Rapport från Kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av och effektiviteten hos direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG) - Hur har direktivet genomförts i medlemsstaterna ? /* KOM/2003/0334 slutlig */
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om tillämpningen av och effektiviteten hos direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG) - Hur har direktivet genomförts i medlemsstaterna Inledning Europeiska kommissionen har utarbetat denna femårsrapport och därmed fullgjort sin skyldighet enligt artikel 2 i direktiv 97/11/EG med ändring av artikel 11.1 och 11.2 i direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (direktivet om miljökonsekvensbedömning eller MKB-direktivet). Där anges följande: "Fem år efter anmälan av detta direktiv skall kommissionen till Europaparlamentet och rådet lämna en rapport om direktivets tillämpning och effektivitet. Rapporten skall grundas på informationsutbyte av erfarenheter av tillämpningen av detta direktiv". Rapporten består av två delar. Först ges en sammanfattning av resultaten och vilka åtgärder som bör vidtas. Därefter följer en bilaga med den femårsöversikt med detaljerade uppgifter om tillämpningen av MKB-direktivet som bygger på den information som medlemsstaterna lämnat. Sammanfattning av resultaten I denna rapport från kommissionen granskas tillämpningen av direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG (MKB-direktivet). Det är den tredje översynen av MKB-direktivet och den bygger på de översyner som gjordes åren 1993 och 1997. Denna översyn kommer fem år efter det att direktiv 97/11/EG trädde i kraft och här tas upp både hur effektivt ändringarna enligt 97/11/EG och MKB-direktivet i dess helhet genomförts. Till grund för större delen av rapporten ligger material som insamlats av GD Miljö genom en enkät bland medlemsstaterna. Enheten för miljökonsekvensbedömningar, Impacts Assessment Unit (IAU), vid Oxford Brookes har bidragit med sådana kompletterande uppgifter som saknats och ställt samman informationen. Ett särskilt tack riktas till alla de tjänstemän i medlemsstaterna som har medverkat och bidragit till att ta fram uppgifter inför denna rapport. De ändringar som gjorts genom direktiv 97/11/EG är föranledda inte bara av kommissionens första utvärderingsrapport om effektiviteten hos direktiv 85/337/EEG utan återspeglar även den betydande skärpning och precisering av vissa delar av MKB-direktivet som påskyndats av Europeiska gemenskapernas domstol. I rapporten uppmärksammas särskilt de ändringar som gjorts genom 97/11/EG och de beslut av domstolen som ligger till grund för dem och som återspeglar den rådande politiska situationen. I rapporten behandlas också de klagomål på MKB-direktivet som inlämnats till kommissionen. I och med direktiv 97/11/EG vidgades miljökonsekvensbedömningarnas räckvidd. Antalet projekttyper som omfattas och antalet projekt som kräver en obligatorisk miljökonsekvensbedömning (bilaga I) utökades. Även det grundläggande förfarandet i fråga om MKB-direktivet stärktes genom att nya förfaranden för urval för prövning infördes, däribland nya kontrollkriterier (bilaga III) för projekt enligt bilaga II, liksom minimikrav på informationen. Översynen av hur 97/11/EG har införlivats och tillämpats har visat att det fortfarande återstår att genomföra de nya åtgärder som införts genom direktivet fullt ut i samtliga medlemsstater. Resultatet av kommissionens iakttagelser när det gäller den långsamma takt med vilken vissa medlemsstater genomfört ändringarna enligt 97/11/EG rimmar illa med den stora betydelse som flertalet medlemsstater och kommissionen fäster vid miljökonsekvensbedömning som ett instrument för genomförande av en mer långtgående miljöpolitik. Kommissionen tar i sin rapport upp viktiga områden när det gäller tillämpningen av MKB-direktivet, däribland urval för prövning (fastställande av om det krävs en miljökonsekvensbedömning för ett visst projekt), omfattning (fastställande av vilka punkter en miljökonsekvensbedömning skall omfatta), och kontroll (genomgång av de miljökonsekvensbedömningar och den övriga information som inlämnats av exploatörerna för att säkerställa att direktivets minimikrav på information är tillgodosedda) samt beslutsfattandet. I rapporten undersöks också vilka åtgärder medlemsstaterna vidtagit för att hantera viktiga bedömningsfrågor, t.ex. frågor rörande alternativ, allmänhetens deltagande och kvalitetskontroll. På grundval av den information som granskas här finns det ingen egentlig anledning att för närvarande föreslå ytterligare ändringar av MKB-direktivet. 1) Den översyn som denna rapport bygger på har inte gett vid handen att den nuvarande uppdelningen på bilaga I- och bilaga II-projekt vållar medlemsstaterna några större bekymmer. De förefaller uppskatta den flexibilitet som artikel 4.2 medger när det gäller att antingen tillämpa gränsvärden eller att göra en bedömning från fall till fall vid kontroll av bilaga II-projekt. Det finns en mängd olika sätt att använda sig av urval för prövning i medlemsstaterna Många tillämpar uppenbarligen "trafikljusmetoden" för kontrollen och har utarbetat inbegripande gränsvärden (miljökonsekvensbedömning krävs under alla omständigheter - rött), undantagande gränsvärden (miljökonsekvensbedömning krävs inte alls - grönt) och vägledande gränsvärden (miljökonsekvensbedömning kan krävas - gult). I vissa fall tycks dock medlemsstaterna tillämpa ett antal olika metoder och olika kontrollförfaranden för olika typer av projekt. I vissa fall används bara obligatoriska eller inbegripande gränsvärden, och det framgår inte alltid klart av svaren huruvida något urval för prövning görs även i fall som ligger under de tvingande gränsvärdena. Mycket få medlemsstater tillämpar bedömning från fall till fall för alla typer av projekt. 2) Vid översynen har man funnit att det förekommer många olika sätt att ange gränsvärden inom Europeiska unionen. Samtidigt som många medlemsstater har fastställt gränsvärden för samma typ av projekt, finns det mycket stora skillnader när det gäller nivåerna. I vissa medlemsstater är en miljökonsekvensbedömning obligatorisk för vissa projekttyper oavsett storlek. Detta innebär att ett projekt i en medlemsstat obligatoriskt omfattas av en miljökonsekvensbedömning, medan det för samma typ av projekt av samma storlek i en annan medlemsstat endast krävs en miljökonsekvensbedömning från fall till fall. I rapporten har man inte undersökt om de enskilda gränsnivåer som fastställts är rimliga. De uppgifter som granskats inför denna rapport bygger inte på hur de behöriga myndigheterna gjort sina urval för prövning i praktiken och det står därför inte klart hur de olika gränsvärden och andra kriterier som utarbetats av medlemsstaterna faktiskt tillämpas av de behöriga myndigheterna. I några få medlemsstater är allmänheten involverad i urvalsförfarandet, men många ser detta som ett rent formellt beslut. 3) Det årliga antalet miljökonsekvensbedömningar som utförs tycks variera kraftigt mellan länderna i Europeiska unionen. Det har inte varit någon lätt uppgift att samla in denna information. I en del fall finns det ett redovisningssystem enbart på nationell nivå men inte på regional nivå. Eftersom rapporten redovisar uppskattningar av antalet gjorda miljökonsekvensbedömningar både före och efter införlivandet av 97/11/EG har det inte varit möjligt att dela upp dessa siffror på typer av projekt eller att ens skilja mellan bilaga I- och bilaga II-projekt. Enligt kommissionen har många medlemsstater inte någon tillräckligt noggrann årlig redovisning av antalet miljökonsekvensbedömningar, och när medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning inte skiljer mellan bilaga I- och bilaga II-projekt är det svårt att dela upp dem för statistiska ändamål. Bristen på nationell kontroll av miljökonsekvensförfarandena och tillämpningen av MKB-direktivet gör det i praktiken svårt att spekulera om anledningarna till att det finns så stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller antalet genomförda miljökonsekvensbedömningar. Skillnaderna kan förklaras med att de ekonomiska förhållandena i länderna är ganska olikartade eller att de beror på vilka nivåer gränsvärdena satts på. 4) Bestämmelserna om fastställande av en miljökonsekvensbeskrivnings omfattning lämnar utrymme för egna ställningstaganden. Av översynen har det framgått att det finns en lång rad olika sätt att fastställa denna omfattning. Vissa medlemsstater tycks sätta ett större värde än andra på att i ett tidigt skede bedöma hur omfattande analysen bör vara. I andra länder däremot, där detta inte är obligatoriskt och där man inte har sett till att införa något samråd med allmänheten på det frivilliga stadiet, tycks det finnas föga engagemang i saken. Vissa av medlemsstaterna uppvisar dock en motsatt tendens och kräver att förslag till rapporter om omfattningen och till och med förslag till miljökonsekvensbeskrivningar skall offentliggöras. I några medlemsstater är också inställningen den att man genom allmänhetens deltagande på detta stadium kan hitta problem som är "av betydelse" för de människor som måste leva med projektet och inte bara för "experterna" som slipper det. 5) Genom direktiv 97/11/EG infördes nya minimikrav på vilken information exploatören skall lämna. Underlåtenhet att lämna tillräckligt omfattande information utgör i flertalet länder grund för att vägra tillstånd - men enligt mycket olika bestämmelser. I några medlemsstater har man infört ett formellt kontrollförfarande för att se till att den information som inlämnas till den behöriga myndigheten är förenlig med direktivet. I vissa fall utför en oberoende granskningskommission bestående av specialister eller en expertpanel kontrollen av beskrivningarna. Men eftersom det i direktivet inte anges någon uttrycklig skyldighet att göra en sådan kontroll finns det inte någon för alla gemensam form för detta. Kontrollen av den information som inlämnas överlåts i alla utom några få medlemsstater till den behöriga myndigheten. I många medlemsstater görs denna kontroll utan att särskilda checklistor eller granskningskriterier kommer till användning. Samtidigt som de punkter som är listade i bilaga IV ligger till grund för krav på lämplig bedömning har denna relativt elementära information utnyttjats (t.ex. i form av checklistor) enbart i några få medlemsstater. Någon form av forskning rörande kvaliteten i den information som ingår i miljökonsekvensbeskrivningarna och den allmänna kvaliteten i bedömningarna har bedrivits i ungefär hälften av medlemsstaterna. När sådana studier gjorts har det visat sig att upp till 50 procent av miljökonsekvensbeskrivningarna inte helt motsvarar direktivets krav. 6) Utan någon formell kontroll av förfarandet för miljökonsekvensbedömningar och mer ingående forskning är det svårt att bedöma hur miljöprövningsförfarandet har påverkat ansökningarna och besluten om projekttillstånd. Ett syfte med MKB-direktivet är att vid beslutsfattandet låta överväganden av sannolika, mer betydande effekter få ökad tyngd, men i många svar påpekas det att sociala eller ekonomiska intressen också måste beaktas när beslut fattas om projektansökningar. Svaren på de frågor som gäller tidsutdräkten mellan inlämnandet av den information som begärts och beslutet om projekttillstånd och mellan beslutet och den tidpunkt då arbetet påbörjas har visat att dessa frågor behandlas på mycket olika sätt i medlemsstaterna. Detta kan ge anledning till oro, eftersom miljön vid en tidsutdräkt kan ha förändrats eller nya sätt att mildra skadeverkningarna kan ha tillkommit. Medlemsstaterna har inte angivit i hur hög grad eller hur ofta sådana dröjsmål förekommer, och man förefaller inte vara särskilt insiktsfull när det gäller vilka miljökonsekvenser problemet kan få - och det angrips inte på något enhetligt sätt. 7) I vissa medlemsstater ägnas vid konsekvensbedömningen stor uppmärksamhet åt att överväga alternativ. I andra länder tycks sådana överväganden inte vara så ingående som de skulle kunna vara. I flertalet medlemsstater krävs det att man tar ställning till ett nollalternativ och andra projektalternativ som kan innebära andra val av lokalisering, förfarande, utformning etc. Många olika institutioner och ibland även allmänheten kan bidra med alternativa förslag som tas upp till bedömning, och bland dem kan finnas det mest "miljövänliga" alternativet. I många medlemsstater ser man en koppling mellan "salamitaktik", överväganden om "ändringar och utvidgningar" av projekt och "kumulativa effekter". Problemet med en eventuell salamitaktik har uppmärksammats av medlemsstaterna och några av dem har vidtagit åtgärder för att avslöja och förhindra sådan, bland annat genom att sätta gränsvärdena lågt och genom att i tillämpliga fall kräva en bedömning av "hela programmet". Mycket få medlemsstater har konkreta bevis på hur utbredd salamitaktiken är [1]. Många olika metoder att hantera ändringar och utvidgningar tillämpas inom EU, alltefter vilka krav som gäller för andra tillstånd, projektets art och vilken ändring eller utvidgning det rör sig om. Man tillämpar både särskilda gränsvärden (som ofta sätts i förhållande till det ursprungliga projektets storlek) och granskning från fall till fall eller kombinerar i vissa medlemsstater båda metoderna. I några medlemsstater krävs en miljökonsekvensbedömning om en ändring eller utvidgning av kapaciteten föreslås som inte kräver några anläggningsarbeten. Enligt de svar kommissionen fått förefaller medvetenheten öka om de problem som kravet på en bedömning av kumulativa effekter medför, och åtgärder har vidtagits i många medlemsstater för att ta itu med dem. Tydliga och uttömmande anvisningar för exploatörer och andra förefaller saknas i flertalet medlemsstater, t.ex. om hur stort område bedömningen skall omfatta, om behovet av samarbete mellan exploatörer eller om andra åtgärder för att göra informationen tillgänglig. [1] Salamitaktiken innebär att man, på liknande sätt som man skivar en salami, delar upp ett projekt i ett antal separata mindre projekt, som var för sig inte överskrider fastställda gränsvärden eller som vid bedömning i det enskilda fallet inte förväntas ha någon betydande inverkan och som därmed inte kräver någon miljökonsekvensbedömning, även om dessa projekt sammantaget skulle kunna ha en betydande inverkan på miljön. 8) Inom hela EU har allmänheten möjlighet att lämna synpunkter på de projekt som miljöprövas. Omfattningen av allmänhetens deltagande varierar avsevärt och tolkningen av uttrycket "den berörda allmänheten" varierar från att vara ganska snäv till en vid tolkning. De svar som lämnats till kommissionen har gett vid handen att vissa projekt sannolikt kommer att leda till en högre grad av medverkan. Med tanke på de många olika projekttyper som omfattas av direktivet, de olika systemen för tillstånd för olika projekttyper och de olika grader av intresse som de väcker, är det inte förvånande att det inte finns någon för hela EU gemensam praxis för allmänhetens deltagande. Införlivandet av Århuskonventionen i miljölagstiftningen kan innebära en möjlighet att öka allmänhetens deltagande vid bedömningarna. Det finns enligt kommissionens uppfattning ett behov av bättre formella och informella åtgärder när det gäller samrådet med grannländerna i samband med gränsöverskridande påverkan och ett behov av att se till att dessa är genomförbara i praktiken. Man har också kommit fram till att det är nödvändigt att förbättra förfarandena mellan olika regioner i vissa länder. Det krävs mer exakta former av redovisning för att det skall vara möjligt att lämna tillförlitliga uppgifter om antalet, typerna och utfallet av de gränsöverskridande projekten. 9) Inverkan av en exploatering på floran och faunan har bedömts inom ramen för miljökonsekvensbedömning i medlemsstaterna och informationskraven enligt direktiv 97/11/EG tycks härvidlag ha uppfyllts. Av enkätsvaren framgår det inte lika tydligt i hur hög grad de olika nivåerna av biologisk mångfald tas upp i praktiken. Riktlinjer för införlivande av frågor om biologisk mångfald har nyligen antagits i enlighet med konventionen om biologisk mångfald. 10) Risker behandlas på en mängd olika sätt och på mycket olika nivåer inom EU, delvis beroende på skilda geografiska, geologiska, klimatologiska och övriga förhållanden. Risk är ett urvalskriterium enligt bilaga III och en riskbedömning ingår i många beskrivningar, men ändå anses riskbedömningen i flertalet medlemsstater vara skild från själva miljökonsekvensbedömningen, eftersom den i många fall utförs av kontrollorgan som inte omfattas av MKB-direktivet. Förhållandet mellan miljökonsekvensbedömningen och de nationella miljökontrollerna är komplext och samordningen mellan MKB-direktivet och andra direktiv, t.ex. IPPC- och habitatdirektivet förefaller i praktiken att vara dålig. Få medlemsstater har utnyttjat den möjlighet som anges i direktiv 97/11/EG, nämligen att göra förfarandet mer konsekvent genom att närmare samordna miljökonsekvensbedömningen med förfarandet enligt IPPC-direktivet och därmed minska de upprepningar av dokumentation och bedömningar som förekommer. I några medlemsstater påstås det finnas en koppling dem emellan, men denna koppling kan bara vara en rekommendation att miljökonsekvensbedömningen och andra relevanta förfaranden bör göras samtidigt. 11) Bedömning av konsekvenserna för människors hälsa är inte något framträdande inslag i det nuvarande förfarandet. De beaktas i högst varierande grad och man har en alltifrån vid till en snäv tolkning av vad som menas med hälsoeffekter. Det finns tecken som tyder på att hälsoeffekterna är av mindre intresse vid miljökonsekvensbedömningarna, eller att de i viss mån tas upp inom ramen för annan lagstiftning. Det finns också tecken som tyder på att hälsoeffekterna behandlas under andra rubriker, t.ex. utsläpp eller risker. 12) Även om det nuvarande MKB-direktivet inte innehåller några bestämmelser om rättslig prövning har flertalet medlemsstater infört en sådan i sina nationella system. Rättslig prövning av en miljökonsekvensbedömning är i stort sett förbehållen sådana medborgare i samhället som har laglig rätt att överklaga beslut vid domstol. I de flesta fall kan sådana överklaganden göras först när projektet slutgiltigt godkänts. Endast i några få medlemsstater finns möjlighet att väcka talan i tidigare skeden av bedömningsförfarandet. 13) Det finns inte särskilt många formella bestämmelser som avser den övergripande kvalitetskontrollen av bedömningsförfarandena. Direktivet är i sig inte särskilt kraftfullt formulerat på denna punkt utan mer inriktat på förfarandena kring miljökonsekvensbedömningen. Att säkerställa kvalitetskontrollen har huvudsakligen överlåtits på de behöriga myndigheterna eller sker i samband med den rättsliga prövningen. Det faktum att det saknas central kontroll på viktiga stadier i analysen gör det svårt för medlemsstaterna att säkerställa att deras system för miljökonsekvensbedömningar är konsekventa och tillämpas på ett korrekt sätt. Det finns några exempel på innovativa metoder - vissa medlemsstater använder sig av efterhandskontroller av projekten för att kvalitetssäkra förfarandet. Rekommendationer - åtgärder som bör vidtas Informationen i denna rapport visar på flera brister och svagheter. Enligt kommissionens uppfattning ger vissa medlemsstater prov på goda exempel, t.ex. när det gäller att uppmuntra allmänheten att delta eller när det gäller att utforma tydliga kontrollförfaranden. I andra (och ibland i just sådana medlemsstater som bidragit med goda exempel) finns svaga punkter. Dessa resultat och andra faktorer måste noga analyseras för att kommissionen skall kunna ta ställning till om MKB-direktivet på detta stadium bör ändras ytterligare. Det största problemet tycks ligga i tillämpningen och genomförandet av direktivet och i de flesta fall inte i införlivandet av de rättsliga kraven. Av de brister som framkommit är det dock tydligt att det finns ett behov av att i flera avseenden förbättra och stärka tillämpningen av direktivet och kommissionen kommer i fortsättningen att stödja en sådan utveckling. Direktivet är ett ramdirektiv och de nuvarande bestämmelserna om överträdelser ger ett rättsligt stöd för att införliva och tillämpa direktivet på ett bättre sätt. Kommissionen anser att det är viktigt att medlemsstaterna handlar på ett ansvarsfullt sätt och på ett positivt sätt använder sig av informationen i denna rapport för att åstadkomma mera, både enskilt och kollektivt. På grundval av det material som insamlats för denna kontroll och bedömning av MKB-direktivets svaga respektive starka sidor och dess effektivitet, lämnar kommissionen följande rekommendationer som kan bidra till att direktivet genomförs på ett bättre sätt: - Medlemsstaterna bör se över sin nationella och regionala miljölagstiftning och därefter vidta åtgärder för att komma till rätta med bristerna (t. ex. när det gäller gränsvärden, kvalitetskontroll, salamitaktik, kumulation etc.). Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att göra detta och att därvid använda sig av den kommande ändringen av MKB-direktivet i samband med införlivandet av Århuskonventionen. - En noga angiven form för årlig redovisning och kontroll är ofrånkomlig för att man skall kunna få fram tillförlitlig årlig information om de miljökonsekvensbedömda projektens antal och typ och resultatet av viktigare beslut. Medlemsstaterna bör införa sådana system i den mån de inte redan finns. Detta kommer enligt kommissionens uppfattning att hjälpa dem att bedöma antalet gjorda miljökonsekvensbedömningar, vilka typer av projekt det handlar om och vilken kvalitetskontroll som gjorts. Detta kommer i sin tur att bidra till en bättre utformning av systemen. - När det gäller urvalet av projekt för prövning bör de medlemsstater som tillämpar fastställda obligatoriska gränsvärden säkerställa att alla projekt som kan ha en betydande inverkan på miljön miljöprövas på lämpligt sätt. Kommissionen förväntar sig därvid att de kommer att särskilt uppmärksamma projekt som planeras i eller nära känsliga områden samt eventuell kumulation av projekten. - Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att i större utsträckning utnyttja de anvisningar som finns när det gäller urval för prövning, prövningens omfattning, kontroll och kumulativa effekter. Man bör också på nationell nivå förbättra utbildningen när det gäller hur dessa anvisningar om kvalitetskontroll skall användas. Dessa dokument återfinns på GD Miljös hemsida: http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ home.htm. - Bedömningsprocessens kvalitet, i synnerhet miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet, är avgörande för dess effektivitet. Kommissionen uppmanar de medlemsstater som ännu inte har gjort det att införa formella bestämmelser om kontroll av den miljöinformation som lämnas av exploatörerna, så att det kan säkerställas att anvisningarna i MKB-direktivet strikt följs. Sådana åtgärder skulle kunna bestå i att man inrättar expertgrupper, utarbetar riktlinjer för samordning av experter, tydliga anvisningar om ansvarighet, utnyttjande av oberoende extern expertgranskning etc. En annan form av kvalitetskontroll skulle kunna vara att man inför ett effektivt system för efterhandskontroller. - Enligt kommissionens uppfattning behöver man införa en särskild utbildning för tjänstemän på lokal och regional nivå i vissa medlemsstater för att öka deras kunskaper om MKB-direktivet och dess tillämpning inom respektive nationella system. Åtgärder som leder till en mer effektiv administrativ ledning torde bidra till en ökad kompetensuppbyggnad. - I gränsöverskridande sammanhang bör medlemsstaterna i högre grad utnyttja den vägledning som UNECE lämnar om bilaterala och multilaterala överenskommelser och praktiska frågor när det gäller gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning (se UNECE:s hemsida: http://www.unece.org/env/ eia). Kommissionen anser att detta kommer att bidra till att man fastställer adekvata bestämmelser, t.ex. vad gäller direktkontakter mellan de behöriga myndigheterna och andra organ som sysslar med samråd om gränsöverskridande påverkan. - Miljökonsekvensbedömningens kvalitet påverkar beslutsfattandet och är av avgörande betydelse för direktivets effektivitet. Hur resultatet av bedömningen påverkar beslutsfattandet är av största betydelse för dess och direktivets syfte. Beslutets kvalitet är beroende av kvaliteten i den information som lämnats i samband med bedömningsförfarandet. Styrkan i en effektiv miljökonsekvensbedömning bör visa sig i att man vid det följande beslutet grundligt har tagit till sig de miljöaspekter som betonats i bedömningen och låtit dem komma till uttryck i beslutet. Kommissionen är av den uppfattningen att medlemsstaterna i detta hänseende bör överväga att, där så behövs, skärpa sina nationella förfaranden genom att säkerställa att de villkor som fogas till (kommande) beslut är tillräckliga för att förhindra eller begränsa varje form av miljöskada som kan förutses. I vissa medlemsstater föreskrivs att tillstånd inte skall lämnas i sådana fall där man kan förutse allvarlig skada på miljön. - Kommissionen kommer att ta ställning till behovet av mer forskning om tillämpningen av gränsvärden och de olika system som används vid urvalsförfarandet, så att man kan nå större klarhet och mer jämförbara data, vilket skulle göra det möjligt att dra säkra slutsatser om hur man åstadkommer förbättringar och en ökad enhetlighet när det gäller metoderna vid urvalsförfarandet. (Initiativ 1). - Om dessa rekommendationer följs skulle de kunna bidra till att direktivet får ökad effektivitet. Tillsammans med medlemsstaterna kommer kommissionen att undersöka hur de anvisningar och vägledningar som redan finns kan göras bättre och utförligare. Kommissionen planerar att utarbeta en förtydligande och praktiskt inriktad vägledning under medverkan av experter från medlemsstaterna och andra intressenter, t.ex. icke-statliga organisationer, regionala myndigheter och näringslivet. En sådan vägledning skulle kunna bidra till att man kommer till rätta med några av de skillnader som redovisats när det gäller definitionen av vilka projekt som skall omfattas av direktivet, hur gränsvärden och urvalskriterier fastställs och tillämpas, hur miljöprövningens omfattning avgörs, hur effekterna av olika projekt förhåller sig till varandra (kumulation, salamitaktik), hur risker skall behandlas vid bedömningarna samt vilken typ av uppgifter som bör inhämtas genom kontrollsystemen. Det vore också på sin plats att ta större hänsyn till frågorna om inverkan på människors hälsa, som ofta bara behandlas delvis eller på ett inkonsekvent sätt vid medlemsstaternas miljöprövningar. Det finns ett klart behov av ett mer systematiskt tillvägagångssätt. Den kommande EG-strategin för hälsa och miljö kommer att utgöra en stabil grund för detta genom att enighet skapas om vad som skall innefattas i begreppet en sund miljö, samt strategier för att öka medvetenheten om sambanden mellan miljön och människors hälsa. (Initiativ 2). - Kommissionen kommer också att tillsammans med medlemsstaterna överväga vad som kan göras för att förbättra utbildningen av de tjänstemän som är ansvariga för miljökonsekvensbedömningar i syfte att förbättra situationen. (Initiativ 3). - Kompetenshöjning och frivilliga insatser har emellertid sina begränsningar, och kommissionen kommer även i fortsättningen att vidta kraftfullt pådrivande åtgärder i de fall direktivet införlivas på ett ofullständigt sätt eller tillämpas på ett felaktigt sätt. (Initiativ 4). - Med tiden kommer det kanske att krävas ytterligare ändringar av direktivet för att det skall tillämpas på ett mer enhetligt sätt. Utgående från resultaten av de åtgärder som beskrivits ovan kommer kommissionen att överväga vilka ytterligare ändringar som behöver göras. Det kan visa sig att detta är det effektivaste sättet att till exempel åstadkomma en grundlig kvalitetskontroll och att de uppgifter som samlas in är enhetliga. Det kan också bli nödvändigt att förbättra det sätt på vilket gränsvärden och kumulativa effekter behandlas. Andra förtydliganden och förbättringar skulle kunna göras samtidigt (till exempel när det gäller förfarandet för undantag i särskilda fall (artikel 2.3)). Alla dessa åtgärder tillsammans med genomförandet av direktiv 2001/42/EG (SMB-direktivet) kommer att skapa stabila förfaranden som kan förbättra beslutsfattandet och bidra till att uppnå de mål som ställts upp i det sjätte åtgärdsprogrammet. (Initiativ 5). BILAGA Femårsöversyn av tillämpningen av och effektiviteten hos direktivet om bedömning av inverkan på miljön (direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG) 1. Inledning 1.1. Syften och mål 1.1.1. Rådets direktiv 85/337/EEG (ändrat genom direktiv 97/11/EG) om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (nedan kallat MKB-direktivet) betraktas som ett av de viktigaste inslagen i Europeiska unionens (EU) miljölagstiftning [2]. Det främsta syftet med miljökonsekvensbedömningarna (MKB) är att identifiera varje form av betydande miljöpåverkan som ett större exploateringsprojekt kan åstadkomma innan ett projekttillstånd lämnas, och att om möjligt utforma åtgärder som kan minska eller avhjälpa sådan påverkan. Som hjälpmedel vid beslutsfattandet betraktas miljökonsekvensbedömningen allmänt som en förebyggande miljösäkerhetsåtgärd som tillsammans med allmänhetens deltagande och samråd kan bidra till att uppfylla EU:s övergripande miljösträvanden och politiska principer. För att uppnå dessa mål måste dock MKB-direktivet tillämpas så konsekvent som möjligt inom hela EU. Det framgår av Europeiska kommissionens översyner 1993 och 1997 av effektiviteten hos direktiv 85/337/EEG [3] och av andra underlag [4] att tillämpningen av de viktigaste förfarandena i samband med miljökonsekvensbedömningarna, t.ex. urvalet av projekt för prövning och miljöprövningens omfattning (vad som skall undersökas) har varit föga konsekvent. Vidare har man i några viktiga mål [5] i Europeiska gemenskapernas domstol kommit fram till att ett antal medlemsstater underlåtit att genomföra direktivet i dess helhet. På grund av de skilda förfarandena i medlemsstaterna när det gäller tillståndsgivning för projekten har det varit svårt att uppnå ett konsekvent genomförande i hela gemenskapen. Ett viktigt syfte med ändringsdirektivet 97/11/EG var alltså att minska skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller tillämpningen och att harmonisera genomförandet. [2] Se Europeiska kommissionen (2001) Environmental Impact Assessment Guidance on Screening, Bryssel, Europeiska kommissionen. [3] Europeiska kommissionen (1993) Rapport från kommissionen om genomförandet av direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt med bilagor för de olika medlemsstaterna. KOM(93) 28 slutlig - vol. 12, Bryssel, april. [4] Se Dresner, S. och N. Gilbert (1999) Decision-making Processes for Projects Requiring Environmental Impact Assessment: Case Studies in Six European Counturies, Journal of Environmental Assessment Policy and Management, vol. 1, nr 1, s. 105-130. Se även Ladeur, K-H och Prelle, R. (2001) Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis, Journal of Environmental Law, vol. 3, nr 2, s. 185-198. [5] Se målen C-392/96, C-150/97 och C-287/98. 1.1.2 Det är en stor och svår uppgift att säkerställa att MKB-direktivet antas och genomförs på ett effektivt och konsekvent sätt i EU:s samtliga medlemsstater. För att kontrollera att direktivet genomförs på ett effektivt sätt har kommissionen tidigare gjort två översyner som rapporterades 1993 och 1997. Den här föreliggande översynen har huvudsakligen haft tre syften: - Att ge en detaljerad bild av vilka åtgärder medlemsstaterna vidtagit för att genomföra ändringarna enligt 97/11/EG. - Att ge en detaljerad bild och göra en utvärdering av hur MKB-direktivet som helhet tillämpas. - Att lämna förslag och rekommendationer till en fortsatt förbättring av tillämpningen av och effektiviteten hos MKB-direktivet i dess helhet. Vid denna översyn har särskilt granskats hur de viktigaste stegen och huvudpunkterna i MKB-direktivet genomförts, nämligen - ökningen av antalet projekt och de typer av projekt som skall omfattas av miljökonsekvensbedömning och överförandet till bilaga I av vissa projekttyper (t.ex. stora anläggningar för intensiv djuruppfödning), - de sätt på vilka medlemsstaterna undantar vissa projekt från bestämmelserna i direktivet (artikel 2.3), - hur många och vilka typer av projekt som undantas från direktivet med hänvisning till artikel 1.5, hur de godkänns och hur miljöinformationen beaktas vid beslutsfattandet, - de bestämmelser om urval för prövning och miljöprövningens omfattning som gäller i medlemsstaterna och hur man tillämpar kriterier eller gränsvärden för urval till prövning från fall till fall, - vilka uppgifter som lämnas av exploatören och hur fullständiga dessa är och hur de behöriga myndigheterna kontrollerar att de är fullständiga, - hälsoaspekter och deras samband med t.ex. luftkvaliteten, - tecken på "salamitaktik" eller vilka möjligheter de som ställer projektförslagen har att slippa ifrån konsekvensbedömning genom att utforma förslagen på ett sådant sått att de hamnar under de gränsvärden eller utlösande faktorer som gäller för krav på bedömning, - kumulativa effekter av projekten och hur gränser i tid och rum fastställs, - riskbedömning och vilka metoder som används för att bedöma och informera om risker, - förhållandet till andra direktiv, särskilt IPPC- och habitatdirektivet, - vilka bestämmelser som finns för gränsöverskridande samråd, - hur medlemsstaterna behandlar ändringar eller utvidgningar av projekt som redan godkänts, - hur alternativa förslag blir bedömda och rapporterade, bl.a. hur de identifieras och beskrivs, och - vad som gjorts för allmänhetens deltagande mot bakgrund av antagandet av förslaget till direktiv KOM(2000)839 om ändring av MKB-direktivet, så att detta skall vara förenligt med bestämmelserna i Århuskonventionen. 1.2. Forskarteam 1.2.1 Denna översyn har gjorts av enheten för miljökonsekvensbedömningar, Impacts Assessment Unit (IAU), vid institutionen för stadsplanering, School of Planning (SoP), vid Oxford Brookes University [6] i samverkan med en ledningsgrupp bestående av personal vid GD Miljö och en företrädare för medlemsstaterna. [6] SoP är den största institutionen i sitt slag i Förenade kungariket och en av de största i Europa. Den har över 700 studenter i ett stort antal program på grund- och forskarutbildningsnivå och en personal på över 60 lärare, administratörer, tekniker och forskare. Institutionen fick nyligen högt betyg i 2001 års Higher Education Funding Council for England Research Assessment. Därmed ligger den i topp bland nya institutioner för stadsplanering på universitetsnivå i Förenade kungariket, och det ger ökad tyngd åt andra färska granskningar av lärosäten, vid vilka Oxford Brookes bedömts som ledande när det gäller stadsplanering i Förenade kungariket. IAU är ett väletablerat och av EU erkänt forsknings- och utbildningcentrum för miljöprövning, miljöpolitik och miljöbeslut. IAU leds av professor John Glasson, som också är skolans rektor. 