MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN OM PRINCIPER OCH RIKTLINJER FÖR INSAMLING OCH ANVÄNDNING AV SAKKUNNIGUTLÅTANDEN INOM KOMMISSIONEN - "Bättre kunskapsbas för bättre politiska beslut"

Sammanfattning

Syftet med detta meddelande är att förankra och främja god praxis för insamling och användning av expertis i alla skeden av kommissionens beslutsprocesser. Genom meddelandet uppfylls ett åtagande som gjordes i vitboken om styrelseformerna i EU [1], och som upprepades i handlingsplanen för vetenskap och samhälle [2].

[1] KOM(2001) 428.

[2] KOM(2001) 714.

Huvudmålet är att hjälpa kommissionens avdelningar att uppbåda och utnyttja den lämpligaste expertisen, och att skapa en god kunskapsbas för bättre politiska beslut. Ett annat mål är att stärka kommissionens ståndpunkt, enligt vilken insamling och användning av sakkunnigutlåtanden måste ske på ett trovärdigt sätt.

Meddelandet består av tre delar. Grundprinciperna om kvalitet, öppenhet och effektivitet skall ligga till grund för all kommissionsverksamhet på området. Riktlinjerna skall hjälpa avdelningarna att tillämpa principerna. Till sist skall en rad praktiska frågor hjälpa avdelningarna att ta fram situationsanpassade metoder för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden.

Principernas och riktlinjernas genomförande bör ses som en process. Det kommer därför att krävas uppföljning och översyn för att fortlöpande förbättra metoderna och bedöma i vilken mån målen har uppnåtts.

1 INLEDNING

Bakgrund

Expertis är en väsentlig beståndsdel av ett dynamiskt, kunskapsbaserat samhälle. Specialisternas kunskap och färdigheter bidrar till skapandet av nya möjligheter som kan öka konkurrenskraften och förbättra livskvaliteten.

Det är beslutsfattarnas uppgift att skapa en rättslig ram där dessa möjligheter kan utnyttjas på ett hållbart sätt för det allmännas bästa. En avgörande förutsättning för att detta skall lyckas är att de politiska vägvalen bygger på bästa tillgängliga kunskap och uppdateras i enlighet därmed. För detta krävs att man vid rätt tidpunkt har tillgång till rätt slags expertis.

Europeiska kommissionen, som har en nyckelroll när det gäller att föreslå och se över EU-politiken, håller sig med egen expertis på hög nivå, men tar ofta också externa experters tjänster i anspråk.

Stundom får dessa experter i uppdrag att göra "klassiska" vetenskapliga analyser [3] på natur- eller samhällsvetenskaplig grund. Det rör sig ofta om ett ganska enkelt förfarande, där frågeställningar, belägg och tolkningar i stort sett är oomtvistade.

[3] En vetenskaplig analys innebär att man håller sig till metoder och kunskap - oberoende av hur osäkert det är - som bygger på noggrann testning av hypotetiska förklaringar av naturvetenskapliga och sociala fenomen och system.

I andra fall är allt detta dock i hög grad kontroversiellt. De senaste årens frågor - från galna kosjukan till genetiskt modifierade organismer - visar att man ibland måste fatta svåra politiska beslut i tvistefrågor där det råder stor osäkerhet. Vetenskaplig expertis handlar då lika mycket om att fastställa vad man inte vet, eller vad som är mer eller mindre sannolikt, som om att lämna allmänt vedertagna och accepterade synpunkter. Det förekommer att kommissionen står inför en uppsjö av motstridiga expertutlåtanden, som omväxlande kommer från akademiker, personer med praktisk kunskap och aktörer som direkt berörs av den politiska frågan. Synpunkterna kan både bygga på helt olika förutsättningar och skiftande målsättningar. De kan också vara kopplade till frågor som ligger utanför det som allmänt betraktas som "vetenskapligt".

Oberoende av vad rådgivarna anser vara "rätt" beslut är det viktigt att de berörda parterna [4] och allmänheten är övertygade om att besluten är goda.

[4] Berörd part kallas en enskild person eller en grupp som berörs eller kan komma att beröras - direkt eller indirekt - av beslutsprocessens resultat, eller som företräder det gemensamma intresset av en sådan grupp.

Följaktligen är samspelet mellan politiska beslutsfattare, experter, berörda parter och allmänhet ett allt viktigare led i beslutsfattandet, och uppmärksamheten måste riktas inte bara på de politiska resultaten utan också på beslutsprocessen.

Kommissionen tog upp dessa frågor i sin vitbok om styrelseformerna i EU, som antogs i juli 2001. Där konstateras följande:

"Det är ofta oklart vem som egentligen bestämmer - experterna eller politikerna. En allt bättre upplyst allmänhet ifrågasätter samtidigt i allt större utsträckning sakkunnigutlåtandenas innehåll och de sakkunnigas oberoende. Dessa frågeställningar blir ännu mer brännande när unionen måste tillämpa försiktighetsprincipen och har till uppgift att sköta riskbedömningar och riskhantering."

EU har förstås redan gjort mycket för att råda bot på tidigare svårigheter, bland annat gjorde man 1997 om systemet med vetenskapliga kommittéer på områdena livsmedelssäkerhet och konsumentskydd. Unionen har på sista tiden gått ett steg längre genom att inrätta Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet.

