KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl

FÖRORD

I punkt 15 i ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 förtydligas att gemenskapsbestämmelserna på längre sikt bör leda till ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för dem som beviljas asyl, som är giltig i hela unionen. Kommissionen uppmanades även att utarbeta ett meddelande i frågan.

Det portugisiska ordförandeskapet anordnade i juni 2000 en europeisk konferens om problemen med ett gemensamt europeiskt asylförfarande. Vid diskussionerna om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för flyktingar fick de politiskt ansvariga (också på ministernivå), FN:s flyktingkommissariat och andra internationella organisationer, akademiker och icke-statliga organisationer möjlighet att informellt utforska flera olika lösningar.

I det här meddelandet presenteras kommissionens tankar om det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen. Syftet med meddelandet är inte att föreslå ett färdigt system, utan att skapa debatt inom gemenskapen om frågan på längre sikt. Det finns ett brett spektrum av möjliga lösningar och verktyg. Kommissionen vill utreda frågorna och den önskvärda utvecklingen på ett ambitiöst sätt så att rådet, Europaparlamentet och de olika organisationer som berörs av asylpolitiken får möjlighet att diskutera frågan ingående och utarbeta närmare riktlinjer.

Meddelandet tar först och främst upp bakgrunden till och syftet med ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status. De gemensamma målen och tillämpningen inom EU måste ta hänsyn till de migrationsflöden som medlemsstaterna ställs inför och den rättsliga grunden. Därefter behandlas möjliga utformningar av ett gemensamt asylförfarande, som kan vara antingen begränsat eller mer övergripande, samt frågan om en enhetlig status. Det framhålls att gemensamma analyser bör ligga till grund för asylförfarandet och statusen. Kommissionen föreslår slutligen en övergripande utformning och metod för arbetet med meddelandet.

Sedan maj 1999 har kommissionen lagt fram följande förslag i asylfrågor till rådet och Europaparlamentet: förslag till förordning om inrättande av "Eurodac" för jämförelse av asylsökandes fingeravtryck (som kommer att antas av rådet under de närmaste veckorna), förslag till direktiv om rätt till familjeåterförening, beslut om inrättande av en europeisk flyktingfond (antaget av rådet i september 2000), förslag till direktiv om tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och förslag till direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. Kommissionen kommer före slutet av 2001 att komplettera lagstiftningspaketet med förslag om mottagningsvillkor för asylsökande, en gemenskapsrättsakt med kriterier och system för att fastställa vem som skall pröva asylansökningar vilken skall ersätta Dublinkonventionen, bestämmelser om erkännande av och innebörden i flyktingstatus samt om subsidiära skyddsformer som ger lämplig status.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Del I: Bakgrunden till och syftet med ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status som är giltig i hela unionen s. 4