1.3. Metodik 1.3.1 Det som varit den främsta informationskällan för denna studie har varit de svar som medlemsstaterna lämnat på ett frågeformulär som utarbetats och skickats ut av GD Miljö vid kommissionen (frågeformuläret återfinns i bilaga 1 till denna rapport). För att så långt som möjligt undvika missförstånd när det gäller svaren från medlemsstaterna har GD Miljö begärt förtydliganden från flertalet medlemsstater när det gäller viktiga aspekter på deras genomförande av direktivet. Vid den inledande genomgången av svaren fann man ett antal tillkommande frågeställningar som krävde ytterligare svar från enskilda medlemsstater, och forskarteamet inhämtade dem genom individuella kontakter. Ytterligare en omgång frågor skickades också ut till alla nationella experter på miljökonsekvensbedömning i medlemsstaterna för att underlätta förståelsen och tolkningen av hur ändringsdirektivet fungerat (dessa ytterligare frågor redovisas i bilaga 1 till denna rapport). Ledningsgruppen vid GD Miljö och enheten för bedömning av miljöpåverkan vill framföra sitt tack till all personal från medlemsstaterna som har samarbetat och hjälpt till med att ta fram de uppgifter som ligger till grund för denna rapport. Svaren på frågeformulären och följdfrågorna för förtydliganden och ökad utförlighet har analyserats av projektteamet, varvid varje medlem i gruppen har ansvarat för ett frågeavsnitt. 1.3.2 För att underlätta förståelsen av de frågor som gäller genomförandet av direktiv 97/11/EG gjordes en litteraturgenomgång av den forskning som pågår rörande det ändrade MKB-direktivets effekter, däribland relevanta mål i domstolen. Dessutom undersöktes europeiska akademiska institutioners hemsidor och andra hemsidor som ägnas åt miljökonsekvensbedömning för att få fler belägg för hur bedömningarna i praktiken utförs inom EU. 1.4 Rapportens utformning 1.4.1 Rapporten har lagts upp så att den tar upp införlivandet och genomförandet av direktiv 97/11/EG och hur MKB-direktivet som helhet tillämpas snarare än de enskilda frågor som ställts i GD Miljös frågeformulär. Detta har gjort det lättare att ge en mer övergripande bild av hur införlivandet och genomförandet har skett och att inrikta rapporten på de viktiga punkter som behöver uppmärksammas ytterligare. Efter inledningen följer avsnitt 2 i rapporten, där det ges en översikt av bakgrunden till antagandet av direktiv 97/11/EG och de faktorer som lett till de ändringar som införts genom direktivet. Därefter undersöks hur långt medlemsstaterna kommit när det gäller införlivande av direktivet och vilka problem som uppstått i samband med genomförandeprocessen. Rapportens tyngdpunkt ligger i avsnitten 3 och 4, där man fokuserar på enskildheter när det gäller genomförandet av direktivet genom att undersöka de huvudsakliga ändringar som införts genom direktivet när det gäller urval för prövning, prövningens omfattning och kontrollen samt de viktigaste problem som man har försökt lösa genom ändringsdirektivet. Avsnitt 5 i rapporten innehåller en översikt av hur effektivt MKB-direktivet som helhet varit. I det ingår också vissa rekommendationer om hur direktivet bör utformas i framtiden. 1.5. Terminologi 1.5.1 För att rapporten skall vara klar och begriplig definieras nedan följande viktiga termer i rapporten: - MKB - miljökonsekvensbedömning - det fortlöpande bedömningsförfarande, i vilket ingår flera enskilda steg, t.ex. urval för prövning, miljöprövningens omfattning och allmänhetens deltagande. - MKB-direktivet - direktivet som helhet - dvs. direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG. Där det i rapporten hänvisas till direktiv 85/337/EEG eller direktiv 97/11/EG avses endast det enskilda direktivet. - Miljöinformation, däribland miljökonsekvensbeskrivningen - den rapport, de dokument eller olika handlingar som exploatören låtit utarbeta eller bekostat för att lämna de uppgifter som krävs enligt artikel 5 i MKB-direktivet och som utgör grunden för allmänhetens deltagande och samråd med miljömyndigheterna och som skall överlämnas till den behöriga myndigheten för övervägande. 2. Bakgrunden till ändringarna i MKB-direktivet (direktiv 85/337/EEG) 2.1 Översyner av MKB-direktivet (direktiv 85/337/EEG) 2.1.1 I de översyner av genomförandet av direktivet [7] som gjordes 1993 och 1997 fann man att det fanns stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gällde tillämpningen av vissa av de avgörande stegen enligt direktivet. Vid översynerna kom man fram till att de formella kraven i direktivet vid dessa tidpunkter "i stort sett gällde" i hela Europa, men att det samtidigt fanns områden där det var oklart om samtliga medlemsstater strikt följt de olika stegen, t. ex. i fråga om urval för prövning. Vid 1993 års översyn fann man att det förelåg en risk för att den rätt som medlemsstaterna har enligt direktivet att själva bestämma gränsvärdena för urval för prövning av bilaga-II-projekt skulle kunna leda till att alltför liten hänsyn togs till bestämmelserna i artikel 2.1. Det var huvudsakligen av detta skäl som man i 97/11/EG införde en ny bilaga III, där kriterierna för urvalet fastställdes för gränsvärden och för urval för prövning från fall till fall av bilaga II-projekt. Vid 1993 års översyn fann man också anledning att ta upp nivån och kvaliteten på den information som inlämnades till de behöriga myndigheterna inom ramen för MKB-processen. Det var detta som ledde till att nya krav på vad informationen minst måste innehålla infördes i 97/11/EG (artikel 3.3) och till de alternativa förfaranden för fastställande av omfattningen som anges i artikel 5.2. [7] Europeiska kommissionen (1993) Rapport från kommissionen om genomförandet av direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt med bilagor för de olika medlemsstaterna. KOM(93) 28 slutlig - vol. 12, Bryssel, april, Europeiska kommissionen. Europeiska kommissionen (1997) Rapport från kommissionen om genomförandet av direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, Europeiska kommissionen. 2.1.2 Vid 1997 års översyn uppmärksammades det särskilt att många olika MKB-system förekom inom EU. På grundval av subsidiaritetsprincipen hade medlemsstaterna införlivat direktivet i sin egen lagstiftning, ofta inom ramen för redan befintliga system som utvecklats ur deras egen historiska rättstradition och kultur. I rapporten pekade man också på en rad frågor som hade med språkbruket i direktivet att göra. Från medlemsstaternas sida klagade man på att vissa termer som används i direktivet är oklara och begärde tydligare definitioner eller tolkningar av centrala termer, t.ex. "projekt". 2.1.3 Vid översynerna fann man också att en lång rad olika typer av tillståndsförfaranden användes för olika slags projekt i de olika medlemsstaterna. I vissa fall tillämpade medlemsstaterna ett enda tillståndsförfarande för alla typer av projekt, andra tillämpade två eller flera (i vissa fall många), medan ytterligare andra tillämpade ett tvåstegsförfarande, varvid vissa delar av projektet fick tillstånd i enlighet med en viss lagstiftning (t.ex. markplanering) och andra delar behandlades i enlighet med en annan (t.ex. miljögodkännande). Dessa skillnader gjorde det mycket svårt att direkt jämföra hur direktivet fungerade i de olika medlemsstaterna och inom EU som helhet. Så är fallet även år 2002. 2.1.4 Vid 1997 års översyn fann man att alla medlemsstater utfärdat bestämmelser för miljökonsekvensbedömning för projekt enligt bilaga I, men att situationen vad gällde bilaga II-projekten var betydligt mera oklar. Sätten att behandla bilaga II-projekten skilde sig åt, både beträffande tolkningen och hur man uppfattat deras relevans i vissa länder. Flertalet medlemsstater visade sig ha använt någon form av kriterier eller gränsvärden vid urvalet för att fastställa om ett bilaga II-projekt skall omfattas av en miljökonsekvensbedömning. I vissa fall var dessa vägledande i samband med förfarandet för urval av projekt som skall prövas från fall till fall, medan gränsvärdena i andra fall var obligatoriska. För ett projekt som överskridit gränsvärdena krävdes det alltså alltid automatiskt en konsekvensbedömning. I vissa fall sattes gränsvärden som i praktiken innebar att hela projekttyper undantogs från en bedömning. Dessa fall har utgjort grund för de rättsliga invändningar som skapat en rättspraxis när det gäller tillämpningen av MKB-direktivet inom unionen. Vid 1997 års översyn fann man också att det förekom stora skillnader när det gällde de gränsvärden (t.ex. område, kapacitet) som fastställts för samma typ av projekt i de olika medlemsstaterna. 2.1.5 De huvudsakliga resultaten av 1997 års översyn av direktivet kan sammanfattas på följande sätt: - Miljökonsekvensbedömning var ett normalt inslag i systemen för tillståndsgivning av projekt, dock förekom det mycket stora skillnader när det gällde förfarandena (t. ex. olika steg i förfarandet, sambandet med andra förfaranden). - Skilda tolkningar och förfaranden när det gällde bilaga II-projekt. - Kvalitetskontrollen när det gäller MKB-förfarandet var bristfällig. - Medlemsstaterna hade inte ägnat tillräcklig uppmärksamhet åt att överväga olika alternativ. - Förbättringar hade gjorts när det gällde allmänhetens deltagande och samråd. - Medlemsstaterna klagade på att definitionerna av centrala begrepp i direktivet var mångtydiga och bristfälliga. 2.2. Det politiska och rättsliga sammanhanget 2.2.1 Utformningen av miljökonsekvensbedömningen inom Europeiska unionen kan ses som en fortlöpande process som får sin form genom utvecklingen av politiken och lagstiftningen. Femårsöversynerna av MKB-direktivet har varit ett led i denna utvecklingen, och de har bidragit till att fastställa MKB-förfarandenas starka och svaga sidor och vilka kostnader och fördelar som är förenade med förfarandena. Vid dessa översyner har man pekat på områden som skulle kunna förbättras eller där de allmänna bestämmelserna skulle kunna skärpas eller göras tydligare. Det är inte bara dessa översyner som har påverkat utformningen av MKB-direktivet. Sedan det antogs år 1985 och sista tidpunkten för dess införlivande passerats år 1988 har ett antal mål tagits upp i domstolen, vilket har lett till vissa klargöranden på viktiga punkter och bidragit till att man kommit längre när det gäller tolkningen och därigenom genomförandet av direktivet. Vissa viktiga politiska beslut som måste inarbetas i direktivet har också fattats av EU sedan 1985. 2.2.2 MKB-direktivet ligger tidsmässigt före många mycket viktiga förändringar inom EU. Detta gäller först och främst Enhetsakten av år 1986 och Maastrichtfördraget av år 1992, genom vilka de grundläggande principerna för den europeiska miljöpolitiken fastställdes och gjordes till en central angelägenhet på EU:s alla politikområden. Efter denna akt och detta fördrag antogs det femte åtgärdsprogrammet för miljön med dess betonande av en integrerad syn på miljöskydd och miljöförvaltning. Det har också tillkommit ett antal viktiga direktiv som haft konsekvenser för bedömningarna. Bland dessa märks följande: - Direktiv 79/409/EEG om skydd av vilda djur och direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, i vilket förfarandena för bedömning av Natura 2000-områden fastställs. - Direktiv 90/313/EEG om rätt att ta del av miljöinformation, som har konsekvenser för allmänhetens deltagande och samråd i samband med MKB-förfarandet. - Direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, i vilket nya regler för tillstånd infördes för många av de projekttyper som anges i artikel 2 a i bilagorna till MKB-direktivet och i 97/11/EG; medlemsstaterna medges där rätt att tillämpa ett särskilt förfarande för uppfyllandet av kraven enligt 85/337/EEG och 96/61/EG. 2.2.3 Esbokonventionen om miljökonsekvensbedömning i gränsöverskridande sammanhang, som undertecknades 1991 av 29 länder och EU, vidgade och skärpte de krav på samråd om gränsöverskridande påverkan som anges i direktiv 85/337/EEG. Kraven i konventionen innebar att artiklarna 7 och 9 i 85/337/EEG ändrades genom 97/11/EG för att ge de medlemsstater som berörs tillgång till mer kvalificerad information i de fall då en påtaglig gränsöverskridande påverkan kan fastställas. I konventionen avses med gränsöverskridande påverkan "varje påverkan, inte enbart av global natur, inom ett område under en parts jurisdiktion som orsakas av en föreslagen verksamhet vars källa är belägen helt eller delvis inom ett område under en annan parts jurisdiktion". Denna definition gäller inte bara projekt som är belägna nära en gräns utan även projektens påverkan, och därför begränsas konventionens räckvidd inte enbart till att själva projekten utan även deras gränsöverskridande påverkan skall beaktas vid bedömningen. I mål C-133/94, kommissionen mot Belgien, beslutade dessutom domstolen att skyldigheten att samråda enligt artikel 7 i 85/337/EEG inte är begränsad enbart till projekt belägna i områden som gränsar till andra länder. I Esbokonventionen finns det en förteckning över projekttyper på vilka konventionen skall tillämpas. Bland dessa ingår ett antal projekt som inte förekommer i bilagorna till 85/337/EEG: - Anläggningar för framställning och upparbetning av kärnbränsle. - System för uttag av grundvatten (10 miljoner kubikmeter eller mer per år). - Storskalig avskogning. Genom ändringsdirektivet 97/11/EG lades två av dessa projekttyper till i bilaga I och en till i bilaga II (avskogning). I direktivet flyttades ytterligare åtta projekttyper i enlighet med Esbokonventionen från bilaga II till bilaga I för att anpassa MKB-direktivet till konventionen. 2.2.4 MKB-direktivet har lett till att ett stort antal klagomål inlämnats till kommissionen som denna haft att besvara. I de tabeller och siffror som följer på sidorna nedan redovisas i detalj dessa klagomål och andra förfaranden. I tabellerna återfinns statistiska uppgifter för femårsperioden 1997-2001 om de överträdelseförfaranden som gäller tillämpningen av gemenskapslagstiftningen om miljökonsekvensbedömning. För att kunna tolka dem på ett korrekt sätt anges i ruta 1 de definitioner och viktiga termer som används. Ruta 1 Formell anmälan En formell anmälan är det första steget i ett överträdelseförfarande. När kommissionen anser sig ha funnit att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen skickar den en formell anmälan till staten i fråga och ger den möjlighet att yttra sig. Motiverat yttrande Det motiverade yttrandet lämnas när kommissionen är säker på att det har begåtts en överträdelse. I artikel 226.1 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen sägs följande: "Om kommissionen anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt detta fördrag, skall kommissionen avge ett motiverat yttrande i ärendet efter att ha givit den berörda staten tillfälle att inkomma med sina synpunkter". Anhängiggörande Anhängiggörande innebär en hänvändelse till domstolen, varigenom överträdelsen blir en rättssak. I artikel 226.2, i fördraget föreskrivs följande: "Om den berörda staten inte rättar sig efter yttrandet inom den tid som angivits av kommissionen, får denna föra ärendet vidare till domstolen". Egna initiativärenden "Egna initiativärenden" är ärenden som inletts av kommissionen. De inleds vanligtvis med utgångspunkt från skriftliga frågor och framställningar till Europaparlamentet. Observera att skälen till att man i vissa medlemsstater lämnar in fler framställningar än i andra är desamma som när det gäller klagomål (se nedan). Det faktum att kommissionen har inlett många "egna initiativärenden" när det gäller vissa medlemsstater innebär alltså inte att den anser att situationen i dessa stater är värre än i andra. 2.2.5 För att kontrollera att gemenskapslagstiftningen genomförs på ett korrekt sätt i medlemsstaterna vidtar kommissionen åtgärder i olika skeden. Först kontrollerar den att medlemsstaterna införlivar direktiven i sina rättsliga system inom de tidsgränser som satts. Därefter kontrollerar den dels om medlemsstaternas lagstiftning är förenlig med de direktiv som den skall införliva, dels om de tillämpas på ett korrekt sätt och om de administrativa förfarandena i varje enskild medlemsstat är korrekta. För att bedöma om medlemsstaternas tillämpning är korrekt utgår kommissionen i sina överväganden från medlemsstaternas redovisningar av hur de tillämpar direktiven och från om det inkommit klagomål om att EG-lagstiftningen i något avseende har överträtts samt från sådana uppgifter i skriftliga frågor och framställningar som Europaparlamentet uppmärksammat kommissionen på. Kommissionens åtgärder när det gäller kontrollen av en korrekt tillämpning av MKB-direktivet är alltså huvudsakligen grundade på klagomål, framställningar och skriftliga frågor. Även om denna informationskälla är mycket värdefull när det gäller att upptäcka brister inom de olika medlemsstaterna kan den inte alltid lämna sådana objektiva data som gör det möjligt att jämföra vad olika medlemsstater "åstadkommit". Endast sådana problem som lett till ett klagomål, en framställning eller en skriftlig fråga kommer till kommissionens kännedom. Det kan därför hända att allvarliga problem aldrig uppdagas. Antalet klagomål varierar från medlemsstat till medlemsstat beroende på sådana faktorer som miljömedvetenhet, engagemang i det offentliga beslutsfattandet och vilket förtroende man har för de europeiska institutionerna. Tabell 1. 2001 Icke-överensstämmelse med direktiv 1985/337 och 1997/11 efter nivå, åren 1997-2001 >Plats för tabell> Tabell 2. Bristande tillämpning av direktiv 1985/337 och 1997/11 efter nivå, 1997-2001 >Plats för tabell> Tabell 3. Konsekvensbedömningar, nya egna initiativ per år >Plats för tabell> Figur 1. Totalt antal nya egna initiativ (1997-2001) >Hänvisning till> Tabell 4. Konsekvensbedömningar, nya klagomål per år >Plats för tabell> Figur 2. Totalt antal nyinkomna klagomål (1997-2001) >Hänvisning till> Figur 3. Ärenden under behandling rörande konsekvensbedömning (läget den 25 september 2002) >Hänvisning till> 2.2.6 Man kan av ovanstående siffror dessutom dra slutsatsen att mycket få klagomål och "egna initiativ" leder till överträdelseförfaranden. Mellan 1997 och 2001 inledde kommissionen förfaranden i 997 fall (inklusive "egna initiativ") angående bristande överensstämmelse med och felaktig tillämpning av MKB-direktivet. Under samma år skickade kommissionen endast 36 motiverade yttranden till medlemsstaterna, varav 22 gällde bristande överensstämmelse med direktivet och 36 felaktig tillämpning av det. Till detta finns följande två huvudsakliga orsaker. a) Klagomålen kan vara dåligt underbyggda, men kommissionen är ändå enligt sin egen arbetsordning skyldig att formellt ta upp dem, även om sannolikheten att det rör sig om en överträdelse är liten [8]. I många fall står det klart att allmänheten har missförstått direktivet och kommissionens roll. Ibland låter allmänheten höra av sig långt innan det administrativa förfarandet inletts och hävdar att det inte har gjorts någon miljökonsekvensbedömning, när alltså i själva verket någon överträdelse inte kan konstateras, eftersom frågan är för tidigt väckt. Enligt direktivet krävs endast att bedömningen görs innan tillstånd lämnas. I en del andra fall påstås det att ett projekt kommer att ha en betydande inverkan, men kommissionen har inte informerats om att något urval för prövning eller något MKB-förfarande överhuvudtaget pågår (och om att de behöriga myndigheterna sålunda tillämpar direktivet). Kommissionen är inte behörig att bedöma miljöeffekterna av enskilda projekt, dess behörighet gäller endast bedömningen av om och hur direktivet tillämpas. I ytterligare andra fall måste de uppgifter som klagomålet bygger på vara mer specifika för att det skall vara möjligt att bedöma om de är relevanta i direktivets mening (t.ex. projektets art eller hur långt förfarandet hunnit), och de klagande själva kan inte klargöra detta. Många klagande är övertygade om att en negativ bedömning kan hindra myndigheterna att lämna tillstånd för projektet eller att själva frånvaron av en konsekvensbedömning av ett bilaga II-projekt utgör en överträdelse av direktivet. Därtill kommer att en del ärenden helt enkelt visar på problem vid tillämpningen av den inhemska lagstiftningen, särskilt de nationella eller regionala förfarandena. [8] I många fall leder inte klagomålen till någon annan åtgärd än att kommissionen tar dem i beaktande. Det förekommer att medlemsstaterna inte ens underrättas om att man fått in klagomål. b) Det andra skälet är att medlemsstaterna i vissa fall där det verkligen föreligger en överträdelse av direktivet som påtalats i klagomål, skriftliga frågor eller framställningar rättar sig efter direktivet så snart kommissionens tjänstemän skickat en enkel begäran om information eller när en formell skrivelse skickats av kommissionen. Till följd härav får ofta situationen sin lösning innan kommissionen tvingas avge ett motiverat yttrande. 2.2.7 Den bestämmelse som oftare aktualiseras vid överträdelseförfaranden rörande MKB-direktivet är artikel 4.2, framförallt beträffande 1) själva "urvalet för prövning", 2) tillämpningen av gränsvärdena och 3) förteckningen av projekt i bilaga II. Både enligt den tidigare och den nya versionen av direktivet har bedömningen av vad som utmärker projekten i bilaga II (för att i varje enskilt fall fastställa om projektet skall bli föremål för bedömning) ofta inte gjorts på ett korrekt sätt - vilket utgör ett fall av felaktig tillämpning. Det är också riktigt att gränsvärdena i vissa fall satts så högt att beslutsfattarna ofta avvisar kravet på konsekvensbedömning för mindre projekt som förmodligen borde prövas, t.ex. på grund av att de är förlagda till känsliga områden - vilket utgör ett fall av felaktig tillämpning. Slutligen har vissa medlemsstater inte anpassat sin nationella lagstiftning till MKB-direktivet genom att inte ta med alla bilaga II-projekt (fall av bristande överensstämmelse). 2.2.8 Överträdelseförfaranden när det gäller bristande överensstämmelse och felaktig tillämpning gäller även artikel 6 (allmänhetens deltagande) i den mån alltför kort tid har lämnats för samråd och artikel 8 (sådan information som inhämtats i enlighet med artiklarna 5, 6 och 7 för att beaktas i samband med tillståndsgivningen) i direktiv 85/337/EEG. Dessa förfaranden gäller även artikel 3.2 i direktiv 97/11/EG (övergångsbestämmelser). 2.2.9 Det sätt på vilket MKB-direktivet fungerar har varit föremål för stor uppmärksamhet i Europeiska gemenskapernas domstol. Många av de mål rörande miljökonsekvensbedömning som behandlats av domstolen har gällt enskilda medlemsstaters genomförande av direktiv 85/337/EEG, medan andra har gällt hur direktivet har fungerat i särskilda fall. Syftet med denna rapport är inte att uttömmande behandla alla de mål angående miljökonsekvensbedömning som har tagits upp i domstolen. Det är dock på sin plats att i samband med ändringsdirektivet 97/11/EG hänvisa till några viktiga domstolsbeslut som lett till de ändringar som gjorts. De mål som i första hand ligger bakom många av ändringarna i 97/11/EG är följande: - C-431/92 Europeiska gemenskapernas kommission mot förbundsrepubliken Tyskland (nedan kallat C-431/92 Grosskrotzenburgmålet). - C-133/94 Europeiska gemenskapernas kommission mot kungariket Belgien (nedan kallat C-133/94, kommissionen mot Belgien). - C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a. mot Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. (nedan kallat C-72/95 Dutch Dykes-målet), och - C-392/96 Europeiska gemenskapernas kommission mot Irland (nedan kallat C-392/96, kommissionen mot Irland) (även om domstolens beslut i detta mål fattades efter det att 97/11/EEG antagits så var kommissionen insatt i de frågeställningar som togs upp i målet när den utarbetade förslaget till ändringar av direktivet). 2.2.10 Av domstolens beslut har det hela tiden framgått att direktivet skall tolkas så att det har stor räckvidd och ett mycket omfattande syfte (se t.ex. C-72/95 Dutch Dykes-målet). De enskilda medlemsstaterna eller behöriga myndigheterna bör inte försöka begränsa detta syfte när de tillämpar direktivet. Även om åtskilligt i MKB-direktivet i enlighet med subsidiaritetsprincipen ger utrymme för egna avgöranden vid tillämpningen, har domstolen på ett antal punkter begränsat den frihet som medlemsstaterna har. I Dutch Dykes-målet klargör domstolen att den rätt till egna avgöranden som direktivet lämnar inte får användas till att sänka de allmänna kraven i direktivets artikel 2.1 på att alla bilaga II-projekt som kan tänkas leda till en betydande miljöpåverkan skall omfattas av en miljökonsekvensbedömning. Detta innebär i praktiken att alla bilaga II-projekt skall genomgå ett urvalsförfarande (dvs. prövning utgående från fastställda gränsvärden eller en granskning från fall till fall). I mål C-133/94, kommissionen mot Belgien, fastställde domstolen att medlemsstaterna har rätt att välja mellan gränsvärdes- eller från fall till fall-metoden vid urvalet av bilaga II-projekt. I besluten i målen C-133/94, kommissionen mot Belgien, C-72/95 Dutch Dykes och C-431/92 Grosskrotzenburg klargjorde domstolen också att medlemsstaterna, även om de har rätt att själva sätta gränsvärden vid urvalet av bilaga II-projekt, dock inte får fastställa dessa på en sådan nivå att hela projekttyper undantas från en bedömning. Vidare har domstolen i mål C-392/96, kommissionen mot Irland, framhållit att kriterierna eller gränsvärdena vid urvalet av de projekt som skall prövas inte får begränsas till att enbart ta hänsyn till projektens storlek utan att även projektens art och lokalisering måste beaktas. I mål C-392/96, kommissionen mot Irland, klargjorde domstolen också att gränsvärden eller kriterier för bilaga II-projekt inte får sättas på så höga nivåer att syftet med direktivet kringgås genom att projekten delas upp i mindre delar och att de kumulativa effekterna i så fall måste bedömas. De frågor beträffande urvalsförfarandet vid prövning av bilaga II-projekt som togs upp i dessa mål och det som framkom vid 1993 års översyn av MKB-direktivets effekter var anledningen till att artikel 4.3 och bilaga III infördes i direktivet genom 97/11/EG. I denna nya bilaga anges de kriterier som gränsvärden och andra urvalskriterier måste bygga på. I målen C-431/92 Grosskrotzenburg och C-72/95 Dutch Dykes behandlade domstolen också frågan om ändringar eller utvidgningar av projekten och klargjorde att tillägg till eller utvidgningar av befintliga projekt skall göras till föremål för bedömning om deras storlek eller omfattning eller andra omständigheter motsvarar kraven på miljökonsekvensbedömning för ett nytt projekt av samma typ. Vissa aspekter av dessa beslut överfördes till MKB-direktivet genom 97/11/EG i och med att man till bilaga II lade punkt 13, där ändringar eller utvidgningar av bilaga I- eller bilaga II-projekt tas upp. 2.3 Införlivande av direktiv 97/11/EG Utmärkande för direktiv 97/11/EG 2.3.1 Europeiska kommissionen reagerade på de frågor som diskuteras i 2.2 ovan genom att föreslå ett ändringsdirektiv (97/11/EG) som skulle ge direktivet mer genomslagskraft i enlighet med den mer omfattande utformning som Europeiska gemenskapens miljöpolitik fått och med vad som framkommit vid femårsöversynerna av direktivets effekter. Syftet var också att ge en fastare form åt ändringarna och förtydligandena i Esbokonventionen och domstolens beslut. De bakomliggande underlagen för de ändringar som gjordes genom 97/11/EG anges i tabell 5. Ändringsdirektivet (97/11/EG), i vilket medlemsstaterna ålades att ha införlivat ändringarna i sin nationella lagstiftning senast den 14 mars 1999, antogs 1997. Tabell 5. >Plats för tabell> 2.3.2 Bland de huvudsakliga ändringar som infördes genom 97/11/EG märks följande: - Ändringar i artikel 2: - Medlemsstaterna skall se till att det för alla projekt som omfattas av krav på miljökonsekvensbedömning även skall krävas ett tillstånd. - Ändringar i bilagorna: - Antalet bilaga I-projekt har utökats med 14 nya projekttyper och fyra andra har utvidgats. - Antalet bilaga II-projekt har utökats med åtta och åtta andra har utvidgats. En projekttyp har utgått (tillverkning av spån- och fiberplattor). - Ändringar eller utvidgningar av bilaga I- och bilaga II-projekt har lagts till i bilaga II. - Urvalet av projekt som skall prövas. - Medlemsstaterna kan antingen specificera kriterier och gränsvärden för bilaga II-projekt eller bedöma projekten från fall till fall eller använda en kombination av dessa metoder. - Det har tillkommit en ny bilaga III som gäller vilka kriterier för urvalet av projekt som skall prövas och som medlemsstaterna måste beakta när de utformar sin lagstiftning. Det gäller också för de behöriga myndigheterna när de fattar beslut om miljöprövning av bilaga II-projekt och utarbetar gränsvärden och kriterier för urvalet. I bilaga III tas frågor upp som gäller t.ex. karaktäristiska egenskaper hos projekten, deras lokalisering och potentiella inverkan, t. ex. kumulation med andra projekt och risker. - De behöriga myndigheterna måste i varje enskilt fall offentligt redovisa sina skäl för beslut om en miljökonsekvensbedömning. - Miljöprövningens omfattning - På begäran av en exploatör skall de behöriga myndigheterna yttra sig över vad de anser att den miljöinformation som skall inlämnas måste innehålla. - Medlemsstaterna kan begära av myndigheterna att de lämnar riktlinjer för miljöprövningens omfattning oberoende av om sådana har efterfrågats eller inte. - Miljörapport - Bestämmelsen om en översiktlig redovisning av de huvudsakliga alternativ som undersökts lades till som en punkt i de minimikrav på de uppgifter som exploatören i samtliga fall måste inlämna. - Alternativ - Exploatörerna måste bifoga en översikt över de huvudalternativ som undersökts och ange de huvudsakliga skälen till det val de med hänsyn till miljöeffekterna gjort. Detta blev också en punkt i minimikraven på uppgifter som skall inlämnas (se ovan). - Samråd och allmänhetens deltagande - Utöver de nuvarande kraven på samråd måste ett sådant ske med allmänheten och miljömyndigheterna i de medlemsstater som kan antas bli berörda av ett projekt. - Vid beslutet måste hänsyn tas till vad som framkommit vid detta samråd. - Skälen till beslutet måste i samtliga fall offentliggöras. - De viktigaste åtgärderna för att begränsa effekterna måste offentliggöras. Medlemsstaternas åtgärder för att införliva direktivet 2.3.3 På grundval av svaren på kommissionens enkät i samband med denna översyn, följdfrågorna för förtydligande och andra undersökningar kan man konstatera att flertalet medlemsstater har vidtagit åtgärder för att införliva ändringsdirektivet (se tabell 6). Det bör dock påpekas att införlivandet av direktivet i en medlemsstats rättsliga system inte nödvändigtvis innebär att detta införlivande är helt i överensstämmelse med direktivet. Den federala och regionala strukturen i vissa medlemsstater och det faktum att detta frågeformulär i huvudsak endast skickades till de centrala myndigheterna gör det inte möjligt att med någon verklig säkerhet fastställa om ändringsdirektivet till alla delar har införlivats på nivåerna under den nationella nivån. Andra undersökningar som gjorts av införlivandet av MKB-direktivet i de medlemsstater som har en federal struktur har tydligt visat på hur komplexa de olika administrativa förfarandena är i praktiken när det gäller tillämpningen av direktivet på lokal nivå [9]. I vissa fall uppger medlemsstaterna att flertalet av ändringarna i direktiv 97/11/EG redan införlivats i deras ursprungliga regelverk. Några medlemsstater påpekar att de kunnat införa vissa av kraven i ändringsdirektivet redan medan detta ännu höll på att utarbetas, eftersom deras eget ursprungliga regelverk var under omarbetning på grund av att det antingen var ofullständigt eller krävde ändring för att motsvara domstolens rättspraxis. [9] Se Prelle, R. (2001) Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis, Journal of Environmental Law, vol. 3, nr 2, s. 185-198. Tabell 6 Läge beträffande medlemsstaternas införlivande av direktiv 97/11/EG den 1 november 2002 Medlemsstat // Läge beträffande införlivande Österrike // Brister i införlivandet finns fortfarande beträffande bilaga II.1 a-projekt i tre delstater (Burgenland, Kärnten och Salzburg) Belgien // Ofullständigt införlivande för regionerna Vallonien och Flandern Danmark // Direktiv 97/11/EG är införlivat Finland // Direktiv 97/11/EG är införlivat Frankrike // Brister i införlivandet finns fortfarande beträffande bestämmelserna om miljöprövningens omfattning enligt artikel 1.7 i direktiv 97/11/EG när det gäller vissa projekt. Mål C-348/01 Kommissionen mot Republiken Frankrike Tyskland // Direktiv 97/11/EG är införlivat Grekland // Direktiv 97/11/EG är införlivat Irland // Direktiv 97/11/EG är införlivat Italien // Direktiv 97/11/EG är införlivat Luxemburg // Ej införlivat. I domstolens dom av den 19 februari 2002 i mål C-366/2000 fastslogs att Luxemburg underlåtit att införliva direktiv 97/11/EG. Luxemburg håller på att utarbeta förslag till bestämmelser för att införliva direktivet. Nederländerna // Direktiv 97/11/EG är införlivat Portugal // Direktiv 97/11/EG är införlivat Spanien // Direktiv 97/11/EG är införlivat Sverige // Direktiv 97/11/EG är införlivat Förenade kungariket // Direktiv 97/11/EG är införlivat 2.3.4 Flera medlemsstater har misslyckats med att hålla tidsgränsen för införlivande av hela eller delar av direktivet. I t.ex. Tyskland införlivades direktiv 97/11/EG i den tyska lagstiftningen inte förrän i juli 2001. I andra fall tycks införlivandet ha skett gradvis, vissa delar har införlivats och andra inte. När det gäller stater med federal struktur är som ovan nämnts situationen ännu oklarare. Endast Belgien har lämnat en separat redovisning för varje region, och införlivandet där är också ganska splittrat. Flandern t. ex. har infört flera av ändringarna i ändringsdirektivet i sitt ursprungliga regelverk men arbetar fortfarande med förslag till ny lagstiftning för att fullborda införlivandet. Grekland har också infört många av kraven i ändringsdirektivet i sin ursprungliga nationella lagstiftning, men det återstår fortfarande att införliva direktivets krav fullt ut. Luxemburg har kvar att införliva ändringsdirektivet och var vid tidpunkten för denna översynen föremål för en undersökning av kommissionen. Åtgärder från kommissionens sida pågick även beträffande många andra medlemsstater för underlåtenhet att fullt ut införliva 97/11/EG. 2.3.5 Det förefaller vara ungefär lika många medlemsstater som infört en helt ny lagstiftning för att införliva direktiv 97/11/EG som medlemsstater som enbart ändrat gällande bestämmelser. Många medlemsstater tog vid införlivandet tillfället i akt att göra andra ändringar inom sina system för miljökonsekvensbedömning. På samma sätt som när det gällde det ursprungliga MKB-direktivet har man i vissa länder en enda lagstiftningsakt, medan det i andra finns separat lagstiftning för olika projekttyper. I en del medlemsstater har det behövts en separat lagstiftning om miljökonsekvensbedömning, eftersom man har olika tillståndsförfaranden för olika typer av projekt - t. ex. ett tillstånd för markplanering och ett för miljötillstånd. Den ändring av artikel 2.1 som gjordes genom direktiv 97/11/EG och enligt vilken det krävs tillstånd för alla projekt som anges i artikel 4 har inneburit att projekt som tidigare inte varit föremål för ett tillståndsförfarande måste kontrolleras. I några länder har detta inneburit att nya tillståndsförfaranden måste utarbetas för tillämpningen av miljökonsekvensbedömningarna. Förenade kungarikets bestämmelser för konsekvensbedömning gällande "icke uppodlad mark eller hagmark avsedd för intensivt jordbruk" trädde t.ex. inte i kraft förrän i januari 2002. Översyn av 97/11/EG Utöver de ändringar som infördes till följd av den första rapporten om utvärdering av effektiviteten hos direktiv 85/337/EEG, återspeglar de ändringar som gjordes genom 97/11/EG även den avsevärda skärpning och ökade tydlighet som vissa delar av MKB-direktivet fått genom olika domstolsbeslut. Direktivet vidgade också basen för förfarandena genom att man i bilaga III angav vilka urvalskriterier för prövning av bilaga II-projekt som gränsvärdena måste vara grundade på vid urvalet för prövning och beslutsfattandet. Översynen av hur 97/11/EG har införlivats har visat att de nya åtgärder som införts genom direktivet fortfarande återstår att införlivas i sin helhet i alla medlemsstater. Den långsamma takt med vilken vissa medlemsstater genomfört ändringarna enligt 97/11/EG rimmar illa med den stora betydelse som flertalet medlemsstater och kommissionen fäster vid miljökonsekvensbedömning som ett instrument för genomförandet av en mer långtgående miljöpolitik. 