomiskt perspektiv. Medlemsstaterna bör aktivt verka för en rättvis integrering av förnybara energikällor på den liberaliserade inre marknaden för el, och dessa energikällors miljömässiga och samhälleliga värde måste erkännas fullt ut. Det är också nödvändigt att uppmuntra stöd till tekniska genombrott inom området förnybar energi och se till att forskning om energieffektivitet stöds på ett effektivt sätt för att undanröja marknadshinder.[25]

- Det är viktigt att medlemsstaterna sammanställer sina nationella fördelningsplaner enligt direktivet om handel med utsläppsrätter (dessa skulle lämnas till kommissionen senast i mars 2004), eftersom de energirelaterade utsläppen är betydande och lagstiftningen måste ge konkreta miljöresultat. Samtidigt måste medlemsstaterna satsa mer på att uppnå sina mål när det gäller det gemensamma genomförandet enligt Kyotoprotokollet. De måste därför utarbeta och genomföra nationella klimatförändringsstrategier. Man måste också överväga nya sätt att integrera miljöhänsyn i energipolitiken.

3.4. Industripolitik

Status

+++++ TABLE +++++

Problem och möjligheter som väntas i samband med miljöintegreringen

- Rådets och Europaparlamentets antagande av kommissionens förslag till en ny kemikaliepolitik har högsta prioritet, så att Reach-systemet kan träda i kraft enligt tidsplanen.

- Det meddelande om hållbar produktion som planerats till 2004 kommer att inriktas på hur producenter integrerar miljöaspekter (åtgärder som minskar miljöeffekterna av deras produktionsprocesser och produkter) i sina långsiktiga affärsstrategier och skapar marknadsmöjligheter genom högklassig miljöprestanda.

- Den tematiska strategin för återvinning och förebyggande av avfall kommer, liksom den strategi för hållbar användning av naturresurser som planeras till 2005, att inriktas på metoderna för att främja en mer hållbar avfallshantering, minska produktionen av avfall, minimera miljöeffekterna av producerat avfall och effektivisera och minska resursanvändningen.

- Handlingsplanen för innovation, som planeras till 2004 och som skall fungera som uppföljare till kommissionens meddelande om innovation från 2003, kommer att bidra till att ytterligare främja ren teknik, i enlighet med handlingsplanen om miljöteknik som antogs i januari 2004.

- Det nya programmet för företagens konkurrenskraft, som skall antas under 2004 och ersätta det fleråriga programmet för företag och företagsamhet som löper ut 2005, kommer att stimulera framsteg mot målen i Lissabonstrategin och därmed också integreringen av miljöhänsyn.

3.5. Inre marknaden

Status

+++++ TABLE +++++

Problem och möjligheter som väntas i samband med miljöintegreringen

I sitt meddelande "Strategin för den inre marknaden" (KOM(2003) 238 slutlig) beskrev kommissionen prioriteringarna för 2003-2006. De viktigaste åtgärderna för en fortsatt integrering av miljöhänsyn i lagstiftningen för den inre marknaden är följande:

- Rådets och Europaparlamentets antagande av ramdirektivet om ekodesign för energiförbrukande produkter.

- Översyn av gemenskapens riktlinjer avseende statligt stöd till miljöskydd (tidsplan 2004-2007), för att anpassa ramen till den allt högre sofistikeringsgraden i fråga om investeringar i miljöteknik och till de nya formerna av offentlig-privata partnerskap.

Kommissionen bör också lägga fram ett förslag om att omstrukturera skattebasen för de årliga vägskatterna och registreringsskatterna för att göra beskattningen av personbilar mer koldioxideffektiv och förenlig med den inre marknaden.

3.6. Utvecklingssamarbete

Status

+++++ TABLE +++++

Problem och möjligheter som väntas i samband med miljöintegreringen

- Den översyn av EU:s strategi för hållbar utveckling som planeras till 2004 ger en möjlighet att bättre integrera strategins interna och externa pelare.

- Halvtidsöversynen av landstrategidokument finansierade enligt Cotonou-avtalet, som planeras till 2004, erbjuder en möjlighet att stärka samverkan mellan miljö- och utvecklingspolitik som bör utnyttjas. Översynen bör omfatta en strategisk miljögranskning av landstrategidokumenten och upprättandet av miljöprofiler i samband med utarbetandet av strategier för enskilda länder.

- EU:s vatteninitiativ bör vidareutvecklas genom åtgärder ute på fältet i samverkan med alla viktiga aktörer, efter rådets beslut i mars 2004 om den inledande finansieringen av AVS-staternas och EU:s mekanism för vatteninvesteringar. Man bör också utveckla EU:s energiinitiativ, framför allt genom att säkra den finansiering som behövs. Inom ramen för initiativet bör man också bidra till att kartlägga kopplingarna mellan energi och miljö, för att ge allmänheten moderna, miljövänliga och hållbara energitjänster, särskilt i Afrika söder om Sahara.