1.1 Överblick av situationen beträffande asyl i Europeiska unionen s. 4

1.2 Utmaningar och mål med ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status s. 6

1.3 Tillämpningsområde s. 7

Del II: Ett begränsat eller ett övergripande gemensamt förfarande s. 7

2.1 Förfaranderegler i andra etappen s. 7

2.2 Ett enda gemensamt förfarande s. 8

2.3 Inresa till gemenskapens territorium s. 9

2.4 Påverkan på mottagningsvillkoren för asylsökande s. 9

2.5 Kriterier och system för vem som skall pröva asylansökningar s. 10

2.6 Utvisning s. 10

Del III: Ett eller flera system för enhetlig status i hela unionen s. 11

3.1 Gemensam tolkning av flyktingstatus och behovet av internationellt skydd s. 11

3.2 Utformningen av systemet eller systemen för enhetlig status i enskilda fall s. 11

3.3 Resehandlingar, rättigheter samt fri rörlighet och vistelse i andra medlemsstater s. 12

3.4 Integration och rätt till medborgarskap s. 13

Del IV: Gemensamma analyser s. 13

4.1 Information, utbyte och gemensamma bedömningar s. 13

4.2 Att prioritera statistik s. 14

4.3 Utrikespolitiska aspekter s. 15

Del V: En möjlig utformning och arbetsmetod s. 15

5.1 Begreppet "på längre sikt" s. 15

5.2 Verktyg s. 16

5.3 Samarbete med FN:s flyktingkommissariat och det civila samhället s. 17

5.4 Uppföljning av meddelandet s. 17

DEL I: BAKGRUNDEN TILL OCH SYFTET MED ETT GEMENSAMT ASYLFÖRFARANDE OCH EN ENHETLIG STATUS SOM ÄR GILTIG I HELA UNIONEN

1.1 Overblick av situationen beträffande asyl i Europeiska unionen

Europeiska unionens medlemsstater beviljar naturligtvis internationellt skydd med utgångspunkt i 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning och protokollet från 1967, men även enligt nationella bestämmelser i grundlag eller andra lagar och författningar, samt de skyldigheter i asylfrågor som följer av internationella konventioner såsom artikel 3 i Europarådskonventionen angående skydd av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, artikel 3 i konventionen mot tortyr eller konventionen om barnets rättigheter. I en del medlemsstater är förvaltningspraxis mycket viktig för de olika skyddsmöjligheterna. Medlemsstaternas asylrätt bygger till stor del på praxis från nationella domstolar och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Genèvekonventionen är den grundläggande texten men begreppet förföljelse av individer, som är ett av konventionens grundläggande begrepp, är alltså inte det enda asylgrundande skälet i Europa.

I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna sägs i artikel 18 att rätten till asyl skall garanteras med iakttagande av reglerna i Genèvekonventionen och i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. I artikel 19.2 sägs att ingen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling.

För att få grepp om hur asylpolitiken faktiskt ser ut i Europa krävs en analys på medellång till lång sikt. Efter en topp år 1992-1993 minskade antalet asylansökningar inom EU kraftigt, men har sedan mitten av 1996 ökat stadigt. Medlemsstaterna berörs i olika grad av migrationsflödena. I vissa medlemsstater har antalet asylansökningar stabiliserats eller rentav minskat (Tysklands andel har minskat och utgjorde cirka 25 % av alla ansökningar inom EU 1999). I medlemsstater som Förenade kungariket och Belgien har antalet däremot ökat väsentligt, särskilt under de två senaste åren.

Grafiken bygger på Eurostats beräkningar - källor: medlemsstaterna och Eurostat.

>Hänvisning till>

Fig.1 - Asylansökningar i EU-15 år 1985-2000 (i tusen)

Fig.2 - Procent asylansökningar enligt Fig.3 - Procent beviljad flyktingstatus enligt

Genèvekonventionen per medlemsstat, Genèvekonventionen per medlemsstat,

i snitt år 1997-1999 (totalt: 892 381). i snitt år 1997-1999 (totalt: 89 576).

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

Fig.4 - Beviljad flyktingstatus enligt Genèvekonventionen inom EU-15 från 1996 till 1999

>Hänvisning till>

Sedan början av 90-talet har antalet konventionsflyktingar legat relativt stadigt i absoluta tal, trots att antalet ansökningar varierat. Men på senare år har antalet minskat, vilket kan bero på något av följande:

. Medlemsstaterna eller EU har vidtagit åtgärder som avleder flyktingströmmarna till andra destinationer eller avskräcker från att lämna in asylansökan.

. På vissa håll anser man att flyktingströmmarna blir allt mer heterogena och att de asylsökande i själva verket är ekonomiska flyktingar, vilket brukar leda till avslag på ansökan.

. Klyftan mellan ansökningarnas natur och villkoren i Genèvekonventionen växer. Till största delen beror det på att allt fler väpnade konflikter leder till allmän otrygghet och sådana brott mot de mänskliga rättigheterna som svårligen låter sig inordnas under begreppet "förföljelse" i den traditionella europeiska tolkningen av Genèvekonventionen. Att flyktingstatus generellt beviljas allt mer sällan i hela unionen kan inte förklaras med att Genèvekonventionen skulle tolkas allt mer restriktivt. Asylansökningar från länder där det är lätt att konstatera individuell förföljelse leder också fortsättningsvis ofta till att flyktingstatus beviljas. Genèvekonventionen har dock gradvis fått nya tillämpningsområden genom utvecklingen av praxis i andra instans. Tendensen ger problem med olikheter i praxis och undergräver tanken med ett gemensamt europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa.

Också medlemsstaternas övriga möjligheter att bevilja skydd bör undersökas. Det finns kompletterande eller subsidiära skyddsformer för asylsökande som inte omfattas av Genèvekonventionen men ändå behöver internationellt skydd. Artikel 3 i Europarådskonventionen angående skydd av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna spelar en framträdande roll i sammanhanget. Det subsidiära skyddet är inte samordnat och utvecklas hela tiden i alla medlemsstater. I flera medlemsstater är subsidiärt skydd [1] vanligare än flyktingstatus enligt Genèvekonventionen.

[1] År 1998-1999 beviljades subsidiärt skydd minst dubbelt så ofta som skydd enligt Genèvekonventionen i Nederländerna, Grekland, Finland, Sverige, Danmark och Portugal. Andra medlemsstater såsom Österrike, Frankrike och Spanien har nyligen infört subsidiära skyddsformer, men antalet ökar stadigt. Subsidiärt skydd utgör i Tyskland och Förenade kungariket en stor och stadig andel av antalet beviljade ansökningar.