3. Utformningen av de viktigaste stegen 3.1 Inledning 3.1.1 I detta avsnitt granskas hur det ändrade direktivet fungerar i medlemsstaterna, varvid särskild uppmärksamhet ägnas åt de ändringar som gjorts genom 97/11/EG. Medlemsstaterna har infört många av de nya kraven i 97/11/EG, antingen i deras ursprungliga form eller som följdändringar i ländernas egna system för miljökonsekvensbedömning. Det har därför inte alltid varit möjligt att här reda ut hur ett ursprungligt system fungerat i förhållande till de ändringar som gjorts med anledning av 97/11/EG. I detta avsnitt tas de viktigaste stegen i MKB-processen upp och i avsnitt 4 kommer sådana särskilda områden som är av central betydelse för direktivets effekter som helhet att behandlas. Både avsnitten 3 och 4 bygger på en analys av det frågeformulär som skickades ut till de miljösakkunniga i varje enskild medlemsstats regeringskansli. I vissa fall har analysen fått stöd av ytterligare kontakter med dessa experter, som förtydligat svaren och gjort dem utförligare. Inte desto mindre är svarens kvalitet och detaljskärpa mycket varierande, alltifrån utförliga svar med hänvisningar till lagstiftning, förordningar och praxis till mycket mer kortfattade svar när det inte funnits tid att svara mer fullständigt. Vi kan därför inte vara så detaljerade i analysen som vi skulle ha velat vara, och en direkt jämförelse mellan medlemsstaterna på alla punkter har inte varit möjlig. 3.2 Urval för miljöprövning Inledning 3.2.1 I Europeiska kommissionens vägledning [10] definieras urval för prövning som den del av förfarandet vid en miljökonsekvensbedömning där det fastställs om det krävs en sådan bedömning för ett visst projekt (http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ eia-guidelines/g-screening-full-text.pdf). I likhet med flertalet system för miljökonsekvensbedömning i världen skall det enligt MKB-direktivet genomföras en konsekvensbedömning av sådana projekt "som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan" (artikel 2). I direktivet finns två förteckningar över projekt som omfattas av artikel 2. Dessa ingår i bilaga I och bilaga II. Enligt artikel 4.1 skall samtliga projekt i bilaga I obligatoriskt omfattas av en miljökonsekvensbeskrivning. Samtliga de projekt som anges i bilaga II måste enligt ändringen i direktiv 97/11/EG och på grund av domstolens beslut bli föremål för ett urvalsförfarande. Detta innebär att de medlemsstater som har projekt som tagits upp i bilaga II först måste avgöra om det är "sannolikt" att dessa projekt har en betydande miljöpåverkan. Om så är fallet skall MKB-förfarandet enligt direktivet tillämpas i sin helhet. Vid ett beslut om miljöprövning krävs det att man gör en undersökning av projektet och av hur miljön kan påverkas för att avgöra om det är sannolikt att det leder till "betydande miljöpåverkan". För att underlätta detta beslut har medlemsstaterna genom direktivet fått ett visst mått av frihet att själva bestämma på vilka grunder betydande miljöpåverkan skall fastställas. I Grosskrotzenburgmålet, kommissionen mot Belgien, och Dutch Dykes-målet klargjorde dock domstolen att den frihet som medlemsstaterna har är mycket begränsad och hur omfattande denna frihet är. I direktiv 97/11/EG infördes en ny artikel 4.2, enligt vilken medlemsstaterna kan fatta beslutet om miljöprövning antingen genom [10] Se Europeiska kommissionen (2001) Environmental Impact Assessment Guidance on Screening, Bryssel, Europeiska kommissionen. a) prövning från fall till fall av projekten, eller b) gränsvärden och kriterier som fastställts av någon av medlemsstaterna, eller genom c) en kombination av a) och b) ovan. 3.2.2 Enligt Grosskrotzenburgmålet, kommissionen mot Belgien, och Dutch Dykes-målet får medlemsstaterna inte använda sig av gränsvärden för att undanta hela grupper av projekt, men dessa värden kan utnyttjas för att undanta mycket små eller mindre omfattande projekt. I mål C-392/96, kommissionen mot Irland, slog domstolen fast att gränsvärden inte enbart skall baseras på ett projekts storlek eller andra fysiska egenskaper utan även på dess lokalisering och andra miljöfaktorer. I direktiv 97/11/EG infördes denna princip genom artikel 4.3, där följande anges: "Vid granskning från fall till fall eller fastställande av gränsvärden eller kriterier enligt punkt 2, skall de relevanta urvalskriterier som fastställs i bilaga III beaktas". Dessa urvalskriterier bygger på - vad som kännetecknar projektet - t. ex. dess storlek, utnyttjande av naturtillgångar etc., - projektets lokalisering - t. ex. i eller nära känsliga områden, våtmarker, skyddade naturviltsområden och tätbefolkade områden etc., och - vad som kännetecknar de potentiella effekterna - t.ex. deras omfattning och storlek, arten av gränsöverskridande effekter etc. 3.2.3 I och med antagandet av 97/11/EG och tillämpningen av domstolens beslut i de mål som nämnts ovan har medlemsstaterna utarbetat följande typer av gränsvärden vid urvalsförfarandet för bilaga II-projekt: - Inbegripande eller obligatoriska gränsvärden/kriterier - projekt av en viss storlek eller med särskild lokalisering eller andra egenskaper som kräver en obligatorisk miljökonsekvensbedömning. - Vägledande gränsvärden/kriterier - gränsvärdena anges enbart som en vägledning - för projekt över en viss storlek eller andra nivåer är det mer sannolikt att det krävs en konsekvensbedömning för gränsvärden/kriterier, medan det för projekt under dessa gränsvärden är mindre sannolikt att det krävs en sådan bedömning. För de senare kan det ändå behövas en prövning från fall till fall om man förutser en eventuell betydande miljöpåverkan. - Undantagande gränsvärden eller kriterier - projekt mindre än en viss angiven storlek eller med särskild lokalisering eller andra egenskaper som gör att det inte krävs någon konsekvensbedömning. Samtliga gränsvärden och kriterier som anges ovan måste bygga på urvalskriterierna i bilaga III. För de länder som inte antagit något bedömningsförfarande från fall till fall fullt ut när det gäller bilaga II-projekt kan den kombinerade tillämpningen av gränsvärden och ett förfarande från fall till fall beskrivas som "trafikljusmetoden" för urvalsförfarandet (se fig. 4 nedan). Om man inte har några undantagande gränsvärden har man utarbetat en modifierad "trafikljusmetod" (se fig. 5 nedan). Figur 4: "Trafikljusmetoden" vid urval för miljöprövning >Hänvisning till> Figur 5: Modifierad "trafikljusmetod" vid urval för miljöprövning >Hänvisning till> Ändringar i bilaga I och bilaga II genom 97/11/EG 3.2.4 Genom direktiv 97/11/EG ändrades de båda projektförteckningarna i bilagorna I och II, varvid antalet bilaga I-projekt utökades med 14 nya projekttyper och fyra andra utvidgades. I vissa fall överfördes projekt från bilaga II till bilaga I, om de överskred ett visst gränsvärde - t.ex. är anläggningar för intensivuppfödning av fjäderfä och svin som överskrider ett gränsvärde på 85 000 platser för broiler, 60 000 för hönor, 3 000 för uppfödning av svin på mer än 30 kg och 900 för suggor, vilka samtliga tidigare var bilaga II-projekt, numera bilaga I-projekt för vilka en miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 97/11/EG är obligatorisk. Antalet bilaga II-projekt utökades med åtta och åtta andra utvidgades. Kommissionen begärde för sin översyn att medlemsstaterna skulle ge synpunkter på hur uppdelningen av projekten på de båda bilagorna fungerat och hur effektiv den varit. I översynen ville man också få synpunkter på om gränsvärdena i bilaga I satts på en korrekt nivå och om kriterierna för den utlösande faktorn för obligatorisk miljökonsekvensbedömning var riktig. 3.2.5 Några medlemsstater har ifrågasatt det logiska i att flytta vissa projekt - t. ex. intensivuppfödning av svin - till bilaga I på grund av projektens storlek och tänkbara inverkan. Vagheten i vissa projektbeskrivningar har väckt bekymmer - till exempel att dagbrott (bilaga I.19) skulle kunna omfatta program för markåterställande i sådana fall där man ansåg att behovet av miljökonsekvensbedömning bättre skulle kunna tillgodoses genom en bedömning från fall till fall. Visst stöd uttrycktes också för åsikten att tillämpningen av bilaga I borde vara betydligt mer flexibel, så att gränsvärden skulle kunna sättas så att de motsvarar de nationella förhållandena och de enskilda ländernas socioekonomiska förutsättningar. Några medlemsstater (Österrike, Belgien-Bryssel, Frankrike, Grekland, Irland, Nederländerna och Portugal) har satt vissa gränsvärden på en lägre nivå än de i bilaga I. Några medlemsstater har påpekat att direktivets gränsvärden kan te sig höga för små länder. 3.2.6 Det har visat sig råda en viss enighet bland medlemsstaterna när det gäller värdet av den gränsvärdesmetod som tillämpas i bilaga I. Vissa medlemsstater har dock ifrågasatt om de gränsvärden som tillämpas är berättigade, och man är lite bekymrad över att inte alla värden är entydiga - t.ex. står det inte klart om värdet, 800 mm, i bilaga I.16 (rörledningar för gas, olja eller kemikalier) avser den yttre eller inre diametern. Ett antal medlemsstater har föreslagit att mer adekvata gränsvärden bör tillämpas för vissa projekt, däribland - produktionen av organiskt kväve vid anläggningar för intensiv djurhållning (bilaga I.17), - utbyggnadens storlek snarare än fartygens tonnage för handelshamnar (bilaga I.8b), - resursinsatsen eller produktionsvolymen när det gäller integrerade anläggningar för primärsmältning av gjutjärn och stål och integrerade kemiska anläggningar (bilaga I.4 och I.6). 3.2.7 Medlemsstaterna tillfrågades om de ansåg att det fanns anledning att flytta vissa projekt från bilaga II till bilaga I. Några medlemsstater har redan gjort detta genom att placera vissa projekt i sin egen version av bilaga I eller genom att införa tvingande gränsvärden för vissa bilaga II-projekt. Flertalet av de svarande ansåg emellertid att det inte finns någon anledning att flytta projekt från bilaga II till bilaga I (Österrike, Danmark, Grekland, Nederländerna, Spanien, Sverige och Förenade kungariket). Det rådde viss enighet om att det är alldeles för tidigt att avgöra om förteckningarna i bilagorna I och II behöver ses över ytterligare och om det behövs mer omfattande undersökningar av hur bilagorna förhåller sig till varandra och rörande hur systemet inom EU som helhet fungerar i praktiken. Man framförde också att det behövs tillförlitligare uppgifter om skillnaderna [mellan medlemsstaterna] och att man borde undersöka om dessa skillnader eventuellt kan ha geografisk, socioekonomisk eller annan grund. Vissa medlemsstater (Belgien-Flandern, Belgien-Vallonien och Italien) anser det dock möjligt att göra ytterligare anpassningar, och ett förslag är att de båda bilagorna slås samman och att obligatoriska gränsvärden för miljökonsekvensbedömning införs för varje projektkategori. Österrike, Frankrike och Grekland tillämpar redan detta och gör numera ingen åtskillnad mellan bilaga I- och bilaga II-projekt i sin nationella lagstiftning. 3.2.8 Mer än hälften av de svarande angav att deras nationella lagstiftning kräver en miljökonsekvensbedömning för andra projektkategorier än de som nämns i bilagorna I och II. Den kategori som oftast nämns är golfbanor. Bland andra förslag till tillägg till bilagorna återfinns följande (i några fall har de medlemsstater som föreslagit dem redan tagit med dem i sina egna bestämmelser): - Anläggningar för arbeten med biologiska högriskämnen. - Anläggningar för genmanipulerade organismer, t.ex. laboratorier, försöksanläggningar och provytor - Skjutbanor. - Mobiltelefonmaster. - Tillverkning av fiberplattor. - Partikelacceleratorer (på 50 MeV och mer). - Intensiv uppfödning av nötboskap. - Militära övningsområden. - Kalkbruk. Av svaren framgick det emellertid inte om de föreslagna ändringarna borde ingå i bilaga I eller II. Man kan anta att flertalet är hänförliga till bilaga II. 3.2.9 Förslaget att inbegripa intensiv uppfödning av nötboskap och kalvar kan vara värt att närmare undersöka, eftersom det finns tecken som tyder på att denna form av animalieproduktion är orsak till de höga halterna av ammoniakföroreningar i vissa länder och att det kan bli nödvändigt med en kontroll för att kraven i FN-ECE:s protokoll om bekämpande av försurning, övergödning och marknära ozon (multi-effects) skall uppfyllas. Förslaget om att ta med anläggning, ändring eller utvidgning av militära övningsområden (vid projekt omfattande 100 ha eller mer) är intressant genom att det berör försvars- och säkerhetsfrågor som ofta är undantagna från konsekvensbedömning. Det huvudsakliga skälet till att detta förts fram är att sådana övningsområden ofta ligger i närheten av naturskyddsområden. Dessa förslag bör inte uppfattas som att det överlag ställs krav på en utvidgning av bilagorna I och II. Åtskilliga av dem som besvarat frågeformuläret ansåg inte att det fanns någon anledning att lägga till nya projekttyper i bilagorna I och II på detta stadium, eftersom det var för tidigt med tanke på att ändringarna helt nyligen införts. Några medlemsstater har redan utvidgat förteckningen över bilaga II-projekt och låtit vissa av de ovanstående projekttyperna ingå i den. Man anser där att MKB-direktivet och de nationella förfarandena ger den flexibilitet som behövs för att nya projekt skall kunna läggas till i bilaga II om det bedöms vara nödvändigt. Att andra inte har gjort så men ändå föreslår att vissa projekt bör tas med i bilagorna kan betyda att det behövs ett klargörande när det gäller vilken frihet medlemsstaterna har att på egen hand utöka bilaga II. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Ändringar i bilaga I och II genom 97/11/EG Den nuvarande uppdelningen på bilaga I- och bilaga II-projekt och den flexibilitet som direktivet medger och som gör det möjligt för medlemsstaterna att utöka antalet projekt som ingår i bilaga I förefaller inte föranleda några egentliga bekymmer. Den gränsvärdesmetod som tillämpas i bilaga I får starkt stöd av medlemsstaterna. Åtgärd: Se rekommendation 5.4.2 i. Urval för miljöprövning av bilaga II-projekt enligt 97/11/EG 3.2.10 Flertalet medlemsstater förefaller tillämpa en kombination av gränsvärdesmetoden och bedömningar från fall till fall (se tabell 7). Tabell 7 Medlemsstaternas förfaranden för urval enligt bilaga II Österrike // Urvalet grundas på en kombination av gränsvärden och bedömningar från fall till fall. Vissa gränsvärden medför obligatorisk MKB. Vägledande gränsvärden används vid bedömningar från fall till fall. I känsliga områden halveras värdena vanligtvis. Även undantagande gränsvärden används. Nya projekt eller ändringar av pågående som ligger under 25 procent av det aktuella gränsvärdet medför inte någon MKB. Belgien // (Bryssel) Gränsvärden för obligatorisk MKB har satts för vissa projekttyper (kategori A-gränsvärden). Vägledande gränsvärden (kategori B-gränsvärdena) med bedömning från fall till fall. De vägledande gränsvärdena (kategori B-gränsvärdena) fungerar också som undantagande gränsvärden för mindre anläggningar. (Flandern) I princip föreslås att man i den planerade lagstiftningen inför en förteckning över projekttyper/verksamheter (däribland vissa gränsvärden) för vilka MKB skall vara obligatorisk. I en annan förteckning skall det anges vilka verksamheter som skall kräva bedömning från fall till fall. (Vallonien) Ett system med tvingande, fasta gränsvärden tillämpas. Under dessa värden krävs det inte någon MKB. Danmark // Bilaga II-projekt prövas i första hand från fall till fall enligt kriterierna i bilaga III. Det finns ett begränsat antal tvingande gränsvärden och/eller kriterier för lokalisering. Under dessa värden tillämpar man en bedömning från fall till fall. Det finns inga undantagande gränsvärden. Finland // Vissa bilaga II-projekt har tagits med i förteckningen över tvingande gränsvärden. När det gäller andra bilaga II-projekt görs urvalet i princip genom en bedömning från fall till fall, grundad på bilaga II utan vägledande eller undantagande gränsvärden. Frankrike // Undantagande gränsvärden och kriterier tillämpas (både tekniska och ekonomiska men hänsyn tas också till förslagets art). I princip krävs MKB för alla projekt som inte är undantagna. Ett förenklat MKB-förfarande tillämpas i vissa fall, där en fullständig MKB inte bedöms nödvändig. Tyskland // Ett system av tvingande gränsvärden tillämpas. Under dessa nivåer har ytterligare gränsvärden satts för att skilja mellan allmänt prövningsurval och urval för prövning av lokaliseringen. För "allmänt prövningsurval" måste kriterierna i bilaga III undersökas i sin helhet. För "urval för prövning av lokaliseringen" är gränsvärdena lägre och gäller enbart de kriterier som hänför sig till projektets föreslagna lokalisering. Grekland // För bilaga II-projekt finns en förteckning som anger de tvingande gränsvärden och kriterier över vilka MKB alltid krävs. För projekt som underskrider dessa värden tillämpas en "förenklad MKB". Irland // Tvingande gränsvärden har satts för alla projektkategorier i bilaga II. Det finns en lagstadgad grund som gör det möjligt att kräva en MKB i de fall där ett projekt hamnar under dessa gränsvärden och den behöriga myndigheten anser att betydande miljöpåverkan kan förväntas (med hänvisning till kriterierna i bilaga III). Undantagande gränsvärden tillämpas inte. Italien // Det finns en förteckning över de bilaga II-projekt för vilka en MKB är obligatorisk. Andra bilaga II-projekt väljs ut genom tillämpning av en kombination av gränsvärden och bedömning från fall till fall. Undantagande gränsvärden har satts för nästan alla bilaga II-projekt. Luxemburg // Inga uppgifter. Nederlän-derna // För bilaga II-projekt har gränsvärden satts över vilka en undersökning görs från fall till fall (med användande av kriterierna i bilaga III). Under gränsvärdena krävs det inte någon MKB. Portugal // Tvingande gränsvärden tillämpas vid urvalet av bilaga II-projekt. Andra gränsvärden tillämpas för känsliga områden. Bedömning från fall till fall förekommer inte. Spanien // Tvingande gränsvärden tillämpas för att fastställa vilka projekt som kräver en MKB. Andra bilaga II-projekt väljs ut genom bedömning från fall till fall i kombination med vägledande gränsvärden. Undantagande gränsvärden förekommer inte. Sverige // För vissa projekttyper finns det ett generellt krav på MKB, t.ex. för järnvägar, vägar, cementfabriker. För andra projekt tillämpas en kombination av tvingande gränsvärden och bedömningar från fall till fall. Undantagande gränsvärden förekommer inte. Förenade kungariket // Urvalsförfarandet genomförs med tillämpning av en kombination av vägledande gränsvärden och en bedömning från fall till fall. Undantagande gränsvärden har satts under vilka någon MKB inte krävs (utom i undantagsfall då den ansvarige ministern förbehåller sig rätten att kräva en MKB). I Österrike, Belgien-Bryssel, Frankrike, Tyskland, Italien, Nederländerna, Portugal, Spanien och Förenade kungariket har gränsvärden satts för att undanta projekt som är under en viss storlek eller inte omfattas av vissa kriterier för bedömningen. Det är emellertid viktigt att modifiera detta uttalande, eftersom enskilda medlemsstater använder sig av olika förfaranden när det gäller olika projekttyper. Undantagande gränsvärden förekommer inte nödvändigtvis för alla projekttyper i samtliga de länder som anges ovan. I vissa fall fungerar också obligatoriska eller inbegripande gränsvärden som undantagande gränsvärden på så sätt att det krävs en miljökonsekvensbedömning om ett projekt ligger över ett visst givet gränsvärde, men inte om det ligger under detta. Urval för miljöprövning under gränsvärdena förekommer för vissa projekt i några medlemsstater, men inte i alla. I en del andra fall blir projekt under de tvingande gränsvärdena föremål för ett förenklat MKB-förfarande. I Österrike, Frankrike, Tyskland och Grekland görs ingen åtskillnad mellan bilaga I- och bilaga II-projekt. Där grundar man i båda fallen sina beslut om miljöprövning på inbegripande eller tvingande gränsvärden och på en bedömning från fall till fall av projekten och den miljö till vilken de skall förläggas. I några fall finns bara tvingande gränsvärden för bilaga II-projekt, och urvalet görs genom en bedömning från fall till fall av de projekt som ligger under dessa gränsvärden. I de länder där detta förekommer anser de svarande i allmänhet att det inte finns något större behov av miljöprövning under gränsvärdena, eftersom de tvingande gränsvärdena har satts (enligt de svarandes uppfattning) på en mycket låg nivå (regionerna Belgien-Flandern och Belgien-Vallonien, Irland, Portugal och Spanien). I några av dessa fall kan den behöriga myndigheten kräva att exploatören låter göra en miljökonsekvensbedömning eller i vissa fall en förenklad bedömning även om projektet ligger under gränsvärdet. Ett system för miljökonsekvensbedömning i olika steg tillämpas i ett antal medlemsstater. Denna metod utgår i stort sett från en tillämpning av tvingande gränsvärden; över gränsvärdet krävs alltid en konsekvensbedömning, under detsamma krävs bara en förenklad bedömning eller redovisning. I Grekland innebär detta att man besvarar ett frågeformulär. I Belgien-Bryssel kräver man för flertalet bilaga II-projekt att exploatören utarbetar en miljörapport, såvida inte regeringen gör bedömningen att en fullständig miljökonsekvensbedömning är nödvändig. Fördelen med en stegvis metod för bedömningen är att man kan se till att alla bilaga II-projekt blir föremål för någon form av bedömning och redovisning, men kraven i direktivet blir i sådana fall uppfyllda bara om det vid den förenklade bedömningen inte identifieras någon betydande miljöpåverkan. 3.2.11 I vissa medlemsstater har man flyttat några av projekttyperna i bilaga II till sin egen bilaga (t.ex. Danmark och Finland). I ett antal medlemsstater har man satt tvingande gränsvärden för vissa bilaga II-projekt, och där så skett är det mycket viktigt att det görs en bedömning från fall till fall när det gäller de projekt som ligger under det tvingande gränsvärdet (den "modifierade trafikljusmetoden" - se punkt 3.2.3 ovan). Danmark, Sverige och Finland tycks göra en bedömning från fall till fall av flertalet bilaga II-projekt som inte har förts in i deras egna tvingande (bilaga I-) förteckningar. Det framgår inte klart vilka metoder för urvalet som tillämpas i en del av de federala staterna, där MKB-förfarandet har överförts till den regionala nivån, och det har inte lämnats några uppgifter som anger hur systemen för miljökonsekvensbedömning hanteras i praktiken. Det finns inte heller någon information om hur de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i praktiken tillämpar gränsvärden eller bedömningar från fall till fall när det gäller urvalsförfarandena. 3.2.12 Flertalet medlemsstater har antingen fastställt egna kriterier för urvalet för prövning eller vägledande gränsvärden eller också tillämpar man där de kriterier för urval som anges i bilaga III. I de fall där medlemsstaterna har infört egna kriterier bygger dessa huvudsakligen på förteckningen i bilaga III, men man har utvidgat denna till att omfatta även särskilda nationella områden eller andra faktorer, t.ex. områden som är av kulturellt, historiskt eller arkeologiskt intresse. Medlemsstaterna är överlag positiva till hur urvalskriterierna i bilaga III fungerar. På inrådan av kommissionen har flertalet länder (Österrike, Danmark, Finland, Irland, Nederländerna, Spanien, Sverige och Förenade kungariket) nu införlivat bilaga III direkt i sin egen lagstiftning. Enligt några av svaren gör kriterierna i bilaga III urvalsförfarandet tydligare och insynen bättre. Å andra sidan anser man i några svar att de är subjektiva och i tekniskt hänseende oklara. 3.2.13 I ett antal medlemsstater är urvalsförfarandet komplicerat genom att det för vissa bilaga II-projekt krävs mark- och bygglov och för andra projekt bara ett miljögodkännande (liknande IPPC), medan det i ytterligare andra fall krävs bådadera. Urvalsbesluten bygger då ofta på relevanta gränsvärden och kriterier för det särskilda tillståndsförfarandet, och det framgår inte alls klart av svaren om dessa tillämpas eller kan tillämpas på ett konsekvent sätt. Likartade projekttyper kan t.ex. väljas ut med tillämpning av olika kriterier, t. ex. storleken av projektets markyta när det gäller vissa projekt och utsläppen eller energiproduktionen när det gäller andra projekt i samma kategori. 3.2.14 I vissa medlemsstater krävs det enligt den inhemska lagstiftningen en miljökonsekvensbedömning av ett bilaga II-projekt endast om projektet sannolikt leder till betydande skadlig eller negativ miljöpåverkan. I artikel 2.1 i direktivet görs det dock ingen åtskillnad mellan positiv och negativ påverkan. I de fall då endast betydande "skadliga" eller "negativa" effekter ger anledning till en miljökonsekvensbedömning är det viktigt att dessa effekter inte i första hand vägs mot eventuella positiva effekter. I Österrike utgör varje enskild skadlig effekt i sig ett skäl till bedömning, även om det finns betydande positiva effekter. I de fall då endast betydande skadliga effekter leder till en miljökonsekvensbedömning krävs mycket noggranna kontroller på platsen för att se till att de behöriga myndigheterna inte missbrukar detta tillvägagångssätt och låter ekonomiska fördelar gå före miljöhänsynen. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Urval för miljöprövning av bilaga II-projekt Medlemsstaterna har utnyttjat den flexibilitet som artikel 4.2 medger, och det förekommer inom hela Europeiska unionen en rad olika metoder för urvalet av projekt som skall miljöprövas. Många medlemsstater tillämpar uppenbarligen "trafikljusmetoden" när det gäller urvalet och har utformat inbegripande, undantagande och obligatoriska eller vägledande gränsvärden. I vissa medlemsstater tycks man dock använda sig av en rad olika metoder - olika förfaranden för urvalet av olika typer av projekt och i vissa fall endast obligatoriska eller inbegripande gränsvärden. Mycket få medlemsstater tillämpar en bedömning från fall till fall för alla projekttyper. Genomgången av förfarandena ger upphov till följande viktiga frågor. Det framgår inte klart av vad som framkommit vid genomgången huruvida samtliga bilaga II-projekt omfattas av ett systematiskt urvalsförfarande. I vissa fall tyder knappast någonting på att urvalsförfarandet genomförs om projekten ligger under de nationellt fastställda obligatoriska gränsvärdena eller kriterierna. Det finns få uppgifter om hur det urvalssystem som tillämpas har fungerat i praktiken på den berörda myndighetsnivån. Det finns få exempel på hur urvalsförfarandet fungerar på regional nivå i de federala staterna. Åtgärd: Se rekommendationerna 5.4.2 a, 5.4.2 c, 5.4.2 d samt 5.4.2 i och j. Exempel på gränsvärden/kriterier för vissa projekt 3.2.16 De tidigare översynerna och andra undersökningar har visat att det finns vissa problem i samband med urvalet för prövning, däribland inkonsekventa metoder och osäkerhet när det gäller definitionerna och tolkningen av vissa typer av projekt. Med kommissionens frågeformulär har man sökt inhämta information från medlemsstaterna om vilka gränsvärden och kriterier för miljöprövning som tillämpas för följande projekt: - Bilaga II, 1 d Nyplantering av skog och avskogning - Bilaga II, 1 e Anläggningar för intensiv djuruppfödning - Bilaga II, 3 h Anläggningar för produktion av vattenkraftsbaserad energi - Bilaga II, 3 i Anläggningar för utnyttjande av vindkraft för energiproduktion - Bilaga II, 4 c Järn- och stålgjuterier - Bilaga II, 5 b Cementfabriker - Bilaga II, 10 b Tätortsbebyggelse - Bilaga II, 10 c Byggande av järnvägar, omlastningsstationer och terminaler för kombinerad trafik - Bilaga II, 10 d Anläggning av flygfält - Bilaga II, 10 e Byggande av vägar 3.2.17 Svaren visar på en mångfald olika metoder. I flertalet medlemsstater har en del projekttyper delats upp i undergrupper, t.ex. har bilaga II, 1 d (nyplantering av skog och avskogning) liksom bilaga II 10 c (järnvägar och omlastningsstationer för kombinerad trafik) delats upp på två. Vad beträffar anläggningar för intensiv djuruppfödning (bilaga II 1 e) görs bedömningarna alltefter de olika djurarterna. I Österrike t.ex. är gränsvärdena för anläggningar för fjäderfä 48 000 platser för ligghönor, unghöns eller kalkoner och 65 000 för broiler; i Belgien (Vallonien) har man obligatoriska gränsvärden för ankor, gäss och kalkoner (över 25 000 djur); i Danmark har man obligatoriska gränsvärden på 2 400 platser för svin mellan 30 och 100 kg och 750 platser för suggor. I bilaga 3 finns en översikt över gränsvärdena för de projekt som anges i förteckningen i 3.2.16 ovan. I vissa fall tillämpar medlemsstaterna "trafikljussystemet" när det gäller urvalet av projekt för miljöprövning och använder sig av undantagande (GRÖNT), vägledande gränsvärden och kriterier för bedömningar från fall till fall (GULT) samt inbegripande (obligatoriska) gränsvärden (RÖTT) (se fig. 6-11 nedan). Det bör dock påpekas att gränsvärdena i många fall används i kombination med andra kriterier för urvalet, t. ex. de som anges i bilaga III. En strikt jämförelse av gränsvärdena mellan medlemsstaterna kan därför vara missvisande. 3.2.18 Det finns rätt stora variationer när det gäller vilka nivåer gränsvärdena satts på. När det t. ex. gäller skogplanteringsprojekt är den yta som ger anledning till obligatorisk miljökonsekvensbedömning 30 ha i Danmark, 50 ha i Spanien och Tyskland, 200 ha i Finland och 350 ha i Portugal. Det har inte lämnats några egentliga motiveringar för de nivåer som satts för gränsvärdena och det är oklart på vilket sätt bilaga III har utnyttjats för att fastställa de tvingande gränsvärdena för olika projektstorlekar. I vissa medlemsstater har många projekt bedömts alltid kräva en konsekvensbedömning oberoende av hur stora de är eller andra projekt- eller lokaliseringsfaktorer - avskogning och vattenkraftverk i Sverige, järn- och stålgjuterier i Danmark och Grekland, cementfabriker i Danmark, Finland, Grekland, Irland och Sverige, järnvägar i Tyskland, Grekland och Irland, omlastningsstationer för kombinerad trafik, flygfält och vägar i Grekland. Figur 6 >Hänvisning till> Figur 7 >Hänvisning till> Figur 8 >Hänvisning till> Figur 9 [11] [11] Medlemsstaterna har inte särhållit de olika projekttyper som ingår i gruppen 10 a i bilaga II, "anläggning av industriområden". Man har dock använt gränsvärden för att fastställa kraven på MKB inom denna grupp. I Frankrike används ett ekonomiskt gränsvärde, och MKB är obligatorisk även för tätortsbebyggelse. I andra medlemsstater utgår gränsvärdena från de föreslagna industrianläggningarnas areal. >Hänvisning till> Figur 10 >Hänvisning till> >Hänvisning till> >Hänvisning till> Figur 11 >Hänvisning till> >Hänvisning till> >Hänvisning till> 3.2.19 I de fall medlemsstaterna gör ett urval av projekt i bilaga II från fall till fall i enlighet med bilaga III eller har andra urvalskriterier använder man sig vanligtvis av obligatoriska eller vägledande gränsvärden. Härvidlag finns det också stora skillnader inom EU mellan sätten att gå till väga. De kriterier för urval som utformats och tillämpas i vissa medlemsstater är mycket komplexa och ofta kombinerade med ett antal faktorer. T. ex. är det obligatoriska urvalskriteriet vid avskogning i Danmark följande: "Om det berörda området är beläget i ett skogplanteringsområde som ingår i en regional plan och är äldre än 20 år och omfattar mer än 30 ha, och om en jämförbar yta av minst samma storlek inte återplanteras gäller följande, såvida inte den behöriga statliga myndigheten förklarar att den skog som skall avverkas saknar betydande värde ur skoglig, biologisk eller landskapsvårdande synpunkt eller som rekreationsområde". Specificering av projekt 3.2.20 Vid kommissionens två tidigare översyner av direktiv 85/337/EEG framkom det att tolkningen av definitionerna när det gällde vissa projekttyper kunde vara problematisk. I synnerhet var definitionerna av utbyggnad av industrimark (bilaga II 10 a) och tätortsbebyggelse (bilaga II 10 b) bekymmersamma. I kommissionens frågeformulär inför den här föreliggande översynen har man därför särskilt bett medlemsstaterna att redogöra för hur dessa båda projektkategorier fungerar. Svaren varierar, men man kan ändå dra slutsatsen att tolkningsproblemen kvarstår. Det förefaller t.ex. vara problematiskt huruvida projekt utanför städer och tätbebyggda samhällen kan kategoriseras som "tätortsbebyggelse". Med utgångspunkt från den vidare tolkning av direktivet som domstolen gett, skall ett projekt som till sin art innebär tätortsbebyggelse ses som ett sådant oberoende av var det är lokaliserat. Trots att många medlemsstater fortfarande har problem med definitionerna av dessa projektkategorier är det bara tre som anser att det behövs någon ytterligare precisering. Flertalet medlemsstater föredrar att själva få bestämma sina egna definitioner. En av de svarande som ansåg att det krävs ytterligare precisering hävdade att detta behövdes för att uppnå en ökad harmonisering och enhetlighet. I ett annat svar påpekades det att de komponenter som ingår i en projektplan för tätortsbebyggelse - vägar, parkeringsplatser, byggnader etc. - lämpligare bedöms i samband med den strategiska miljöbedömningen (SMB-stadiet). Ett fåtal medlemsstater tycks ha gjort några ytterligare förtydliganden när det gäller beskrivningen av 10 a industrimark. Österrike har definierat industriella och kommersiella områden som "områden som exploateras av ett byggföretag och en aktör och som har den infrastruktur som krävs för gemensamt industriellt och kommersiellt utnyttjande av flera företag och som ligger nära varandra eller bildar en funktionell enhet". I tabell 8 nedan ges exempel på vilka typer av projekt som i de olika medlemsstaterna hänförs till 10 b. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Specificering av projekten Eftersom flertalet medlemsstater har funnit tolkningen av bilaga II 10 a (utbyggnad av industrimark) och bilaga 10 b (tätortsbebyggelse) problematisk, har de behandlat frågan på olika sätt. Flertalet medlemsstater förefaller föredra att själva få bestämma definitionerna mot bakgrund av sina egna ekonomiska och sociala överväganden både när det gäller projekttyper och gränsvärden. Åtgärd: Se rekommendation 5.4.2 j. Tabell 8. Projekt som av vissa medlemsstater hänförs till projekttypen 10 b i Bilaga II >Plats för tabell> Känsligt område 3.2.21 I bilaga III, som infördes genom direktiv 97/11/EG, ingår som ett obligatoriskt kriterium "miljöns känslighet i de geografiska områden som kan antas bli påverkade av projekten" och i den förtecknas vidare sådana frågor som måste beaktas i samband med urvalsförfarandet, däribland de särskilda skyddade områden som anges i direktiven om vilda fåglar och livsmiljöer. Flera medlemsstater (bl.a. Österrike, Tyskland, Irland, Nederländerna och Förenade kungariket) har utvidgat begreppet "känsligt område" i bilaga III och införlivat det i sin egen lagstiftning. Nederländerna har tagit upp kraven i bilagan i en uttömmande förteckning över känsliga områden som fastställts i "Structuurschema Groene Ruimte" och överfört dem till policydokument på regional nivå (ekologisk struktur på regional nivå). I Förenade kungariket finns det i genomförandeförordningarna en definition av känsliga områden som har nio rubriker (inbegripet platser som tagits upp i Natura 2000, andra platser som är av särskilt vetenskapligt intresse, områden av särpräglad naturskönhet etc.). Syftet är att alla förslag till projekt som helt eller delvis är förlagda till känsliga områden skall prövas även om de ligger under det undantagande gränsvärdet. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Känsligt område Flertalet medlemsstater har införlivat begreppet "känsligt område" i sin egen lagstiftning om miljökonsekvensbedömningar, och i många fall har begreppet vidgats till att omfatta sådana områden som nationellt sett anses miljökänsliga. I de fall länderna tillämpar gränsvärdena för undantagande (Grön), har de infört en klausul som innebär att projekt som inte når upp till gränsvärdena ändå måste bedömas om de ligger inom eller nära ett känsligt område. Samråd 3.2.22 Genom direktiv 97/11/EG infördes en rad nya områden för samråd inom ramen för MKB-förfarandet. Även om det i direktivet inte finns några obligatoriska krav på samråd vid urvalet av projekt, kan det faktum att den behöriga myndigheten i enlighet med bilaga III kan behöva bedöma områden som ligger utanför den egna sakkunskapen leda till att samråd med olika expertorgan blir nödvändigt. Endast tre medlemsstater (Italien, Spanien och Sverige) tillfrågar allmänheten om synpunkter innan de fattar beslut om miljöprövning när det gäller bilaga II-projekt. Ett skäl till allmänhetens deltagande vid urvalet är att bedömningen av vad som leder till en betydande påverkan i hög grad är subjektiv och därför bör omfatta dem som påverkas av projektet. I vissa medlemsstater offentliggör man att beslut om miljöprövning skall fattas och allmänheten ges tillfälle att inkomma med synpunkter. I andra medlemsstater betraktas beslut om urval enbart som ett formellt förfarande, i vilket allmänheten antingen är "företrädd" av offentliga organ eller har möjlighet att överklaga ett beslut i domstol. Som angavs ovan i 3.2.10 är en miljökonsekvensbedömning i vissa fall obligatorisk för flertalet bilaga II- projekt enligt den nationella lagstiftningen, varför det inte förekommer något beslut om urvalet för prövning som allmänheten kan lämna synpunkter på. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Samråd Få medlemsstater låter allmänheten delta i förfarandet för urval för miljöprövning. I många av dem betraktar man detta enbart som ett formellt beslut. Antalet projekt 3.2.23 Genom direktiv 97/11/EG utvidgades projekttyperna både i bilaga I och bilaga II och kommissionen var intresserad av att ta reda på om ändringen av direktivet har haft någon effekt på det antal miljökonsekvensbedömningar som gjorts i medlemsstaterna. Svaren var mycket olika. Omkring hälften av medlemsstaterna antingen redovisade eller förutsåg en betydande ökning av antalet bedömningar efter genomförandet av ändringsdirektivet. I vissa medlemsstater (Österrike, Danmark, Spanien och Förenade kungariket) har det varit en signifikant ökning, men i andra har man inte kunnat påvisa något som tyder på att det förekommit vare sig en ökning eller en minskning av antalet - eftersom det i vissa fall inte funnits någon nationell statistik över bedömningarna. I flera medlemsstater ansåg man att det av olika skäl var svårt att göra en kvantifiering, t.ex. därför att - ändringsdirektivet ännu inte genomförts, - man saknar en adekvat databas, - det finns så många olika tillståndsförfaranden enligt vilka bedömningarna utförs, och - det förelegat komplikationer av regional karaktär. Flera medlemsstater har uppgett att det varit liten eller ingen förändring, eftersom de i sin egna lagstiftning redan tagit med de nya projekttyper som införts genom 97/11/EG. Många medlemsstater har haft svårt att vid sina sifferangivelser skilja mellan bilaga I- och bilaga II-projekt. Det genomsnittliga antalet bedömningar per år efter genomförandet varierar starkt mellan medlemsstaterna, från över 7 000 till färre än tio. Det finns många olika skäl till att MKB-förfarandet varierar så kraftigt medlemsstaterna emellan, däribland skilda ekonomiska förutsättningar och tendensen att vissa projekt är vanligare i vissa länder än i andra. Många medlemsstater har konstaterat att jämförelser över tiden kan bli snedvridna på grund av trender i konjunkturcykeln, vilken kan ha olika förlopp i olika länder. Den stora variationen när det gäller på vilka nivåer som gränsvärdena har satts har dock tydliga konsekvenser för hur omfattande MKB-förfarandet är. 3.2.24 Några länder har bra fungerande databaser för MKB-förfarandet, vilka gör det möjligt för dem att tydligt ange utfallet på årsbasis av både bilaga I- och bilaga II-projekt. Detta är mycket värdefullt vid kontrollen av genomförandet och tendenserna och för forskningen om MKB-förfarandet. I andra fall har insamlandet av information på detta område skett på ett mindre exakt sätt, och många gånger har man bara lämnat in uppskattningar av MKB-förfarandet. Mot denna bakgrund och det faktum att svaren inte är särskilt utförliga redovisas i tabell 9 bästa möjliga uppskattning av det genomsnittliga årliga antalet projekt före och efter ändringen. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Antalet projekt Det årliga antalet miljökonsekvensbedömningar varierar uppenbarligen i hög grad mellan länderna i Europeiska unionen. Bristen på nationell kontroll av verksamheten och tillämpningen av MKB-direktivet i praktiken gör det svårt att spekulera om skälen till att det finns så stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller det antal bedömningar som gjorts. Variationen kan förklaras med de relativt sett skilda ekonomiska förutsättningarna i länderna men den kan också hänföras till de olika nivåer som gränsvärdena satts på. Åtgärd: Se rekommendationer 5.4.2 b och k. Tabell 9: Förändringar i antalet miljökonsekvensbedömningar (uppskattade siffror som angivits av medlemsstaterna)* >Plats för tabell> *Denna tabell bör tolkas med varsamhet. Siffrorna visar på en bristfällig systematisk rapportering och insyn i de 15 medlemsstaterna. I vissa fall är siffrorna bara uppskattningar av verksamheten eller också återger de bara den nationella nivån och inte den regionala. **Spanien: Inga exakta uppgifter finns. På regional nivå kan det röra sig om 20-30 000. 3.3 Miljöprövningens omfattning Förfaranden 3.3.1 I EU:s vägledning [12] definieras momentet miljöprövningens omfattning som fastställandet av innehållet i och omfattningen av den miljöinformation som skall inlämnas till en behörig myndighet för de projekt som omfattas av miljöprövning (http://www.europa.eu.int/comm/environment/ eia/eia-guidelines/g-scoping-full-text.pdf). Syftet med fastställandet av miljöprövningens omfattning är att inrikta miljöbedömningen på de huvudsakliga eller mest betydande effekterna. Förfarandet för fastställande av miljöprövningens omfattning kräver därför en detaljerad beskrivning av ett projekt och den omgivande miljön för att ta reda på alla eventuella effekter och fastställa vilka av dessa som kan vara av betydelse. Eftersom det är en komplicerad uppgift att identifiera arten av påverkan och därmed miljöprövningens omfattning är det ofta nödvändigt för exploatören att samråda med den behöriga myndigheten och andra organ med miljöansvar om miljöprövningens omfattning. I de flesta beskrivningar av goda exempel på miljökonsekvensbedömning förespråkas också ett samråd med allmänheten om miljökonsekvensbedömningens omfattning [13]. I artikel 5.2 i MKB-direktivet, som infördes genom 97/11/EG, föreskrivs ett formaliserat förfarande för att fastställa miljöprövningens omfattning. I direktiv 85/337/EEG fanns det inte något sådant krav, men flertalet medlemsstater har ändå tillämpat olika former för fastställande av miljöprövningens omfattning i sina nationella system. Det huvudsakliga syftet med att föra in ett sådant krav i direktivet var att man ville åstadkomma en tidig kontakt och en viss grad av samarbete mellan exploatören och den behöriga myndigheten beträffande viktiga centrala frågor när det gällde vilken information som exploatören skulle lämna till myndigheten för bedömning. Detta bör ske innan exploatören inlämnar en ansökan om tillstånd. Förfarandet är till för att undvika fördröjningar längre fram i processen och för att säkerställa att den information som inlämnas kvalitativt sett är korrekt och fullständig. MKB-direktivet innehåller bestämmelser i två avseenden. Å ena sidan krävs det enligt direktivet att de behöriga myndigheterna, om exploatören så begär, lämnar en förteckning över vilka uppgifter som skall ingå i det som senare skall inlämnas som en "miljökonsekvensbeskrivning". Å andra sidan är det enligt direktivet också möjligt för medlemsstaterna att göra detta till ett obligatoriskt förfarande, enligt vilket de behöriga myndigheterna skall ange vad de kräver i fråga om miljöprövningens omfattning, oavsett om exploatören begärt detta eller inte. När det gäller förfarandet för fastställande av miljöprövningens omfattning krävs det också enligt direktivet att samråd sker med de berörda offentliga organ som har ansvar för miljöskyddet och att dessa får möjlighet att lämna all den information som står till deras förfogande som kan bidra till MKB-förfarandet. [12] Se Europeiska kommissionen (2001) Environmental Impact Assessment Guidance on scoping, Bryssel, Europeiska kommissionen. [13] Se Glasson, J. R. Therivel och A. Chadwick (1999) Introduction to Environmental Impact Assessment, 2:a upplagan, London, UCL Press, s. 91. 3.3.2 I sju av medlemsstaterna finns det ett obligatoriskt förfarande för fastställande av miljöprövningens omfattning. I Frankrike finns det ett obligatoriskt förfarande för att fastställa miljöprövningens omfattning för vissa typer av projekt (inom industri, stenbrott och vissa jordbruksprojekt). I vissa regioner i Italien förekommer obligatoriskt fastställande av miljöprövningens omfattning, men detta är inte ett krav på nationell nivå. Det kan dock konstateras att många av de länder som har bestämmelser om obligatoriskt fastställande av miljöprövningens omfattning redan hade sådana i sin ursprungliga lagstiftning om miljökonsekvensbedömning och att de inte har påverkats av direktiv 97/11/EG. Det råder delade meningar bland medlemsstaterna om huruvida införandet av förfaranden för fastställande av miljöprövningens omfattning har medfört förbättringar. I många svar framhålls det att det är alldeles för tidigt att bedöma hur effektivt förfarandet har varit, medan det enligt andra svar helt enkelt är meningslöst att göra någon jämförelse, eftersom de alltid har haft en obligatorisk prövning av omfattningen i sin lagstiftning. I några av svaren ansåg man att införandet av ett fastställande av miljöprövningens omfattning har förbättrat kvaliteten på den information som inlämnas till den behöriga myndigheten, men man medger att det inte finns några konkreta bevis till stöd för den åsikten. Införandet av förfarandet för fastställande av miljöprövningens omfattning kan leda till att MKB-förfarandet tar längre tid, men det finns knappast något stöd för att det förhåller sig så i praktiken. Samråd 3.3.3 I hälften av medlemsstaterna förekommer samråd med allmänheten vid fastställandet av miljöprövningens omfattning. I en del fall är detta en i lagen föreskriven del av förfarandet (Belgien - regionerna Bryssel och Vallonien, Danmark, Finland, Nederländerna, Spanien och Sverige). I Österrike, Tyskland, Irland och Förenade kungariket samråder man med berörda miljömyndigheter eller organisationer, men den behöriga myndigheten bestämmer själv om allmänheten skall tillfrågas. I Finland utgår samrådet med allmänheten från att man offentliggör ett förslag till miljöprövningens omfattning. Dokumentet om miljöprövningens omfattning är ett åtgärdsprogram som anger hur bedömningen skall utföras och vilka frågor som skall tas upp. Allmänheten bereds tillfälle att lämna synpunkter på dokument och förslag till vad som bör läggas till eller utgå när det gäller de punkter som miljökonsekvensbedömningen skall omfatta. Metoder 3.3.4 En hel rad olika metoder tycks användas vid fastställandet av miljöprövningens omfattning, däribland checklistor, frågeformulär, konsekvensplaner och modeller, men expertbedömningar är det man oftast förlitar sig till. I många fall föreskrivs inte någon viss metod, ibland med hänvisning till att olika metoder kan vara lämpliga i olika sammanhang (t.ex. Frankrike, Danmark, Förenade kungariket, Belgien-Vallonien). Ungefär 50 procent av medlemsstaterna uppger uttryckligen att kommissionens riktlinjer tillämpas. Några medlemsstater har utarbetat egna riktlinjer - antingen fristående (t.ex. Nederländerna) eller genom att anta kommissionens riktlinjer (t.ex. Österrike). Grekland har utarbetat riktlinjer som anger vilken information som krävs för olika projektkategorier, men i varje enskilt fall utökas dessa riktlinjer för att motsvara de speciella kraven i fallet. De problem som kan uppstå om man tar upp växelverkan mellan olika effekter vid bedömningarna påtalas av medlemsstaterna, bl.a. problemet med de osäkra metoderna och behovet av en effektiv samordning av och kommunikation mellan de olika bedömare som vanligtvis deltar i en miljökonsekvensbedömning (tabell 10) . Tabell 10: Metoder för att fastställa behovet av prövning av växelverkan mellan olika effekter >Plats för tabell> Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Miljöprövningens omfattning Det finns många olika former för att fastställa miljöprövningens omfattning. Det förefaller som om vissa medlemsstater mer än andra värdesätter att man fastställer prövningens omfattning på ett tidigt stadium. I de länder där man inte har ett obligatoriskt förfarande för fastställande av miljöprövningens omfattning och i sina anvisningar om frivillig prövning inte har föreskrivit något samråd med allmänheten tycks det verkliga engagemanget för miljöprövningens omfattning vara svalt. Några medlemsstater visar emellertid upp en motsatt tendens och kräver att förslagen till redovisning av miljöprövningens omfattning eller rent av förslagen till miljökonsekvensbeskrivning skall offentliggöras. I några medlemsstater är man också medveten om att man genom allmänhetens deltagande vid fastställandet av miljöprövningens omfattning kan få reda på vilka frågor som är av "betydelse" för de människor som måste leva med projektet, inte bara för de "experter" som slipper det. Åtgärd: Se rekommendation 5.4.2 d, f och j. 3.4 Kontroll av miljöinformationen Inledning 3.4.1 Det ställs i MKB-direktivet inte några krav på att medlemsstaterna skall utfärda bestämmelser om en formell kontroll av hur relevant den miljöinformation är som exploatören inlämnar till den behöriga myndigheten. Men i direktiv 97/11/EG infördes nya krav på obligatorisk minimiinformation enligt vilka det under alla omständigheter krävs en kontroll i de fall då ett projekt inte kan ges tillstånd på grund av att informationen enligt artikel 5.3 är ofullständig. Bland dessa krav på minimiinformation införde man genom 97/11/EG i direktivet ett krav på bedömning av den information om de olika alternativ som exploatören undersökt (närmare härom i punkt 5.1 nedan). I EU:s riktlinjer [14] definieras kontrollen av miljöinformationen på följande sätt: [14] Se Europeiska kommissionen (2001) Environmental Impact Assessment Guidance on Review, Bryssel, Europeiska kommissionen. "förfarandet för fastställande av huruvida den miljöinformation som lämnats in till en behörig myndighet av en exploatör som ett led i MKB-förfarandet är tillräcklig som underlag för ett beslut om exploateringstillstånd". (http://www.europa.eu.int/comm/environment/ eia/eia-guidelines/g-review-full-text.pdf). I MKB-direktivet finns inga föreskrifter om på vilket sätt miljöinformationen skall inlämnas av exploatören men i enlighet med god internationell sed förväntar sig flertalet medlemsstater att denna information inlämnas som en miljökonsekvensbeskrivning i form av en separat rapport. Kontrollförfaranden 3.4.2 I flertalet medlemsstater har den behöriga myndigheten det yttersta ansvaret när det gäller att bedöma om den inlämnade informationen är tillräcklig och uppfyller lagens bestämmelser. Flertalet medlemsstater har inte något systematiskt förfarande för kontroll av miljökonsekvensbedömningarna, och det finns många olika sätt att se till att direktivets krav är uppfyllda. Samtliga medlemsstater har hänvisat till att gällande bestämmelser om förenlighet och kvalitetssäkring följs genom samråd med berörda statliga myndigheter, icke-statliga organisationer (NGO) och företrädare för allmänheten. De flesta har inte infört och planerar inte att införa ett systematiskt och obligatoriskt förfarande för översyn av bedömningen, och många har uppgett att de inte infört någon obligatorisk översyn, eftersom detta inte är något krav i direktivet. 3.4.3 I tabell 11 redovisas vilka system för kontroll som tillämpas i medlemsstaterna. Några medlemsstater har noga angivna kontrollpunkter i ett formellt granskningsförfarande, i vilket en oberoende utvärdering av miljökonsekvensbeskrivningen ingår. I ett antal medlemsstater överlåter man dock på den behöriga myndigheten att utan annan kontroll besluta huruvida miljöinformationen är relevant och tillräckligt utförlig. Av svaren från flertalet medlemsstater framgår det tydligt att den behöriga myndigheten kan kräva ytterligare information om den som inlämnats inte anses vara tillfredsställande, och ansökan kan avslås om denna ytterligare information visar sig vara otillräcklig. I många fall är ett godkännande av miljökonsekvensbedömningen ett led i tillståndsförfarandet utan vilket tillstånd inte kan lämnas. Tabell 11 Kontroll av miljöinformationen Medlemsstat // Österrike // Bilaga IV har införlivats i den nationella lagstiftningen (artikel 6 i MKB-lagen) och alla miljökonsekvensbeskrivningar kontrolleras mot dessa krav av en grupp interna eller externa experter vid MKB-myndigheten och samarbetande myndigheter, vilka skall utarbeta en sammanfattande bedömning av om betydande miljöpåverkan är sannolik. Belgien // Bryssel En expertgrupp från de olika berörda regionala och lokala förvaltningarna (inrättad som en "Comité d'Accompagnement de l'étude EIA") gör en skriftlig sammanfattning av MKB och denna överlämnas till allmänheten för synpunkter och formellt samråd med berörda myndigheter. Det är bara om expertgruppen anser att en MKB är fullständig (dvs. informationen och kvaliteten är tillfredsställande) som den förklarar att detta led i förfarandet är fullgjort. En andra hearing med allmänheten sker innan förvaltningen lämnar tillstånd. Flandern De krav som i MKB-direktivet ställs på MKB:s innehåll har införlivats i de nu gällande MKB-bestämmelserna. Utarbetandet av ett förslag till MKB sker genom ett informellt förfarande som innebär skärpta rättsliga krav på miljöprövningens omfattning och kontroll av förslaget till MKB innan det lämnas till formellt godkännande av MKB-enheten vid miljöförvaltningen. Vallonien Informationens kvalitet och fullständighet kontrolleras av en oberoende grupp bestående av experter inom de olika miljödisciplinerna. Danmark // Miljökonsekvensbeskrivningen måste uppfylla villkoren i bilaga IV till den danska författningen nr 428 av den 2 juni 1999, som är nästan identisk med bilaga IV till direktivet. Finland // Den samordnande myndigheten (det regionala miljöcentret) avgör om miljöinformationen är tillräckligt omfattande, men det är i sista hand den behöriga myndigheten som skall avgöra detta - det förekommer ofta att exploatörerna lämnar in ett förslag till miljökonsekvensbeskrivning till den behöriga myndigheten för synpunkter. Frankrike // Kontroll av miljöinformationens kvalitet förekommer på olika nivåer, beroende på vilken den tillståndsgivande myndigheten är. Det är den myndighetens skyldighet att säkerställa att informationen är tillräckligt omfattande. Tyskand // Tillståndsförfarandet inleds först när samtliga rättsliga krav har uppfyllts, bl.a. skall all relevant information enligt bilaga IV till direktivet ha inlämnats och den behöriga myndigheten skall ha förklarat att förslaget är fullständigt. Grekland // Den behöriga myndigheten granskar varje MKB för att kontrollera fullständigheten och kvaliteten när det gäller - kraven på miljöinformation enligt bilaga IV till direktiv 97/11/EG, - alla förekommande riktlinjer för MKB beträffande särskilda projekttyper, - alla rättsliga krav, - tillräcklig vetenskaplig och teknisk information. Irland // Riktlinjer (och kompletterande anvisningar) har utarbetats till stöd för de beviljande myndigheterna när de tar ställning till fullständigheten i de MKB:n som inlämnas till dem. Italien // Ingen formell kontroll, men MKB måste uppfylla bestämmelsernas krav. Luxemburg // Ingen information Nederländerna // Projektspecifika riktlinjer för miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas i enlighet med den nederländska MKB-lagstiftningens krav. Beskrivningen måste formellt godkännas av den behöriga myndigheten. Så sker genom att innehållet i MKB:n kontrolleras i förhållande till de projektspecifika riktlinjerna genom den kontroll som utförs av den oberoende MKB-kommissionen. Portugal // Miljöministeriet har 20 arbetsdagar på sig för att avgöra om MKB motsvarar bestämmelserna i lagstiftningen eller om ytterligare information behövs. Spanien // Konsekvensanalysen kontrolleras mot de villkor som fastställts för miljöprövningens omfattning, vilket bl.a. omfattar deltagande av allmänheten. Sverige // Enheterna för miljöundersökning inom länsstyrelserna och miljödomstolarna avgör om en MKB uppfyller kraven i lagstiftningen. Förenade kungariket // Det är i sista hand den behöriga myndigheten som avgör vilket som är det bästa sättet att säkerställa att miljöinformationen är tillräcklig och ändamålsenlig. I t.ex. Förenade kungariket skjuts beslutet om en projektansökan upp i avvaktan på ytterligare information. I Italien lämnar man inte något tillstånd så länge tillräcklig information saknas. I Spanien kan ett projekt inte få tillstånd förrän informationen är fullständig. I Nederländerna måste den behöriga myndigheten formellt godkänna miljökonsekvensbeskrivningen. Denna kontrolleras först i förhållande till de särskilda riktlinjerna för projektet. Om den inte är tillfredsställande godkänns den inte utan måste kompletteras. När den godkänts måste den behöriga myndigheten inhämta synpunkter från den oberoende MKB-kommissionen beträffande informationens kvalitet och om den är tillräcklig. Under senare år har den oberoende MKB-kommissionen funnit att mellan 30 och 40 procent av alla beskrivningar inte är tillräckligt omfattande och man har rått den behöriga myndigheten att inhämta mer information. I Frankrike har villkoren för att vägra godkännande utvecklats genom förvaltningsdomstolarnas arbete, där det har preciserats vad som skall gälla i fråga om presentation och innehåll. Mer exakta förfaranden finns för klassificerade anläggningar. Märk dock att det i Belgien-Bryssel inte är exploatören som lämnar informationen utan en oberoende och lämpligt kvalificerad expert som utför arbetet efter anvisningar från de berörda myndigheternas expertgrupp. Expertgruppen bedömer den inlämnade informationens kvalitet och om den är tillräcklig. I Finland kan tillstånd för ett projekt inte vägras på grund av att informationen är otillräcklig eller av för låg kvalitet. I Spanien innebär förfarandet för bedömning av informationens kvalitet och om den är tillräcklig att konsekvensanalysens innehåll granskas i förhållande till de villkor som fastställts för miljöprövningens omfattning och till vad allmänhetens deltagande och granskning lett till. 3.4.4 Mindre än hälften av medlemsstaterna har genomfört några undersökningar av kvaliteten och fullständigheten i den miljöinformation eller de miljökonsekvensbeskrivningar som hittills lämnats in (se tabell 12). Tabell 12: Undersökningar av miljöinformationens kvalitet >Plats för tabell> Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Kontroll av miljöinformationen Genom direktiv 97/11/EG infördes nya minimikrav på den information som exploatören skall inlämna. Underlåtenhet att inlämna tillräcklig information är i flertalet länder enligt ett antal olika förfaranden grund för att vägra tillstånd för ett projekt. Vissa medlemsstater har ett formaliserat förfarande för att se till att den miljöinformation som inlämnas till den behöriga myndigheten uppfyller direktivets krav. Men eftersom det i direktivet inte finns någon uttrycklig skyldighet att göra en sådan kontroll, finns det inte heller något enhetligt förfarande härvidlag. Även om anvisningarna i bilaga IV utgör grund för krav på tillräckligt utförliga bedömningar är det bara några medlemsstater som utgått från denna elementära information (med t.ex. checklistor). Kontrollen av den information som lämnas har i alla utom några få medlemsstater överlåtits på den behöriga myndigheten, och i många medlemsstater sker denna utan hjälp av särskilda checklistor eller granskningskriterier. Vissa undersökningar av kvaliteten i informationen när det gäller miljökonsekvensbeskrivningarna och bedömningarnas allmänna kvalitet har utförts i ungefär hälften av samtliga medlemsstater. I de fall sådana undersökningar har gjorts har de visat att upp till 50 procent av beskrivningarna inte helt motsvarar kraven i direktivet. Åtgärd: Se rekommendation 5.4.2 e. 3.5 Beslutsfattande 3.5.1 Syftet med miljökonsekvensbedömningarna är att informera beslutsfattarna om en åtgärds miljökonsekvenser innan beslut fattas, så att denna information kan påverka beslutsprocessen. Enligt artikel 8 skall den miljöinformation som exploatören lämnar (miljökonsekvensbekrivningen) och samrådsförfarandet enligt artiklarna 6 och 7 beaktas vid tillståndsgivningen. Även om direktivet är inriktat på miljöaspekterna innebär detta inte att hänsynen till dessa är viktigare än andra överväganden som en behörig myndighet måste beakta vid beslutsfattandet. I många svar har man pekat på att även andra samhällsekonomiska aspekter måste vägas in. Skillnaden är dock att detta direktiv är inriktat på ett särskilt hänsynstagande till sannolika miljöeffekter vid beslutsfattandet. Det stora flertalet medlemsstater har faktiskt en lagstiftning som föreskriver att projekt inte skall ges exploateringstillstånd om allvarliga skador på miljön inte kan undvikas. 3.5.2 Vid kommissionens översyn ombads medlemsstaterna beskriva hur tidsutdräkten mellan en miljöbedömning och ett projekttillstånd och mellan tillståndet och påbörjandet av projektet hanteras. Sådana fördröjningar har viktiga konsekvenser för resultatet av MKB-förfarandet och godkännandet av större projekt. Långa dröjsmål kan innebära att den utsatta miljön förändras och att den miljöinformation som avsåg situationen i utgångsläget kanske inte längre är relevant. Detta kan få konsekvenser för miljökonsekvensbeskrivningens korrekthet och för vilka skyddsåtgärder som är relevanta och effektiva. Av enkätsvaren att döma tycks det finnas fyra huvudalternativ när det gäller att hantera dröjsmål mellan miljöbedömningen och tillståndsgivningen: i) I vissa system skall det - teoretiskt sett - inte uppstå några fördröjningar. ii) Det sätts en tidsgräns för tillståndsförfarandet på mellan 140 och 450 dagar. iii) Den behöriga myndigheten granskar och bedömer informationen för att avgöra om den fortfarande är giltig och begär kompletterande uppgifter om så krävs. Detta är det vanligaste sättet i medlemsstaterna, men när det föreligger betydande skillnader i förhållande till förslaget, kräver man vanligtvis en ny miljökonsekvensbeskrivning. iv) Man har inga särskilda bestämmelser för hanteringen av dröjsmål. 3.5.3 När väl tillstånd givits för ett projekt är beslutet i regel bindande och hänsyn kan därför inte, såvida inte särskilda omständigheter föreligger, tas till ytterligare eller ändrade miljöeffekter (om inte projektplanen under tiden ändrats eller utvidgats på ett sådant sätt att projektet i betydande mån kan antas påverka miljön och därmed kräva en ny bedömning). I sådana fall där tidsutdräkten mellan tillståndet för anläggningen eller driften av ett projekt är mycket lång kan denna fördröjning vara allvarligare än den som förekommit före godkännandet. Det finns många olika sätt att hantera sådana dröjsmål. I enkätsvaren redovisas följande som vanligast: i) Att sätta en tidsgräns för tillståndets giltighet är ett vanligt sätt i medlemsstaterna. I några fall kan tidsgränsen sättas som det befinns lämpligt, medan den i andra system är fastställd till mellan två och fem år. I de flesta fall krävs det efter en fastställd tid ett ny bedömning. ii) Nya villkor kan läggas till om omständigheterna har ändrats när projektet påbörjas. iii) Det finns inga särskilda bestämmelser för dröjsmål och en miljökonsekvensbedömning kan inte "återupptas" efter det att ett tillstånd lämnats. iv) Det finns en särskild lagstiftning om miljökonsekvensbedömning och en annan för tillstånd. Ett betydande dröjsmål mellan tillståndet och projektets påbörjande ligger utanför MKB-lagstiftningens räckvidd. 3.5.4 I Frankrike har man utarbetat riktlinjer för vägprojekt som antas ta lång tid mellan den ursprungliga projektplaneringen och den slutliga projektstarten. I riktlinjerna ges anvisningar för hur man kan se till att det blir en fortlöpande miljökonsekvensbedömning under tiden och hur man överbryggar glappen när projektet går från en arbetsgrupp som ansvarar för en viss del av projektet till en annan. Detta sätt har använts på försök i fyra kända fall. I tabell 13 redovisas hur medlemsstaterna hanterar dröjsmål. Tabell 13: Hantering av dröjsmål Land // Kommentar Österrike // Det finns en högsta tidsgräns på sex månader (för det förenklade förfarandet) eller nio månader i lagstiftningen om tillståndsgivning. Om situationen när det gäller miljön ändras mellan bedömningen och tillståndet måste ny miljöinformation inhämtas och bedömas innan ett beslut om tillstånd fattas. Den behöriga myndigheten får låta tillståndet (eller delar av det) vara förenat med tidsgränser för att undvika onödig fördröjning mellan tillståndet och anläggandet eller driften. Belgien // Bryssel I lagen anges en längsta period på 450 dagar mellan ansökningen (när en MKB förklaras komplett) och exploateringstillståndet. I denna period ingår tiden för omprövning av MKB:s specifikationer, de två offentliga utfrågningarna och MKB själv (mellan sex och åtta månader för MKB). Enligt MKB-lagstiftningen får det inte gå mer än två år mellan tillståndsgivningen och byggandet. Om betydande ändringar har gjorts i ett förslag så att miljöeffekterna blir andra än enligt det ursprungliga projektet krävs en ny MKB. Den behöriga myndigheten kan ändra villkoren för ett projekt om omständigheterna har förändrats vid tiden för anläggandet (sällan tillämpat i praktiken). Flandern Om det blir en fördröjning mellan en slutgiltigt godkänd miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsgivningen fogas en anteckning om uppdatering till beskrivningen. I sådana fall där det ursprungliga projektets huvuddrag eller utformning ändrats på något avgörande sätt tillfrågas intressenterna för att man skall kunna avgöra om det krävs en ny beskrivning. När tillstånd väl lämnats måste projektet påbörjas inom tre år. Vallonien När den slutliga miljökonsekvensbeskrivningen har inlämnats skall den behöriga myndigheten fatta sitt beslut inom högst 140 dagar. Om projektet syftar till att tas i drift mer än 5 år efter det att tillståndet lämnats eller om det längre fram visar sig att det har en betydande inverkan på miljön som inte uppmärksammades vid bedömningen måste ett tillägg göras till den ursprungliga beskrivningen. Danmark // En miljökonsekvensbeskrivning gäller fram till den första översynen av regionplanen, såvida inte den behöriga myndigheten beslutar att den skall gälla ytterligare 4 år (regionplanen måste ses över vart fjärde år). Ett exploateringstillstånd efter en miljökonsekvensbedömning gäller i 3 år, därefter måste man ansöka om ett nytt tillstånd. Finland // Om det tar mycket lång tid mellan miljökonsekvensbedömningen och projekttillståndet, bör den behöriga myndigheten kontrollera om miljöförhållandena och projektet självt har förändrats sedan effekterna bedömdes. Om det gjorts någon större ändring av projektet kan det krävas ny bedömning. Det finns en särskild lagstiftning om miljökonsekvensbedömning och en annan för tillstånd. Betydande dröjsmål mellan tillståndsgivning för projektet och dess påbörjande behandlas inte i lagstiftningen om MKB. Frankrike // Det bör inte vara något dröjsmål mellan miljökonsekvensbedömningen och projektgodkännande (miljökonsekvensbeskrivningen utgör en del av de handlingar som exploatören lämnar för beslut om tillstånd och den information som lämnas måste vara exakt och aktuell). Ett projekttillstånd är giltigt i 3 år, därefter krävs ytterligare miljöutredning. För vägar har man givit ut riktlinjer med anvisningar om hur man säkerställer kontinuiteten i MKB från det inledande planeringsstadiet till dess att projektet är i drift. Tyskland // Vanligtvis förekommer inget dröjsmål mellan miljökonsekvensbedömningen och tillståndsgivningen Den behöriga myndigheten skall kontrollera huruvida miljöförhållandena eller själva projektet har ändrats och alla ändringar skall tas i beaktande. När projektet godkänts kan det, om betydande ändringar av projektet eller miljöförhållandena har skett innan det påbörjas eller tas i drift, krävas ett nytt tillståndsförfarande bli nödvändigt och i detta kan ingå miljökonsekvensbedömning. Ett tillstånd för planerna är giltigt i fem år. Grekland // Den behöriga myndigheten granskar miljökonsekvensbeskrivningen och samråder med andra berörda myndigheter för att bedöma om informationen är aktuell. Om så krävs kan den behöriga myndigheten begära att beskrivningen uppdateras. Miljökonsekvensbedömningen leder till ett villkorat miljögodkännande som anger villkor med ett visst slutdatum, varvid en översyn blir nödvändigt om det skulle uppstå en betydande fördröjning mellan genomförandet av miljökonsekvensbedömningen och det slutliga godkännandet av projektet. Efter miljötillståndet kan det, om det framgår att miljön på grund av ändrade förhållanden inte är tillräckligt skyddad genom de bestämmelser som ingår i miljögodkännandet, ställas ytterligare villkor på grund av ändringarna. Att miljögodkännandet upphör att gälla kan också leda till nytt bedömningsförfarande om påtagliga ändringar av projektet eller den berörda miljön har skett. Irland // Miljökonsekvensbedömning utförs medan man tar ställning till en ansökan om tillstånd och det uppstår i praktiken ingen fördröjning mellan miljöprövningen och tillståndsgivningen. Det får inte gå mer än fem år mellan godkännandet av projektet och dess påbörjande. Italien // Inga bestämmelser i lagstiftningen om miljöbedömning, vare sig vid dröjsmål mellan miljöprövningen och tillståndsgivningen eller mellan tillståndsgivningen och projektets påbörjande. Luxemburg // Inga uppgifter föreligger Nederländerna // Om det uppstår ett betydande dröjsmål mellan miljöbedömningen och tillståndsgivningen kan den behöriga myndigheten begära ytterligare information eller ett tillägg till MKB. Om det görs en betydande ändring av den föreslagna verksamheten kan ett helt nytt MKB-förfarande inledas. Ett dröjsmål mellan tillståndsgivningen och projektets påbörjande/drift kan inte leda till ändringar av miljökonsekvensbeskrivningen. Portugal // Miljöministern skall utfärda anvisningar om miljökonsekvensbeskrivningen till exploatören. Dessa anvisningar är giltiga i två år. Om den behöriga myndigheten därefter inte har lämnat tillstånd för projektet inom de två år som anvisningarna gäller krävs en ny miljökonsekvensbedömning om förslaget kommer från den privata sektorn. För projekt inom den offentliga sektorn omprövas miljökonsekvensbeskrivningen, och om förutsättningarna är oförändrade förklaras den fortfarande giltig (observera att sådant ännu aldrig har inträffat i praktiken eftersom lagen bara är cirka två år gammal). Spanien // Bedömning från fall till fall. Sverige // Det finns inga speciella bestämmelser om dröjsmål mellan miljöprövningen och tillståndsgivningen. Den behöriga myndigheten kan ställa upp villkor för genomförandet av projektet. Förenade kungariket // Den behöriga myndigheten kan begära ytterligare information fram till den tidpunkt då beslutet om tillstånd fattas. Det är alltså den behöriga myndighetens skyldighet att se till att alla tänkbara effekter som man med de kunskaper och bedömningsmetoder som finns kan förutse blir beaktade innan beslutet fattas. När projektet väl är godkänt kan exploatören påbörja projektet. Då kan inte MKB-förfarandet återupptas (i direktivet krävs att bedömningen har gjorts innan beslutet om tillstånd fattas). Om tidigare okända effekter skulle visa sig betydande, t.ex. att de medför stor och oåterkallelig skada på skyddade områden eller arter, kan det diskuteras om inte den behöriga myndigheten har rätt att överväga ett återkallande av tillståndet i enlighet med bestämmelserna i den nationella lagstiftningen. I bestämmelserna om genomförande sätts, när det gäller projekt som rör obrukad mark, tidsgränser för när arbetena får påbörjas eller de skall vara fullbordade efter godkännandet av projektet. I dem föreskrivs också omprövning av tillståndet om området i framtiden blir ett europeiskt (naturskydds-)område. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Beslutsfattande I avsaknad av formell kontroll av utfallet av MKB-förfarandet och mer ingående forskning är det svårt att bedöma MKB-direktivets effektivitet när det gäller beslutsfattandet. Av svaren framgår det dock tydligt att man vid beslutsfattandet väger de miljöhänsyn som aktualiseras genom MKB-förfarandet mot andra samhälleliga eller ekonomiska hänsyn. Av svaren på frågorna om dröjsmål mellan utarbetandet av den information om miljökonsekvenserna som krävs och tillståndsgivningen och mellan denna och projektets påbörjande framgår det att dessa frågor behandlas mycket olika i medlemsstaterna och att de kan ge upphov till bekymmer. Medlemsstaterna har inte angivit hur ofta dröjsmål förekommer eller hur stora de är. Det förefaller inte finnas någon större förståelse för vilka miljökonsekvenser dessa dröjsmål kan medföra, och de olika sätten att hantera dem har inte mycket gemensamt. Åtgärd: Se rekommendation 5.4.2 h. 3.6 Sammanfattning av vad som framkommit rörande utformningen av de viktigare stegen 3.6.1 Denna översyn visar att det finns mycket stora skillnader mellan EU:s medlemsstater både i fråga om sättet att utforma och att tillämpa miljökonsekvensbedömningarna. Urvalet av bilaga II-projekt har utformats på mycket olika sätt både vad gäller användningen av gränsvärden och på vilka nivåer dessa satts. Det finns också en mängd olika metoder för att fastställa miljöprövningens omfattning. I bara några få medlemsstater krävs det att allmänheten deltar i detta viktiga steg av bedömningen (enligt direktivet är ett sådant deltagande inte nödvändigt i detta steg). Bara några få medlemsstater har några egentliga rutiner för översyner av hur deras system för miljökonsekvensbedömning fungerar på nationell eller central nivå. Bara ett fåtal medlemsstater har kunnat lämna exakta siffror på hur många bedömningar som utförts under årens lopp eller vilka typer av projekt som omfattats av förfarandena. Formell kontroll av om de miljöuppgifter som exploatörerna inlämnar är tillräckliga förekommer i några få medlemsstater. Det krävs från medlemsstaternas sida mycket mer kontroll och undersökningar av hur förfarandena för miljökonsekvensbedömning fungerar i praktiken för att man skall kunna bedöma vilket inflytande bedömningarna har haft på beslutsfattandet och hur besluten utfallit. 4. Hur direktivet som helhet fungerar I detta avsnitt av rapporten diskuteras de åtgärder som medlemsstaterna vidtagit för att ta itu med MKB-direktivets viktigare aspekter. Frågorna hör nära samman med hur effektivt direktivet som helhet fungerar, även om vissa av de frågor som här tas upp infördes genom 97/11/EG. 4.1 Alternativ 4.1.1 En av de viktigaste invändningarna som riktades mot 85/337/EEG var att det där inte ställdes några krav på att exploatörerna och de behöriga myndigheterna när en miljökonsekvensbedömning inleds skall undersöka alternativ i den mån sådana finns. I den ursprungliga versionen krävdes enligt artikel 5.1 i förening med bilaga III att exploatörerna, "när så är lämpligt", översiktligt skulle redovisa de huvudalternativ som exploatören valt mellan och de viktigaste skälen för den valda lösningen med beaktande till miljöeffekterna. Uttrycket "när så är lämpligt" när det gäller att undersöka alternativ togs bort i direktiv 97/11/EG. I stället togs informationen om alternativ med i artikel 5.3 i det ändrade direktivet, där minimikrav ställs på att de uppgifter om miljön som skall lämnas till den behöriga myndigheten som en del av MKB-förfarandet även skall innehålla en översiktlig redovisning av de huvudalternativ "som undersökts av exploatören". Härigenom har man i direktiv 97/11/EG framhållit vikten av att överväga alternativen i MKB-direktivet som helhet. Detta är i linje med hur gemenskapens miljölagstiftning har utvecklats. Exempelvis måste, enligt artikel 6.4 i habitatdirektivet, "alternativa lösningar saknas" för att ett projekt med negativa konsekvenser för ett Natura 2000-område skall kunna komma i fråga för godkännande [15]. I enlighet med direktiv 76/464/EEG om farliga ämnen i vatten har domstolen genom sin dom i mål C-232/97, Nederhoff mot Dijkgraaf en Hoogheemrader va het Hooghemraadschap Rijnmland, [16] klarlagt att medlemsstaterna har en lagstadgad möjlighet att villkora utfärdandet av utsläppstillstånd med en skyldighet att försöka finna eller att välja alternativa lösningar som har en mindre betydande inverkan på miljön. Övervägandet av alternativa lösningar har sålunda fått allt större betydelse i EU:s miljöpolitik och lagstiftning. Kravet i direktiv 97/11/EG "att lämna en översiktlig redovisning av de undersökta huvudalternativen" förutsätter att exploatören har undersökt de möjliga alternativen i den utsträckning sådan information kan anses vara relevant enligt kriterierna i artikel 5.1. Dessa kriterier omfattar bland annat de särskilda kännetecknen på en viss sorts projekt eller typ av projekt och på de miljöfaktorer som sannolikt kan påverkas. Kravet på att redovisa "de viktigaste skälen för den valda lösningen med beaktande till miljöeffekterna" anger att exploatören måste ange skälen till att ett visst alternativ inte har undersökts och varför ett visst alternativ har valts i en viss situation. I vart fall kan exploatören inte fritt välja om han skall undersöka möjliga alternativ eller inte. Att undersöka alternativ i samband med miljökonsekvensbedömningar är ett mycket omfattande företag. I litteraturen föreslås att följande alternativa aspekter normalt skall undersökas: [15] Se Europeiska kommissionen (2000) Skötsel och förvaltning av natura 2000-områden - Artikel 6 i art- och habitatdirektivet 92/43/EEG, Bryssel, Europeiska kommissionen. [16] Mål C-232/97, REG 1999, s. I-6385, punkterna 55-56. - Lokalisering eller lokal anpassning. - Områdesplanering och utformning av projektet. - Storlek och omfattning. - Arbets- eller driftsorganisation. - Tidsplan för anläggning och drift. - "Inte göra någonting". Enligt Wood (1997) är övervägandet av alternativ det första steget vid planering och utformning av ett projekt [17], och om så är fallet kan man knappast förvänta sig situationer där exploatörer skulle kunna uppge att de inte har "undersökt" några alternativ alls. [17] Wood C. (1997) Environmental Imapct Assessment: A Comparative Review, London, Longman Scientific and Technical. 4.1.2 Av svaren på kommissionens enkät framgår att det nu i de flesta medlemsstater finns en lagstadgad skyldighet att överväga alternativ och väga dem mot de förväntade projektmål som man fått tillstånd för. I de länder där detta inte är obligatoriskt men har tillämpats (Frankrike, Tyskland, Förenade kungariket) måste bedömningarna dessutom vara dokumenterade. Vilka alternativ som bedöms beror i allmänhet på projektets art - inga alternativ till lokaliseringen torde finnas när det gäller t.ex. väg- eller rörledningsprojekt. I sådana fall undersöks alternativ till den lokala anpassningen och utformningen, däribland arbetsplanering och layout. I några länder (t.ex. Frankrike) kan de alternativ som bedöms vara inte bara varianter inom projektet utan även helt andra projekttyper som kan leda till samma mål. 4.1.3 I länder där tidsplanerna är flexibla (t.ex. Finland) är det vanligtvis så att det finns fler alternativ om miljökonsekvensbedömningen genomförs tidigare. I Spanien och Nederländerna skall det alternativ som vållar minst skada på miljön bedömas. Den behöriga myndigheten, allmänheten kan (och i Nederländerna - den oberoende MKB-kommissionen) bidra med synpunkter på vilka alternativ som skall bedömas. I Nederländerna kan man också begära ytterligare information om man anser att den information om alternativ som exploatörerna lämnat är otillräcklig. Detta sätt att bestämma och bedöma alternativen - som liknar "bästa möjliga miljöalternativbedömning" - har tillämpats även av några exploatörer i Förenade kungariket. 4.1.4 Det är inte obligatoriskt i alla länder att bedöma ett nollalternativ. För att säkerställa att nollalternativet blir beaktat görs i Italien en bedömning av detta av myndigheten om det inte har gjorts av exploatören. Ett alternativ "göra minsta möjliga" bedöms i Finland tillsammans med kanske upp till tre andra alternativ för att på så sätt förtydliga exploatörens kriterier för genomförbarhet. 4.1.5 I Grekland skall frånvaron av tänkbara alternativ, om man inte funnit eller kunnat bedöma några sådana, förklaras - i linje med ställningstagandet i Nederhoff-målet (se ovan). Enligt detta skall ju en exploatör som inte anger några alternativ redovisa skälen till detta, t.ex. varför det inte finns några alternativa lösningar. I den tyska planlagen ställs krav på att alternativen uppmärksammas, framför allt när det gäller beslut om planeringstillstånd. När det t.ex. gäller transportprojekt görs bedömningarna av alternativen under de inledande planeringsfaserna på grundval av gällande lag. I framtiden kommer en strategisk miljöprövning i enlighet med direktiv 20001/42/EG att göras för de inledande stadierna. 4.1.6 Många medlemsstater (t.ex. Sverige, Frankrike) anser det möjligt att bedömningen av alternativ kan leda till kvalitetsförbättringar. I andra länder (t.ex. i Italien) är informationen i allmänhet tillräckligt uttömmande, medan man på andra håll har konstaterat att den information som lämnas om alternativ brukar vara bättre när det gäller stora projekt och när det är statliga organ som är exploatörer. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Bedömning av alternativ I några medlemsstater intar övervägandet av alternativ en central plats i MKB-förfarandet, medan det på andra håll förefaller vara mindre uppmärksammat än det borde vara. I flertalet medlemsstater krävs en bedömning av ett nollalternativ och andra projektalternativ som kan leda till ett annat val av lokalisering, förfarande, utformning etc. En mängd olika institutioner och ibland även allmänheten kan bidra med förslag till alternativ, däribland det "mest miljövänliga" alternativet. 4.2 Tillämpning av artikel 1.5 och undantag enligt artikel 2.3 4.2.1 Enligt artikel 1.5 i 97/11/EG undantas projekt som fått särskilt tillstånd enligt den nationella lagstiftningen i medlemsstaten, eftersom man enligt denna skall lämna den miljöinformation som anges i direktivet. Undantag från MKB-direktivet görs också enligt artikel 2.3 för speciella projekt för vilka medlemsstaten före beslutet har inlämnat en motivering för ett undantag till kommissionen. I stort sett tycks det ha funnits mycket få fall då projekt blivit undantagna från en miljökonsekvensbedömning på grund av att de är godkända enligt den nationella lagstiftningen eller undantagna enligt artikel 2.3. Endast Danmark, Luxemburg, Nederländerna, Spanien och Förenade kungariket har tillämpat artikel 1.5, men i mycket begränsad skala. Spanien har också tillämpat artikel 2.3 i en nödsituation som gällde vattentillgången. I mål C-435/97, World Wildlife Fund m.fl. mot Autonome Sektion Provinz Bozen m.fl., (Bozen-målet) gällde frågan om en miljökonsekvensbedömning måste göras för en flygplats med dubbla användningsområden (militära och civila) och domstolen kom fram till att undantaget i artikel 1.4 enbart är tillämpligt på projekt som huvudsakligen avser det nationella försvaret. Eftersom frågan gällde dubbla användningsområden beslutade domstolen att MKB-direktivet var tillämpligt. 4.3 Ändringar och utvidgningar, kumulation med andra projekt och salamitaktik Inledning 4.3.1 Det finns helt klart ett samband mellan "kumulation med andra projekt", "ändringar och utvidgningar" och "salamitaktik" å ena sidan och å den andra kravet enligt artikel 3 som innebär att både direkta och indirekta effekter av ett projekt måste bedömas. Det finns nu en rättspraxis som tar upp detta på ett ändamålsenligt sätt - framför allt C-72/95 Dutch Dykes-målet, C-431/92 Grosskrotzenburgmålet, C-392/96, kommissionen mot Irland, och C-435/97, World Wildlife Fund m.fl. mot Autonome Sektion Provinz Bozen m.fl., (Bozenmålet). Av dessa mål framgår det klart att varje form av tolkning av "förening med andra projekt", "ändringar och utvidgningar" och "direkta och indirekta effekter" bör göras mot bakgrund av det övergripande syfte som MKB-direktivet som helhet har. I Bozen-målet fastslog man att de åtgärder som medlemsstaterna vidtar inte får undergräva syftet med direktivet, vilket är att inget projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön i den mening som avses i direktivet får undantas från kravet på en miljökonsekvensbedömning (punkt 45). I detta sammanhang avses med i den mening som avses i direktivet kravet på att samtliga de bilaga II-projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan bör omfattas av ett MKB-förfarande som bygger på överväganden enligt kriterierna i bilaga III. 4.3.2 Av domstolens beslut framgår det också att medlemsstaterna, i och med att MKB-direktivet fått en långtgående syftning, bör tillämpa en vid tolkning av vad som menas med ändring eller utvidgning, kumulation med andra projekt och direkta och indirekta effekter. Detta gäller också när man utarbetar ett omfattande utvecklingsprogram bestående av många enskilda projekt som visserligen var för sig ligger under gränsvärdena för prövning men som då de ses tillsammans kommer att leda till betydande miljöpåverkan. Detta synsätt bör enligt mål C-392/96, kommissionen mot Irland, gälla för att hindra en salamitaktik (dvs. försök att undvika de åtgärder som krävs i MKB-direktivet genom att man tar hänsyn till de enskilda delarna av ett projekt i stället för projektet som helhet eller genom att man inför gränsvärden för projekt som ligger en aning under dem som anges i direktivet). Om en inledande del av ett projekt eller därpå följande delar av detsamma ligger under gränsvärdena vid det nationella urvalsförfarandet men projektet som helhet ligger över dessa värden eller sannolikt kommer att leda till betydande miljöpåverkan enligt kriterierna i bilaga III, bör därför en miljökonsekvensbedömning krävas. I Bozen-målet angavs det att även en ändring av ett befintligt projekts inriktning kan anses vara en 'ändring eller utvidgning' om ändringen sannolikt kommer att leda till betydande miljöpåverkan - i det fallet var det fråga om att ett flygfält som ursprungligen var tänkt för militärt bruk också skulle användas för kommersiell passagerar- och godstrafik. Ändringar och utvidgningar 4.3.4 Till följd av Grosskrotzenburgmålet infördes genom direktiv 97/11/EG som punkt 13 i bilaga II ett krav på att alla ändringar eller utvidgningar av sådana projekt som förtecknas i bilagorna I och II och som redan godkänts, utförts eller håller på att utföras och som kan få betydande negativ inverkan på miljön skall vara föremål för ett urvalsförfarande för att avgöra om det krävs en miljökonsekvensbedömning för dessa ändringar eller utvidgningar. Därigenom klargjordes det också att ändringar och utvidgningar av bilaga II-projekt skall behandlas på samma sätt som ändringar och utvidgningar av bilaga I-projekt. I bilaga II.13 föreskrivs en urvalsgrund som inte finns med på andra ställen i MKB-direktivet, nämligen att endast sådana ändringar och utvidgningar som kan få betydande "negativa" effekter på miljön skall omfattas av en miljökonsekvensbedömning. Den allmänna principen är att alla bilaga II-projekt kräver prövning för urval genom tillämpning av urvalskriterierna i bilaga III. Tillägget pekar mot en uppdelning av urvalsförfarandet i två steg. Vid urvalsförfarandet skall man först fastställa om ändringen eller utvidgningen kan tänkas medföra negativa miljöeffekter och, om så är fallet, därefter avgöra huruvida det är sannolikt att dessa effekter blir betydande. I enlighet med de allmänna föreskrifter om urval som infördes genom 97/11/EG måste en behörig myndighet avgöra hur betydelsefull en negativ miljöeffekt skall anses vara med hänsyn till de urvalskriterier som anges i bilaga III. Genom det kommande direktivet KOM/2000/0839 om allmänhetens deltagande vid utarbetandet av planer och program [18] ändras bland annat MKB- och IPPC-direktiven så att de överensstämmer med bestämmelserna i Århuskonventionen. Genom det kommande direktivet kommer en ny punkt 22 att införas i bilaga I, i vilken krav ställs på miljökonsekvensbedömning om en ändring eller utvidgning svarar mot tillämpliga kriterier eller gränsvärden i bilaga I. För sådana ändringar och utvidgningar som inte omfattas av bilaga I skall den tidigare punkt 13 i bilaga II fortsätta att gälla. Därmed kan andemeningen i Grosskrotzenburgmålet komma till uttryck i MKB-direktivet på ett korrekt sätt. [18] Gemensam ståndpunkt (EG) nr 41/2002 av den 25 april 2002, antagen av rådet [...] inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG /* KOM(2000) 839 slutlig - 2000/0331(COD) */ EGT C 170 E, 16.7.2002, s. 22-36. 4.3.5 Medlemsstaterna tillämpar i allmänhet antingen en "från fall till fall-metod" eller gränsvärden för att avgöra om det behövs en miljökonsekvensbedömning vid ändringar eller utvidgningar. Några få medlemsstater tillämpar dock en kombinerad metod med både granskning av de enskilda fallen och gränsvärdeskriterierna för vissa verksamheter. Det bör noteras att det inte finns mycket som tyder på att medlemsstaterna tillämpar särskilda metoder för att fastställa vad som är "negativa" effekter utan snarare använder sig av de vanliga sätten för att identifiera en betydande påverkan. Om gränsvärden används sätts dessa som en andel (ofta 25 procent) av gränsvärdeskriteriet. Irland har infört obligatoriska gränsvärden i enlighet med bilaga II.13, men man har också en "alltihopbestämmelse" som innebär att en miljökonsekvensbedömning skall krävas i alla sådana fall där den behöriga myndigheten anser att ett projekt som ligger under gränsvärdena sannolikt kan medföra en betydande miljöinverkan. Där konsekvensbedömning är en regional angelägenhet (i Belgien, Tyskland, Italien) kan metoderna variera mellan de olika regionerna. När det gäller en ändring eller utvidgning av ett projekt som är föremål för bedömning måste i Tyskland en sådan ändring eller utvidgning också omfattas av en bedömning om den i sig når upp till gränsvärdena i t.ex. bilaga 1 till den tyska miljöskyddslagen om obligatorisk miljöprövning. Alla andra ändringar eller utvidgningar av ett projekt som skall miljöprövas utlöser automatiskt ett allmänt prövningsförfarande för att fastställa om ändringen eller utvidgningen måste miljöprövas enligt kriterierna i bilaga II till miljöskyddslagen, vilken motsvarar bilaga III till MKB-direktivet. 4.3.6 I Frankrike krävs ingen miljökonsekvensbedömning om det inte föreligger någon ändring av kapaciteten eller egenskaperna, men en sådan krävs om moderniseringen innebär att kapaciteten ökas för ett befintligt projekt (t.ex. i fråga om vägtrafik eller industriproduktion). För vissa anläggningar behövs ett nytt tillstånd och en ny miljöprövning om produktionsnivån eller den industriella verksamheten ändras på ett märkbart sätt - ett sådant beslut fattas från fall till fall. I Förenade kungariket underkastas ändringar eller tillägg till bilaga II-projekt som kan ha en betydande miljöpåverkan en miljöprövning för att man skall kunna fastställa om denna påverkan är sannolik. Om så är fallet krävs en konsekvensbedömning. Man tillämpar undantagande eller vägledande gränsvärden och kriterier. Exempel på gränsvärden för "ändringar och utvidgningar" ges i ruta 2. Ruta 2: Exempel på gränsvärden för ändringar och utvidgningar av projekt Österrike En ändring eller utvidgning måste miljöprövas om den uppgår till 50 procent eller mer av det gränsvärde som anges för nya projekt i bilagan och myndigheten genom prövning från fall till fall beslutar att en betydande skadlig, störande eller negativ inverkan kan befaras. Belgien (Bryssel och Vallonien) En ny miljökonsekvensbedömning krävs om en ändring eller utvidgning medför en ökning på minst 25 procent av det gränsvärde som bedömts vid en tidigare bedömning eller om ändringen eller utvidgningen innebär att projektet når upp till gränsvärdet för prövning. Observera att det är det nya gränsvärdet i det tillstånd som gäller vid en ändring eller utvidgning om en MKB har gjorts efter detta. Detta innebär att om t.ex. ett första gränsvärde är en produktion på 100 t/dag skall en ändring eller utvidgning som leder till en produktion på 125 t/dag (eller mer) kräva en MKB. Gränsvärdet för den förnyade MKB:n skall vara 125 (eller mer) enligt tillämpningen av 25 procentregeln. Irland Gränsvärden enligt följande: a) Alla ändringar eller utvidgningar av projekt som skulle kunna leda till att i) projektet blir ett bilaga I-projekt eller hänför sig till bilaga II.1-12, ii) storleken ökar med mer än 25 procent, eller iii) projektet når ett värde som motsvarar 50 procent av det gällande gränsvärdet, varvid det som är högst gäller b) Bilaga I-projekt som genomförs uteslutande eller huvudsakligen för att utveckla eller utpröva nya metoder eller produkter och som inte skall användas mer än två år. (ökningen i storlek beräknas efter det tillämpliga gränsvärdets måttenhet.) 4.3.7 Direktivet gäller "projekt", och detta begrepp definieras i artikel 1 som "byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten", eller "andra ingrepp i den naturliga omgivningen". Även om en ändrad kapacitet kanske inte direkt är ett resultat av anläggningsarbeten kan det vara så att andra kompletterande arbeten krävs till stöd för en ändrad kapacitet, t.ex. nya vägar och parkeringsplatser om trafikkapaciteten på en flygplats utökas. Ändringar och utvidgningar av projekten förutsätter vanligtvis vissa anläggningsarbeten. I några medlemsstater kan ändringar av befintliga infrastrukturprojekt, t.ex. flygplatser, motorvägar, järnvägar, avloppsreningsanläggningar eller industriprojekt leda till en avsevärt ökad kapacitet utan att några betydande anläggningsarbeten måste genomföras (t.ex. ökad flygtrafik, införande av ett nytt skift). Huruvida detta skall ses som ändringar eller utvidgningar är i medlemsstaterna ibland beroende av hur godkännandet/tillståndet för det ursprungliga projektet är utformat. I en del fall är det det nya projektets kapacitet som godkänns, i andra fall är det själva anläggningen - och varje enskilt land kan tillämpa båda systemen för olika typer av projekt (t.ex. Frankrike: vägar godkänns efter antalet filer medan industriprojekt godkänns efter produktionskapacitet). Om det är kapaciteten som har godkänts krävs ingen miljökonsekvensbedömning för en ökning upp till produktionen/användningen, men ökningar som går därutöver (och som kanske innebär en om- eller tillbyggnad) gör det. Det kan sättas ett gränsvärde för vilken ökning av kapaciteten som kräver en konsekvensbedömning; i Österrike t.ex. en ökning med 20 000 starter/landningar per år för en flygplats. Vid prövning från fall till fall av utvidgningar av projekt tas hänsyn till om området ligger inom eller nära ett skyddat område. När det gäller den speciella frågan om huruvida en utvidgning som innebär en kapacitetsökning, men som inte medför anläggningsarbeten, kräver en bedömning är svaret beroende på omständigheterna i Italien, Spanien och Danmark. I andra länder ger det inte anledning till någon konsekvensbedömning, såvida det inte är förenat med ett nytt tillståndsförfarande (Nederländerna, Belgien-Flandern, Förenade kungariket). Observera att direktivet gäller "projekt", och att detta begrepp i artikel 1 definieras som "utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten" eller "andra ingrepp i den naturliga omgivningen [..]". Även om den ändrade kapaciteten kanske inte är ett direkt resultat av anläggningsarbeten kan det vara så att det krävs andra kompletterande arbeten som stöd för den ändrade kapaciteten, t.ex. nya vägar och parkeringsplatser om trafikkapaciteten på en flygplats utökas. 4.3.8 I Tyskland kan ändringar av ett projekt som omfattas av miljöprövning men som inte innebär några betydelsefulla anläggningsarbeten ändå bli föremål för en konsekvensbedömning för sin egen skull om den har karaktär av teknisk förändring. Detta gäller t.ex. anläggningar för avloppsrening och industrianläggningar. Om verksamheten intensifieras i sådan utsträckning att det påtagligt ändrar själva verksamheten krävs planeringstillstånd i Irland och de tvingande gränsvärdena i bilaga II.13 skall tillämpas. Infrastrukturprojekt som t.ex. motorvägar och anläggningar för avloppsrening är dock utformade med sådana marginaler för kapaciteten att det medges viss utökning. Om kapacitet därutöver behövs gäller den irländska miljöskyddslagstiftningen. Kumulation med andra projekt 4.3.9 De kriterier för urval som anges i bilaga II till MKB-direktivet måste beaktas när medlemsstaterna fastställer gränsvärden för urvalet eller lägger urvalet av bilaga II-projekt till grund för en prövning från fall till fall. Kriterierna i bilaga III avser projektens egenskaper, lokalisering och potentiella effekter. "Kumulation med andra projekt" ingår i "projektegenskaper"' och "nuvarande markanvändning" ingår i "projektlokalisering". Kumulationen med andra projekt är dock relevant inte bara i samband med urvalet av projekt som skall prövas utan av vikt rent allmänt för alla projekt som omfattas av MKB-direktivet (se till exempel bilaga IV, där det begärs en beskrivning av hela projektets fysiska egenskaper och kraven på markutnyttjande). 4.3.10 Olika medlemsstater tycks uppmärksamma olika typer av kumulativa effekter allteftersom de blir märkbara. I några fall tas hänsyn till kumulativa effekter endast när förslag om olika projekt lämnas och behandlas samtidigt, medan de i andra fall behandlas när ett nytt projekt skall lokaliseras i närheten av ett annat redan pågående. I vissa medlemsstater tas frågan om kumulativa effekter upp om likartade projekt är belägna nära varandra, men om de närbelägna projekten är av olika slag bedöms de inte tillsammans. I Portugal har man dock gjort bedömningar av kumulativa effekter av vindkraftverk i närheten av stenbrott. På andra håll är "funktionella samband" mellan projekten i ett program det avgörande. SMB-direktivet kan i framtiden ge relevant vägledning. 4.3.11 I Frankrike och Portugal måste en bedömning av projektprogrammet som helhet göras om flera projekt som har ett funktionellt samband genomförs samtidigt - vilket antyder att projekt som saknar funktionellt samband men som genomförs samtidigt kanske inte behandlas på samma sätt. I Grekland övervägs de eventuella kumulativa effekterna av olika projekttyper, men man sätter vissa gränser härvidlag. Gränsen för vindkraftverk t.ex. är 5 km. Om en och samma exploatör lämnar förslag om likartade projekt belägna mer än 5 km från varandra kan dessa ändå bli bedömda som ett enda projekt (såvida inte projektet betraktas som en utvidgning när det föreslås av exploatören). I Italien beaktar man miljöns anpassningsförmåga i samband med synergieffekter och kumulativa effekter. I Italien liksom i Nederländerna kan dock miljökonsekvensbedömning inte krävas i fall som ligger under gränsvärdena. I Nederländerna tar de behöriga myndigheterna hänsyn till projektens kumulation och miljöeffekter, särskilt vid prövning från fall till fall av huruvida en bedömning bör genomföras. En analys av hur många som kommer att beröras av projekten kan vara till hjälp när man beräknar det ungefärliga antalet människor som kommer att utnyttja nya projekt, t.ex. kontor, butiker och bostäder. 4.3.12 Om effekterna av en rad samtidiga projekt tillsammans överskrider de i bilaga I angivna gränsvärdena kan det i Finland krävas en miljökonsekvensbedömning (även om gränsvärdena för de enskilda projekten inte överskrider dem). Alternativa metoder kan behövas om projekten genomförs var för sig och vid olika tidpunkter, särskilt om de enskilda projekten vart för sig inte ger upphov till någon betydande miljöpåverkan. I Tyskland särskiljer man mellan olika typer av kumulation: - Kumulation med andra projekt på samma plats (vilket är ett kriterium för urval enligt punkt 2 i bilaga II till den tyska miljöskyddslagen). Kumulation med ett annat projekt på samma plats kräver att projekten granskas gemensamt när det gäller gränsvärdet för vart och ett av dem. Denna kumulation måste beskrivas i det underlag som exploatören skall lämna. - Om ett pågående och ett kumulerande (tillkommande) projekt har samma exploatör - i så fall kan detta klassificeras som ett och samma projekt eller som en ändring eller utvidgning. - Ett kombinerat projekt (t.ex. anläggningar för intensiv djuruppfödning) som inte nödvändigtvis har en enda exploatör. Det projekt som man ansöker om är vanligtvis ett nytt fristående projekt och kumulationen måste uppmärksammas vid bedömningen. 4.3.13 I Österrike har man utvecklat en metod för bedömning av kumulativa effekter enligt vilken den behöriga myndigheten skall genomföra en undersökning från fall till fall av kumulativa effekter om projekten (trots att de var för sig uppfyller kriterierna i bilaga I till den nationella MKB-lagen) är belägna i närheten av andra projekt av samma typ (t.ex. två dagbrott eller flera parkeringsytor) och om dessa projekt tillsammans når upp till det aktuella gränsvärdet eller motsvarar kriterierna i bilaga I till lagen. En sådan kontroll skall dock inte göras om kapaciteten för det inlämnade projektförslaget är mindre än 25 procent av gränsvärdet i bilaga I. Om ett projekt föreslås i närheten av ett befintliga projekt behandlas endast det tillkommande projektet vid miljökonsekvensbedömningen, inte den anläggning som redan finns, dock med hänsynstagande till effekterna på den senare. 4.3.14 I Sverige och Danmark omfattar urvalet för prövning en bedömning av möjliga kumulativa effekter, medan bestämmelserna om miljöprövning av projekt under gränsvärdena i Irland kan innebära att man säkerställer att projektens kumulativa effekter hanteras på lämpligt sätt. I Spanien å andra sidan behandlas mindre (små) projekt på (kort) avstånd från antingen planerade eller befintliga projekt som nya projekt som skall bedömas. Man inser i några medlemsstater att det kan uppstå en konflikt mellan behovet av en effektiv hantering av projekten inom ramen för ett system med gränsvärden och behovet av en bedömning från fall till fall när det är fråga om ett antal små och av varandra oberoende projekt. Dessutom kan det faktum att det inte krävs en konsekvensbedömning för projekt under gränsvärdena leda till att kumulativa effekter förbises. 'Salamitaktik' 4.3.15 Salamitaktiken innebär att man delar upp projekt på två eller flera delar så att varje del för sig inte kräver någon miljökonsekvensbedömning och att projektet därför inte bedöms som helhet. Taktiken avser också de konstaterade fall då en exploatör, som fått tillstånd för ett projekt som ligger under ett gränsvärde och därmed inte behöver omfattas av en bedömning, längre fram utvidgar projektet eller dess kapacitet så att det överstiger gränsvärdet. Det förefaller som om man i allmänhet är medveten om att det kan förekomma "salamitaktik" och om att man kan behöva vidta åtgärder för att förhindra en sådan. I flera länder är man dock osäker på om det som hittills gjorts är tillräckligt. Många medlemsstater tycks behandla salamitaktiken i samband med antingen 'ändring eller utvidgning' eller som kumulativa projekt. I många länder krävs det enligt de nationella bestämmelserna om miljökonsekvensbedömning att "hela programmet" bedöms om flera projekt som är knutna till varandra skall utföras etappvis eller samtidigt. Om ett infrastrukturprojekt förbereds stegvis får i t.ex. Tyskland de enskilda stegen betraktas som fristående delprojekt endast om vart och ett av delprojekten 'utgör en meningsfull helhet i sig'. Detta bygger på den tyska förvaltningsdomstolens beslut. Om man i Nederländerna förutser ytterligare exploatering i anslutning till ett projekt betraktas och bedöms denna som en del av projektet. I Sverige bedöms projektets omfattning och kumulativa effekter i samband med urvalsförfarandet. Om det finns ett samband mellan projekten (t.ex. vindkraft) kan de behandlas som en enda ansökan. Detta har även lett till att skilda exploatörer har behandlats som en enda. Enligt prejudikat i Förenade kungariket får på liknande sätt behovet av miljökonsekvensbedömning av en projektansökan inte avgöras isolerat om ansökan avser "en integrerad del av ett ofrånkomligen mer omfattande projekt". 