- Kommissionen bör bygga vidare på EU:s handlingsplan för skogslagstiftningens efterlevnad, styrelseformer och handel. Framför allt bör en förordning om detta antas under 2004 i syfte att införa ett frivilligt licenssystem för timmerexport från partnerländer. En konsekvensanalys av detta systems effekter på hållbar utveckling planeras under 2004. En annan åtgärd på skogsområdet är att kommissionen kommer att föreslå ett förhandlingsmandat för omförhandlingarna av det internationella avtalet om tropiskt timmer, som kommer att äga rum i juli 2004.

- Den översyn av åtgärdsplanen för biologisk mångfald på området ekonomiskt samarbete och utvecklingsbistånd som skall göras under 2004 ger möjlighet att på ett bättre sätt hantera frågor om biologisk mångfald inom utvecklingssamarbetet.

- Inom ramen för den översyn av integreringsstrategin som planeras till 2004 och utvärderingen av miljöbiståndet bör EU ge högsta prioritet åt behovet av ny finansiering för att underlätta genomförandet av multilaterala miljöavtal och andra centrala miljöpolitiska strategier i utvecklingsländerna.

- Strategin för att integrera miljöhänsyn i utvecklingspolitiken omfattar en tidsplan och olika indikatorer. Några viktiga åtgärder för 2004 är utbildning om miljöintegrering för den personal på huvudkontor och delegationer som arbetar med utvecklingsfrågor, inrättande av en stödtjänst för miljöfrågor, utvärdering av budgetposten för miljö i utvecklingsländer och tropiska skogar, utarbetande av nya programriktlinjer för 2005-2006 och uppdatering av handboken om integrering för utvecklingssamarbete.

3.7. Fiske

Status

+++++ TABLE +++++

Problem och möjligheter som väntas i samband med miljöintegreringen

På grundval av kommissionens förslag inom ramen för den gemensamma fiskepolitiken och de beslut som fattades i rådet i december 2002 och december 2003 bör insatserna fortsätta för att uppnå målet från världstoppmötet om hållbar utveckling att fiskeresurserna skall utnyttjas på ett hållbart sätt senast 2005.

- Alla åtgärder som är nödvändiga måste vidtas för att genomföra reformen av den gemensamma fiskepolitiken, framför allt genom att minska fisketrycket, inrätta de första regionala rådgivande nämnderna under 2004, utarbeta nya avtal om fiskeripartnerskap och integrera miljöhänsyn med vattenbruket.

- Allt fler arter och områden påverkas av fisketrycket. I 2003 års rapport från ICES (Internationella rådet för havsforskning) noteras att endast 18 % av de 113 fiskbestånd som ICES undersökt i nordöstra Atlanten 2001 låg inom säkra biologiska gränser och att överfiske var ett viktigt skäl till nedgången i bestånden. Åtgärder krävs för att minska fiskeansträngningen ytterligare.

- På längre sikt bör EU vid fastställandet av politiska och operativa mål också ta hänsyn till klimatförändringarnas effekter på beståndens storlek och fördelning.

3.8. Ekonomiska och finansiella frågor

Status

+++++ TABLE +++++

Problem och möjligheter som väntas i samband med miljöintegreringen

- På grundval av det nya direktivet om beskattning av energiprodukter, som trädde i kraft i januari 2004, måste ytterligare åtgärder vidtas för att underlätta användningen av flexibla, marknadsbaserade instrument för att främja miljöskydd. Därför kommer kommissionen att lägga fram ett meddelande om denna fråga under 2004.

- De nuvarande allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, som har stor betydelse för utarbetandet av kommissionens vårrapport och omfattar en dialog med medlemsstaterna om den ekonomiska politiken, täcker perioden 2003-2005. Allmänna miljöhänsyn ingår sedan 2001, men landsspecifika miljörekommendationer bör övervägas för dessa riktlinjer från och med 2005, i de fall det är belagt att det finns ett problem som är specifikt för det berörda landet och som utgör en stor ekonomisk utmaning eller inverkar på den ekonomiska politiken.

- Ytterligare åtgärder bör vidtas, inom den OECD-ram som kommer att offentliggöras i slutet av 2004, för att belysa subventioner som är skadliga för miljön och överväga att avskaffa sådana. Samtidigt måste man dock ta hänsyn till subventionernas sociala och ekonomiska aspekter enligt i handlingsplanen för miljöteknik.

- Kommissionen bör lägga fram förslag om mer ambitiösa miljömål för energibeskattningen senast två år efter antagandet av direktivet om beskattning av energiprodukter, såsom anges i kommissionens meddelande KOM(2001) 264 om strategin för hållbar utveckling.

3.9. Handel och utrikespolitik

Status

+++++ TABLE +++++

Problem och möjligheter som väntas i samband med miljöintegreringen

- EU bör anta utmaningen, som erkändes i den europeiska säkerhetsstrategin som antogs av Europeiska rådet i december 2003, att lösa problemet med att klimatförändringarna kan leda till en ökad konkurrens om naturresurser, särskilt vatten. Detta kan skapa ytterligare turbulens och migrationsvågor i olika regioner.