1.2 Utmaningar och mål med ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status

Riktlinjer för ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status kräver en samsyn om utmaningar och målsättningar. Kommissionen föreslår i sammanhanget följande:

. Att man enligt rådets slutsatser från mötet i Tammerfors antar tydliga principer som ger garantier till dem som på goda grunder söker skydd i eller tillträde till Europeiska unionen. Dessa principer bör vara helt förenliga med Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning och andra relevanta instrument för mänskliga rättigheter, och kan ligga till grund för humanitära insatser som görs solidariskt.

. Att man ställer rätten att söka asyl utom allt tvivel. Att man tillämpar Genèvekonventionen i dess helhet och ser till att ingen skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse, det vill säga att principen om "non-refoulement" bevaras.

. Att medlemsstaterna får möjlighet att pröva vem som verkligen behöver skydd och lösa utsatta situationer på lämpligt sätt. De bestämmelser som antas måste därför vara rättvisa, effektiva och leda till snabba och välgrundade beslut.

. Att man utvecklar ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status enligt en migrationspolitik som är gemensam i alla avseenden (samarbete med ursprungsländerna, rättvis behandling av tredjelandsmedborgare och hantering av migrationsflöden). Politiken skall i synnerhet

- bevara den särskilda karaktären på skydd inom EU som beviljas av humanitära skäl eller andra skäl efter asylansökan, och

- väga den absoluta respekten för skydd av humanitära skäl mot den fasta målsättningen att förebygga och bekämpa illegal invandring.

Kommissionen anser att medlemsstaterna får bättre möjligheter att motverka missbruk av asylsystemet om de har god invandringspolitisk handlingsmarginal och bedriver en öppen och insynsvänlig politik med hänsyn till den ekonomiska och demografiska situationen i unionens medlemsstater. De komplicerade sambanden mellan dessa frågor utreds närmare i ett annat meddelande.

. Man bör förebygga vidareflyttning som beror på olikheter i medlemsstaternas regelverk. Skillnaderna mellan medlemsstaternas asylpolitik bör utjämnas och samma villkor eftersträvas för att undvika negativa effekter på medlemsstaterna. Asylansökningar bör dessutom utredas på i stort sett samma sätt och skydd och uppehållstillstånd beviljas på i stort sett samma villkor, oavsett medlemsstat. De som inte haft eller inte längre har behov av skydd bör också behandlas likvärdigt.

. Ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status bör utarbetas enligt den första etappen i punkt 14, 16 och 17 i rådets slutsatser från mötet i Tammerfors och resultattavlan från våren 2000.

. Bestämmelserna bör bygga på fördraget och följa subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Bestämmelserna är ett led i det övergripande arbetet med ett område med frihet, säkerhet och rättvisa inom Europeiska unionen och bör därför så långt som möjligt främja personers fria rörlighet.

. Berörda internationella organisationer såsom FN:s flyktingkommissariat bör få tillfälle att yttra sig enligt förklaring nr 17 till Amsterdamfördraget.

1.3 Tillämpningsområde

Migrationsflödena, de frågor som tas upp i punkt 1.1, de olika behoven av internationellt skydd, fördragets formuleringar, rådets slutsatser från Tammerfors om det gemensamma asylsystemet, de ovannämnda målen och ett effektivt och balanserat arbete kräver att det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen inte bara avser skyddsbehov enligt Genèvekonventionen utan samtliga behov av internationellt skydd.

Kommissionen vill från första början klargöra att det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen inte skall reglera hur flyktingstatus enligt Genèvekonventionen eller subsidiärt skydd beviljas eller vägras i enskilda beslut. Detta skulle strida mot proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna. Det skulle dessutom förutsätta att man inrättade ett särskild rättslig instans för överklagande av enskilda beslut.

I en andra etapp kan man eventuellt fördjupa det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen samt det tillfälliga skyddet vid massiv tillströmning av fördrivna personer. Det förslag till direktiv som lades i maj 2000 syftar till att genom rättvisa och balanserade bestämmelser och miniminormer ge medlemsstaterna möjlighet att hantera massiva migrationsflöden. Dessa problem behandlas dock inte i det här meddelandet från kommissionen.

DEL II: ETT BEGRÄNSAT ELLER ETT ÖVERGRIPANDE GEMENSAMT FÖRFARANDE

2.1 Förfaranderegler i andra etappen

Förslaget till direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus syftar på kort sikt till att införa en gemensam harmoniserad miniminivå för de bestämmelser som skall tillämpas. Medlemsstaterna måste inte tillämpa samma förfaranden enligt förslaget utan behåller sina nationella system, förutsatt att behöriga myndigheter respekterar vissa normer, villkor och tillämpliga förfaranden. Det är ett första steg på vägen, och medlemsstaterna får tillämpa normerna också på subsidiärt skydd för dem som inte beviljats flyktingstatus.