Kommissionen anser dock att det nu är tid att ytterligare befästa den lärdom som dragits av tidigare erfarenheter. I vitboken meddelas därför att kommissionen kommer att publicera

"... riktlinjer för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden inom kommissionen i syfte att säkra att de anlitade experterna får ett tydligt ansvar, företräder olika åsikter och har hög integritet. Detta bör innefatta offentliggörande av de utlåtanden som avges. Med tiden skulle riktlinjerna kunna tjäna som grund för gemensamma metoder vid samtliga EU-institutioner och i medlemsstaterna [...]."

Detta åtagande upprepas i kommissionens handlingsplan för vetenskap och samhälle från december 2001.

Genom föreliggande meddelande uppfylls detta åtagande. Det ena målet är att hjälpa kommissionens avdelningar [5] att uppbåda och utnyttja den lämpligaste expertisen, och att bygga en god kunskapsbas för bättre politiska beslut. Det andra målet är att stärka kommissionen i dess strävan att se till att förfarandet för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden måste vara trovärdigt.

[5] Med "avdelning" menas administrativ enhet inom Europeiska kommissionen (t.ex. enheter, direktorat, särskilda tjänster, generaldirektorat) som kan komma att inhämta eller använda expertis.

I det hänseendet kommer meddelandet att bidra till kommissionens handlingsplan för bättre lagstiftning [6]. Meddelandet kompletterar i synnerhet följande:

[6] KOM(2002) 275 och KOM(2002) 278.

- De allmänna principerna och minimikraven för kommissionens samråd med berörda parter [7], som skall reglera hur kommissionen genomför sina offentliga samråd. Eftersom de berörda parterna och allmänheten eventuellt själva kan bidra med expertis och eventuellt vill växelverka med experterna, måste minimikraven och riktlinjerna vara väl samordnade.

[7] KOM(2002) 704.

- Planerna för en systematisk konsekvensanalys av de politiska initiativen - från början till slut - på grundval av en ingående analys av eventuella ekonomiska, sociala och ekologiska verkningar samt en analys av olika regleringsalternativ. Det kan komma att krävas expertis [8] för konsekvensanalysen, som skall bidra till att säkerställa bästa möjliga informationsgrund för framtida politiska beslut.

[8] KOM(2002) 276.

EU vidtar samtidigt åtgärder för att öka de europeiska forskningsinvesteringarna och har satt 3 % av BNP som mål fram till 2010 [9]. Detta kommer i hög grad bidra till att främja och upprätthålla en hög nivå på den vetenskapliga expertisen, särskilt inom spjutspetstekniken.

[9] Slutsatser från Europeiska rådets möte i Barcelona, 15-16 mars 2002, och kommissionens ursprungliga svar, KOM(2002) 499, 11 september 2002.

Befintliga metoder

Europeiska unionen står ständigt inför politiska frågor där man i någon utsträckning är hänvisad till natur- eller samhällsvetenskapliga bedömningar.

I Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen erkänns visserligen vikten av fakta och uppgifter när det gäller hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd (artiklarna 95.3 och 174.3 i EG-fördraget) [10], men i verkligheten anlitas experter på mycket fler områden. Exempel på detta är fastställande av luftkvalitetsmål, godkännande av kosmetiska produkter, införande av säkerhetsnormer för bilar, bestämmande av fiskekvoter, strategier för bekämpning av arbetslösheten och framtagande av europeiska forskningsprogram. Frågorna är i allt större utsträckning sektors- och ansvarsövergripande och gör att kommissionen måste söka och sammanföra kunskap från olika håll. Liknande behov kan följa av EU:s åtaganden inom ramen för internationella avtal.

[10] Frågor om joniserande strålning och deponering av radioaktivt avfall tas också upp i Euratomfördraget (artiklarna 31 och 37).

Expertis förekommer i många olika former, bland annat som vetenskaplig kunskap och som kunskap genom praktisk erfarenhet. Den kan också gälla specifika nationella eller regionala förhållanden. Expertis kan användas under hela beslutsprocessen, även om det kanske krävs olika former av expertis i olika skeden. I vissa fall sammanförs experter och företrädare för berörda parter i en enda grupp. I andra fall växelverkar de inom ramen för seminarier eller har överläggningar i annan form. Dessutom händer det att kompletterande expertis inhämtas genom öppna samråd, exempelvis inom ramen för offentliggörandet av grön- och vitböcker.

Verksamhet på europeisk nivå medför ytterligare utmaningar. Europeiska lösningar måste ta hänsyn till ländernas olika förutsättningar. Beslutsprocessens nyckelfrågor handlar ofta om jämförbarhet, harmonisering, validering och kompatibilitet.

Kommissionens tillämpning av försiktighetsprincipen [11] medför också ett ständigt behov av expertis för uppdatering av strategier mot bakgrund av den vetenskapliga och tekniska utvecklingen och för bättre riskbedömningar.

[11] KOM(2000) 1.

De åtgärder som fastställs i detta meddelande måste vara anpassade till kommissionens skiftande arbetsvillkor. De får inte ses som en bindande regelsamling som skall passa alla. Det rör sig i stället om principer, riktlinjer och praktiska frågor som förankrar och främjar god praxis genom att bidra till ett mer konsekvent tillvägagångssätt i kommissionens generaldirektorat inom ramen för gällande lagstiftning. Genom att uppmuntra till samlade ansträngningar och lägga grunden till bättre politiska beslut torde riktlinjerna på medellång till lång sikt leda till tydligt minskade resursbehov.