4.3.16 I Portugal förekommer salamitaktiken. Trots att en miljökonsekvensbedömning i normala fall inte kan krävas under gränsvärdena skickas en skrivelse till miljöministeriet om en myndighet anser att ett projekt har delats upp för att man skall slippa en konsekvensbedömning. Ministeriet kan - och gör det också - begära att en bedömning skall göras under gränsvärdena. I Österrike hanteras fall av salamitaktik genom att det krävs att man tar hänsyn till alla ändringar eller utvidgningar av projekten i fråga som har gjorts under de senaste fem åren. I Danmark och Finland anser man att prövning från fall till fall kan bidra till att förhindra salamitaktiken, medan man i Irland tror att detta beteende bör kunna förhindras om gränsvärdena sätts på en låg nivå. Även om det i Spanien inte finns några speciella bestämmelser riktade mot "salamitaktiken" tror man att den kan förhindras där, eftersom alla delar av ett anläggningsprogram granskas från fall till fall för att upptäcka just detta problem. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten Ändringar och utvidgningar Många olika metoder används inom EU för att hantera ändringar och utvidgningar i linje med de krav som finns för andra tillstånd och för projektets, ändringens eller utvidgningens art. Det krävs såväl särskilda gränsvärden (ofta satta i proportion till det ursprungliga projektets storlek) som prövning från fall till fall eller en kombination av bådadera i de olika medlemsstaterna. Några medlemsstater kräver att en miljökonsekvensbedömning görs av förslag om ändrad eller utvidgad kapacitet även om de inte nödvändigtvis innefattar anläggningsarbeten. Huruvida en konsekvensbedömning skall krävas för kapacitetsändringar som inte medför några mer omfattande anläggningsarbeten avgörs ibland utgående från vad som ursprungligen godkändes, ibland av produktionskapaciteten (eventuellt med beaktande av förväntad kapacitetsökning) eller av projektets storlek (t.ex. antalet filer på en motorväg) eller hur mycket mark som berörs. Kumulation med andra projekt Medvetenheten om de problem som kravet på bedömning av kumulativa effekter ger upphov till tycks ha ökat och åtgärder har vidtagits i många medlemsstater för att komma till rätta med dem. Tydliga och fullständiga vägledningar för exploatörerna och andra aktörer tycks saknas i de flesta medlemsstaterna, t.ex. rörande gränserna för det område som skall bedömas, behovet av samverkan mellan exploatörer och andra åtgärder för att göra informationen tillgänglig. Salamitaktik Frågan om eventuell salamitaktik har uppmärksammats av medlemsstaterna och några av dem har vidtagit åtgärder för att avslöja och förhindra sådan, bl.a. genom att sätta låga gränsvärden eller att begära en bedömning av "hela programmet" om så är lämpligt. Det kan finnas ett nära samband mellan bedömningen av kumulativa effekter och ändringar och utvidgningar. Likväl har bara några få länder konkreta belägg för hur utbredd salamitaktiken är. Åtgärd: Se rekommendationerna 5.4.2 a, c, d, f och j. 4.4 Allmänhetens deltagande 4.4.1 Som påpekades i avsnitt 4 ovan kan samråd med allmänheten ske vid olika steg i MKB-förfarandet. I några medlemsstater sker samrådet med allmänheten både i samband med urvalet för prövning och vid fastställandet av prövningens omfattning, medan man i andra vänder sig till allmänheten i samband med fastställandet av miljöprövningens omfattning. Under alla omständigheter skall medlemsstaterna se till att allmänheten ges tillfälle att yttra sig över de uppgifter som inlämnats i enlighet med artikel 5 (miljökonsekvensbeskrivningen) i MKB-direktivet. Ändringarna i MKB-direktivet avseende allmänhetens deltagande har huvudsakligen utformats för att harmonisera direktivet med de gränsöverskridande föreskrifterna i Esbokonventionen. Enligt artikel 6 i MKB-direktivet skall medlemsstaterna säkerställa att alla ansökningar om tillstånd och att alla de uppgifter som inlämnats i enlighet med artikel 5 inom "rimlig tid" skall göras tillgängliga för allmänheten så att de berörda får tillfälle att yttra sig innan projektet godkänns. I MKB-direktivet definieras varken 'allmänheten' eller 'den berörda allmänheten'. I nuvarande läge står det medlemsstaterna fritt att bestämma hur begreppet "den berörda allmänheten" skall preciseras, var informationen skall finnas tillgänglig, hur allmänheten skall informeras och rådfrågas och tidsgränserna för de olika stegen i förfarandet. I artikel 9 anges hur allmänheten skall informeras om beviljande eller avslag av projekt. MKB-direktivet håller för närvarande på att ändras ytterligare genom det förslag till direktiv [19] genom vilket den andra pelaren i Århuskonventionen om allmänhetens deltagande i samband med fattande av miljöbeslut införlivas med EU:s lagstiftning (KOM(2000) 839 slutlig). De definitioner som fastställs i Århuskonventionen skall föras in i MKB-direktivet. Dessa definitioner är följande: [19] KOM(2000) 839 slutlig - 2000/0331(COD): Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG. allmänheten: en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa. den berörda allmänheten: den allmänhet som berörs eller kan antas bli berörd av, eller som har ett intresse av, de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2. Icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning skall enligt denna definition anses ha ett sådant intresse. [20] [20] Ur texten till den gemensamma ståndpunkt som antogs av rådet den 25 april 2002, EGT C 170 E, 16.7.2002, s. 22. 4.4.2 I många medlemsstater har man ingen geografisk begränsning av var "de berörda" är bosatta (t.ex. i. Österrike, Belgien-Vallonien, Irland, Italien, Spanien). I andra länder finns en begränsning till berörda kommuner, se tabell 14. I de medlemsstater där man har någon form av geografisk begränsning för deltagandet finns det ibland en viss flexibilitet när det gäller att ta hänsyn till synpunkter från personer utanför området. 4.4.3 Enligt MKB-direktivet skall "allmänheten" underrättas och "den berörda allmänheten" skall ges tillfälle att yttra sig (dvs. man skall aktivt söka inhämta deras synpunkter) innan projektet godkänns. Hur omfattande spridningen av informationen om en tillståndsansökan eller en miljökonsekvensbedömning görs är givetvis avgörande för vilka som får tillgång till den och därmed kan lämna sina synpunkter. Bland de metoder som oftast används är affischering, anslag inom området, brev till markägare i grannskapet och tidningsnotiser. De tidningar som väljs ut kan vara lokala, regionala eller nationella eller en kombination av dessa. I Tyskland t.ex. kan man, alltefter de tänkbara effekterna, annonsera i en tidning som täcker hela regionen. I Irland väljer man en tidning som har tillräcklig spridning i myndighetens verksamhetsområde, medan man i Italien väljer ut två tidningar: en regional och en rikstidning med stor spridning. Tabell 14: "Den berörda allmänheten" // Geografisk begränsning Österrike // Ingen begränsning Belgien // Bryssel Kan begränsas till en enda kommun men kan också vidgas till att omfatta flera kommuner, alltefter projektets karaktär och lokalisering. Initiativ till samråd med allmänheten tas av en kommun eller flera kommuner tillsammans. Flandern Samrådet med allmänheten organiseras av lokala kommunala organ. Vallonien Ingen begränsning Danmark // När det gäller kontakten med allmänheten betraktas alla utan undantag som "berörda". Men när det gäller "rätten att överklaga" är denna begränsad till "dem som har ett rättsligt intresse", däribland icke-statliga organisationer. Inga geografiska begränsningar. Finland // I den finska MKB-lagen hänvisas till "de kretsar vilkas förhållanden eller intressen kan påverkas av projektet eller planen". Vilka "de berörda" är definieras inte direkt i lagen, men rätten att överklaga är i olika bestämmelser om tillstånd för projekt begränsad till "den berörda allmänheten". Frankrike // Allmänhet som bor i eller har intressen i de kommuner som berörs. För industriprojekt 2-5 km. Bedömning från fall till fall när det gäller floder. Tyskland // Typen av projekt inverkar på avgörandet av vilka som är berörda. Det geografiska området sammanfaller vanligen med den behöriga myndighetens ansvarsområde. Grekland // MKB offentliggörs på prefekturnivå (andra nivån av lokal förvaltning). Dock kan alla intresserade därutöver informeras och få lämna synpunkter till prefekturstyrelsen eller till den behöriga myndigheten eller personligen vid utfrågningar. Irland // Alla personer eller intressegrupper kan inkomma med synpunkter beträffande en projektansökan. Italien // Inga geografiska begränsningar. Alla som [..] kan lämna skriftlig framställan eller synpunkter inom 30 dagar efter offentliggörandet av MKB. Luxemburg // Ingen uppgift. Nederländerna // Inga geografiska begränsningar. Inga krav på äganderätt till fast egendom. "Den berörda allmänheten" anses vara de som visar sitt intresse. Portugal // Ja - medborgare som bor i närheten av ett projekt, definierat lokalt och regionalt genom administrativa gränsdragningar. MEN synpunkter även från personer utanför detta område beaktas. Spanien // Inga geografiska begränsningar - allmänheten är alla. Sverige // Den berörda allmänheten definieras som de som bor nära och andra som framför allt kommer att bli berörda. Enskilda personer som kan bli påverkade tillfrågas i ett tidigt skede. Förenade kungariket // Vilka som är berörda definieras inte - allmänheten underrättas lokalt. 4.4.4 Frånvaron av en entydig definition av vilka som är "den berörda allmänheten" kan påverka viljan att lämna synpunkter eller framställningar. I Frankrike finns bestämmelser som definierar "det berörda området", och detta kan t.ex. vara två till fem kilometer från ett industriprojekt eller, om det gäller en flod, ett större område som definieras från fall till fall. Viljan eller tillfället att skriftligen lämna synpunkter i en bok som är utlagd på vissa ställen (till exempel i stadshuset) avgör också vem som låter höra av sig. 4.4.5 Graden av deltagande påverkas av en mängd olika faktorer, däribland projektets art, storlek och lokalisering, liksom av hur kontroversiellt det är - ofta är media och icke-statliga organisationer den tändande gnistan. Det slags projekt som man funnit oftast skapar stort allmänt engagemang inom hela EG är motorvägar, vanliga vägar och rörledningar, vattenreningsverk, flygplatser, kraftverk, höghusbebyggelse, stenbrott och stora dammar samt projekt som påverkar särskilt skyddade områden, t.ex. Natura 2000-områden. Vissa projekttyper nämns endast av någon enstaka medlemsstat (vindkraftverk - Sverige, kontorsbyggnader - Belgien-Bryssel), men projekt med potentiella effekter för människors hälsa anses nästan överallt väcka offentlig debatt. I Nederländerna har man undersökt vilka projekt som är mest kontroversiella både i fråga om miljöprövningens omfattning och granskningen. De som ledde till flest brev och framställningar var flygplatser, motorvägar, militära övningsområden, järnvägar, soptippar och gruvbrytning, följda av industriområden, hantering av radioaktivt avfall, fritidsområden etc. 4.4.6 Flera medlemsstater har ingående beskrivit vilka åtgärder som vidtagits för att möjliggöra ett omfattande deltagande från allmänhetens sida. Bland annat har man anordnat öppna utfrågningar och offentliga sammankomster, särskilda utställningar, information till media för vidare spridning eller krav på allmänt offentliggörande i stället för personliga kontakter. Åtgärder som vidtagits inom hela EU för att underlätta och främja allmänhetens deltagande när man har anledning befara omfattande tvister är bland annat följande: tidigt igångsatta diskussioner för att främja allmänhetens deltagande, utvidgad tid för utfrågningar av allmänheten, tillsättande av en lokal kommitté och mer än en mötesledare samt utlysande av mer än ett enda offentligt möte. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Allmänheten deltagande Inom hela EU har allmänheten tillfälle att lämna synpunkter på de projekt som är föremål för en miljökonsekvensbedömning. Allmänhetens deltagande varierar i hög grad, och tolkningen av "den berörda allmänheten" skiljer sig från att vara mycket snäv till vid. Vid översynen framkom det att vissa projekt förefaller väcka ett större engagemang än andra. Med tanke på den mängd olika projekttyper som omfattas av direktivet, de olika system för tillståndsgivning som tillämpas för olika typer av projekt och de olika grader av intresse som de väcker, är det inte förvånande att det inom EU inte finns något gemensamt förfarande för allmänhetens deltagande. Åtgärd: Se rekommendation 5.4.2 a 4.5 Gränsöverskridande effekter 4.5.1 Esbokonventionen om miljökonsekvensbedömning i gränsöverskridande sammanhang undertecknades 1991. I konventionen definieras gränsöverskridande påverkan som "varje påverkan, inte enbart av global natur, inom ett område under en parts jurisdiktion som orsakas av en föreslagen verksamhet vars källa är belägen helt eller delvis inom ett område under en annan parts jurisdiktion". Denna definition avser både projekt och effekter som är gränsöverskridande och begränsar därmed inte tillämpningen av konventionens principer till projekt som är belägna nära ett gränsområde. Domstolen har vidare i mål C-186/91, kommissionen mot Belgien, fastslagit att den skyldighet att samråda som anges i artikel 7 i direktiv 85/337/EEG inte bara gäller projekt belägna i regioner med gränser mot andra länder. Liksom fallet är med direktivet i dess helhet skall tolkningen av begreppet projekt med gränsöverskridande effekter vara vid och ges en bred innebörd. Genom direktiv 97/11/EG gjordes väsentliga ändringar i artikel 7 för att den skulle bli förenlig med Esbokonventionen. De viktigaste ändringar som infördes är följande: - Medlemsstater som utsätts för gränsöverskridande påverkan måste få den information som de begär minst lika tidigt som allmänheten informeras i den medlemsstat där projektet är lokaliserat. - I direktivet ställs nu krav på att mycket mer detaljerad information lämnas till den berörda medlemsstaten. - Om den medlemsstat som berörs vill delta i MKB-förfarandet skall medlemsstaten i fråga enligt direktivet vara skyldig att ge de berörda offentliga myndigheterna och allmänheten i den medlemsstaten tillgång till information om projektet. Enligt artikel 8 i MKB-direktivet skall den behöriga myndigheten vid sitt beslut ta hänsyn till vad som framkommit vid samrådet med den berörda medlemsstaten, och enligt artikel 9 skall den anmälande medlemsstaten informera den berörda medlemsstaten om beslutet. De huvudsakliga kraven i Esbokonventionen införlivades genom artikel 7 i direktiv 97/11/EG. Det överlåts på medlemsstaterna att i detalj utforma hur bestämmelserna i den artikeln skall genomföras. Med tanke på de många olika problem som kan uppstå mellan de berörda länderna i samband med ett projekts troliga gränsöverskridande påverkan började flertalet medlemsstater utarbeta bi- eller multilaterala överenskommelser. De riktlinjer som i enlighet med Esbokonventionen [21] utarbetats för bi- och multilaterala överenskommelser och för konventionens tillämpning i praktiken är därvidlag en värdefull informationskälla. [21] Se UNECE:s webbplats http:/www.unece.org, under "documents prepared under the Convention". 4.5.2 Det har inom hela EU uppstått en rad problem vid tillämpningen av artikel 7. Procedurfrågor har nämnts av flera medlemsstater (Belgien-Flandern, Belgien-Vallonien, Frankrike, Nederländerna, Sverige), däribland samordning av meddelanden mellan två eller flera medlemsstater, långsamt besvarande av frågor samt handlingar som inte åtföljs av tillräcklig information som möjliggör en snabb vidarebefordran till den avsedda mottagaren. Frågor om upprättande av kontaktställen och översättningar (inklusive kostnaden för dem) togs upp av Förenade kungariket, Sverige och Nederländerna. Kulturella och rättsliga skillnader nämndes också av Nederländerna. Några medlemsstater har pekat på speciella problem i vissa gränsöverskridande fall - se ruta 7 nedan. Belgien-Bryssel, Danmark, Finland, Tyskland, Grekland, Italien och Portugal uppger dock att de inte haft några problem. 4.5.3 I till exempel Belgien-Vallonien kan olikheterna i lagstiftningen medlemsstaterna emellan försena informationsförmedlingen (informationsvägen är miljöministern - utrikesministern - ambassadören i stället för direkt till eller mellan de behöriga myndigheterna). För att komma till rätta med förseningarna till följd av de lagstadgade informationsvägarna förespråkar man i ett svar informella överenskommelser mellan myndigheterna i de olika medlemsstaterna. I Belgien-Vallonien tillämpas ett inofficiellt förfarande med direktkontakter mellan de behöriga myndigheterna i grannstaterna, något som påskyndar handläggningen. Belgien-Flandern har också erfarenhet av informella kontakter (brev, e-post, telefonsamtal) för att minska problemen. Andra medlemsstater anser att procedurfrågorna kan lösas genom att man etablerar goda kontakter och arbetsrelationer med myndigheterna i de berörda medlemsstaterna. I Danmark behandlas varje fall individuellt. Det hålls möten mellan de behöriga MKB-myndigheterna en till två gånger per år. Portugal uppger att allmänhetens deltagande för närvarande är säkrad genom formell bilateral anknytning genom utrikesministeriet. I den svenska MKB-förordningen hänvisas till artiklarna och förfarandena i Esbokonventionen. Det svenska Naturvårdsverket har fått regeringens uppdrag att vara kontaktställe för Esbokonventionen. 4.5.4 Mycket få formella avtal eller överenskommelser rörande gränsöverskridande effekter har träffats medlemsstaterna sinsemellan eller mellan medlemsstater och grannländer som inte är medlemmar i EU. Bara ett fall har nämnts i enkätsvaren (Finland-Estland), men några håller för närvarande på att förhandlas fram (till exempel av Tyskland och Förenade kungariket). Icke bindande överenskommelser, "praktiska arrangemang" och "rekommendationer" om miljöskydd finns dock mellan ett antal länder (t.ex. Tysklands trepartsrekommendationer med olika länder och de informella kontakterna mellan Nederländerna och Belgien-Vallonien och Nederländerna och Belgien-Flandern). I Belgien-Vallonien anser man att det finns behov av "mer användbara" formella arrangemang med grannländerna. I Belgien anser man också att det finns ett behov av att förbättra de nuvarande förfarandena regionerna emellan liksom mellan den regionala nivån och de berörda federala myndigheterna. De avtal och överenskommelser som finns redovisas i tabell 15. Tabell 15: Avtal och överenskommelser Land // Avtal eller överenskommelser Österrike // Icke bindande trepartsöverenskommelse med Schweiz och Liechtenstein. Överenskommelse med Slovakien och Tjeckien förbereds. Belgien // Flandern Formell överenskommelse om gränsöverskridande MKB mellan Flandern och Nederländerna som inbegriper procedurfrågor. Vallonien Informellt praktiskt arrangemang med Nederländerna. Finland // Bilateral överenskommelse med Estland trädde i kraft den 6 juni 2002. Förhandlingar pågår om ett bilateralt avtal med ryska federationen. Frankrike // Bilaterala avtal om viktiga offentliga projekt, däribland med Italien, Spanien, Schweiz, Baden-Würtemberg (Tyskland). Inga allmänna avtal eller överenskommelser. Tyskland // Överenskommelser om gränsöverskridande MKB förbereds för närvarande: * Tyskland-Polen, * Tyskland-Nederländerna, * Tyskland-Tjeckien, * Tyskland-Schweiz, Österrike, Liechtenstein (planerad). Överenskommelser som delvis motsvarar bestämmelserna i direktiv 97/11/EG och Esbokonventionen men utan att hänvisa till dessa dokument: * Trepartsrekommendationer av en tysk-fransk-schweizisk regeringskommission för samarbete beträffande verksamheter med miljöbetydelse längs övre Rhen (1996), * Saar-Lor-Lux-rekommendation (Tyskland-Frankrike-Luxemburg) regeringskommission för ömsesidigt underrättande om planer på nya och ändringar av pågående verksamheter som kräver tillstånd (1986). Överenskommelser som hänvisar till Esbokonventionen (inte till MKB-direktivet) men saknar ingående bestämmelser om gränsöverskridande MKB: * Tyskland-Polen om samarbete beträffande miljöskydd (1994, trädde i kraft 1998), * Tyskland-Tjeckien om samarbete beträffande miljöskydd (1996, trädde i kraft 1999). Irland // Förhandlar för närvarande med Nordirland (Förenade kungarikets myndigheter) om att formalisera de nuvarande samrådsförfarandena. Texten till ett samförståndsavtal är i stort sett godkänd. Nederländerna // Belgien-Flandern: icke bindande överenskommelse (sedan 1995), Belgien-Vallonien: praktiska arrangemang, Tyskland, Nordrhein-Westfalen och Niedersachsen: icke bindande överenskommelse (förhandling pågår). Förenade kungariket // Långsiktig icke formell överenskommelse mellan miljöministeriet (Nordirland) och Irland rörande gränsöverskridande samarbete. 4.5.5 De projekt som är föremål för gränsöverskridande samråd är av lika många olika slag som de som omfattas av MKB-direktivet. Medlemsstaterna har samrått om ett ansenligt antal infrastrukturprojekt (motorvägar, järnvägar, flygplatser, containerterminaler eller hamnar, tunnlar och broar) och energiprojekt (kraftverk, vindkraftverk, kärnkraftverk, anläggningar för förvaring eller upparbetning av kärnavfall och gas- och elektricitetsledningar). I södra Europa är projekt för vattenresurser mer framträdande. Bland projekt som föreslagits av privata företag kan nämnas havsmuddring och annan mineralutvinning, intensivt jordbruk samt industriområden och industrianläggningar. Medlemsstaternas rapportering av infrastrukturprojekt förefaller vara mer fullständig och detaljerad än den av privata projekt och till exempel projekt för tätortsbebyggelse och fritidsområden. Av tabell 16 framgår mer detaljerat vilka projekttyper och hur många projekt som medlemsstaterna har redovisat. Tabell 16: Antal och typer av gränsöverskridande projekt OBS: Uppgifterna i denna tabell har hämtats från enkätsvaren och från Enimpas databas för miljökonsekvensbedömning i gränsöverskridande sammanhang [22]. Siffrorna svarar emellertid inte mot de projekttyper som rapporterats av de svarande eller i databasen och förteckningen över projekttyper anger inte att projektet nödvändigtvis kommer från det landet. [22] https://www.mos.gov.pl/enimpas >Plats för tabell> 4.5.6 Det förefaller vara förenat med betydande problem att reda ut antalet fall av gränsöverskridande miljökonsekvensbedömningar. Angränsande medlemsstater lämnar motstridiga uppgifter och informationen på nationell regeringsnivå är bristfällig, särskilt i stater med federal struktur. Det är inte möjligt att av svaren utläsa hur många av projekten som är bilaga I- eller bilaga II-projekt. Eftersom de gränsvärden som avgör vilka projekt som kräver miljöprövning varierar kraftigt medlemsstaterna emellan (se avsnitt 4.2), tillämpas antagligen artikel 7 på ett inkonsekvent sätt inom EU. Man tycks tillämpa olika kriterier för avstånd eller rumslig utsträckning när det gäller möjliga effekter. I till exempel Nederländerna har man gjort en vid tolkning av möjliga effekter av flygplatsen Schipol och underrättat ett antal potentiellt berörda länder, däribland Frankrike. 4.5.7 I några länders svar görs en åtskillnad mellan underrättelse och samråd om gränsöverskridande effekter. Information om gränsöverskridande samråd lämnas av några medlemsstater även till stater som inte är medlemmar i EU (t.ex. Schweiz, Slovenien, Tjeckien, Polen, Estland och Norge). I enkätsvaren nämns sällan något om problem med bristande samförstånd beträffande det slutliga beslutet, även om man i Irland anser att det finns ett behov av att i sinom tid utveckla mer formella arrangemang, framför allt i samband med kärnkraftsrelaterade projekt - informella kontakter förekommer emellanåt. 4.5.8 Kontrollen måste utformas på ett mer exakt sätt för att uppgifterna om de gränsöverskridande artikel 7-projektens antal, typ och resultat skall bli tillförlitliga. Sverige tycks ha ett fungerande heltäckande redovisningssystem, men sådana system är sällsynta. Andra databaser kan ännu inte lämna dessa uppgifter. Databasen UNECE för gränsöverskridande miljökonsekvensbedömningar (www.mos.gov.pl/enimpas) är ofullständig. Där finns noteringar om nationella institutioner (kontaktorgan för anmälningar och kontaktpunkter för genomförandet av UNECE-konventionen), men knappast några detaljer om enskilda projekt som omfattas av konventionen. Informationen borde lämnas av kontaktpunkterna i respektive land. Förhoppningsvis blir det bättre i framtiden. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Gränsöverskridande påverkan Det finns ett behov av bättre formella och informella arrangemang för samråd med grannländer om gränsöverskridande påverkan, och man behöver se till att dessa arrangemang blir praktiskt utformade. Det har också framkommit ett behov av att förbättra de nuvarande intraregionala förfarandena i vissa länder. Det behövs mer exakta kontrollåtgärder, så att tillförlitlig information kan erhållas om de gränsöverskridande artikel 7-projektens antal, typ och resultat. Åtgärd: se rekommendation 5.4.2 g. 4.6 Biologisk mångfald, risker och människors hälsa Biologisk mångfald 4.6.1 Enligt MKB-direktivet skall de direkta och indirekta konsekvenserna på fauna och flora av ett projekt identifieras, beskrivas och bedömas vid en miljökonsekvensbedömning, men det sägs ingenting uttryckligen om begreppet biologisk mångfald. Dock krävs det enligt artikel 14 i konventionen om biologisk mångfald (CBD) att en konsekvensbedömning görs för projekt som kan leda till negativa effekter på den biologiska mångfalden. I CBD definieras i artikel 2 biologisk mångfald som "variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklusive bland annat landbaserade, akvatiska och andra akvatiska ekosystem och de ekologiska komplex i vilka de ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och ekosystem" (se http://www.biodiv.org/convention/ articles.asp). Givetvis är begreppet biologisk mångfald mycket omfattande. I CBD:s definition kan man urskilja tre nivåer: i) Ekosystemnivån - mångfald, variation och förekomst av olika ekosystem. ii) Artnivån - förekomsten och mångfalden av olika arter. iii) Den genetiska nivån - förekomsten och mångfalden av olika gener eller genom, dvs. genetisk mångfald inom varje art. 4.6.2 Det framgår klart av enkätsvaren att man i medlemsstaternas system för MKB tar hänsyn till effekterna på flora and fauna och att man därmed uppfyller direktivets krav. Särskild uppmärksamhet ägnas åt de ekologiska effekterna då särskilt skyddade områden, t.ex. Natura 2000-områden, kan vara hotade. Av enkätsvaren framgår det dock mindre klart om den biologiska mångfalden ägnas särskild uppmärksamhet som en bedömningsparameter (med ett fåtal undantag). I definitionen av miljöpåverkan i den finska lagstiftningen ingår biologisk mångfald och i de anvisningar som utarbetats av det irländska miljöskyddsorganet framhålls vikten av att man undersöker och förutser effekter på arternas mångfald. I Nederländerna samordnar man genomförandet av åtgärdsprogrammet: Integrering av biologisk mångfald i miljöprövningen (IAIA juli 2001). Den nederländska kommissionen för miljöprövning har utarbetat en rapport (finansierad av IAIA) "Förslag till innehållslig och formell ram för integrering av hänsyn till biologisk mångfald i de nationella systemen för miljöprövning", juli 2000. 4.6.3 Det stora flertalet av medlemsstaterna har inga planer på ytterligare åtgärder för att ta hänsyn till den biologiska mångfalden. I några av dem har man dock insett att detta utgör ett potentiellt problem som kräver sin lösning. I Finland pågår för närvarande en kontroll av hur biologisk mångfald har behandlats i 50 miljökonsekvensbedömningar. Vidare håller man i Finland på att utarbeta riktlinjer för hur inverkan på den biologiska mångfalden skall bedömas i miljökonsekvensbedömningarna och vid markplanering. I regionen Flandern i Belgien övervägs också ett förslag till MKB-lagstiftning som innefattar förbättrade metoder för miljökonsekvensbedömning när det gäller att bedöma biologiska mångfald. I Spanien har man en strategisk plan för bevarande och hållbart utnyttjande av biologisk mångfald. I Nederländerna förefaller man ha gjort stora framsteg när det gäller att få med frågorna om biologisk mångfald i sina bedömningar. Den biologiska mångfalden utgör en integrerad del i den nederländska kontrollen av den miljökonsekvensbedömning som görs av den oberoende nederländska MKB-kommissionen. Riktlinjer för hur frågorna om biologisk mångfald skall tacklas i olika skeden av MKB-förfarandet har nyligen antagits i enlighet med konventionen om biologisk mångfald: http://www.biodiv.org/decisions/ default.asp. Dessa kan ge vägledning om hur biologisk mångfald skall behandlas vid bedömningen och hur man ytterligare kan utveckla de nationella instrumenten härvidlag. Sammanfattning: Biologisk mångfald Projektens inverkan på flora och fauna bedöms i medlemsstaterna inom ramen för miljökonsekvensbedömningen och minimikraven i direktiv 97/11/EG förefaller vara uppfyllda i detta avseende. Men i enkätsvaren är man mindre tydlig när det gäller i vilken utsträckning de olika nivåerna av biologisk mångfald behandlas i praktiken. Behandlingen av biologisk mångfald vid miljöprövningen har uppmärksammats inom den pågående forskningen i Finland och Nederländerna. Risker 4.6.4 I direktivets bilaga III förtecknas kriterier för urvalet av projekt som skall prövas i enlighet med urvalsbestämmelserna i artikel 4.3. Dessa kriterier avser projektens karaktäristiska egenskaper och lokalisering och olika former av potentiell inverkan. Bland dessa kriterier ingår "risken för olyckor, i synnerhet vad beträffar de ämnen och tekniker som har använts" under "projektens karaktäristiska egenskaper". En olycksrisk föreligger alltid och en helt riskfri situation kan aldrig åstadkommas. Som urvalskriterium för en konsekvensbedömning kan alltså inte blotta förekomsten av en risk vara det som skall beaktas utan om risken är betydande och om de sannolika konsekvenserna av en risksituation som blir verklighet kan leda till en betydande miljöpåverkan. Förekomsten av en uttrycklig skyldighet att beakta de sannolika betydelsefulla effekterna av en olycka eller av exceptionella omständigheter tycks inom EU vara beroende av hur man uppfattar riskbilden när det gäller faror i naturen, men hänsyn tycks också tas till vad det är fråga om för slags projekt: större projekt, projekt som omfattas av Sevesodirektivet av den 24 juni 1982 om risker vid svåra olyckor vid viss industriverksamhet eller "andra projekt". I den rad av olyckstyper som tas upp av medlemsstaterna ingår farorna i naturen. t.ex. laviner, översvämningar och jordbävningar, och tekniska eller mänskliga fel (t.ex. dålig installation eller skötsel) och sabotage. 4.6.5 Risker och faror uppfattas på många olika sätt i olika medlemsstater, och det är i allmänhet inte MKB-direktivet som är avgörande för riskbedömningen (i Frankrike t.ex. görs denna i enlighet med lagstiftning om kontroll av vissa typer av anläggningar och i Sverige t.ex. i enlighet med förordningar om kärnkraftsanläggningar). Det är alltså möjligt att det förekommer dubbelarbete. I Sverige är syftet med miljökonsekvensbedömningen att i enlighet med miljölagstiftningen fastställa och bedöma säkerhetsfaktorer i samband med verksamheten, om denna omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa konsekvenser av allvarliga kemiska olyckor. I Italien skall exploatören lämna en "analys av systemfel och störningar i processen" i samband med miljöeffekter på grund av utsläpp i luft och vatten samt explosioner, bränder etc. I några medlemsstater är riskanalysen inte obligatorisk, men det görs normalt en sådan. Riskbedömningen kan därför ibland te sig som ett lappverk - till exempel i Sverige, där inverkan av verksamhet med kemikalier omfattas av miljöskyddslagen men inte verksamhet som inte har med kemikalier att göra. På samma sätt tas i Förenade kungarikets genomförandebestämmelser riskbedömning inte upp när det gäller olyckor eller följder av exceptionella omständigheter (t.ex. skyfall, jordbävningar, jordskred eller andra oförutsedda naturkatastrofer), eftersom de inte uppfattas som "sannolika". Ändå brukar en bedömning av riskerna för översvämningar och jordskred ingå i ett tidigt skede av projektplaneringen. Anläggningar som är känsliga för seismisk aktivitet (t.ex. kärnkraftverk) omfattas av bestämmelser som hälsovårds- och räddningsmyndigheterna ansvarar för. 4.6.6 I fransk praxis tas riskerna upp på olika sätt. I det franska miljöministeriet finns det en avdelning för förebyggande av större risker. Projektredovisningarna innehåller alltid ett avsnitt om risker. I Planerna för riskutsatthet övervägs tekniska risker medan naturliga faror behandlas i Planerna för riskförebyggande åtgärder - dessa är inte alltid knutna till speciella projekt. Syftet med dem är att förhindra olämpliga projekt eller att fastställa de exakta kraven när det gäller godkännandet av vissa arbeten. För vissa särskilt angivna anläggningar (däribland Sevesoanläggningar, vars antal uppgår till hälften av de projekt som miljöprövas) krävs en undersökning av riskerna ("étude de danger"), i vilken man försöker bedöma orsakerna till risker och tänkbara scenarier vid olyckor. I denna undersökning skall man bedöma konsekvenserna och motivera de åtgärder för förebyggande och begränsning av effekterna som föreslås. 4.6.7 Den tyska federala MKB-förordningen (UVP-Verwaltungsvorschrift) innehåller anvisningar om hur den tyska miljölagen skall tillämpas. I den slås fast att miljöpåverkan även omfattar driftsstörningar. I de fall en anläggning måste konstrueras så att den förebygger olyckor måste den behöriga myndigheten av förslagsställaren kräva en beskrivning av vad en olycka eller en exceptionell situation i värsta fall eventuellt kan leda till. I Tyskland finns lagar för olika områden som bildar det övergripande ramverket. Riskbedömningen utvärderas av beslutsfattaren. I Belgien-Bryssel samarbetar brandförsvaret eller räddningsverket när det gäller besluten genom att ta ställning till realistiska scenarier för risker/olyckor. 4.6.8 I flera medlemsstater är kraven i Seveso- och IPPC-direktiven minimikrav för riskbedömningen och dessa normer har införlivats i det nationella förfarandet (t.ex. i Belgien-Vallonien, Danmark). I Portugal tas kraven enligt Seveso- och IPPC-direktiven upp i en särskild lagstiftning, medan MKB-förfarandet i Spanien har införlivats i både IPPC- och Sevesoförfarandet. I enkätsvaren har man i allmänhet inte gått in på vilka särskilda metoder som används för riskbedömning utan har uppgett att metoden beror på typen av projekt. Några metoder som man hänvisat till är följande: - Österrike: Checklistor, felsökningstablåer. - Finland: Statistisk analys, beräkningar, utvärdering av tidigare erfarenheter. - Italien: Granskning från fall till fall med hjälp av matematiska modeller och statistisk frekvensanalys samt utvärdering av tidigare incidenter. - Nederländerna: Grupprisknormer för flygplatser. 