I en andra etapp utarbetas ett gemensamt förfarande, som inskränker handlingsfriheten i första etappen på vissa områden och möjligheten att bevilja undantag från vissa bestämmelser. Medlemsstaternas handlingsmarginal blir smalare och det gemensamma förfarandet skall tillämpas på sammansättningen av och behörigheten i första och andra instans (gemensam tolkning av kravet på oberoende av politiska instanser till exempel), inresevillkor, snabbförfaranden och gränsrutiner. Det är också tänkbart att samordna medlemsstaternas tolkningar av flexibla normer, till exempel frister.

Den framtida användningen av vissa begrepp som "säkert ursprungsland" och "säkert tredje land" bör också utredas. Det finns flera möjligheter, till exempel att använda gemensamma listor eller att stryka begreppen. Utvidgningen av Europeiska unionen bör vägas in i sammanhanget.

Slutligen bör man undersöka behovet av lagstiftning i frågor som lämnades utanför den första etappen (kvalitetskrav vid asylprövning och beslut, rutiner för hur sökandens handlingar skall behandlas, översättning av handlingar, eller krav på muntlig förhandling och vissa tidsfrister vid överklagande till exempel).

2.2 Ett enda gemensamt förfarande

Flera medlemsstater har redan infört ett "one-stop shop" och många länder som förbereder ändringar i sin asyllagstiftning väljer den metoden. Syftet är att låta samma instans pröva alla skyddsbehov för att dels garantera de asylsökande att man inte förbigår någon typ av förföljelse eller fara, dels korta prövningstiden. Instansen utreder inte bara flyktingstatus enligt Genèvekonventionen utan prövar även rätten till subsidiärt skydd efter ett eventuellt första avslag. Detta skiljer sig från praxis i länder där ansökningar enligt Genèvekonventionen prövas av en enda instans men efter avslag i sista instans leder till ny prövning enligt bestämmelserna om subsidiärt skydd, i vissa fall vid en annan myndighet. Metoden kan bli ett viktigt inslag i det gemensamma förfarandet.

Men först måste flera frågor besvaras.

- Finns det en risk att urholka flyktingstatus enligt Genèvekonventionen, och kan det i så fall förebyggas till exempel med krav på motiveringar och på att göra prövningen i en viss hierarkisk ordning (att först pröva asylansökan enligt Genèvekonventionen och avsluta ärendet om kriterierna inte är fyllda, för att sedan fortsätta prövningen av andra skyddsbehov)-

- Hur bör man hantera asylsökande som överklagar avslag på prövningen enligt Genèvekonventionen, även om de fått subsidiärt skydd-

- Bör vissa utvisningshinder undantas från metoden-

För att underlätta det fortsatta arbetet kommer kommissionen att utreda dessa frågor.

2.3 Inresa till gemenskapens territorium

2.3.1 Visum och kontroller av de yttre gränserna

Asylfrågornas egenart hindrar inte att vissa gemensamma metoder för visumpolitik och kontroller av de yttre gränserna används. Frågor som bör diskuteras närmare är att motverka plötsliga massiva migrationsflöden genom att återinföra visumtvång för tredjelandsmedborgare som vanligen inte behöver visum, att förenkla viseringsförfarandet i vissa klart fastställda undantagsfall och att ta hänsyn till behovet av internationellt skydd i kampen mot olaglig invandring och människohandel samt vid åtgärder enligt protokollet till FN:s konvention om organiserad gränsöverskridande brottslighet.

2.3.2 Asylansökan som görs utanför EU och återflyttning

Om asylansökan prövas i hemregionerna och inresan till medlemsstaterna åtföljs av ett system för återflyttning kan flyktingar få skydd snabbt, utan att behöva råka ut för brottssyndikat som sysslar med olaglig invandring och människohandel eller behöva vänta flera år på att få sin status erkänd.

Program för återflyttning i samarbete med FN:s flyktingkommissariat förekommer bara i fyra av EU:s medlemsstater. I USA används typiskt nog två asylförfaranden: ett för spontanansökningar och ett helt annat förfarande som bygger på ett program för återflyttning. Systemet bygger på god intern samverkan mellan olika berörda myndigheter och samarbete med icke-statliga organisationer och FN:s flyktingkommissariat. Kommissionen anser att det kan utgöra en alternativ lösning, som dock inte får hindra lämplig behandling av individuella spontanansökningar.