- Initiativet om EU:s grannskapspolitik i ett bredare europeiskt perspektiv, som började utvecklas efter antagandet av kommissionens meddelande från mars 2003, behandlar miljöfrågor. Införandet av ett nytt grannskapsinstrument, som är ett led i detta initiativ, gör det möjligt att beakta miljöproblemen i de enskilda länderna.

- Miljödimensionen bör integreras i det planerade gemensamma europeiska ekonomiska området, som godkändes vid toppmötet EU-Ryssland i november 2003.

- Man bör bygga vidare på det nyligen inledda EU-initiativet för grön diplomati för att operativt stärka EU:s röst och inflytande i samband med internationella miljöförhandlingar och processer. Man bör också intensifiera dialogen om miljöfrågor med centrala samarbetspartner.

- Kommissionen och medlemsstaterna bör också verka för en dagordning för handel och miljö i WTO-förhandlingar inom ramen för utvecklingsagendan från Doha, och de regionala och bilaterala handelsavtalens miljödimension bör stärkas, framför allt genom förbättrade analyser av effekterna på hållbar utveckling och genom att resultaten av dessa används i förhandlingarna.

- Genomförandet av OECD:s rekommendation om gemensamma miljöstrategier och statsstödda exportkrediter bör drivas vidare i samarbete med medlemsstaterna, och ytterligare åtgärder bör vidtas för att öka exportkrediternas bidrag till hållbar utveckling, t.ex. förnybar energi.

4. BEHOVET AV ATT FÖRBÄTTRA RESULTATEN I FRÅGA OM MILJÖINTEGRERING

Analysen av framstegen inom de olika sektorerna visar att Cardiffprocessen har gett ett blandat resultat. På plussidan är att den bidragit till konkreta förbättringar inom några sektorer - kommissionens initiativ om förnybar energi och energieffektivitet är helt klart ett steg framåt, och 2003 och 2004 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken gav en skjuts mot Cardiffprocessens mål. Cardiffprocessen har också bidragit till att ge frågan om miljöintegrering mer uppmärksamhet, vilket lett till att frågan nu diskuteras regelbundet på EU-nivå.

Man har dock inte kommit så långt med att se till att integreringsåtagandena ger konkreta miljöresultat. Cardiffprocessen har hittills inte lyckats leva upp till alla förväntningar. Det beror bl.a. på följande brister:

- En allmän brist på konsekvens: Kvaliteten och ambitionerna varierar starkt mellan olika sektorer. Det är inte alla rådskonstellationer som har visat samma engagemang i processen. Några strategier har utformats som en färdig uppsättning miljöåtaganden med tidsgränser, milstolpar och mekanismer för rapportering och översyn. Andra begränsas till avsiktsförklaringar i rådets slutsatser och inriktas mer på hur miljöpolitiken skall bedrivas än på miljöintegreringen i de berörda sektorerna. Man bör undersöka hur integreringsarbetet kan göras mer enhetligt.

- Den politiska viljan skulle kunna vara starkare: Flera rådskonstellationer tycks ha uppfattat Cardiffprocessen som en formalitet som Europeiska rådet ålagt dem att utföra och som de inte känt något direkt ansvar för. Framstegen tycks också ha berott på graden av engagemang hos de olika ordförandeskapen för rådet.

- Mekanismerna för resultat, genomförande och översyn kan förbättras: Otvivelaktigt krävs en viss uthållighet eftersom det tar tid innan integreringen ger några synliga resultat. De sektorer som var först med att utarbeta integreringsstrategier har också tenderat att uppnå resultat, vilket jordbrukssektorn är ett exempel på. Tillämpningsföreskrifter kan dock leda till bättre resultat. I den utvecklingsstrategi som antogs 2001 beskrivs t.ex. detaljerat vad som krävs för det konkreta arbetet, inbegripet mänskliga resurser, medvetandehöjande åtgärder och utbildning. Flera rådskonstellationer tycks ha tolkat Cardiff som en engångsföreteelse, men integrering är en dynamisk process som förutsätter regelbunden övervakning, översyn och uppdatering för att vara effektiv. En regelbunden översyn har bara tagits med i några få planer. Exempelvis omfattar energistrategin, som antogs 1999, ett åtagande om översyn vartannat år.

- Tydligare prioriteringar och en klarare fokusering krävs. Många strategier har tenderat att försöka omfatta allt i stället för att ange prioriterade områden där fokuserade åtgärder kan ge stora effekter. Miljöintegreringen tycks dock ha fått upp farten i sektorer där EU fastställt tydliga mål och milstolpar. I 1999 års energistrategi och 2001 års utvecklingsstrategi betonas åter de fastställda målen för 2010 eller 2015 (för åtgärder avseende klimatförändringar, förnybar energi och kraftvärme och för att hejda minskningen av miljöresurser). Utvecklings- och fiskestrategierna omfattar också en tabell med milstolpar där man fastställer både åtgärder och tidsgränser för åtgärdernas genomförande. Inom EU:s behörighetsområde är det ofta lättare att uppnå mål mot vilka framstegen kan mätas och översynen göras. Inom många andra områden tenderar målen att vara mer luddiga och vägen mot integrering mindre tydlig. Ofta krävs det besvärliga kompromisser mellan olika nationella intressen och ibland en lika besvärlig mobilisering av nationella insatser för genomförandet.