2 NÄR SKALL GRUNDPRINCIPERNA OCH RIKTLINJERNA TILLÄMPAS?

Grundprinciperna och riktlinjerna skall tillämpas varje gång en kommissionsavdelning inhämtar och använder utlåtanden från externa experter.

Principerna och riktlinjerna gäller sålunda inhämtande av expertis i tillfälliga eller ständiga expertgrupper, från externa konsulter (enskilda personer, grupper eller företag, eventuellt inom ramen för en studie) och där dessa mekanismer kombineras med intern expertis (experter i kommissionens avdelningar och i Gemensamma forskningscentret).

Utlåtanden från en kommissionsavdelning till en annan bör i möjligaste mån följa principerna och riktlinjerna, särskilt när de utgör ett viktigt inlägg i en känslig politisk fråga. I förekommande fall bör utlåtanden från EU-organen (t.ex. Europeiska miljöbyrån och Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet) användas på ett sätt som stämmer överens med principerna och riktlinjerna.

Principerna och riktlinjerna gäller anlitandet av experter i beslutsprocessens samtliga skeden, dvs. från det att man fastställer att det finns ett behov av politiska åtgärder eller beslut (inklusive framtidsstudier), över framtagandet av politiska alternativ (inklusive konsekvensbedömning), förslag till och genomförandet av politiska beslut till de politiska beslutens uppföljning och översyn.

Principerna och riktlinjerna är inte rättsligt bindande. De är heller inte tillämpliga på beslutsprocessens formella skeden i enlighet med vad som föreskrivs i fördraget eller annan gemenskaps lagstiftning. Meddelandet omfattar därför varken de formella lagstiftningsförfarandena eller det formella utövandet av kommissionens genomförande befogenheter inom ramen för kommitté förfarandet [12].

[12] Rådets beslut 1999/468/EG.

Kommissionens minimikrav för offentligt samråd (se punkt 1) gäller samråd med allmänheten och även inhämtande av synpunkter från grupper i det civila samhället och andra berörda parter på grund av deras representativitet snarare än eventuell expertis. Skulle det vara oklart om det är minimikraven för samråd eller riktlinjerna för expertis som gäller, kommer de berörda externa parterna att få detaljerad vägledning av den ansvariga kommissionsavdelningen.

I vissa av beslutsprocessens skeden kan det vara viktigt att ge experterna möjlighet till växelverkan med berörda parter, exempelvis på konferenser. Detta framgår av diagrammet i figur 1.

>Hänvisning till>

Figur 1: Kommissionen kan samråda med både experter och berörda parter. Expertsamråd kan ske när som helst under beslutsprocessen. Minimikraven gäller samråd där kommissionen uppmuntrar berörda parter att lämna synpunkter på beslutsprocessen, innan kommissionens ledamöter fattar beslut.

Riktlinjerna gäller från och med den 1 januari 2003.

3 GRUNDPRINCIPER ATT TILLÄMPAS AV KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Enligt vitboken om styrelseformerna i EU skall principerna om ansvarsfördelning, åsiktsmångfald och integritet tillämpas när man inhämtar och använder sakkunnigutlåtanden. Dessa principer är kopplade till andra allmänna principer för bättre styrelseformer: öppenhet, delaktighet, effektivitet, konsekvens, proportionalitet och subsidiaritet. Nedan har de sammanfattats till tre grundprinciper. Kommissionsavdelningarna bör i sin verksamhet alltid utgå från dessa principer när de inhämtar och använder sakkunnigutlåtanden enligt definitionen i punkt 2. Varje grundprincip följs av en kort förklaring med hänvisning till kriterier och besläktade principer.

Kvalitet

Kommissionen bör inhämta utlåtanden som håller en lämplig och hög kvalitet.

Man kan skilja mellan tre kriterier för expertisens kvalitet, nämligen kompetens, oberoende och mångfald.

I många fall kan kvaliteten på vetenskaplig expertis helt enkelt grundas på forskarens kompetens enligt andra forskares vittnesmål och med hänsyn till faktorer såsom antalet och betydelsen av citerade publikationer. För att se till att den inhämtade expertisen är tillräckligt bred och relevant för sakfrågan kan det också vara lämpligt att anlita experter vars renommé beror på andra faktorer. Detta gäller bland annat experter som har praktisk kunskap.

Det är uppenbart att ingen kan vara helt "oberoende": Den enskilde påverkas alltid av sin personliga bakgrund - familj, kultur, arbetsgivare, sponsorer osv. En expert skall dock kunna förväntas handla oberoende. En expert kan förstås ändå bidra med kunskap som de har på grund av sin anknytning eller nationalitet. I vissa fall anlitas experter just av den anledningen. Målet är dock att minimera risken för att expertisen påverkas av hävdvunna intressen. För att uppnå detta måste man införa metoder som främjar integritet genom att tydliggöra beroendeförhållanden och lyfta fram det faktum att vissa beroendeförhållanden kan påverka beslutsprocessen mer än andra, beroende på vilken fråga det gäller.

Det sista kvalitetskriteriet är mångfald. Om möjligt bör man alltid inhämta åsikter som skiljer sig åt. Detta uppnås genom skillnader i fråga om vetenskapsmetoder, typ av expertis, institutionernas anknytning och grundläggande antaganden.