De olika möjligheterna med ett gemensamt asylförfarande bör utredas i flera hänseenden, bland annat vilken roll medlemsstaternas instanser och diplomatiska beskickningar har i hemregionerna, vilken roll gemenskapens institutioner och FN:s flyktingkommissariat har, vilka kostnader och investeringar som krävs, villkoren för att pröva ansökningar, val av regioner eller hemländer, vad skyddet skall avse (enbart konventionsflyktingar eller även andra skyddssökande), kvoter och fördelning mellan medlemsstaterna, förhållandet mellan ansökningar i samband med återflyttning och spontanansökningar i någon av EU:s medlemsstater och så vidare. Kommissionen kommer att undersöka frågorna.

2.4 Påverkan på mottagningsvillkoren för asylsökande

Ett gemensamt förfarande innebär i sig inte att man måste införa enhetliga villkor för mottagningen av asylsökande. Kommissionen anser att behovet av att harmonisera mottagningsvillkoren har två huvudsyften: dels att ge asylsökande en likvärdig levnadsstandard i hela gemenskapen oavsett medlemsstat, dels att undvika vidareflyttning på grund av olika villkor i olika medlemsstater. Inledningsvis kommer kommissionen att lägga ett lagförslag i början av 2001.

Därefter bör man utreda om de ovannämnda syftena har nåtts genom gemensamma miniminormer för mottagningsvillkoren, eller om de nationella mottagningssystemen bör göras mer enhetliga enligt den metod som beskrivs i punkt 2.1 (att begränsa handlingsfriheten, samordna medlemsstaternas tolkningar av flexibla normer eller ta in nya frågor). Ett gemensamt förfarande innebär att mottagningsbestämmelserna tillämpas på fler personer innan ett slutligt beslut tagits om skyddsbehovet, särskilt om man väljer systemet med ett enda förfarande. Inte bara asylsökande enligt Genèvekonventionen utan alla som söker internationellt skydd skall behandlas likvärdigt, och bör även få garantier för likvärdig mottagning.

2.5 Kriterier och system för vem som skall pröva asylansökningar

Ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status bör bidra till en ny syn på frågan om solidaritet mellan medlemsstaterna. En gemensam ram borde minska effekterna av "asylum shopping" som påtalas av många observatörer och därmed sammanhängande vidareflyttning. Men kommissionen anser att solidaritetskravet gäller redan idag. Ett första steg i rätt riktning var att inrätta Europeiska flyktingfonden, och frågan bör fortsätta diskuteras i samband med förslaget till direktiv om tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer.

Vidareflyttningen kan begränsas med gemensamma normer för mottagningsvillkor, asylförfaranden och former för att bevilja internationellt skydd. Men det undanröjer inte behovet av både klara och effektiva bestämmelser om vem som skall pröva asylansökningar. Faktorer som språkförhållanden, familj eller landsmän som redan etablerat sig någonstans kommer alltid att styra strömmarna av asylsökande till vissa medlemsstater. Kommissionen utvärderar för närvarande hur Dublinkonventionen tillämpas och kommer under våren 2001 att i ett första steg lägga ett förslag till en gemenskapsrättsakt som skall ersätta konventionen. Flera lösningar är möjliga och har presenterats i kommissionens interna arbetsdokument SEK(2000) 522.

Den rättsakt som skall ersätta Dublinkonventionen kommer troligen att följa konventionens grundläggande principer, med vissa förbättringar på erfarenhetens grund. Inrättas ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status blir det dock naturligare än i dagsläget att överväga om man bör använda ett system där det enda kriteriet är var ansökan görs, som kompletteras av ett förenklat och tack vare Eurodac effektivt system för återtagande.

2.6 Utvisning

Trovärdigheten i ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status är helt beroende av en effektiv utvisnings- och avvisningspolitik. Skyddssökande som fått sin ansökan rättvist och fullständigt prövad med avseende på alla behov av internationellt skydd och eventuella utvisningshinder men som fått avslag måste lämna territoriet och återvända till sitt hemland eller ett tredje land när uppehållstillståndet löper ut. Annars undergräver det hela förfarandet vid inresa och prövning av asylansökningar, särskilt om många missbrukar möjligheten att söka asyl. En effektivt genomförd utvisningspolitik bidrar till asylsystemets effektivitet och integritet. Gemensamma principer kan vid behov utarbetas för Europeiska unionen.

Frivilligt återvändande bör prioriteras. Kommissionen förbinder sig att använda Europeiska flyktingfonden för att stimulera utvecklingen av program för frivilligt återvändande. Det bör dock vid behov kompletteras av tvångsutvisning för att stärka trovärdigheten i asylsystemet och genomföra en effektiv utvisningspolitik.