- Ett strategisk framåtsyftande angreppssätt skulle vara fruktbart: Hittills har flera av de viktigaste åtgärder som vidtagits för att främja miljöintegreringen på EU-nivå föranletts av krissituationer, i form av allvarliga hot mot fortsatt ekonomisk verksamhet (fiskeri), upprepade livsmedelsskandaler (jordbruk) eller återkommande ekologiska katastrofer (sjötransporter). De har alltså inte varit ett resultat av de strategier för integrering av miljöhänsyn som utarbetats inom ramen för Cardiffprocessen. En starkare fokusering på utvecklingen och genomförandet av det strategiska angreppssätt som utvecklats inom Cardiffprocessen skulle göra miljöintegreringen mer kostnadseffektiv. Det anses allmänt att strategiska tillvägagångssätt med förhandsplanering möjliggör bättre riskhantering och kan minska både de framtida kostnaderna för skador och för att undvika skador.

Dessa brister har föranlett uppmaningar till nya åtgärder. I oktober 2002 uppmanade rådet (miljö) Europeiska rådet att "stärka Cardiffprocessen [...] för att uppnå hållbar utveckling, i synnerhet genom att uppmana berörda rådskonstellationer att i praktiken bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt, resursanvändning och miljöförstöring, under samordning av rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser) i enlighet med slutsatserna från Sevilla och att vartannat år rapportera om integreringsåtgärder och resultat vid Europeiska rådets vårmöten med början 2003 eller eventuellt 2004"[27].

Europeiska rådet i Bryssel i mars 2003 bekräftade också hur viktigt mandatet om integrering av miljöhänsyn är för EU:s strävan att uppnå hållbar utveckling, och yrkade därför på att Cardiffprocessen skulle stärkas, i synnerhet genom utveckling av "sektorsspecifika mål för att bryta samband". Varje strategis specifika institutionella och politiska sammanhang bör givetvis beaktas vid fastställandet av dessa mål och vid den fortsatta utvecklingen av Cardiffprocessen.

Vid Europeiska rådets vårmöte 2004 betonades åter betydelsen av en miljöintegrering, och följande noterades: "För att kunna vara hållbar måste tillväxten vara miljömässigt sund. Genom en bättre integrering av politiken och mer hållbara konsumtions- och produktionsmönster måste sambandet mellan tillväxt och negativ miljöpåverkan brytas."

5. VÄGEN FRAMÅT

Såsom underströks vid Europeiska rådets vårmöte i mars 2003[28] och i 2003 års översyn av miljöpolitiken måste integreringen av miljöhänsyn ges ny livskraft. Bedömningen ovan stöder detta. De allvarliga negativa miljöpåfrestningarna och ohållbara trenderna är så ihållande att Cardiffprocessen måste drivas vidare, i vissa fall med större kraft. Om miljöhänsyn skall kunna integreras i andra sektorer krävs ytterligare åtgärder för att stödja denna process och främja integreringen, inom ramen för den bredare frågan om hållbar utveckling. I följande avsnitt presenteras ett antal förslag om hur man kan effektivisera Cardiffprocessen genom kompletterande åtgärder på gemenskapsnivå och nationell nivå för att säkerställa att den faktiskt leder till konkreta miljöförbättringar.

5.1. Ny livskraft åt Cardiffprocessen

i) Cardiffprocessen behöver ett tydligt ledarskap. Europeiska rådet bör göra en tydlig politisk markering om att det är nödvändigt att beslutsamt fortsätta med miljöintegreringen enligt Cardiffprocessen. Europeiska rådet bör regelbundet informeras om utvecklingen inom detta område och beredas tillfälla att påminna om sitt engagemang i miljöintegreringen för att ge den politiska impuls som krävs för att mobilisera de olika rådskonstellationerna.

ii) I enlighet med Europeiska rådets slutsatser från mars 2003 kommer kommissionen att göra en årlig inventering av Cardiffprocessen för att ge underlag till den miljöpolitiska översynen och kommissionens vårrapport och bidra till diskussionerna vid Europeiska rådets vårmöte.

Man bör också göra en metodisk genomgång för att främja goda arbetsmetoder och se till att strategierna blir enhetliga när det gäller övervakning, översyn och uppdatering av strategiernas innehåll. Kommissionen kommer att utarbeta en gemensam ram och gemensamma riktlinjer under 2005 och då kartlägga de tänkbara tillvägagångssätten och presentera olika alternativ för hur man bäst kan säkerställa den nödvändiga samordningen och tillsynen.

iii) Rådskonstellationerna för olika sektorer bör säkerställa följande:

- Tonvikten bör läggas på strategiernas tillämpning och på att fullgöra de åtaganden som redan gjorts.