Beroende på den aktuella frågan och beslutsprocessens skede kan mångfald också nödvändiggöra inhämtandet av tvärvetenskaplig och sektorsövergripande expertis samt minoritetssynpunkter och icke-konformistiska åsikter. Även andra faktorer kan ha betydelse, såsom geografiska och kulturella infallsvinklar och jämställdhetsaspekter.

Öppenhet

Kommissionen bör inhämta och använda utlåtanden på ett öppet sätt.

En hög grad av öppenhet är en förutsättning för att samtliga inblandade skall kunna ta ett större ansvar, särskilt i fråga om hur man utformar frågor, väljer experter och handhar resultaten. Det krävs också en strategi för engagerad och ändamålsenlig kommunikation, där kommissionen bör sträva efter att ständigt förbättra de berörda parternas och allmänhetens kännedom om och insikt i hur kommissionen använder expertisen. Som ett led i detta bör både frågorna och den inhämtade expertisen göras begripliga för lekmän. För allmänhetens tillgång till handlingar gäller redan flera allmänna principer. [13]

[13] Information skall lämnas ut i enlighet med förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, och förordning (EG) 1045/2001 om uppgiftsskydd.

Kommissionen är inom de institutionella ramarna politiskt ansvarig för sina initiativ. Det får inte se ut som om kommissionen gömde sig bakom experterna. Kommissionen måste i stället kunna motivera och förklara sin användning av sakkunnigutlåtanden och de val som gjorts på grundval av expertråden. På samma sätt måste även experterna kunna hållas ansvariga. De bör till exempel vara beredda att motivera sina utlåtanden genom att förklara de belägg och resonemang som expertisen bygger på.

Strävan efter öppenhet kräver dock viss försiktighet. Det finns nämligen omständigheter, där för mycket öppenhet riskerar att försämra expertisens kvalitet eller skada berörda parters berättigade intressen. Graden av öppenhet bör därför stå i proportion till sakfrågan (se nedan). I så fall är det emellertid viktigt att ge så mycket insyn som möjligt i varför man inte är öppen.

Effektivitet

Kommissionen bör sörja för effektiva metoder för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden.

I överensstämmelse med åtgärderna i detta meddelande bör kommissionens avdelningar sträva efter en effektiv användning av begränsade resurser genom att väga kortfristiga kostnader (t.ex. personalens arbetstid) mot förväntade långfristiga vinster (t.ex. smidigare genomförande av robusta strategier).

Det betyder att arrangemangen för insamling och användning av expertis bör stå i proportion till sakfrågan, med hänsyn tagen till berörd sektor, frågan det gäller och beslutsprocessens skede.

Metoder för uppmärksammande av, och politiskt ställningstagande till, vissa frågor i ett tidigt skede kan exempelvis knappast användas för att följa upp den nuvarande politiken. Metoder som syftar till små tekniska ändringar i olika bestämmelser är troligtvis olämpliga när det gäller känsliga frågor, där de vetenskapliga rönen är mycket osäkra och där det stor mycket på spel i politiskt, socialt, ekonomiskt och ekologiskt hänseende.

Under alla omständigheter kommer det att krävas ett system för rutinmässig uppföljning, utvärdering och översyn som kontinuerligt bidrar till en förbättring av metoderna. Ett sådant system måste vara både process- och resultatinriktat. Beroende på vad frågan gäller, måste man härvid anlägga både kommissionsavdelningarnas, experternas och de berörda parternas perspektiv och på så sätt ta hänsyn till att de olika aktörerna eventuellt har olika mått på effektiviteten.

>Hänvisning till>

Grundprinciperna

Sammanfattningsvis bör kommissionen alltid

i) inhämta utlåtanden som håller en lämplig och hög kvalitet,

ii) inhämta och använda utlåtanden på ett öppet sätt,

iii) sörja för effektiva och proportionerliga metoder för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden.

4 RIKTLINJER SOM SKALL TILLÄMPAS AV KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Genom nedanstående riktlinjer omsätts ovanstående principer i praktiken. I bilagan finns olika frågor som avdelningarna kan ha nytta av när de skall tillämpa riktlinjerna.

Planering

1. Kommissionen bör se till att den egna expertisen håller en lämplig nivå. På så vis kan kommissionen agera som "intelligent kund" när det gäller att organisera och värdera synpunkter från extern expertis. Om en avdelning inte har tillgång till viss expertis, bör den försöka hitta experter hos någon annan av kommissionens avdelningar.

2. Politiska frågor som kräver utlåtande från sakkunniga bör identifieras så snart som möjligt. I det sammanhanget kan framtidsstudier vara till god hjälp.

Förberedelser för att inhämta expertis

3. Sättet på hur experter involveras (kommissionens egna, konsulter, expertgrupper, konferenser, etc.) bör avgöras av den politiska frågans komplexitet och känslighet samt hur snart den måste lösas. [14]

[14] Utan att det påverkar de fall där samråd med specifika vetenskapliga kommittér krävs i befintlig lagstiftning.

4. Övriga avdelningar som skulle kunna ha intresse av den politiska frågan bör tillfrågas om de vill bidra med synpunkter.

5. Avdelningarna bör först göra en bedömning av om deras problem kan lösas av någon annan mekanism som uppfyller grundprinciperna. Det kan till exempel röra sig om permanenta vetenskapliga kommittéer, kommissionens egna experter, exempelvis Gemensamma forskningscentret (GFC). Lämpliga mekanismer kan också finnas i medlemsstaterna, partnerländerna eller inom internationella organisationer.