Personer som fått flyktingstatus eller annat internationellt skydd kanske också vill återvända frivilligt, även om de har laglig rätt att vistas i mottagarlandet. Sådana återvändanden bör få lämpligt stöd från gemenskapen, med full hänsyn till att beslutet helt grundas på en personlig önskan att lämna mottagarlandet. EU kan även anta gemensamma riktlinjer för att i förekommande fall samordna och komplettera sådana återresor.

DEL III: ETT ELLER FLERA SYSTEM FÖR ENHETLIG STATUS I HELA UNIONEN

3.1 Gemensam tolkning av flyktingstatus och behovet av internationellt skydd

År 2001 kommer kommissionen att föreslå tillnärmning av bestämmelserna om beviljande, kvalitet och innehållet i flyktingstatus och subsidiära skyddsformer som ger lämplig status. Efter detta första steg kan man utan att föregripa behandlingen undersöka hur eventuella kvarstående skillnader skulle kunna korrigeras och olika tolkningar av gemenskapsnormerna förebyggas.

Skyddssökande bör ha rimligt lika möjligheter att få lämpligt skydd, oavsett till vilken medlemsstat ansökan ställs. Del IV handlar om hur tolkningsskillnaderna kan begränsas. För att personer inte skall komma i kläm vid statusprövningen kan medlemsstaterna få bevilja minst en sorts subsidiärt skydd till personer som eventuellt skulle kunnat få flyktingstatus i någon annan medlemsstat. Det är därför mycket viktigt vilka rättigheter det subsidiära skyddet ger.

Ett effektivt gemensamt system kräver god överensstämmelse mellan medlemsstaternas bedömning av skyddsbehov och villkor för återkallande, särskilt om man eftersträvar ömsesidigt erkännande av beslut om avslag och samarbete när besluten verkställs. En gemensam syn på vilka skäl som motiverar att skydd återkallas är därför grundläggande. Om många från samma land utanför gemenskapen får sitt subsidiära skydd återkallat av en medlemsstat men inte av en annan skulle det kunna leda till vidareflyttning och undergräva själva tanken med en enhetlig status som är giltig i hela unionen.

De övergripande samråd som nyligen inletts med FN:s flyktingkommissariat kommer naturligtvis att påverka det fortsatta arbetet inom Europeiska unionen.

3.2 Utformningen av systemet eller systemen för enhetlig status i enskilda fall

3.2.1 Att införliva Genèvekonventionens flyktingstatus med gemenskapsrätten

Alla som skrivit under Genèvekonventionen har förbundit sig att pröva flyktingstatus. Genèvekonventionen ger flyktingar vissa rättigheter och förmåner som är bindande för medlemsstaterna. Det är alltså inte frågan om att ersätta dessa rättigheter med något "lokalt" system, utan att vid behov införliva dem med gemenskapsrätten. Detta kan avse till exempel att harmonisera tredjelandsmedborgares rättigheter, att tillämpa rättigheterna enhetligt, att införa rätten till fri rörlighet och vistelse i andra medlemsstater, samt att gemenskapen arbetar vidare med de grundläggande rättigheterna.

3.2.2 Ett eller flera system för subsidiärt skydd

Flyktingstatus enligt Genèvekonventionen är inte nödvändigtvis definitiv, men tidsbegränsat skydd ges oftast i form av subsidiärt skydd. Ofta avses vissa individers eller gruppers mycket specifika skyddsbehov (till exempel vid generaliserat våld). Flera tidsbegränsade skyddsformer kan därför övervägas. Man bör utreda om systemet eller systemen för subsidiärt skydd bör ge olika rättigheter beroende på inreseskäl och varaktighet, eller om det skulle komplicera asylsystemet i onödan.

3.2.3 Ett enda system för enhetlig status

Att ge konventionsflyktingar och personer med subsidiärt skydd samma rättigheter inom ett enda system för enhetlig status kan vara ett sätt att förenkla praxis och förfaranden. Det kan även komplettera "one-stop shop" metoden och förebygga att avslag på prövning enligt Genèvekonventionen överklagas systematiskt. Den enhetliga statusen bör inte urholka konventionsflyktingarnas rättigheter. Den mest uppenbara lösningen är därför att bevilja samma rättigheter som enligt Genèvekonventionen. Man kan även utreda andra möjligheter som utgår från vistelsens varaktighet.

3.3 Resehandlingar, rättigheter samt fri rörlighet och vistelse i andra medlemsstater

Personer med internationellt skydd bör få samma grundläggande rättigheter som tredjelandsmedborgare som lagligen vistas i EU, vars rättigheter i sin tur är jämförbara med unionsmedborgarnas. Men det bör utredas om rättigheter för personer med internationellt skydd bör grundas på särskilda skäl som hänger samman med skyddet, personernas utsatta situation och det faktum att de tvingats lämna sina hemländer.