4.6.9 Hur ingående och detaljerad riskbedömningen är kan i några medlemsstater bero på vilken typ av projekt det rör sig om och på dess lokalisering. Under vissa omständigheter kan detta innebära att normerna och förfarandena varierar både inom en och samma sektor och mellan olika sektorer. I Finland har man väl etablerade metoder för bedömning på vissa områden men inte på andra. I allmänhet lämnas i Finland mer detaljerad information om riskbedömningen när det gäller kopplingen mellan MKB och IPPC- och Sevesokraven i samband med tillståndsförfarandet, men i fråga om kärnkraftsanläggningar tas riskanalysen upp i ett tidigare skede. I Belgien-Flandern skall det för anläggningar av Sevesotyp utarbetas en separat säkerhetsrapport i anslutning till miljökonsekvensbedömningen, eftersom riskbedömningen inte är så omfattande i själva miljökonsekvensbedömningen. För anläggningar som inte är av Sevesotyp behandlas viktigare aspekter inom ramen för MKB-förfarandet. 4.6.10 I Förenade kungariket nalkas man problemet genom att utreda riskhantering snarare än genom en strikt riskbedömning. Man utformar inom projektets ram förfaranden för hantering av riskerna med projektet. I lagen om hälsa och säkerhet på arbetet, 1974, ingår föreskrifter om säkerheten och åtgärder för att förebygga olyckor samt bestämmelser genom vilka Seveso II-direktivet införlivas och andra tillståndsregler som är tillämpliga på all kommersiell verksamhet. Enligt dessa bestämmelser skall föreskrifterna om hälsa inom och utanför arbetsplatserna och föreskrifterna om säkerhet strikt tillämpas på ett enhetligt sätt. Den norm som gäller inom arbetsplatsen är "så låga risker som rimligtvis är möjligt" (ALARP). ALARP-normen tillämpas i Irland när det gäller risker i samband med järnvägsprojekt. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Risker Risker behandlas på en stor mängd olika sätt och på mycket olika nivåer inom EU, delvis på grund av olika, geografiska, geologiska och klimatologiska förutsättningar. Risk är ett urvalskriterium i bilaga III och riskbedömning finns med i många miljökonsekvensbedömningar, och ändå ses risker i flertalet medlemsstater som något som är skilt från MKB-förfarandet, eftersom bedömningen av risker ofta hanteras genom ett kontrollförfarande som MKB-direktivet inte är tillämpligt på. Sambandet mellan MKB-förfarandena och de nationella miljömyndigheterna är komplext och det förefaller finnas föga av verklig samordning mellan MKB-direktivet och andra direktiv, t.ex. IPPC- och habitatdirektivet. Åtgärd: Se rekommendation 5.4.2 j. Människors hälsa 4.6.11 Även om MKB-direktivet inte ställer särskilda krav på att människors hälsa skall tas upp i samband med bedömningsförfarandet så står det dock i artikel 3 att man vid bedömningen bör identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna på bland annat människor. I ett antal svar har man påpekat att även om hälsoeffekterna teoretiskt sett borde beaktas vid en miljökonsekvensbedömning som en del av bedömningen av inverkan på människor, så behandlas dessa effekter i praktiken inte särskilt ingående, ofta mindre ingående än när det gäller biofysiska effekter. 4.6.12 Samråd med berörda hälsovårdsmyndigheter i samband med fastställandet av miljöprövningens omfattning anges i några av svaren som ett sätt att se till att hälsoeffekterna uppmärksammas i tillräcklig utsträckning. De i särklass mest uppmärksammade hälsoaspekterna är buller och luftkvalitet (däribland damm). Därvid används normalt kvantitativa normer och gränsvärden för att bedöma hur betydande effekterna är. Effekter på hälsan förefaller särskilt ofta uppmärksammas när det är fråga om projekt för transportinfrastruktur (vägar, järnvägar, flygplatser, parkeringsplatser), avfallshantering och kraftverk. Variationen är stor från - en snäv tolkning, t.ex. beträffande hälsoeffekter av projektens miljöpåverkan (särskilt buller och luftföroreningar) med en allmän hänvisning till "inverkan på människor" enligt artikel 3, till - en vid tolkning, t.ex. beträffande välbefinnande och socioekonomisk status (men det sistnämnda ses ofta som något som ligger utanför konsekvensbedömningens räckvidd och omfattas av annan lagstiftning - t.ex. tätorts- och områdesplanering). Ungefär en tredjedel av medlemsstaterna tillämpar den vidare tolkningen medan de övriga tillämpar olika former av snäv tolkning. 4.6.13 Få svarande kunde ange några goda exempel, men i några länder hänvisar man till WHO:s specifikationer som vägledande. Andra har givit ut sina egna riktlinjer för vad som skall beaktas i samband med hälsofrågor, t.ex. har i Belgien-Flandern riktlinjer utarbetats tillsammans med hälsovårdsmyndigheterna och MKB-enheten. I de irländska riktlinjerna anges att man bör anlägga ett riskperspektiv vid bedömningen, och i Nederländerna ser man också det nära sambandet mellan riskbedömning och bedömning av inverkan på hälsan. Det sätt på vilket man i Nederländerna kategoriserar inverkan på hälsan är intressant: - Hälsa (fysisk) - normalt kvantitativt (t.ex. vilka föroreningsnivåer som överskrider normer för hälsan). - Välbefinnande - obehag (t.ex. lukt, syn, buller); både kvalitativt och kvantitativt. - Hälsorelaterade socioekonomiska förhållanden - anställning och avskedande, men detta diskuteras bara i allmänna termer. I holländsk praxis är intresset också inriktat mot grupper snarare än individer. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Människors hälsa Bedömningen av inverkan på människors hälsa är inte någon särskilt stark sida i nuvarande praxis. Begreppet inverkan på människors hälsa tolkas på mycket olika sätt, alltifrån i en snäv till en vid bemärkelse. Det finns tecken som tyder på att inverkan på hälsan anses vara av mindre vikt vid bedömningarna och att den i viss utsträckning omfattas av annan lagstiftning. Det framgår dock att inverkan på hälsan behandlas under sådana rubriker som föroreningar och risker. Åtgärd: Se rekommendation 5.4.2 j. 4.7 Samband med andra EU-direktiv 4.7.1 MKB-direktivet är ett viktigt instrumentet för genomförandet av EU:s miljöpolitik och ett i en lång rad av direktiv som i första hand gäller förvaltningen och skyddet av miljön. I många fall är projekt som omfattas av MKB-direktivet även underkastade bestämmelser i andra miljödirektiv. Nätverket IMPEL har undersökt sambandet mellan MKB-direktivet och andra direktiv fram till nu och betonat vikten av samordning när det gäller viktiga steg, t.ex. allmänhetens deltagande och behovet av att om möjligt undvika dubbelarbete när det gäller dokumentation och bedömningar [23]. Inför den översyn som här rapporteras tillfrågades medlemsstaterna om sambandet mellan MKB-direktivet och några andra viktiga miljödirektiv. [23] Europeiska unionens nätverk för genomförande och upprätthållande av miljölagstiftning, IMPEL, (1998) Slutrapport om sambanden mellan IPPC-, MKB-, Sevesodirektiven och EMAS-bestämmelserna, "Interrelationship between IPPC, EIA, SEVESO Directives and EMAS Regualtions", Bryssel, Europeiska kommissionen. Direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) 4.7.2 Enligt artikel 2.2 a i MKB-direktivet (införd genom 97/11/EG) får medlemsstaterna ha ett gemensamt förfarande för att uppfylla kraven enligt både MKB- och IPPC-direktivet. Det är bara fyra länder (Österrike, Belgien-Bryssel, Tyskland och Italien) som har angivit att de har ett förfarande för godkännande av projekt som omfattas av både MKB- och IPPC-direktivet. I Österrike har man ett enda tillståndsförfarande vid vilket den berörda myndigheten (federal eller delstatlig) skall ta ställning till både MKB- och IPPC-direktivet. I Italien tillämpas detta däremot endast vid ändringar och utvidgningar av redan befintliga projekt. I några medlemsstater är tillämpningen av MKB-direktivet uppdelad på godkännande av markanvändning och miljötillstånd (för verksamheten). I sådana fall uppstår en överlappning mellan MKB- och IPPC-direktiven. I Nederländerna lämnar man inte tillstånd för markutnyttjande förrän ett IPPC- eller annat miljötillstånd har givits, om godkännande krävs både för markutnyttjandet och verksamheten. I alla andra medlemsstater skiljer man mellan förfarandena, även om man i Frankrike, Nederländerna, Sverige och Förenade kungariket tillråder eller kräver att de som lämnar projektförslag lämnar in båda ansökningarna samtidigt. I Irland är det vanliga att ansökan om markanvändning lämnas in före en IPPC-ansökan. I Spanien har man ännu inte (helt) införlivat direktiv 96/61/EG i den nationella lagstiftningen. 4.7.3 I flertalet medlemsstater (Belgien-Bryssel, Frankrike, Tyskland, Grekland, Irland, Portugal, Spanien och Sverige) är gränsvärdena för miljökonsekvensbedömning i bilaga I till IPPC-direktivet och de i bilaga II överlag desamma. I några länder (Frankrike och Grekland) är däremot de tvingande värdena i bilaga II lägre och i Frankrike är värdena i bilaga II två till tio gånger lägre än de i IPPC-direktivet. Även om enhetliga och integrerade krav på konsekvensbedömningar och IPPC-förfaranden för tillstånd bidrar till att man får samma gränsvärden och kriterier, så anges det i många svar att det på grund av den nationella lagstiftningen finns problem med en sådan integration. 92/43/EEG Habitatdirektivet 4.7.4 Enligt artikel 6 i habitatdirektivet skall miljöprövning genomföras för ett projekt eller en plan som inte direkt berör förvaltningen av ett Natura 2000-område men som kan antas ha betydande inverkan på det. Detta förfarande innebär liksom vid en miljökonsekvensbedömning en stegvis bedömning av projektet eller planen, dess inverkan på Natura 2000-områden, vilka alternativ till projektet eller planen som skulle kunna innebära att man undviker negativa effekter på området och vilka åtgärder som kan tänkas inskränka eller kompensera skadeverkningar på nätverkets integritet som helhet. I kommissionens skrift Skötsel och förvaltning av natura 2000-områden - Artikel 6 i art- och habitatdirektivet 92/43/EEG [24] klargörs kopplingen mellan MKB-direktivet och artikel 6 i direktiv 92/43/EEG, och där anges att det för ett projekt som sannolikt har en betydande inverkan på ett Natura 2000-område antagligen krävs en bedömning i enlighet med artikel 6 och i enlighet med MKB-direktivet. Vidare slås det fast i EU:s icke tvingande vägledning för förfarandet enligt artikel 6 att bedömningen enligt artikel 6 kan göras som en del av miljökonsekvensbedömningen när det gäller sådana projekt som omfattas av MKB-direktivet, men att detta i så fall skall vara tydligt angivet i den miljökonsekvensbeskrivningen [25]. Samtliga medlemsstater utom Tyskland och Förenade kungariket säger sig ha samordnat miljökonsekvensbedömningen med de bedömningar som krävs enligt habitatdirektivet. Portugal uppger att man där kräver en bedömning av alla projekt i känsliga områden, oberoende av hur omfattande projekten är. I Finland kan bedömningarna enligt habitatdirektivet göras som en del av MKB-förfarandet eller i ett senare skede av processen efter miljökonsekvensbedömningen när man har kommit fram till detaljutformningen. [24] Se http://europa.eu.int/comm/environment/ nature/art6_sv.pdf [25] Se http://europa.eu.int/comm/environment/ nature/natura.htm Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Samband med andra EU-direktiv Det finns inte mycket som tyder på att MKB-direktivet och andra direktiv, t.ex. IPPC- och habitatdirektivet behandlas samordnat i någon större utsträckning. Det är inte många medlemsstater som har utnyttjat den möjlighet till ökad enhetlighet och minskat dubbelarbete när det gäller dokumentation och bedömning som en närmare samordning av MKB och IPPC erbjuder. I de fall då medlemsstaterna påstår att det finns kopplingar består dessa vanligtvis av riktlinjer som innebär föga mer än att båda förfarandena bör genomföras samtidigt. 4.8 Möjlighet till domstolsprövning 4.8.1 Enligt artikel 9 i Århuskonventionen skall alla parter se till att allmänheten har möjlighet till administrativa eller rättsliga förfaranden för att ställa enskilda eller offentliga myndigheter till svars för handlingar eller medgivanden som strider mot bestämmelser i den nationella miljölagstiftningen. I det förslag till direktiv som bland annat kommer att ändra MKB-direktivet så att Århuskonventionen införlivas i EU-rätten kommer krav att ställas på medlemsstaterna att se till att den berörda allmänheten (under vissa omständigheter) har möjlighet att låta en domstol eller annan oberoende och opartisk instans som lagen anvisar pröva och ta ställning till lagligheten i sak eller form av beslut, handlingar eller försummelser som omfattas av MKB-direktivets bestämmelser (artikel 10 a) om allmänhetens deltagande. I denna nya artikel 10 a kommer det även att ställas krav på medlemsstaterna att se till att dessa förfaranden blir rättvisa och inte avskräckande kostsamma. Eftersom det enligt det nuvarande MKB-direktivet inte krävs att det skall finnas möjlighet till domstolsprövning och eftersom de ändringar av MKB-direktivet som föranletts av Århuskonventionen ännu inte trätt i kraft, har man vid denna översyn försökt ta reda på vad som nu gäller beträffande möjligheterna till domstolsprövning i samband med miljökonsekvensbedömningen. 4.8.2 Av svaren vid denna översyn att döma förefaller möjligheterna till domstolsprövning i stort sett vara begränsade till att man förlitar sig på det rättsliga systemet i de enskilda medlemsstaterna. System för hjälp till rättslig prövning är ofta kostsamma och långsamma och begränsade till dem som är direkt berörda av ett beslut snarare än avsedda för det mer vidsträckta begreppet "den berörda allmänheten" som det talas om i Århuskonventionen. I flera länder har man låtit miljökonsekvensbedömningen ingå i redan befintliga förfaranden för tillståndsgivning, varför möjligheten till domstolsprövning är en del av tillståndsförfarandet och inte direkt kopplat till MKB-förfarandet. I Tyskland kan beslutet om miljöprövning överklagas, men först efter det att det slutliga beslutet har fattats. Förhållandet är detsamma i Förenade kungariket. Danmark är en av de få medlemsstater där möjlighet finns till domstolsprövning under pågående arbete med urval och fastställande av prövningens omfattning. I den irländska lagstiftningen finns också bestämmelser om domstolsprövning på alla stadier av processen i vilka en konsekvensbedömning ingår. Där finns också ett system som möjliggör för tredje man att överklaga - varvid det planerade beslutet om godkännande av ett projekt omprövas genom överklagande till An Bord Pleanála, den nationella instansen för sådana överklaganden. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Möjlighet till domstolsprövning Även om det nuvarande MKB-direktivet inte innehåller bestämmelser om möjlighet till domstolsprövning har medlemsstaterna regler för detta inom ramen för sina nationella system. Möjligheten till domstolsprövning vid en miljökonsekvensbedömning är i stort sett förbehållen enskilda som har lagstadgad rätt att överklaga beslut vid domstol. I de flesta fall kan sådana överklaganden göras först efter det att tillstånd givits. I få medlemsstater är detta möjligt i tidigare stadier av MKB-förfarandet. Åtgärd: En ändring av MKB-direktivet har antagits för att det skall överensstämma med Århuskonventionen. Genom ändringen införs rättigheter och skyldigheter när det gäller möjligheten till domstolsprövning. 4.9 Kvalitetskontroll av miljökonsekvensbedömningen 4.9.1 Kvalitetskontrollen av miljökonsekvensbedömningen kan utföras på alla stadier i förfarandet. Det kan finnas åtgärder för kvalitetskontroll för att säkerställa att besluten om prövning fattas i enlighet med direktivet, det kan finnas åtgärder för att kontrollera att alla slag av betydande inverkan har blivit ordentligt genomgångna vid fastställandet av miljöprövningens omfattning, att man i beslutet om tillstånd har tagit vederbörlig hänsyn till miljöinformationen och att det kan göras kvalitetskontroll efter det att beslutet fattats, även om det sistnämnda inte nämns i MKB-direktivet. Kvalitetskontrollen kan också gälla hur allmänhetens deltagande har fungerat i olika stadier av förfarandet. I direktivet finns emellertid inga bestämmelser om hur de behöriga myndigheterna skall utföra sina skyldigheter när det gäller urvalet för prövning, hur detaljerade bedömningarna skall vara eller hur resultaten skall redovisas. Enligt domen i mål C-431/92, kommissionen mot Tyskland, (Grosskrotzenburg) är direktivets krav uppfyllda om miljöinformationen har lämnats till den behöriga myndigheten eller denna själv har tillgång till den och allmänheten har fått tillfälle att ta del av informationen och lämna synpunkter på den innan beslutet fattas. I direktivet fastställs reglerna för det förfarande enligt vilket miljöbedömningen skall genomföras, men där anges inte vad som skall ligga till grund för hur kontrollen av MKB-förfarandets olika delar skall prövas. Detta överlåts på medlemsstaterna. I ruta 3 redogörs mer ingående för några av de kontrollåtgärder (avseende fastställandet av miljöprövningens omfattning och miljökonsekvensbeskrivningen) som tillämpas i några av medlemsstaterna. Ruta 3: Kvalitetskontroll av miljökonsekvensbedömningar Österrike Det tas i allmänhet ingående kontakter mellan den sökande och den behöriga myndigheten under MKB-förfarandet, däribland informella och formella kontakter i samband med fastställandet av omfattningen. Den behöriga myndigheten uttalar sig om de tekniska och rättsliga aspekterna på projektet och kan föreslå lämpliga experter som kan bedöma miljöpåverkan. Den behöriga myndigheten bedömer kvaliteten på den information som lämnats av den sökande och anlitar därvid interna eller externa experter. När en miljökonsekvensbeskrivning är utförd får utvalda statliga miljöorgan kopior av den för yttrande. Alla ansökningshandlingar finns under sex veckor tillgängliga för allmänheten att granska lämna synpunkter på. Belgien-Bryssel Fastställande av prövningens omfattning är obligatoriskt och det är den behöriga myndigheten som utarbetar specifikationerna för miljökonsekvensbedömningen. Exploatörerna måste anlita en auktoriserad konsult för att genomföra konsekvensbedömningen. När utredningen slutförts granskas bedömningen av en ledningsgrupp (sammansatt av representanter för de viktigare förvaltningar som är berörda) som kan godkänna eller korrigera arbetet så att det på ett nöjaktigt sätt tar upp de frågor som väcktes i samband med specifikationen för den ursprungliga miljökonsekvensbedömningen. Belgien-Flandern Exploatörerna får bara anlita godkända experter för att genomföra miljökonsekvensbedömningarna och de måste lämna förslag på en grupp MKB-experter och ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning som skall godkännas av MKB-enheten vid miljöförvaltningen. Fastställande av prövningens omfattning är visserligen inte obligatoriskt, men den finns som ett informellt krav. Som ett led i det normala MKB-förfarandet ingår ett möte rörande miljöprövningens omfattning i vilket alla relevanta statliga tjänsteställen, exploatören och MKB-experterna deltar. Ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning diskuteras vid ett andra möte inom denna grupp. Den slutgiltiga miljökonsekvensbeskrivningen måste godkännas av MKB-enheten vid miljöförvaltningen. Det finns riktlinjer för MKB (tryckta) Belgien-Vallonien Miljökonsekvensbedömningen måste utföras av ett organ som har godkänts av miljöministern. Den behöriga myndigheten och ett oberoende miljöråd (bestående av företrädare för industrin, universiteten, statliga miljöorgan, fackföreningar, allmänheten etc.) granskar bedömningens kvalitet. Om den bedöms vara otillräcklig kan den behöriga myndigheten kräva ytterligare uppgifter. Om även dessa ytterligare uppgifter är otillräckliga kan ansökan avslås. Danmark Den behöriga myndigheten är skyldig att samråda med allmänheten vid fastställandet av miljöprövningens omfattning och den är ansvarig för miljökonsekvensbedömningens kvalitet. Miljökonsekvensbeskrivningen kontrolleras också av en nationell miljömyndighet. Finland Exploatören utarbetar ett dokument om miljöprövningens omfattning som bedöms av den behöriga myndigheten och alla de ändringar som måste göras i förslaget till miljökonsekvensbedömning identifieras. Den behöriga myndigheten granskar att den slutliga miljökonsekvensbeskrivningen motsvarar kraven - ofta förekommer det dock att ett förslag till miljökonsekvensbeskrivning dessförinnan lämnas till den behöriga myndigheten för synpunkter under hand. Allmänheten och olika regeringsorgan har möjlighet att lämna synpunkter på dokumentet om miljöprövningens omfattning och miljökonsekvensbeskrivningen och den behöriga myndigheten tar hänsyn till dessa synpunkter då den bedömer kvaliteten. Miljöministeriet håller på att utarbeta riktlinjer för kontrollen av dokumenten om miljöprövningens omfattning, miljökonsekvensbeskrivningarna och administrationen av förfarandet vid miljökonsekvensbedömningarna. Frankrike Den behöriga myndigheten är ansvarig för kvaliteten. Några myndigheter har utarbetat riktlinjer. Regionala miljömyndigheter kan också ge den behöriga myndigheten råd. På nationell nivå kan miljöministern begära in förslaget och lämna synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen. I samband med större projekt (stora till sin art eller sin kostnad) ombeds nationella och regionala myndigheter ge råd beträffande miljökonsekvensbedömningen. Tyskland Den behöriga myndigheten granskar informationens kvalitet och om den är fullständig. Tillståndsförfarandet kan inte påbörjas förrän den behöriga myndigheten är nöjd med den inlämnade informationens kvalitet och fullständighet. Om så krävs kan externa experter utses för att hjälpa den behöriga myndigheten att bedöma informationen. Nederländerna I Nederländerna finns en oberoende MKB-kommission som kontrollerar stora delar av MKB-förfarandet som ett led i dess arbete med kvalitetskontrollen. Portugal Den behöriga myndigheten kontrollerar informationens kvalitet och fullständighet. Ytterligare information kan infordras. Om informationen inte är fullständig lämnas det inte något tillstånd för projektet. En ny miljökonsekvensbedömning måste göras. 4.9.2 Som det konstaterades i samband med diskussionen om urvalet av projekt i avsnitt 3 i denna rapport kontrollerar medlemsstaterna knappast alls hur urvalsförfarandet går till. Uppgifterna i svaret från Förenade kungariket tyder på att det finns en hel del inkonsekvenser när det gäller tillvägagångssättet. Mycket beror på i hur hög grad den behöriga myndigheten fäster avseende vid miljökonsekvensbedömningen och vilka resurser man har när det gäller att hantera komplicerade miljökonsekvensbeskrivningar. Några behöriga myndigheter kräver aldrig en miljökonsekvensbedömning om det går att undvika att göra en sådan [26]. Den enda form av kvalitetskontroll av urvalsförfarandet som förekommer i flertalet medlemsstater tycks vara att man kan överklaga beslut om ett bilaga II-projekt som det inte krävts någon miljökonsekvensbedömning för trots att det enligt bilaga II sannolikt kan leda till betydande miljöpåverkan. Att sätta sin lit till rättsliga förfaranden när det gäller att säkerställa kvalitetskontrollen är i högsta grad ineffektivt. Utan någon form av centraliserad kontroll av besluten om miljöprövning kan medlemsstaterna inte kontrollera deras kvalitet genom att inleda en process. Läget är ett annat i fråga om fastställande av miljökonsekvensbedömningens omfattning i och med att det bara är några få länder i EU som har fastställandet av miljökonsekvensbedömningens omfattning som ett obligatoriskt led i förfarandet. Om ett fastställande av miljöprövningens omfattning är frivilligt är den enda kontrollmöjligheten att utfärda riktlinjer för detta. Tre sätt att göra kvalitetskontroller av hur miljökonsekvensbedömningens omfattning fastställs kan anges: [26] Se Weston, J. (2000) EIA, Decision Making Theory and Screening and Scoping in UK Practice, Journal of Environmental Planning and mangement, vol. 43, nr 2, s. 185-203. - Den behöriga myndigheten utarbetar specifikationen för bedömningen på ett sådant sätt att fastställandet av miljöprövningens omfattning är en obligatorisk del av förfarandet (t.ex. Belgien-Bryssel). - Den sökande utarbetar ett förslag till utformning av miljökonsekvensbedömning som sedan granskas av den behöriga myndigheten; exploatören gör ändringar om så krävs (t.ex. Finland, Sverige). - Projektspecifika riktlinjer för miljökonsekvensbeskrivningen utarbetas i samråd med bl.a. allmänheten, rådgivare och ett oberoende organ (t.ex. Nederländerna). 4.9.3 Vissa aspekter på kvalitetskontrollen av den miljöinformation som lämnas in diskuterades i avsnitt tre. Det kan konstateras att en centraliserad kvalitetskontroll av innehållet, djupet och fullständigheten i den miljöinformation som lämnas in av exploatörerna inte är särskilt vanlig när det gäller urvalet för prövning och prövningens omfattning. Som framgick av avsnitt tre har mindre än hälften av medlemsstaterna närmare undersökt om den miljöinformation eller de miljökonsekvensbeskrivningar som hittills inlämnats varit kvalitativt sett fullgoda och tillräckligt omfattande. I de fall där man faktiskt undersökt detta har man funnit att beskrivningarna i allmänhet är av låg kvalitet. I några medlemsstater har man utarbetat vägledningar för att höja kvaliteten på miljöinformationen och miljökonsekvensbeskrivningarna (se tabell 17). 4.9.4 Medlemsstaterna ombads ange vilka faktorer man utgår från när man bedömer om den information som exploatören lämnar in är kvalitativt sett fullgod och tillräckligt omfattande och vilka medel man därvid använder sig av, t.ex. checklistor för kontroll. I Österrike uppfattas förteckningen i bilaga IV över vilka uppgifter som skall lämnas i miljökonsekvensbeskrivningen som en checklista, och den är nu införlivad i den nationella lagstiftningen. En expertgrupp vid MKB-myndigheten och samverkande myndigheter går igenom att allt finns med. Andra offentliga organ (t.ex. miljöombudsmannen, den berörda kommunen, det federala ministeriet för jord- och skogsbruk och miljö- och vattenvård) kan liksom allmänheten yttra sig över miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet. Även Belgien-Flandern, Danmark och Tyskland hänvisar till kraven i MKB-direktivets bilaga IV, som har införlivats i dessa länder, och låter dem tjäna som checklista. I Irland hänvisar man när det gäller informationskraven till de anvisningar om vilken information som skall ingå i miljökonsekvensbeskrivningen. Ungefär likadant gör man i Förenade kungariket. I den vägledning för förfarandena som utgivits av transportministeriet, lokala organ och regionerna finns en checklista, liksom i den vägledning som utgivits av EG och andra källor. I en italiensk förordning (DPCM av den 27 december 1988) fastställs "tekniska regler" som anger vad som skall finnas med i en miljöbeskrivning. I Frankrike har man en allmän vägledning rörande innehållet i undersökningar av miljöpåverkan samt tekniska anvisningar för de vanligaste typerna av projekt. 4.9.5 För att främja kvaliteten utdelas i Finland ett av den finska föreningen för miljöbedömning instiftat pris för "Årets miljökonsekvensbeskrivning" vid föreningens årsmöte. I Nederländerna utarbetas i brett samråd (med allmänheten, rådgivare och MKB-kommissionen) särskilda riktlinjer för varje enskilt projekt. Dessa riktlinjer utarbetas i enlighet med den nederländska lagstiftningen om miljökonsekvensbedömning. Vid det formella godkännandet (vilket inte nödvändigtvis behöver innebära ett tillstånd) av miljökonsekvensbeskrivningen skall den behöriga myndigheten kontrollera innehållet i denna i förhållande till de särskilda riktlinjerna. Om informationen inte är tillräcklig ställs det krav på ytterligare information. Därefter granskar MKB-kommissionen den tillgängliga informationen när det gäller dess "tekniska nivå", om relevanta alternativ, framför allt om det mest miljövänliga alternativet, har beskrivits, liksom kvaliteten på informationen om miljöpåverkan. I nästan samtliga fall där den ursprungliga informationen bedömts som otillräcklig och ytterligare information begärts, har sådan information senare inlämnats. I övrigt deltar vid den nederländska kvalitetskontrollen allmänheten, de regionala miljömyndigheterna och naturskyddsmyndigheterna. 4.9.6 För att bedöma vad MKB-förfarandet kvalitativt sett lett till krävs det att man kontrollerar vad som händer efter det att tillstånd lämnats. MKB-direktivet föreskriver ingenting om den saken, men en kvalitetsbedömning av förfarandet är ändå vanligt förekommande i många länder. I vissa medlemsstater finns det rutiner för kontroll av miljökonsekvensbedömningarnas resultat. Den nederländska lagstiftningen om miljökonsekvensbedömning innehåller en bestämmelse om utvärdering där det ställs krav på att den behöriga myndigheten skall utarbeta ett program för utvärdering. Genom detta program kontrolleras de slutsatser som dragits i miljökonsekvensbeskrivningen och den jämförs med de verkliga förhållandena. Om utvärderingen visar att miljöpåverkan är mer svårartad än vad som förutsagts kan den behöriga myndigheten besluta om ytterligare miljöåtgärder. Utvärderingsrapporten är offentlig och görs vanligtvis fem år efter projektets genomförande. I den grekiska lagstiftningen föreskrivs också kontroll av bedömningens resultat som en del av förfarandet då man förnyar ett miljötillstånd. Miljötillstånd för ett projekt lämnas för en viss angiven tid och gäller under hela den tid projektet pågår. Om inga påtagliga förändringar inträffar i fråga om projektets inverkan på miljön fram till dess att denna tid gått ut förnyas miljötillståndet. I annat fall skall ett nytt MKB-förfarande inledas som kan leda till att nya miljövillkor åläggs projektet eller rent av att ett miljötillstånd inte beviljas. Tabell 17 Riktlinjer för miljökonsekvensbeskrivningar Medlemsstat // Riktlinjer för utarbetande av miljökonsekvensbeskrivningar Österrike // Allmänna riktlinjer för miljökonsekvensbeskrivningar - Federala miljöministeriet Riktlinjer för MKB avseende avfallsförbränning och värmekraftverk www.ubavie.gv.at/umweltregister/uvp/intro/htm Federala ministeriet för jord- och skogsbruk samt miljö- och vattenvård Riktlinjer beträffande skidorter, affärscentrum etc. www.lebensministerium.at/Umwelt/Umweltverträglichkeitsprüfung/Materialien zur UVP Några delstater har dessutom egna riktlinjer. Belgien // Bryssel Det finns inga generella riktlinjer för MKB, men den behöriga myndigheten håller på att utarbeta särskilda riktlinjer för enskilda projekt. Dessa riktlinjer bygger på resultaten av allmänhetens deltagande och råd från ledande personer inom olika berörda förvaltningar. Flandern Allmänna riktlinjer för förfaranden och metoder; även vad gäller metodfrågor och själva verksamheten. Vallonien Utarbetande av riktlinjer pågår. De kommer i sinom tid att offentliggöras på en hemsida. Danmark // Nationella riktlinjer för MKB: www.mim.dk/lpa Finland // För exploatörer och branschmyndigheter (t.ex. energiproduktionen, gruvdriften, transportsektorn) finns det skriftliga riktlinjer. Riktlinjer för arktisk MKB återfinns på http://finnbarents.urova.fi/aria/ index.asp (på engelska). Frankrike // Preliminära, icke obligatoriska allmänna riktlinjer bestående av rekommendationer; proportionalitet betonas. Tyskland // En federal förordning innehåller riktlinjer för MKB; några delstater har också utarbetat riktlinjer. Irland // Riktlinjer för vilken information som skall ingå i beskrivningar av miljöpåverkan gavs ut av EPA år 1995 och uppdaterades år 2002. Tillhörande anvisningar håller på att granskas under 2002. Se www.epa.ie Italien // Finns ännu inte att tillgå. Nederländerna // Det finns inga allmänna riktlinjer för MKB, men den behöriga myndigheten håller på att utarbeta särskilda riktlinjer för enskilda projekt. Dessa riktlinjer bygger på resultaten av allmänhetens deltagande och råd från den oberoende MKB-kommissionen. Förenade kungariket // År 1995 offentliggjordes en vägledning med lyckade lösningar för utarbetande av miljökonsekvensbeskrivningar. Att anläggningen flyttas till annan plats kan också vara ett tänkbart villkor i det reviderade miljötillståndet. Regionen Bryssel i Belgien har också satt upp en tidsgräns för miljötillståndets giltighet (15 år), varefter det måste förnyas. Efter 30 år måste en ny miljökonsekvensbedömning genomföras. För vissa typer av projekt i Österrike (däribland anläggningar för avfallshantering, flygplatser, vattenkraftverk, processer för hantering av radioaktivt avfall samt vissa väg- och järnvägsprojekt) måste en efterhandsanalys av projektet göras tre till fem år efter det att anläggningen har tagits i drift. Syftet med analysen är att kontrollera om villkoren i det utfärdade tillståndet är uppfyllda och om den prognos som ställts vid miljökonsekvensbedömningen motsvarar projektets faktiska inverkan på miljön. Skyldighet att kontrollera har i olika förordningar fastställts även för andra projekt, men denna är ibland inte speciellt inriktad på sådan information som har relevans för miljökonsekvensbedömningen. I regionen Vallonien i Belgien utarbetas för närvarande en metod för kontroll. I Spanien tillämpar man "försiktighetsåtgärder" för att försäkra sig om att åtgärder som reducerar eventuella skadeverkningar ("skyddsåtgärder") verkligen har vidtagits. Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten: Kvalitetskontroll Formellt har det inte vidtagits särskilt många åtgärder för att kontrollera MKB-förfarandenas kvalitet. Själva direktivet är ganska svagt formulerat på denna punkt; det är mer inriktat på olika formella aspekter på MKB-förfarandet. Kvalitetskontrollen av bedömningarna överlåts i stort sett på de behöriga myndigheterna och på vad som framkommer vid ett rättsligt granskningsförfarande. Frånvaron av central tillsyn över de viktigare stegen i miljökonsekvensbedömningen gör det svårt för medlemsstaterna att se till att deras MKB-system tillämpas på ett enhetligt och korrekt sätt. Det finns dock några exempel på nya grepp. I några medlemsstater kontrollerar man projekten i efterhand för att säkerställa MKB-förfarandets kvalitet. Åtgärd: se rekommendation 5.4.2 a, d, e och k. 5. Effektiviteten hos MKB-direktivet som helhet 5.1.0 Inledning 5.1.1 I ingressen till MKB-direktivet anges det att "den bästa miljöpolitiken är att hindra uppkomsten av föroreningar och olägenheter vid källan i stället för att senare försöka motverka deras effekter". Enligt kommissionens uppfattning utgör miljökonsekvensbedömningen ett viktigt stöd då man fattar beslut om att försöka tillse att man tillämpar en förebyggande metod i samband med större projekt som kan medföra en betydande inverkan på miljön. Vidare sägs det i ingressen att "principerna för en bedömning av miljöpåverkan bör harmoniseras, särskilt med avseende på vilka projekt som bör bli föremål för bedömning, exploatörens huvudsakliga skyldigheter och innehållet i bedömningen". Den grad i vilken MKB-direktivet bidrar till att förverkliga miljöpolitikens förebyggande syfte, och den grad i vilken projektbedömningarna, exploatörernas skyldigheter och innehållet i bedömningen har harmoniserats kan båda ses som mått på hur effektivt direktivet i sin helhet är. 5.1.2 Ändringarna i direktiv 97/11/EG har i hög grad stärkt det grundläggande förfarandet vid miljökonsekvensbedömning. Direktiv 97/11/EG har också inneburit en ökad grad av harmonisering när det gäller projekt som omfattas av konsekvensbedömning genom att antalet projekt som är förtecknade i bilaga I har utökats. Genom att låta urvalskriterierna i bilaga III även avse projekt enligt bilaga II, innebär direktiv 97/11/EG också att man genom kriterierna i bilaga III kan säkerställa att det är miljöhänsyn som entydigt ligger till grund för besluten om miljöprövning. Som framgår av denna rapport finns det ändå fortfarande stora skillnader mellan EU:s medlemsstater både när det gäller tillvägagångssättet vid och tillämpningen av miljökonsekvensbedömning. Samtidigt som direktivet alltså har sina tydliga starka sidor finns det några viktiga svaga punkter som måste uppmärksammas. I detta sista avsnitt av rapporten kommer de starka sidorna och de svaga punkterna i MKB-direktivet som helhet att gås igenom för en ytterligare bedömning av dess effektivitet. Utifrån den analysen kommer rekommendationer att lämnas för hur tillämpningen av MKB-direktivet ytterligare skall kunna stärkas i framtiden. 