6. Omfattningen av och målet för experternas inblandning, och de frågor de skall behandla, bör anges tydligt. Avdelningarna kanske vill rådfråga berörda parter om frågornas utformning och underliggande antaganden, främst när det gäller känsliga frågor [15]. Det kan finnas anledning att komma tillbaka till dessa antaganden när den politiska processen kommit igång.

[15] Detta kanske är olämpligt i fråga om kontrakt som rör undersökningar, eftersom berörda parter längre fram kanske lämnar in ett anbud för uppdraget.

7. Profilen på den expertis som behövs bör fastställas genom en övning där man fastställer frågans omfattning. Den aktuella frågans art bör ligga till grund för hur en optimal sammansättning av experter skall se ut. Avdelningarna bör som mål ha att de berörda disciplinerna och/eller sektorerna återspeglas på rätt sätt i de sakkunnigutlåtanden som ges. Exempelvis i form av praktiska erfarenheter från den dagliga inblandningen i en verksamhet.

Hitta och välja ut experter

8. Avdelningarna bör använda så breda tillvägagångssätt som möjligt när de söker lämpliga experter. Så långt det är möjligt bör man sträva efter nya friska idéer och infallsvinklar genom att ta med sådana personer som i vanliga fall inte ingår bland de vanliga kontakterna. Avdelningarna bör också se till att grupperna består av minst 40 % av det lägst representerade könet. [16]

[16] I enlighet med kommissionens beslut av den 19 juni 2000 (EGT L 154/34, 27.6.2000) om jämn könsfördelning i dess expertgrupper och kommittéer.

9. Både gängse och avvikande uppfattningar bör beaktas. Det är dock viktigt att skilja mellan dem som företräder idéer som har blivit hårt kritiserade och dem vars idéer tycks stödjas av rimliga bevis.

Hantera experternas deltagande

10. När avdelningarna använder sig av experter bör de dokumentera verksamheten, till exempel genom en arbetsbeskrivning och de viktigaste bidragen från olika experter eller grupper av experter.

11. Kommissionen bör, i samarbete med berörda experter, avgöra om den församlade expertisen täcker de aktuella frågorna och om det finns tillräckligt med bakgrundsinformation och övriga uppgifter samt kontrollera att samtliga inblandade har en klar bild av vad uppgiften innebär.

12. Experterna bör omedelbart deklarera om de har något direkt eller indirekt intresse av den fråga som behandlas, samt om det sker någon större förändring efter det att arbetet påbörjas. Kommissionen skall avgöra om det föreligger någon intressekonflikt som skulle kunna äventyra utlåtandets kvalitet.

Garantera öppenhet

13. De huvuddokument som är kopplade till användningen av ett expertutlåtande i samband med en politisk fråga, och i synnerhet utlåtandet i sig, bör offentliggöras så snart som möjligt, om inga undantag från rätten till insyn gäller. [17] Avdelningarna bör försöka se till att dokumenten översätts, åtminstone en sammanfattning av dem, så långt det är praktiskt möjligt, och speciellt när det gäller känsliga frågor. Eventuella förseningar eller praktiska hinder på grund av en översättning får inte hindra att dokument offentliggörs på originalspråket.

[17] Förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.

14. Avdelningarna bör överväga att låta allmänheten delta vid vissa expertmöten, i synnerhet när det rör sig om känsliga politiska frågor.

15. Avdelningarna bör insistera på att experterna tydligt anger det underlag (t.ex. källor, referenser) de baserar sina utlåtanden på, samt om det finns osäkerheter och avvikande uppfattningar.

16. Avdelningarna bör överväga hur de kan främja en välgrundad och strukturerad debatt mellan beslutsfattare, experter och berörda parter (t.ex. i form av seminarier eller konferenser), i synnerhet när det gäller känsliga frågor.

17. Som allmän regel gäller att förslag från en avdelning till ett kommissionsbeslut skall åtföljas av en beskrivning av det sakkunnigutlåtande som förslaget grundar sig på och hur det återspeglas i förslaget. Detta gäller även fall där utlåtandet inte följts. Så långt det är möjligt skall samma information offentliggöras när kommissionens förslag formellt antagits.

5 Genomförande, uppföljning och översyn av principerna och riktlinjerna

Genomförandet av principerna och riktlinjerna bör uppfattas som en process. Det behövs därför ett system för uppföljning och översyn för att ständigt förbättra metoderna och för att man skall kunna bedöma hur långt man kommit på väg mot målen. Systemet kommer att innehålla följande delar:

- Samarbete mellan olika avdelningar kommer att leda till att man kan bygga upp en erfarenhetsbank och främja en kultur där man kan dra nytta av varandras erfarenheter, bland annat genom att utveckla utbildningsverksamhet efter behov. Informationsverktyg kommer att användas för att samla in och sprida relevant information. [18]

[18] Handlingsplanen för vetenskap och samhälle innehåller flera relevanta initiativ, till exempel pilotsystemet "Scientific Information for Policy Support in Europe" (SINAPSE), och en gemensam webbportal (så kallad one-stop-shop) som ger tillgång till information om rådgivande förfaranden inom kommissionen.