Statusfrågor som bör harmoniseras är till exempel rätten att arbeta och starta företag, villkor för att få eller undantas från krav på arbetstillstånd, tillgång till sociala rättigheter såsom socialt skydd och socialt bistånd, utbildning samt hälsovård (som ibland kräver särskilda lösningar för vissa särskilt sårbara aylsökande som upplevt politisk förföljelse, fängelse, tortyr eller andra svåra omständigheter vid flykten). Harmoniseringen kan göras på samma sätt som av rätten till familjeåterförening och familjemedlemmarnas status efter återförening. Kommissionen lade förslag på det sistnämnda området redan i december 1999.

Ett eller flera system för enhetlig status förutsätter även att uppehållstillstånd och resehandlingar harmoniseras när det gäller giltighetstid, utformning och förnyelsevillkor.

Villkoren för vistelse i andra medlemsstater bör utredas. En enhetlig status som är giltig i hela unionen kan till exempel ge konventionsflyktingar som troligen kommer att vistas länge i landet rätt att bo, studera eller fortbilda sig i andra medlemsstater efter ett visst antal år. Samma villkor som för unionsmedborgare bör tillämpas (man bör kräva ekonomiska resurser eller anställning). I sammanhanget bör man även utreda frågor kring överföring eller återkallande av skydd i olika medlemsstater, samt systemen för att vid byte av bosättningsland utbyta information och överföra de ärendeakter som läggs upp vid asylansökan. Det kan ifrågasättas om inte en enhetlig status som är giltig i hela unionen kan ersätta något eller några av de system för att överföra ansvar som fastställs i den europeiska överenskommelsen om överförande av ansvar för flyktingar [2] eller i eventuella bilaterala avtal mellan medlemsstaterna. Kommissionen kommer att utreda frågan.

[2] Europarådet i Strasbourg 1980. Alla Europeiska unionens medlemsstater är inte parter i avtalet.

Rättigheterna hindrar inte åtgärder som skall bevara allmän ordning och medlemsstaternas nationella säkerhet, så länge man respekterar principen om non-refoulement.

Den enhetliga statusen bör vidare utredas med avseende på diskrimineringsförbudet enligt artikel 13 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Kommissionen vill betona att gemenskapen, sedan rådet enats om åtgärdspaketet mot diskriminering, skall genomföra principen om likabehandling oavsett ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. De två direktiv som verkställer diskrimineringsförbudet är tillämpliga också på tredjelandsmedborgare och statslösa som lagligen uppehåller sig inom unionen, varför personer som fått internationellt skydd redan har ett gott skydd.

3.4 Integration och rätt till medborgarskap

Flyktingar och andra som fått internationellt skydd bör få åtnjuta och bidra till en integrationspolitik som leder till lika möjligheter i alla medlemsstater, samtidigt som hänsyn tas till mångfalden och särdragen i initiativ från bland annat lokala myndigheter och det civila samhället. Rätten att arbeta är ju grundläggande på området, men kan behöva åtföljas av målinriktade utbildnings- och fortbildningsåtgärder för att få in personer med internationellt skydd på arbetsmarknaden. Gemenskapsinitiativ via Equal-programmet eller Europeiska flyktingfonden kan komplettera nationella åtgärder. Europeiska unionen bör ta vara på flyktingarnas alla kunskaper, även deras yrkeskunnande.

Integrationsåtgärderna måste naturligtvis samtidigt balanseras mot vissa flyktingars och skyddssökandes behov av att förbereda återresan till sitt hemland. En gemensam långsiktig lösning kan antas om det efter några år visar sig omöjligt att återvända till hemlandet.

EG-fördraget innehåller inga bestämmelser om rätt till medborgarskap. Men Europeiska rådet framhöll i slutsatserna från Tammerfors att tredjelandsmedborgare som länge vistats lagligen inom unionen bör få möjlighet att bli medborgare i den medlemsstat där de är bosatta. Enligt Genèvekonventionen skall signatärstaterna underlätta tillträdet till medborgarskap (artikel 34). Kommissionen vill gärna fördjupa den gemensamma debatten i frågan. På längre sikt kan frågan utvidgas till en sorts civilt medborgarskap enligt EG-fördraget som inspirerats av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och omfattar de rättigheter och skyldigheter som tillkommer tredjelandsmedborgare.

En lyckad integration av flyktingar och andra med internationellt skydd kräver också ett gynnsamt politiskt klimat. I vissa medlemsstater har uttryck för rasism och främlingsfientlighet förekommit på senare tid, och ofta riktats mot flyktingar eller asylsökande. De politiskt ansvariga och medierna har ett tungt ansvar för den allmänna opinionen och bör undvika uttalanden som kan väcka rasistiska åsikter.