- Strategiska målsättningar bör översättas till tydliga operativa mål. Mer fokuserade mål och milstolpar bör inbegripas i strategierna för att fastställa vägen till miljöintegrering inom varje sektor. Ett mer systematiskt och fokuserat tillvägagångssätt kommer också att förbättra övervakningen. Såsom föreslogs i Förenade kungarikets bidrag till förberedelserna inför rådets vårmöte 2004 borde de olika rådskonstellationerna uppmanas av Europeiska rådet att varje år rapportera om de åtgärder som vidtagits för att bekämpa klimatförändringar.

- Strategiövervakningen sätts i verket: ytterligare insatser krävs för utarbetandet och användningen av sektorsspecifika mål för att bryta samband samt milstolpar och integreringsindikatorer (som bygger vidare på åtgärder som vidtagits inom transportsektorn (TERM), jordbruket (IRENA) och energisektorn (ERM)), som kan fungera som måttstockar för framstegen mot en hållbar utveckling.[29]

- Strategierna innefattar mekanismer för uppdatering och översyn så att man kan anpassa det pågående genomförandet till utvecklingen, lärdomar som gjorts och relevanta politiska förändringar.

Mer konkret bör man göra följande:

- Rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser), vars strategi skulle ha setts över under 2003, bör uppmanas att genomföra översynen enligt tidsplanen. Inom ramen för den översyn av utvecklingsstrategin som planerats till 2004 bör strategins syfte anpassas till genomförandeplanen från Johannesburg, för att aktivt bidra till att den genomförs. Översynen bör också behandla behovet av nya finansieringsmetoder som kan underlätta genomförandet av multilaterala avtal och annan central miljöpolitik i utvecklingsländer.

- Såsom understrukits av rådet (miljö) (17 oktober 2002), måste miljöintegreringen utvidgas till att omfatta politiken inom andra sektorer. Rådet angav turism-, forsknings-, sammanhållnings- och utbildningspolitiken som huvudkandidater för ytterligare miljöintegrering på EU-nivå, eftersom dessa områden har många beröringspunkter med miljöpolitiken.

5.2. Komplettering av Cardiffprocessen

Man måste se till att åtgärderna inom ramen för Cardiffprocessen leder till verkliga miljöförbättringar och faktiskt främjar hållbar utveckling, och därför är det uppenbart att det institutionella arbetet och "uppifrån och ner"-processen måste kompletteras med mer praktiskt inriktade åtgärder på både gemenskapsnivå och nationell nivå.

Syftet med dessa kompletterande åtgärder skulle vara att mobilisera andra aktörer på gemenskapsnivå och i medlemsstaterna för att stödja miljöintegreringen och öka effektiviteten i rådskonstellationernas och andra institutioners insatser inom ramen för Cardiffprocessen, genom att visa att den är nödvändig och kan gynna både de berörda sektorerna och miljön samt att instrument och lösningar som kan bidra till en sådan integrering redan existerar eller kan utvecklas. Några exempel på kompletterande åtgärder är följande:

5.2.1. På gemenskapsnivå

i) Att främja lösningar som alla vinner på:

Man måste satsa hårdare på att fastställa hur miljöintegrering kan bidra andra mål inom sektorn, genom att identifiera lösningar som kan åtgärda flera olika problem på samma gång. Kommissionen och medlemsstaterna bör tillsammans kartlägga sådana lösningar och exempel på goda arbetsmetoder. Inom transportsektorn kan exempelvis minskad trafikbelastning, genom trängselavgifter eller övergång till andra transportsätt öka rörligheten och minska de ekonomiska kostnaderna och samtidigt förbättra luftkvaliteten[30]. En förbättrad miljö kan vara en viktig faktor för att locka privata investeringar eller utveckla turistverksamheten i mindre gynnade regioner, vilket kan främja regional utveckling och sammanhållning. Ett lovande område är främjandet av miljöteknik.

ii) Att visa att en miljöintegrering är genomförbar:

Det finns också ett behov av att utveckla innovativa instrument och metoder som aktivt kan främja miljöintegrering och samtidigt minimera de ekonomiska och sociala kostnaderna. Lagstiftningen är visserligen fortfarande ett av de viktigaste medlen för att uppnå miljömål, men den behöver kompletteras med flera olika instrument som kan bidra till att uppnå dessa mål på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt, samtidigt som full hänsyn tas till ekonomiska och sociala faktorer. Såsom anges i EU:s strategi för hållbar utveckling, sjätte miljöhandlingsprogrammet och ETAP-programmet är åtgärder för att internalisera miljökostnader ett av det snabbaste sätten att uppnå en miljöintegrering, eftersom en framgångsrik internalisering innebär att prissignalerna speglar de faktiska miljökostnaderna. Detta skulle påverka de beslut som fattas av både ekonomiska aktörer och beslutsfattare inom de berörda sektorerna. Internaliseringen av kostnader underlättas av en användning av marknadsbaserade instrument för att främja miljömål, vilket illustreras av det nyligen antagna systemet för handel med utsläppsrätter och direktivet om beskattning av energiprodukter. Det finns många fördelar med att använda marknadsbaserade instrument. De är flexibla och låter sektorernas aktörer utveckla kostnadseffektiva metoder för att minska miljöeffekterna. En internalisering av miljökostnader kan leda till ändrade beteenden. Detta tillhör dock huvudsakligen medlemsstaternas behörighetsområde, vilket gör det svårt att helt utnyttja vissa marknadsbaserade instrument på gemenskapsnivå. Det visas bl.a. av den tid som det tar att anta åtgärder inom skatteområdet.

Andra instrument som utformats för att bidra till en integrering av miljöhänsyn är de tematiska strategier som ingår i sjätte miljöhandlingsprogrammet (mark, havsmiljö, luftkvalitet, resurser, avfall, återvinning, stadsmiljö, bekämpningsmedel) och strategin för miljö och hälsa. Dessa strategier är ett exempel på kommissionens nya integrerade syn på beslutsfattande inom miljöområdet. De håller på att utvecklas i samråd med berörda parter med deltagande av berörda politiska sektorer och syftar till att främja miljöintegrering och en samstämmig politik. Strategierna kommer att omfatta tydliga kvantifierbara mål och, där så är möjligt, främja användningen av marknadsbaserade instrument. Inom strategierna kommer man att kunna testa innovativa tillvägagångssätt.[31]

Ett fullständigt genomförande av den utvidgade konsekvensbedömningen, som ingår i paketet för bättre lagstiftning och strategin för hållbar utveckling, kan ge spridningseffekter från ett område till ett annat och göra det möjligt att identifiera och hantera synergieffekter, vilket i sin tur gör det möjligt att identifiera möjliga kompromisser och förhandla fram sådana. Erfarenheterna hittills har visat att en utvidgad konsekvensanalys kan vara ett kraftfullt instrument för att främja miljöintegrering och samtidigt säkerställa att hänsyn tas till de ekonomiska och sociala dimensionerna av hållbar utveckling.

iii) Att illustrera behovet av miljöintegrering:

En större medvetenhet om miljöproblem och tillgängliga lösningar kan öka allmänhetens och beslutsfattarnas förståelse av behovet av att fortsätta integreringen av miljöhänsyn. Information kan också användas för att engagera berörda parter i ett förbättrat miljöpolitiskt beslutsfattande och uppmuntra till ändrat beteende.

Man måste intensifiera satsningen på att samla in och offentliggöra informationoch data om miljösituationen, om miljöpåfrestningarna och källorna till dessa samt om hur långt det är kvar till de uppsatta målen. Detta arbete bör gå hand i hand med insatser för att sammanfatta denna information, framför allt genom indikatorer.

5.2.2. På nationell nivå

För att alla potentiella effekter av Cardiffprocessen och liknande insatser som är inriktade på miljöförbättringar och hållbar utveckling skall kunna uppnås, måste integreringen på EU-nivå backas upp av åtaganden och åtgärder på nationell nivå.

Det är exempelvis centralt för främjandet av miljöintegreringen genom projekt, planer och program på nationell nivå att medlemsstaterna säkerställer en strikt tillämpning av direktivet om bedömning av inverkan på miljön[32] och direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan[33].

Ett regelbundet utbyte av goda integreringsmetoder på nationell, regional och lokal nivå kan också bidra till en integrering. Det finns gott om erfarenheter på alla nivåer, framför allt inom ramen för lokala Agenda 21-initiativ, som skulle kunna läggas ihop och ges större spridning. Den översyn av miljödimensionen i de nationella strategierna för hållbar utveckling som för närvarande håller på att förberedas kommer att ge ett första verktyg för analys av de olika tillvägagångssätten, i syfte att belysa goda arbetsmetoder och främja utbytet av sådana. Man bör överväga åtgärder för att stärka existerande nätverk för personer som arbetar praktiskt med miljöintegrering och hållbar utveckling samt för att förenkla och snabba på informationsutbytet mellan dessa aktörer. Man skulle exempelvis kunna utveckla en interaktiv Internetportal, som underlättar tillgången till och uppdateringen av information om relevanta nationella, regionala och lokala erfarenheter.

Det krävs en fortsatt politisk vilja att använda sådana tillvägagångssätt på EU-nivå och nationell nivå för att miljöintegreringsprocessen skall ge fortsatta konkreta resultat.