- Generaldirektoraten kommer att fastställa rutiner för hur man skall bedöma erfarenheterna från genomförandet av riktlinjerna, både i fråga om goda erfarenheter och problem man stött på.

- Generaldirektoratens rapportering om sina erfarenheter av genomförandet av riktlinjerna kommer att ingå som del av deras årliga rapportering om genomförandet av kommissionens handlingsplan för bättre lagstiftning.

- År 2005 kommer kommissionen att genomföra en oberoende utvärdering av hur dagens riktlinjer tillämpas. Det kommer också att bli nödvändigt att analysera i vilken utsträckning kommissionens riktlinjer skulle kunna utgöra grunden för ett bredare gemensamt tillvägagångssätt; en idé som även presenterats i vitboken om styrelseformerna.

BILAGA

PRAKTISKA FRÅGOR

Det här avsnittet kompletterar grundprinciperna och riktlinjerna genom att innehålla förslag på praktiska frågor och bästa praxis som avdelningarna kan beakta när de inhämtar och använder sakkunnigutlåtanden. Förslagen är vägledande och är avsedda att fungera som hjälp för kommissionens avdelningar när de skall utforma lämpliga arrangemang som är avpassade efter specifika fall.

Avsnittet kommer att uppdateras mot bakgrund av erfarenheterna av genomförandet av principerna och riktlinjerna.

Planering

Avdelningarnas personal

Har kommissionen tillräckligt med egna experter för att kunna uppfylla avdelningens behov och möjliggöra att avdelningen kan agera som "intelligent kund" när det gäller att värdera externa experters sakkunnigutlåtanden?

Hur ser den långsiktiga trenden ut i fråga om avdelningens personal? Kommer personalens rörlighet att leda till att tillgången på egna experter ökar eller minskar? Kan nationella experter med tidsbegränsad anställning inom kommissionen spela en roll? Kan det i så fall påverka avdelningens gemensamma minne och upplevda oberoende?

Behovet av externa sakkunnigutlåtanden

Har det skett en noggrann genomgång av vilken expertis som finns inom och utanför kommissionen? Vilken bakgrundsinformation eller annan hjälp kan man hämta från andra avdelningar? Finns det relevanta kunskaper i de europeiska forskningsprogrammen? Finns det relevanta informationsverktyg [19] som skulle kunna bidra med information om exempelvis den senaste utvecklingen eller om tidigare sakkunnigutlåtanden, etc.

[19] T.ex. det öppna Internet-baserade nätverket "SINAPSE" (se handlingsplanen för vetenskap och samhälle)

Finns det relevant expertis på andra avdelningar, t.ex. GFC? Blir processen trovärdigare om extern expertis anlitas?

Göra processen kostnadseffektivare

Bör andra avdelningar bjudas in att delta (t.ex. när det finns ett gemensamt intresse av att ta itu med frågor som spänner över flera områden)? Har det skett informationsutbyte om tidigare sakkunnigutlåtanden som är relevanta för den aktuella frågan? Behöver avdelningarna samordna sina kontakter med experter för att undvika dubbelarbete?

Kan resurserna användas på ett mer ekonomiskt sätt, till exempel genom att man gruppindelar de frågor som skall behandlas? Kan det göras under genomgången av den årliga politiska strategin (samtidigt som man fastställer vilka politiska initiativ som kräver bedömning av vilken påverkan de får)?

Har man vidtagit åtgärder för att se till att avdelningens egen kunskapsbas (egna experter, undersökningar, program) finns lättillgänglig i begripliga versioner?

Förvarningssystem för att upptäcka kommande frågor

Sysslar avdelningen aktivt med framtidsanalyser för att upptäcka kommande frågor? Känner Din avdelning till framstegen inom vetenskap och forskning?

- Praktiskt tips:

Den europeiska, nationella och regionala vetenskapliga och tekniska framtidsforskningen och utvärderingen innehåller flera olika analyser av utvecklingen inom vetenskap och teknik och den socio-ekonomiska påverkan detta får. [20]

[20] Mer information om framtidsstudier finns på följande webbplatser: http://cordis.lu/rtd2002/foresight/home.html och http://www.jrc.es/welcome.html

Förbereda inhämtandet av sakkunnigutlåtanden

Utforma frågorna

Har samtliga aspekter på problemet analyserats på korrekt sätt och formulerats i de frågor som ställs till experterna?

- Praktiskt tips:

Har samtliga möjliga risker beaktats vid riskbedömningen? Återspeglas det i de frågor som riktats till experterna? I praktiken kan fördelarna med ett brett upplagt tillvägagångssätt behöva balanseras mot begränsade resurser?

Bör olika grupper (t.ex. berörda parter, representanter från det civila samhället) delta vid uformningen av frågan - och i så fall hur?

Välja rätt metod

Kan frågan hanteras på ett tillfredsställande sätt genom kontakter med enskilda eller flera experter (till exempel genom utfrågningar, expertkontrakt, etc.) eller skulle frågan kunna lösas på ett bättre sätt genom interaktiva och kollegiala diskussioner med noggrant utvalda expertpaneler?

- Praktiskt tips:

Informella kontakter kan ge snabba svar, och är ofta en lämplig väg att gå i inledningen av en politisk process, och när det gäller frågor som inte är så känsliga. Å andra sidan kan grupper som innehåller representanter för flera olika vetenskaper och sektorer leda till korsbefruktning av idéer, stimulera debatten och bidra till mer välgrundade åsikter. Sammantaget bör det ge utlåtanden av högre kvalitet och en trovärdigare process.