5.1.3 I denna översyn har en hel del information lämnats om hur miljökonsekvensbedömningen fungerar i EU:s medlemsstater. Här har redovisats "lyckade lösningar" och mindre lyckade sådana. En medlemsstat kan ha fungerande ordningar som kommer mycket nära det perfekta i ett avseende men i andra bara ger prov på bristande anslutning till MKB-processen som helhet. Av de uppgifter som granskats vid denna översyn är det mycket svårt att dra några säkra slutsatser om den roll som miljökonsekvensbedömningarna spelar när det gäller beslutsfattandet. Det framgår klart av de svar som lämnats att de miljöhänsyn som uppmärksammas vid MKB-förfarandet avvägs i förhållande till andra sociala och ekonomiska intressen som ingår i beslutsfattandet. I den omfattande litteraturen om MKB-direktivets genomslagskraft framhålls emellertid att en av dess mest betydelsefulla effekter har legat på projektens planeringsstadium, där åtgärder för att begränsa effekterna har ingått i projektplaneringen redan från början. Att beslutsprocessen är offentlig och att allmänheten kan ta del av miljöinformationen gör att exploatörerna är tvungna att redan i det inledande skedet av tillståndsförfarandet framställa sina projekt i ljusast möjliga dager. Detta borde leda till bättre, mindre miljöfarliga projekt. Men utan kontroll av vare sig förfarandet eller utfallet av miljöprövningen har medlemsstaterna ingen möjlighet att bekräfta att så är fallet. 5.2 Starka sidor 5.2.1 Denna översyn har visat att MKB-direktivet i många avseenden fungerat mycket bra. Både i tillämpningen av de förfaranden som fastställs i direktivet och de exempel på lyckade lösningar som enskilda medlemsstater har lämnat och som ofta går längre än kraven i direktivet visar på detta. Många länder har utarbetat egna anvisningar om lyckade lösningar vid sidan av kommissionens anvisningar om urvalsförfarandet, miljöprövningens omfattning och kontrollen och bedömningen av kumulativa effekter. I några länder finns det också projektspecifika anvisningar för vissa typer av projekt och speciella frågor, t.ex. inverkan på människors hälsa. Medlemsstaterna har tagit fasta på subsidiaritetsprincipen när de införlivat och tillämpat MKB-direktivet. Följden har blivit att det finns en mängd olika metoder för urval, miljöprövningens omfattning och kontroll inom unionen. I några länder finns bra databaser för MKB-förfarandet, vilket gör det möjligt för dem att ange utfallet för varje år, specificerat efter bilaga och typ av projekt. Detta är mycket värdefullt vid kontrollen av genomförandet och utvecklingen liksom för forskningen om miljökonsekvensbedömning. 5.2.2 Det finns inte särskilt många önskemål om ytterligare ändringar av direktivet eller närmare klargöranden från kommissionens sida. Definitionerna av projekttyper och den nuvarande uppdelningen på bilaga I- och bilaga II-projekt vållar t.ex. inga större bekymmer. Många medlemsstater tycks använda sig av "trafikljusmetoden" vid urvalet och har fastställt inbegripande, undantagande och vägledande eller tvingande gränsvärden som är baserade på de kriterier för urval som anges i bilaga III. Flertalet medlemsstater är klart positiva till införandet av bilaga III som en hjälp att fatta mer enhetliga beslut om prövning, och man har införlivat den direkt i sin egen lagstiftning om miljökonsekvensbedömning. Kriterierna för urval i bilaga III för känsliga geografiska områden (känsliga områden) har införlivats i medlemsstaternas nationella lagstiftning. I många fall har begreppet vidgats till att omfatta även ur nationell synvinkel miljökänsliga områden. Många medlemsstater är klart positiva till att miljöprövningens omfattning avgörs i ett tidigt skede. På vissa håll har en sådan gjorts obligatorisk, och i den skall ingå samråd med allmänheten. I några medlemsstater har man formaliserat kontrollförfarandet för att säkerställa att den miljöinformation som lämnas in till den behöriga myndigheten uppfyller direktivets krav. Det finns mycket som tyder på att medlemsstaterna är medvetna om att det viktigt att ta itu med problemet "salamitaktik"' och behovet av att bedöma effekterna av ändringar och utvidgningar av projekten. Vissa medlemsstater kräver miljökonsekvensbedömning när en kapacitetsförändring föreslås även om den inte nödvändigtvis medför anläggningsarbeten. Många medlemsstater har faktiskt klart fungerande förfaranden på sådana centrala områden som kontroll av den miljöinformation som exploatören lämnar, "salamitaktik", kumulation med andra projekt, risk för gränsöverskridande påverkan, kontroll i efterhand av besluten och koppling mellan MKB och IPPC. 5.2.3 Beaktandet av alternativ tillmäts stor vikt vid MKB-förfarandet i vissa medlemsstater. I flertalet medlemsstater är en bedömning av nollalternativet obligatorisk. Man förefaller bli alltmer uppmärksam på de frågor som följer av kravet på bedömning av kumulativa effekter, och i många medlemsstater har man vidtagit åtgärder för att komma till rätta med dem. Många medlemsstater har infört nya system för att se till att allmänheten ges tillfälle att delta från allra första början av en miljökonsekvensbedömning. Inom hela EU har allmänheten möjlighet att lämna synpunkter på de projekt som är föremål för bedömning. Dessutom kommer allmänhetens deltagande och möjligheterna till rättslig prövning att avsevärt stärkas genom införlivandet av Århuskonventionen i MKB-direktivet. I förslaget till direktiv KOM(2000)839 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG vidgas begreppet allmänhetens deltagande genom att vissa detaljer och praktiska förfaranden specificeras. I några medlemsstater ställs krav på kontroll av projekten efter det att ett beslut fattats, eftersom man vill försäkra sig om vad MKB-förfarandet kvalitativt sett lett till. 5.3 Svaga punkter 5.3.1 Vid denna översyn har det å andra sidan framkommit många svaga punkter där MKB-direktivet skulle kunna fungera bättre. Översynen av hur 97/11/EG har införlivats har visat att det ännu återstår att fullt ut införliva de nya bestämmelser som införs genom detta direktiv i samtliga medlemsstater. Att vissa medlemsstater varit sena med att genomföra ändringarna enligt 97/11/EG rimmar illa med den allmänna vikt som EU som helhet fäster vid miljökonsekvensbedömning som ett medel att genomföra en utvidgad miljöpolitik. Det framgår inte klart av denna översyn om alla bilaga II-projekt har blivit föremål för ett systematiskt urvalsförfarande. Det är stora skillnader mellan de nivåer på vilka medlemsstaterna satt gränsvärden för projekten., variationen ligger i en skala från 10 till 1 för vissa projekttyper. I vissa fall finns det knappast något som visar att urvalsförfarandet genomförs under de tvingande gränsvärden eller kriterier som fastställts nationellt, och det kan fortfarande hända att hela projekttyper i praktiken undantas från bedömning. Mycket litet har framkommit om hur de system för urval som tillämpas har fungerat i praktiken vid de behöriga myndigheterna. Graden av aktivitet när det gäller miljökonsekvensbedömning tycks variera avsevärt mellan länderna i unionen. Det finns stora brister i kunskapen om denna verksamhet, och i några fall finns det inte mycket av kontroll på nationell nivå. I många medlemsstater har man inte insett vilken roll den berörda allmänheten kan spela i urvalsskedet. 5.3.2 Det förfaller inte finnas något större verkligt intresse för miljöprövningens omfattning i de länder där man inte har gjort fastställande av miljöprövningens omfattning till ett obligatoriskt krav eller föreskrivit att allmänheten skall ha möjlighet att lämna synpunkter härvidlag. I många medlemsstater granskar de behöriga myndigheterna miljöinformationens relevans och fullständighet utan att ta hjälp av särskilda nationellt utarbetade checklistor för kontrollen eller granskningskriterier. I ungefär hälften av medlemsstaterna har man inte undersökt vilken kvalitet den information som ingår i miljökonsekvensbeskrivningarna har. Många medlemsstater tycks ha föga eller ingen information om kvaliteten och fullständigheten i de miljökonsekvensbeskrivningar som görs. 5.3.3 Allmänhetens engagemang varierar avsevärt och begreppet "den berörda allmänheten" tolkas olika alltifrån mycket snävt till mycket vitt. Det finns inte någon gemensam norm inom EU, och för närvarande är det omöjligt att avgöra hur omfattande allmänhetens deltagande är. Det behövs bättre formella och informella åtgärder för samråd mellan grannländer när det gäller gränsöverskridande effekter och man måste se till att dessa åtgärder fungerar i praktiken. Det förefaller finnas föga samordning mellan MKB-direktivet och andra direktiv, t.ex. IPPC- och habitatdirektivet. Det har i formellt hänseende inte gjorts särskilt mycket för att övergripande kontrollera förfarandets kvalitet, och det tycks inte heller i praktiken förekomma mycket av kontroll från medlemsstaternas sida. Det finns brister i informationen på avgörande punkter, däribland beträffande antalet genomförda MKB-förfaranden, beslut om prövning, miljöinformationens kvalitet, allmänhetens deltagande, salamitaktik, kumulativa effekter, inverkan på människors hälsa, biologisk mångfald och beslutsfattandet - bl.a. dröjsmål mellan genomgången av miljöinformationen och beslutet och mellan beslutet och genomförandet. 5.4 Rekommendationer 5.4.1 Den information som lämnas i denna kommissionsrapport har visat på åtskilliga brister och svagheter. Dessa måste noga utvärderas tillsammans med övriga faktorer för att fastställa huruvida MKB-direktivet i nuläget bör ändras ytterligare. Det huvudsakliga problemet tycks vara tillämpningen och genomförandet av direktivet, vanligtvis inte införlivandet av direktivets rättsliga krav. Det framgår dock tydligt av de svagheter som framkommit att det finns behov av en bättre och mer skärpt tillämpning av direktivet i flera avseenden. I direktivet anges ramarna, och de nuvarande förfarandena vid överträdelser ger rättsligt stöd för att direktivet införlivas och tillämpas på ett bättre sätt. För att direktivets effektivitet skall förbättras är det viktigt att medlemsstaterna tar sitt ansvar och använder den information som lämnas i denna rapport på ett konstruktivt sätt, så att de var för sig och tillsammans agerar på ett bättre sätt. 5.4.2 Det finns många sätt på vilket detta kan uppnås, t.ex. följande: - a) Medlemsstaterna bör se igenom sin nationella och regionala lagstiftning om miljökonsekvensbedömning och därefter rätta till det som är mindre lyckat (t.ex. när det gäller gränsvärden, kvalitetskontroll, salamitaktik, kumulation etc.). Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att göra detta i samband med införlivandet av de kommande ändringar av MKB-direktivet som är föranledda av Århuskonventionen. - b) Det är helt nödvändigt att man inför en bestämd form för årlig redovisning och kontroll för att det skall vara möjligt att få tillförlitlig information för varje år om antalet bedömda projekt, typerna av projekt och utfallet av viktiga beslut. Medlemsstaterna bör införa system för detta om sådana inte redan finns. Detta kommer enligt kommissionens uppfattning att vara till stor hjälp för dem när det gäller att överblicka hur många bedömningar som gjorts och vilka typer av projekt det rört sig om samt när det gäller att bedöma arbetets utförande och kvalitet. Detta i sin tur kommer att göra det lättare för dem att förbättra sina system. - c) Vad gäller urvalet för prövning bör de medlemsstater som har ett system med fastställda obligatoriska gränsvärden förvissa sig om att systemet verkligen innebär att alla projekt som kan tänkas ge betydande miljöeffekter blir föremål för ett lämpligt urvalsförfarande. Kommissionen förväntar sig att de därvid kommer att ägna särskild uppmärksamhet åt projekt som planeras i eller nära känsliga områden och åt eventuell kumulation av projekt. - d) Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att i större utsträckning utnyttja de befintliga riktlinjer och vägledningar som redan finns för urvalsförfarandet, miljöprövningens omfattning, kontrollen och kumulativa effekter. Mer utbildning om hur dessa dokument rörande kvalitetskontroll skall användas bör också ges. Dessa dokument finns på GD Miljös hemsida http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ home.htm. - e) Det är kvaliteten i förfarandet vid miljökonsekvensbedömningen, i synnerhet själva miljökonsekvensbeskrivningen, som är avgörande för bedömningarnas effektivitet. Kommissionen uppmanar de medlemsstater som ännu inte har gjort det att införa formella bestämmelser för kontroll av den miljöinformation som lämnas av exploatörerna, så att en fullständig överensstämmelse med villkoren i MKB-direktivet kan säkerställas. Dessa bestämmelser skulle kunna innebära att man inrättar expertgrupper, riktlinjer för samordningen av experterna, tydliga bestämmelser om ansvarsfördelningen, utnyttjandet av oberoende extern expertgranskning etc. Ett annat sätt att hantera kvalitetskontrollen skulle kunna vara att man införde ett effektivt system för efterhandskontroll. - f) Enligt kommissionens uppfattning bör man i vissa medlemsstater införa en särskild utbildning för myndigheter på lokal och regional nivå för att bättre sätta dem in i MKB-direktivet och hur det skall tillämpas inom respektive nationella system. En effektivare administration skulle kunna vara ett stöd för kompetensutbyggnaden. - g) När det gäller gränsöverskridande effekter bör medlemsstaterna i högre grad utnyttja UNECE:s vägledning om bilaterala och multilaterala överenskommelser och om de praktiska detaljerna vid gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning (se UNECE:s hemsida: http://www.unece.org/env/ eia). Kommissionen anser att detta skulle kunna bidra till att säkerställa att det finns adekvata bestämmelser, t.ex. rörande direktkontakt mellan de berörda behöriga myndigheterna och andra organ som skall anlitas för samråd om gränsöverskridande effekter. - h) Kvaliteten på miljökonsekvensbedömningen har konsekvenser för beslutsprocessen och är av avgörande betydelse för direktivets effektivitet. Det sätt på vilket resultatet av miljökonsekvensbedömningen påverkar beslutsfattandet är avgörande för miljökonsekvensbedömningens och direktivets syfte. Beslutets kvalitet är beroende av kvaliteten i den information som inhämtats genom förfarandet för miljökonsekvensbedömning. Styrkan i en effektiv miljökonsekvensbedömning bör komma till uttryck i ett beslut som grundligt har tagit till sig och återspeglar de miljöaspekter som betonas i MKB-förfarandet. Kommissionen är av den uppfattningen att medlemsstaterna i detta hänseende bör överväga att, där så behövs, skärpa sina nationella förfaranden genom att säkerställa att de villkor som fogas till (kommande) beslut är tillräckliga för att förhindra eller begränsa varje form av miljöskada som kan förutses. I vissa medlemsstater föreskrivs att tillstånd inte skall lämnas för ett projekt om det kan förutses att det kan vålla allvarlig skada på miljön - i) Kommissionen kommer att ta ställning till behovet av mer forskning om tillämpningen av gränsvärden och de olika system som används vid urvalsförfarandet, så att man kan nå större klarhet och mer jämförbara data, vilket skulle göra det möjligt att dra säkra slutsatser om hur man åstadkommer förbättringar och en ökad enhetlighet när det gäller metoderna vid urvalsförfarandet. (Initiativ 1). - j) Om dessa rekommendationer följs skulle de kunna bidra till att direktivet får ökad effektivitet. Tillsammans med medlemsstaterna kommer kommissionen att undersöka hur de anvisningar och vägledningar som redan finns kan göras bättre och utförligare. Kommissionen planerar att utarbeta en förtydligande och praktiskt inriktad vägledning under medverkan av experter från medlemsstaterna och andra intressenter, t.ex. icke-statliga organisationer, regionala myndigheter och näringslivet. En sådan vägledning skulle kunna bidra till att man kommer till rätta med några av de skillnader som redovisats när det gäller definitionen av vilka projekt som skall omfattas av direktivet, hur gränsvärden och urvalskriterier fastställs och tillämpas, hur miljöprövningens omfattning avgörs, hur effekterna av olika projekt förhåller sig till varandra (kumulation, salamitaktik), hur risker skall behandlas vid bedömningarna samt vilken typ av uppgifter som bör inhämtas genom kontrollsystemen. Det vore också på sin plats att ta större hänsyn till frågorna om inverkan på människors hälsa, som ofta bara behandlas delvis eller på ett inkonsekvent sätt vid medlemsstaternas miljöprövningar. Det finns ett klart behov av ett mer systematiskt tillvägagångssätt. Den kommande EG-strategin för hälsa och miljö kommer att utgöra en stabil grund för detta genom att enighet skapas om vad som skall innefattas i begreppet en sund miljö, samt strategier för att öka medvetenheten om sambanden mellan miljön och människors hälsa. (Initiativ 2). - k) Kommissionen kommer också att tillsammans med medlemsstaterna överväga vad som kan göras för att förbättra utbildningen av de tjänstemän som är ansvariga för miljökonsekvensbedömningarna i syfte att förbättra situationen. (Initiativ 3). - l) Kompetenshöjning och frivilliga insatser har emellertid sina begränsningar, och kommissionen kommer även i fortsättningen att vidta kraftfullt pådrivande åtgärder i de fall direktivet införlivas på ett ofullständigt sätt eller tillämpas på ett felaktigt sätt. (Initiativ 4). - m) Med tiden kommer det kanske att krävas ytterligare ändringar av direktivet för att det skall tillämpas på ett mer enhetligt sätt. Utgående från resultaten av de åtgärder som beskrivits ovan kommer kommissionen att överväga vilka ytterligare ändringar som behöver göras. Det kan visa sig att detta är det effektivaste sättet att till exempel åstadkomma en grundlig kvalitetskontroll och att de uppgifter som samlas in är enhetliga. Det kan också bli nödvändigt att förbättra det sätt på vilket gränsvärden och kumulativa effekter behandlas. Andra förtydliganden och förbättringar skulle kunna göras samtidigt (till exempel när det gäller förfarandet för undantag i särskilda fall (artikel 2.3)). Alla dessa åtgärder tillsammans med genomförandet av direktiv 2001/42/EG (SMB-direktivet) kommer att skapa stabila förfaranden som kan förbättra beslutsfattandet och bidra till att uppnå de mål som ställts upp i det sjätte åtgärdsprogrammet. (Initiativ 5). Bilaga 1 Frågeformulär Frågeformulär Detta frågeformulär är riktat till experter på miljökonsekvensbedömning i medlemsstaterna i syfte att utarbeta en rapport om tillämpningen av och effektiviteten hos direktivet om bedömning av inverkan på miljön (direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG) i enlighet med artikel 11 i direktivet (den kodifierade versionen). I formuläret efterfrågas speciella uppgifter om det nuvarande läget när det gäller lagstiftning och praxis. Det ställs frågor om - de ändringar som gjorts i enlighet med direktiv 97/11/EG, - direktivet som helhet, och - annat som rör förbättringar av direktivets tillämpning och effektivitet. Dessa enkätsvar behöver inte något formellt godkännande på medlemsstaternas vägnar förutsatt att de lämnade uppgifterna är tillförlitliga. I. Frågor rörande de ändringar som gjorts genom direktiv 97/11/EG Bilaga II/Urval för miljöprövning 1. På vilket sätt har behandlingen av bilaga II-projekten blivit bättre tack vare de urvalsförfaranden som införts i artikel 4.2 och de beslut som domstolen fattat i detta sammanhang beträffande bilaga II? Beskriv de viktigaste urvalsförfarandena. 2. Vilka gränsvärden/kriterier (ange deras karaktär, t.ex. om de är vägledande eller tvingande) har fastställts i er medlemsstat för obligatorisk miljökonsekvensbedömning eller för prövning från fall till fall när det gäller följande typer av projekt: - Nyplantering av skog och avskogning (bilaga II, nr 1 d), - Anläggningar för intensiv djuruppfödning (bilaga II, nr 1 e), - Anläggningar för produktion av vattenkraftsbaserad energi (bilaga II, nr 3 h), - Anläggningar för utnyttjande av vindkraft för energiproduktion (grupper av vindkraftverk) (bilaga II, nr 3 i), - Järn- och stålgjuterier (bilaga II, nr 4 c), - Cementfabriker (bilaga II, nr 5 b), - Projekt för tätortsbebyggelse (bilaga II, nr 10 b), - Byggande av järnvägar, omlastningsstationer och terminaler för kombinerad trafik (bilaga II, nr 10 c), - Anläggning av flygfält (bilaga II, nr 10 d), - Anläggning av vägar (bilaga II, nr 10 e). De ovannämnda projekttyperna tjänar som exempel för att möjliggöra jämförelser mellan olika gränsvärden och kriterier. 3. Föreskrivs det i er nationella lagstiftning att allmänheten skall delta vid urvalet av projekt i enlighet med artikel 4.2? Om ja, sammanfatta era erfarenheter och ange skälen för att allmänheten bör eller inte bör delta vid urvalet! 4. Hur har projekttyperna "projekt för anläggning av industriområden" och "projekt för tätortsbebyggelse" (Annex II, 10 a and b) införlivats i er nationella lagstiftning? Vilka typer av projekt hänförs till dessa kategorier (t.ex. affärscentrum, bostadsbebyggelse, mäss-, marknads- och nöjesområden, idrottsanläggningar, affärs- och kontorsområden)? Finns det behov av att specificera denna kategori ytterligare? Ökning av antalet miljökonsekvensbedömningar (MKB) 5. Har ändringarna av direktiv 85/337/EEG genom direktiv 97/11/EG lett till en ökning av antalet miljökonsekvensbedömningar (MKB) i er medlemsstat? Ange en ungefärlig siffra för antalet MKB som gjorts för varje år före och efter tillämpningen av direktiv 97/11/EG (med början år 1995). Dela upp på bilaga I- och bilaga II-projekt. Miljöprövningens omfattning och bedömning/utvärdering 6. Har "fastställande av miljöprövningens omfattning" i enlighet med artikel 5.2 införts som ett obligatorium i er medlemsstat? 7. Har införandet av "fastställande av miljöprövningens omfattning" i er medlemsstat lett till att den information som lämnas av exploatören (i enlighet med artikel 5.1) nu är av bättre kvalitet? Har införandet av "fastställande av miljöprövningens omfattning" påverkat hur lång tid förfarandet tar? 8. Finns det i er nationella lagstiftning bestämmelser om att samråd med allmänheten (hur definieras detta begrepp?) skall ske innan den behöriga myndigheten yttrar sig om vilken information som exploatören skall lämna (ange skälen för att allmänheten bör eller inte bör medverka vid "fastställande av miljöprövningens omfattning") eller sker så på frivillig väg? Har denna medverkan gjort kvaliteten på informationen bättre? Gränsöverskridande samråd 9. I hur många fall av miljökonsekvensbedömning i enlighet med artikel 7 har er medlemsstat deltagit i gränsöverskridande samråd sedan 1995 (antingen som ursprungsland eller som berört land)? Ange projektets namn, typ och tidsram. 10. Vilka svårigheter har uppstått vid tillämpningen av artikel 7 och hur har man i er medlemsstat kommit till rätta med dem? 11. Har man i er medlemsstat vidtagit några åtgärder i enlighet med artikel 7.5 och i så fall på vilken grund (avtal, icke bindande överenskommelser etc.)? II. Frågor rörande direktivet som helhet Den information som inlämnas av exploatören och dess fullständighet 12. Hur försäkrar man sig i er medlemsstat om att kvaliteten på den miljöinformation som lämnas i enlighet med artikel 5 och bilaga IV är av tillräckligt god kvalitet och att exploatören lämnar all relevant information? 13. Hur behandlas effekter på den biologiska mångfalden (vilka komponenter och vilka projekttyper eller lokaliseringar uppmärksammas särskilt)? I ingressen till direktiv 85/337/EEG framhålls uttryckligen att effekterna måste bedömas bland annat för att bevara arternas mångfald. Enligt artikel 3 skall de direkta och indirekta effekterna på fauna och flora bedömas. Därvid kan bedömningen av den biologiska mångfalden anses vara en bedömningsparameter. 14. Vilken eller vilka metoder används för utvärdering av samspelet mellan de faktorer som nämns i artikel 3? Används kommissionens riktlinjer i er medlemsstat eller har man där utarbetat egna riktlinjer? 15. Hur går man till väga vid betydande dröjsmål mellan - miljöprövningen och projekttillståndet, och mellan - projekttillståndet och projektets påbörjande eller tagande i drift? Efter det att miljöprövningen gjorts kan det - framför allt på grund av utdragna förfaranden och förseningar - hända att förutsättningarna för bedömningen har ändrats (t.ex. på grund av förändringar i miljön eller nya vetenskapliga eller tekniska rön eller kunskaper). 16. Finns det i er nationella lagstiftning bestämmelser som gör det möjligt att vägra beviljande av tillstånd för ett projekt om det av konsekvensbedömningen framgår att man kan förvänta sig allvarliga miljöeffekter som inte kan begränsas till en tolerabel nivå? Bedömning av effekter på människors hälsa 17. Vilken är nuvarande praxis vid miljökonsekvensbedömning i er medlemsstat beträffande bedömningen av inverkan på människors hälsa? Vid framför allt vilka typer av projekt uppmärksammas hälsoeffekter? Vilka frågor tas upp vid dessa bedömningar (hälsan, välbefinnandet, socioekonomiska effekter etc.) och i vilken utsträckning? Enligt artikel 3 skall vid bedömningen - bland annat - de direkta och indirekta effekterna på människors hälsa av ett projekt identifieras, beskrivas och bedömas. Ändringar och utvidgningar av projekt 18. Hur har bestämmelserna i bilaga II.13 (ändringar och utvidgningar av projekt) införts i er medlemsstat? Ange huruvida prövning sker från fall till fall eller utgående från kriterier/gränsvärden och specificera i så fall dessa! 19. Befintliga infrastrukturprojekt sådana som flygfält, motorvägar, järnvägar, avloppsreningsverk och industriprojekt kan i väsentlig grad öka sin kapacitet utan mer omfattande anläggningsarbeten (t.ex. ökning av flygtrafiken, införande av ännu ett skift). Behandlas ändringar av detta slag i er medlemsstat som en ändring eller utvidgning av ett bilaga I- eller bilaga II-projekt i enlighet med bilaga II.13? Om ja, ge exempel! "Salamitaktik" 20. Vilka bestämmelser har man infört i er nationella lagstiftning för att förhindra att exploatörer kringgår bestämmelserna om miljökonsekvensbedömning, och har dessa bestämmelser visat sig effektiva i praktiken? Kumulation av projekt 21. På vilket sätt tas i er medlemsstat hänsyn till projektens kumulativa miljöeffekter? Hur behandlas till exempel (mindre) projekt som är belägna nära andra projekt (antingen planerade eller redan genomförda)? Behandlas de som ändringar i enlighet med bilaga II.13 eller som nya projekt? Har ni några andra exempel? Alternativ 22. Är man i er medlemsstat skyldig att bedöma olika alternativ (vilka)? Vilka slags alternativ är det som blir bedömda enligt nuvarande praxis? Anses den information som exploatören lämnar beträffande alternativen tillfredsställande? 23. Vilken är nuvarande praxis i er medlemsstat när det gäller bedömningen av alternativ till olika projektkategorier i bilagorna? Blir t.ex. alternativ till väg- och järnvägsprojekt alltid bedömda, men alternativ till andra typer av projekt i mindre utsträckning eller inte alls? Riskbedömning Enligt artikel 5.1 och bilaga IV.4 skall exploatören på lämpligt sätt lämna en beskrivning av ett projekts sannolika och mera betydande inverkan (direkt, indirekt, sekundärt, kumulativt, kort-, medellång- och långsiktigt, bestående och tillfälligt, positivt och negativt). I beskrivningen skall i relevant utsträckning ingå sådan inverkan som kan bli följden av olyckor eller andra exceptionella händelser (t.ex. naturkatastrofer som skyfall, jordbävningar, jordskred). 24. Har man i er medlemsstat en uttrycklig skyldighet när det gäller de upplysningar som avses i artikel 5 att bedöma och beskriva sannolika och betydande effekter av eventuella olyckor eller exceptionella omständigheter? 25. Vilken är nuvarande praxis vid MKB-förfarandet (med tanke på hur den nationella lagstiftningen beträffande risker tillämpas)? Vilka typer av projekt blir föremål för riskbedömning och vilka riskfaktorer ingår i riskbedömningen (hälsorisker, materiella tillgångar, naturen, vatten, luft etc.) och i vilken utsträckning? Tänk särskilt på - kärnkraftverk och andra kärnreaktorer, - dammar och fördämningar, - rörledningar, - raffinaderier, kemisk industri, och - vägar och järnvägar (särskilt tunnlar), flygplatser. Vilka särskilda lokaliseringar (t.ex. jordbävningszoner) föranleder riskbedömning? 26. Vilka metoder för riskbedömning används vid miljökonsekvensbedömning i er medlemsstat och vilket samband finns med riskbedömningar i andra sammanhang (t.ex. Seveso, IPPC)? Vilka faktorer/potentiella olycksrisker (naturkatastrofer, tekniska eller mänskliga brister, sabotage etc.) uppmärksammas? Allmänhetens deltagande 27. Hur definieras begreppet "den berörda allmänheten" i er medlemsstat (t.ex. i termer av geografisk avgränsning)? 28. Vilka projekt ger upphov till stort engagemang från allmänhetens sida, och hur hanterar man detta? Samband med andra direktiv 29. Har man i er medlemsstat, som det står i artikel 2.2 a, föreskrivit ett enda förfarande för projekt som omfattas av kraven både i MKB- och i IPPC-direktivet (direktiv 96/61/EG)? Om ja, beskriv huvuddragen i detta! 30. Industriprojekt: Är de gränsvärden/kriterier för obligatorisk bedömning eller undersökning från fall till fall som fastställts i er medlemsstat desamma som i bilaga I till IPPC-direktivet? Svara helst med: i stort sett, delvis, i några få fall. Ange de huvudsakliga skälen! 31. Är bedömningen enligt artikel 6 eller 7 i habitatdirektivet 92/43/EEG samordnad med MKB-förfarandet? Om ja, förklara hur det går till! Tillämpningen av artikel 1.5 och undantag enligt artikel 2.3 32. I vilka fall har artikel 1.5 och artikel 2.3 tillämpats? Motivera i korthet!. III. Andra frågor rörande förbättringar av direktivets tillämpning och effektivitet 33. Har urvalskriterierna i bilaga III visat sig vara effektiva? Har de typer av känsliga områden som nämns i bilaga III specificerats ytterligare i er nationella lagstiftning? Om ja, ge exempel!. Bör det finnas fler urvalskriterier och i så fall vilka? 34. Krävs det i er medlemsstat en miljökonsekvensbedömning för andra projekttyper än dem som nämns i bilaga I och II. Om ja, motivera varför! 35. Finns det nya typer av projekt som bör tas med i bilaga I och II (t.ex. anläggningar för framställning av spån- eller fiberplattor, master för mobiltelefoni och radio eller stationer för telekommunikation, golfbanor, anläggningar för verksamhet med genmanipulerade organismer eller patogena mikroorganismer, kalkbruk, skjutbanor eller andra)? Finns det typer av projekt som bör utgå ur bilaga I och II? Om ja, motivera varför! 36. Är de gränsvärden/kriterier som används i bilaga I lämpliga när det gäller att påbjuda obligatorisk miljökonsekvensbedömning eller finns det behov av att justera vissa gränsvärden/kriterier? Om ja, ange vilka projekttyper och kriterier/gränsvärden och motivera varför! 37. Bör projekt i bilaga II flyttas till bilaga I för att säkerställa att direktivet tillämpas på ett tillräckligt enhetligt sätt när det gäller vissa projekttyper? Om ja, motivera er uppfattning! 38. Planerar man några åtgärder när det gäller frågor rörande den biologiska mångfalden för att se till att den blir vederbörligt beaktad vid miljökonsekvensbedömningen? 39. Planeras i er medlemsstat några åtgärder för kontroll av utfallet av bedömningarna (efter det att tillstånd för projektet har lämnats)? 40. Ger er nationella lagstiftning möjlighet till domstolsprövning när det gäller konsekvensbedömningar och i så fall hur (t.ex. i vilka skeden av förfarandet och för vilka delar av allmänheten, även vid gränsöverskridande fall)? DG ENV B.3 (den 17 dec 2001) Ytterligare frågor ställda av enheten för miljökonsekvensbedömning vid Oxford Brookes University. 1) Vilka faktorer läggs i praktiken till grund för bedömningen av om den information som exploatören lämnar är av god kvalitet och tillräckligt omfattande - används till exempel fastställda checklistor för kontrollen eller kontrolleras varje miljökonsekvensbeskrivning mot de punkter som anges i bilaga IV till direktivet? 2) Gör er lagstiftning om miljökonsekvensbedömning det möjligt att vägra tillstånd för ett projekt med hänvisning till att den information som exploatören lämnat är otillräcklig eller inadekvat? Beskriv hur fall av ofullständig information behandlas i er medlemsstat! 3) Har man i er medlemsstat utarbetat nationella eller regionala riktlinjer för - a) hur exploatörerna skall utarbeta miljökonsekvensbeskrivningarna? och/eller - b) hur de behöriga myndigheterna skall utvärdera miljöinformationen? I så fall, ange kortfattat hur omfattande dessa riktlinjer är, vem som har utarbetat dem och i vilken form de finns tillgängliga (t.ex. på en hemsida etc. - ange Internetadressen)! 4) Har det i er medlemsstat gjorts några undersökningar av miljöinformationens kvalitet eller de miljökonsekvensbeskrivningar som lämnas av exploatörerna? I så fall, kan ni närmare ange vad man kommit fram till vid dessa undersökningar och var man kan få tag på rapporterna? 5) Vad har i praktiken varit den viktigaste gynnsamma förändringen som direktiv 97/11/EG (ändringsdirektivet om miljökonsekvensbedömning) har fört med sig när det gäller MKB-förfarandet i er medlemsstat? På vilket sätt är den förändringen gynnsam? 6) Vilket är enligt er uppfattning det största problemet eller den allvarligaste bristen som kvarstår [om det finns någon alls] när det gäller ändringsdirektivet om miljökonsekvensbedömning? Förklara varför det är ett problem och vad ni vill föreslå för lösning på det! 7) Har man i er medlemsstat fastställt undantagande gränsvärden för några bilaga II-projekt - varmed menas gränsvärden under vilka en miljökonsekvensbedömning förklaras helt onödig? I Förenade kungariket till exempel anges i förordningarna att det aldrig krävs någon miljökonsekvensbedömning för en ny anläggning för intensiv djuruppfödning som har mindre än 500 kvm golvyta och inte är belägen inom ett särskilt område (t.ex. ett Natura 2000-område). 8) Om man i er medlemsstat har fastställt tvingande gränsvärden för bilaga II-projekt, eller om man har fört över något eller några av direktivets bilaga II-projekt till medlemsstatens egen motsvarighet till bilaga I, finns det i så fall gränsvärden för vad som inte kräver obligatorisk prövning - vägledande urvalskriterier? Bilaga 2: Gränsvärdestabeller >Plats för tabell> * Om inte den berörda statliga myndigheten förklarar att den skog som skall avverkas saknar betydelse ur skogsvårdssynpunkt och inte heller är av intresse ur biologisk synpunkt eller av värde som naturlandskap eller friluftsområde. >Plats för tabell> >Plats för tabell> >Plats för tabell> >Plats för tabell> >Plats för tabell> >Plats för tabell> >Plats för tabell> >Plats för tabell> >Plats för tabell> >Plats för tabell> >Plats för tabell>