6. SLUTSATS

Positiva resultat har framkommit under denna inventering av Cardiffprocessen, både när det gäller att föra fram frågan om integrering av miljöhänsyn och vad gäller konkreta förbättringar inom enskilda sektorer. Den har dock samtidigt visat på problem i samband med tillämpningen. Bland annat betonas behovet av att i högre grad samordna strategierna mellan olika rådskonstellationer och lägga större tonvikt på goda arbetsmetoder i fråga om innehåll och genomförande. I inventeringen anges också ett antal åtgärder som kan vidtas på gemenskapsnivå och nationell nivå för att stödja de olika rådskonstellationernas insatser inom ramen för Cardiffprocessen för att integrera miljöhänsyn i politiken på ett sätt som kan ge vinster i form av konkreta miljöförbättringar. Det krävs också ytterligare insatser på nationell nivå för att helt genomföra de beslut som fattas på gemenskapsnivå.

Hållbar utveckling går ut på att hantera ekonomisk politik, socialpolitik och miljöpolitik på ett sådant sätt att de olika områdena stärker varandra, men miljöpolitiken behöver också göras synligare och få ett starkare politiskt stöd på högsta nivå. Miljöpolitiken bör finnas med som ordinarie punkt på dagordningen till Europeiska rådets vårmöte. Därför kommer kommissionen, i enlighet med ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i mars 2003, att göra en årlig inventering av integreringen av miljöhänsyn. Denna inventering skall komplettera översynen av miljöpolitiken och ge underlag till kommissionens vårrapport och diskussionerna vid Europeiska rådets vårmöte.

Man bör också utnyttja de tillfällen att ytterligare främja miljöintegreringen som erbjuds i följande sammanhang:

- I den översyn av strategin för hållbar utveckling som planeras till 2004-2005 kommer man att granska de framsteg som gjorts sedan 2001 och identifiera prioriterade åtgärder för att säkerställa resultat. Översynen kommer att hjälpa EU att hitta de brister i miljöintegreringen på EU-nivå som bromsar EU:s ansträngningar för att stoppa ohållbara miljötrender. Den kommer också att innehålla konkreta förslag på hur dessa brister skall åtgärdas.

- Halvtidsöversynen av Lissabonstrategin från 2005 erbjuder ytterligare en möjlighet att undersöka hur miljöintegrering, ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning kan gå hand i hand.

- Kommissionens betoning av hållbar utveckling i meddelandet om EU:s nästa budgetplan (från och med 2007)[34] kommer att ge ytterligare en skjuts åt miljöintegreringen, särskilt när det gäller jordbruks- och regionalpolitik. Under 2004 kommer man att anta kommissionens förslag till förordning om struktur- och sammanhållningsfonderna för perioden efter 2006, och den kommer att innehålla nya riktlinjer som gör det möjligt att bättre integrera den hållbara utvecklingens miljöpolitiska, ekonomiska och sociala pelare i sammanhållningspolitiken.

Integreringen av miljöhänsyn har en central betydelse för processen mot en hållbar utveckling. Den förutsätter ett otvetydigt och kontinuerligt stöd från alla politiska sektorer och alla styrelsenivåer inom EU.

-----------------------[1] Punkt 58 i ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Bryssel den 20-21 mars 2003.

[2] KOM(2003) 745, 3.12.2003.

[3] Se rutan nedan.

[4] Integreringens betydelse bekräftades också i det utkast till konstitutionellt fördrag som den 18 juli 2003 föreslogs av Konventet om Europas framtid (artiklarna II-37 och III-4). Se följande webbplats:http://european-convention.eu.int/DraftTreaty.asp?lang=EN

[5] Miljökonsekvensbedömning och strategisk miljöbedömning är andra exempel på verktyg för att främja miljöintegrering på nationell och regional nivå (för projekt, planer och program).

[6] Se punkt 56 i ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Luxemburg (12-13 december 1997).

[7] KOM(98) 333, 27.6.1998.

[8] Punkt 47 i ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Helsingfors (10-11 december 1999).

[9] Punkt 32 i ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Göteborg (15-16 juni 2001).

[10] Meddelande från kommissionen om konsekvensanalys, KOM(2002) 276 slutlig, 5.6.2002.

[11] Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/2002/EG om fastställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram, EGT L 242, 10.9.2002.

[12] Punkt 9 i ordförandeskapets slutsatser om genomförandet av Europeiska unionens strategi för hållbar utveckling och miljödimensionen i åtagandena från världstoppmötet i Johannesburg (Bryssel den 17 oktober 2002).

[13] Inom exempelvis transportsektorn handlar det om åtgärder för att främja en övergång från väg- och lufttransporter till miljövänligare transportsätt som järnvägstransport och transport på vattenvägar, direktivet om biodrivmedel med målet att 5,75 % av drivmedelsmarknaden skall täckas av sådana drivmedel 2010, förslagen om ändring av direktivet om vägavgifter (Eurovignette-direktivet) och direktivet om bränslebeskattning, med lägre skattesatser för bränslen som ger mindre koldioxidutsläpp.