Fastställa vilken expertis som behövs

Vilka skall medverka vid bedömningen av vilken expertis som behövs? Räcker det med interna diskussioner? Är det någon idé att involvera berörda parter?

Är det nödvändigt att använda sig av experter från olika vetenskaper och sektorer? Hur ser man till att blandningen blir den rätta?

Vilka urvalskriterier skall man använda (exempelvis krav på vissa akademiska examina)? Vilka spärrar för deltagande (t.ex. för dem som arbetar för ett företag som kan påverkas av ett eventuellt politiskt beslut) skall man använda?

Hur skall avvikande åsikter återspeglas? I vilken utsträckning har olika åsikter representerats?

- Praktiskt tips:

En metod kan vara att låta företrädare för olika inriktningar vara representerade bland experterna. En annan kan vara att anordna utfrågningar där de som har mer okonventionella idéer kan föra en dialog med dem som har åsikter som ligger närmare mittfåran.

Innebär den politiska frågan att det är nödvändigt med en eller fler experter från varje medlemsstat? Det kan vara fallet när tyngdpunkten ligger på att bedöma och jämföra situationen i olika medlemsstater.

Är det lämpligt att mobilisera experter utanför den vetenskaplig sfären? Till exempel advokater, etiker eller andra som har praktisk, daglig erfarenhet från en aktuell verksamhet

- Praktiskt tips:

I vissa fall kan det vara värdefullt att sammanföra experter och forskare i samma grupp. I andra fall kan två eller fler grupper arbeta oberoende av varandra, men ges möjlighet att utbyta åsikter vid lämpliga tillfällen. Vilken väg man väljer kan bero på hur långt man kommit i det politiska beslutsfattandet.

Skulle det vara relevant att involvera icke-europeiska experter?

- Praktiskt tips:

När en politisk fråga får följdverkningar utanför Europa, kan det vara en god idé att kalla in experter från tredje land. Den typen av experter kan på ett förtjänstfullt sätt komplettera europeisk expertis även på andra områden.

Hitta och välja ut experter

Bör öppna ansökningsomgångar för kandidater offentliggöras när man letar efter experter till olika expertgrupper? Har sådana ansökningsomgångar offentliggjorts på ett så brett sätt som möjligt, även på elektronisk väg? Öppna ansökningsomgångar kan vara särskilt lämpliga när man hanterar känsliga frågor och när det är troligt att grupperna kommer att finnas under en längre period.

Bör expertutlåtandena inhämtas i form av konsultarbeten (undersökningar som sker efter öppna ansökningsomgångar i enlighet med relevanta regler för offentlig upphandling)? [21]

[21] Särskilda regler kan gälla för EU-byråer.

Kan befintliga nätverk användas, till exempel sådana som skapats genom nationella och europeiska forskningsprogram?

Bör man inrätta en urvalskommitté, eventuellt med externa sakkunniga på området, som hjälp för att hitta lämpliga experter?

Hantera experternas deltagande

Hur skall man hantera förslag från experterna om att ändra arbetsplanen (t.ex. beroende på den senaste vetenskapliga utvecklingen eller andra oväntade frågor)? Vad gör man om experterna anser att de bara kan hinna med en del av de föreslagna uppgifterna inom den angivna tidsramen? Om en ändring av arbetsplanen verkar nödvändig, kan man i så fall komma överens om den inom de gränser som eventuellt gäller för upphandlingen av experttjänsterna? Eller bör man ha andra metoder i beredskap för att undersöka de frågor som lämnas utan åtgärd?

Behöver experterna ytterligare uppgifter eller information? Kan avdelningen vidta rimliga åtgärder för att få fram vad som behövs? Kan andra avdelningar hjälpa till (t.ex. genom att använda sig av forskningsnätverk i ramprogrammet?)

- Praktiskt tips:

Erfarenheterna visar att avdelningarna måste anstränga sig för att tillhandahålla den information och de uppgifter som experterna skall ha som underlag för sina utlåtanden, eftersom man inte kan anta att experterna skall leta fram och samla in informationen själva. Detta bör vägas in i planeringsstadiet.

Under vilka omständigheter bör ytterligare experter delta permanent eller tillfälligt i gruppen? Kan man använda avdelningens egna experter för att fylla kunskapsluckorna?

Bör man finansiera ytterligare forskning för att komma till rätta med särskilt uppenbara kunskapsluckor?

Är samtliga experter på ett lämpligt sätt involverade i processen? Har de förstått uppgiften?

- Praktiskt tips:

Gruppdynamiken är viktig, och inte minst ordföranden kan spela en avgörande roll. Vissa deltagare kanske bidrar mindre än väntat, eller drar sig till och med ur gruppen, om de känner att deras bidrag inte erkänns tillräckligt.

Bör experterna vara tvungna att underteckna en försäkran om eventuella intressekonflikter? Har avdelningen övervägt vilka åtgärder som bör vidtas om konflikter uppstår?

- Praktiskt tips:

En möjlig allmän regel skulle kunna vara att utesluta en expert som anger att det föreligger en intressekonflikt från att vara ordförande eller föredragande. I vissa fall kan det vara nödvändigt att ersätta en sådan expert, eller att be dem avstå från vissa delar av diskussionen.