[14] Bl.a. torsk i Nordsjön, Skagerrak, östra delen av Engelska kanalen, Irländska sjön och väster om Skottland, där ICES rekommenderar ett totalt fiskestopp. ICES har samma rekommendation för vitling i Irländska sjön. När det gäller kummel i området mellan Irland och Portugal rekommenderar ICES återuppbyggnadsplaner och totalt fiskestopp för kummelbeståndet i den södra delen. Planer som möjliggör återhämtning av bestånden rekommenderas också för rödspätta i Nordsjön, torsk och rödspätta i Keltiska havet och tunga i västra delen av Engelska kanalen och Biscayabukten. Se ICES-rapporten om torsk och andra fiskbestånd i nordöstra Atlanten (24 oktober 2003). - http://www.ices.dk/committee/acfm/comwork/report/asp/acfmrep.asp)

[15] Energisektorn avser kolgruvor, utvinning av olja och gas, raffinaderier, elproduktion etc., men inte energiförbrukning inom industri, transportsektorn eller hushåll m.m.

[16] "World Energy, Technology and Climate Policy Outlook" (WETO), som offentliggjordes av Europeiska kommissionen den 12 maj 2003, producerades av ett konsortium av EU-forskarlag, bl.a. ENERDATA och CNRS-IEPE från Frankrike, Bureau Fédéral du Plan i Belgien och kommissionens gemensamma forskningscentrums anläggning i Sevilla, Spanien. Se följande webbplats: http://194.185.30.69/energysite/gp/gp_pubs_en.html

[17] Se kapitel 5 i Europeiska konkurrensrapporten 2002.

[18] Det bör noteras att åtgärder håller på att vidtas för att främja integreringen av miljöhänsyn i andra politikområden, t.ex. genom EU:s forskningsprogram. Sjätte ramprogrammet har den tematiska prioriteringen "Hållbar utveckling, globala förändringar och ekosystem" som är inriktad på både miljö, transport och energi, och några av åtgärderna finns med i tabellerna nedan. Den totala budgeten för detta tematiska område är 2,12 miljarder euro under fyra år.

[19] Strategiernas utformning och innehåll behandlades i flera undersökningar på medlemsstaternas uppdrag under 2001.

[20] EU:s strategi för hållbar utveckling, som antogs av Europeiska rådet i Göteborg 2001.

[21] Indicator Report on the integration of Environmental concerns into the Agricultural policy.

[22] KOM(2003) 745, 3.12.2003, s. 46.

[23] Meddelande från kommissionen - Europeiska unionens initiativ för tillväxt - Investeringar i nätverk och kunskap för tillväxt och sysselsättning, KOM(2003) 690 slutlig, 11.11.2003.

[24] Det andra världstoppmötet om hållbar utveckling, som hölls i Johannesburg i augusti-september 2002.

[25] I detta sammanhang bör det noteras att EU:s medlemsstater tillhörde grundarna av Johannesburgkoalitionen för förnybar energi (Ytterligare information finns på webbplatsen http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/ctf/home) (se också nedan).

[26] Rapport från rådet (inre marknaden) till Europeiska rådet i Helsingfors, november 1999.

[27] Rådets (miljö) slutsatser om genomförandet av Europeiska unionens strategi för hållbar utveckling och miljödimensionen i åtagandena från världstoppmötet i Johannesburg (Bryssel den 17 oktober 2002).

[28] Se punkt 57 i ordförandeskapets slutsatser till Europeiska rådet (den 20-21 mars 2003).

[29] Detta underströks i ordförandeskapets slutsatser till Europeiska rådets vårmöte (den 20-21 mars 2003), punkt 57.

[30] Det nya Eurovignette-förslaget uppmuntrar också medlemsstaterna att införa differentierade vägavgifter. Denna nya ram kommer, när den antagits av rådet och Europaparlamentet, att ge ett viktigt bidrag till att förbättra transportsektorns miljöprestanda, under förutsättningen att medlemsstaterna utnyttjar de möjligheter som direktivet erbjuder.

[31] Strategierna utvecklas i två faser: Den första fasen, som avslutades 2003, mynnade ut i ett meddelande där man definierade de problem som måste hanteras och föreslog lösningar. I den andra fasen kommer man att fastställa målen, metoderna och de politiska åtgärderna, och den kommer att avslutas 2005. För tre strategier kommer den andra fasen att avslutas 2004 (mark, bekämpningsmedel samt förebyggande av avfall och återvinning). Samtidigt kommer en handlingsplan för miljö och hälsa att utarbetas som en uppföljning till den övergripande strategi som antogs 2003.

[32] Rådets direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG. Detta direktiv föreskriver att man för en rad projekt inom olika sektorer måste ta hänsyn till miljöeffekterna innan beslut fattas om att genomföra projektet.

[33] Direktiv 2001/42/EG. Med hjälp av en strategisk miljöbedömning kan miljökonsekvenserna av vissa planer och program kartläggas och bedömas under själva utarbetandet av programmet eller planen, före antagandet.

[34] Se Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet och Rådet - Kommissionens lagstiftnings- och arbetsprogram för 2004, KOM(2003) 645 slutlig, 29.10.2003 (s. 5).