Säkerställa öppenhet

Vilka dokument bör vara direkt tillgängliga?

- Praktiskt tips:

Kontrollista över dokument som skall göras direkt tillgängliga skulle kunna omfatta

- en förklaring av den politiska frågan och användningen av sakkunnigutlåtanden, inklusive tidsramen och informationen om möjlighet till öppet samråd,

- arbetsbeskrivning,

- urvalskriterier för experterna,

- experternas namn, [22]

[22] Avslöjandet av en experts identitet skall överensstämma med bestämmelserna i förordning (EG) 1045/2001 om uppgiftsskydd.

- intressedeklarationer,

- sammanfattning av mötena,

- de expertutlåtanden som blir resultatet (inklusive eventuella avvikande uppfattningar).

- Praktiskt tips:

I vissa fall kan det vara lämpligt att inte avslöja namnen på vissa forskare, exempelvis för att skydda dem gentemot yttre tryck eller för att skydda legitima intressen hos dem som berörs av processen. Namnskyddet bör vara tidsbegränsat och motiveras.

Har det vidtagits åtgärder för att säkerställa att det inte förekommer några undantag från rätten till insyn? Har kommersiellt känslig information skyddats i tillräcklig omfattning?

Har man beaktat samtliga konsekvenser av att lämna ut informationen? Kan följden bli oavsiktliga negativa effekter (t.ex. panik bland allmänheten)? Skulle det trots det vara ännu skadligare att hålla inne med informationen? Vilken information kommer att ges som motivering till att man inte lämnar ut informationen? Har dessa frågor diskuterats som del av planen för riskkommunikation?

Var skall informationen och dokumenten göras direkt tillgängliga? Räcker det att lägga ut relevanta dokument från den ansvariga avdelningen på webbplatsen Europa? Kan det göras utan fördröjning när dokumenten är klara, eller när beslut fattats om att släppa ut ett utkast av dem? Är webbplatsen tillräckligt användarvänlig? Kan information tillhandahållas genom en central webbportal som presenterar samtliga tillfällen då expertis utnyttjas inom kommissionens avdelningar (en så kallad one-stop-shop)? [23]

[23] En sådan portal ingår i handlingsplanen för vetenskap och samhälle. Den skulle kunna införas inom ramen för "Vetenskap och samhälle", som ett komplement till portalen "Din röst i Europa" som rör offentliga samråd.

Är dokumentens status tillräckligt tydlig (t.ex. utkast eller slutlig version, ändringsnummer, fortfarande under experternas ansvar eller godkänd av en avdelning inom kommissionen)?

Kan det vara lämpligt, i synnerhet i känsliga fall, att inledningsvis offentliggöra preliminära sakkunnigutlåtanden under en angiven samrådsperiod? Har eventuella sådana arrangemang klart deklarerats när man startade processen? Finns det system för hur experter skall kunna svara på de kommentarer som inkommer på deras utlåtanden?

Bör allmänheten ges tillfälle att närvara vid mötena?

- Praktiskt tips:

En väg att gå för ständiga expertgrupper kan vara att allmänheten har tillgång till minst ett möte per år. Om mötena behandlar konfidentiell information kan man begränsa allmänhetens deltagande. Det kan också vara nödvändigt att ge experterna en viss tid så att de kan bygga upp ett ömsesidigt förtroende utanför offentlighetens strålkastarljus.

Är sakkunnigutlåtandet tillräckligt väl underbyggt och dokumenterat?

Bör man skicka utlåtandet till andra personer för kommentarer och validering? Kommer det att vara en vetenskaplig s.k. peer review-granskning? Är det lämpligt att skicka sakkunnigutlåtandet för genomgång och kommentarer från en vidare cirkel av experter och berörda parter (som ibland även kallas "utökad expertgranskning")? Har man vidtagit åtgärder för att dokumentera och bedöma spontana kommentarer när utlåtandet väl offentliggjorts?

Kräver frågan samarbete mellan experter, berörda parter och beslutsfattare? Detta kan vara extra viktigt när det rör sig om känsliga ärenden. Förfaranden för deltagande [24] har visat sig framgångsrika på nationell och regional nivå, och vissa frågor kan gynnas av att debatteras på Europa-nivå.

[24] Handlingsplanen för vetenskap och samhälle kommer att fungera som stöd för den här typen av initiativ.

Handla utifrån sakkunnigutlåtandet

När är experternas uppdrag klart?

- Praktiskt tips:

Vid en viss punkt måste kommissionen göra en bedömning av de sakkunnigutlåtanden och åsikter den mottagit. Mot bakgrunden av ständig osäkerhet kring känsliga frågor, kan kommissionen välja mellan att inhämta ytterliga sakkunnigutlåtanden, att beordra ytterligare forskning eller lägga fram ett preliminärt förslag i enlighet med försiktighetsprincipen.

På vilket sätt framgår det av kommissionens politiska förslag att man tagit hänsyn till experternas synpunkter? Kan det anges i den förklarande anmärkningen eller i en bilaga till förslaget? Har experterna informerats om detta, samt om resultatet av den process de bidragit till?

Har man vidtagit lämpliga åtgärder för att meddela resultatet av den politiska processen till berörda parter och till den breda allmänheten? Har man fastställt en kommunikationsstrategi, inklusive relationer med media? Detta är särskilt viktigt i känsliga fall.