DEL IV: GEMENSAMMA ANALYSER

De frågor som behandlats i del II och III kräver omfattande insatser i fråga om information, bedömningar, statistik och integration av vissa utrikespolitiska aspekter för att det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen skall kunna bygga på gemensamma analyser.

4.1 Information, utbyte och gemensamma bedömningar

Nationella myndigheter och andra instanser behöver många olika informationskällor och bedömningar för att kunna tillämpa de normer och principer som antagits på gemenskapsnivå och bedöma riskerna, behovet av skydd och situationerna i olika hemländer på ett sammanhängande sätt, höja kvaliteten på besluten samt jämföra och förbättra praxis. Därför bör man fastställa gemensamma bestämmelser för informationsutbyte om hem- och transitländer, harmonisera vilken information som utväxlas om enskilda beslut och asylprövningen i allmänhet, samt vilka slutsatser informationen leder till när ansökningarna prövas.

Gemensamma bestämmelser om informationsutbyte skulle ge medlemsstaternas instanser möjlighet att i förtroende utbyta information om den allmänna situationen och om övergrepp av de mänskliga rättigheterna i hem- och transitländer. Därför bör nätverk för regelbundna kontakter och i mån av behov dagliga förbindelser upprättas mellan dem som prövar asylansökningar inom EU i första instans och medlemsstaternas utlandsbeskickningar. För att ytterligare bana väg för en gemensam hållning kan man därefter ta initiativ till gemensamma rapporter som använder många olika informationskällor, även internationella och icke-statliga organisationer.

För att ge resultat bör informationsutbytet stå öppet för dem som prövar enskilda ärenden och fattar beslut i första instans. Gemensamma bestämmelser skulle kunna upprättas om förtrolighet och källhänvisningar i besluten.

Förutom att samla in, sprida och använda information som beslutsunderlag skulle man även kunna utveckla en gemensam attityd till hur informationen bör påverka prövningen i olika ärenden. En gemensam riskbedömning av vissa kategorier av asylsökande skulle kunna leda till riktlinjer på europeisk nivå. Detta förutsätter ett mycket nära samarbete mellan de nationella förvaltningarna. Systemet skulle sedan kunna leda till beslut i rådet om vilka grupper eller situationer som löper särskilda eller inga risker. Sådana beslut skulle inte automatiskt ge rätt till skydd eller leda till avslag, men skulle kunna fungera som vägledning för de myndigheter som dagligen prövar asylansökningar.

Nya system kommer att behövas för samarbetet mellan nationella förvaltningar, de instanser som prövar asylansökningar och andra instans. Arbetet kan till exempel avse manuellt och automatiskt utbyte och sammanställning av information, statistisk analys, varningssystem, kännedom om beslut och praxis nationellt och inom gemenskapen, utbyte av goda arbetsmetoder, fallstudier och "sentencing", [3] fortbildning av personal som prövar ärenden samt gemensam bedömning av situationen i hem- och transitländerna och av sådan förföljelse eller sådana företeelser som motiverar internationellt skydd. På längre sikt skulle en informationsbas och en översättningstjänst kunna inrättas. Kommissionen kommer att ta hänsyn till detta när Odysseus-programmet, som löper ut 2001, år 2002 ersätts med ett instrument för administrativt samarbete.

[3] En teknik som gör det möjligt att komma tillrätta med avvikelser i praxis.

Rådet inrättade år 1992 en grupp utan beslutsrätt för informellt informationsutbyte och diskussion som fick namnet Centrum för information, diskussion och utbyte i asylfrågor. [4] Centrumet skulle främja samordning och harmonisering av politik och praxis i asylfrågor. Kommissionen deltar också i arbetet. Det finns goda skäl att ifrågasätta om centrumet fortfarande fyller något behov när det gäller det gemensamma europeiska asylsystemet, det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen. Det tycks bli allt svårare att komma fram till gemensamma bedömningar och resultaten når bara sporadiskt personal med direkt ansvar för att pröva asylansökningar.

[4] Förkortas ibland CIREA, vilket står för Centre d'information, de réflexion et d'échange en matière d'asile.

4.2 Att prioritera statistik

För att utarbeta och införa ett gemensamt europeiskt asylsystem krävs närmare analys av migrationsflödenas omfattning och ursprung samt av asylansökningarnas karaktär och resultat. Analyserna kan användas i asylpolitiken för att ta fram lämpliga instrument, reagera på migrationsflöden på ett tidigt stadium, eller införa reformer där det behövs. Genom Centrum för information, diskussion och utbyte i asylfrågor har EU i liten skala börjat samla in statistik i asylfrågor. I mitten av 1998 gav rådet kommissionen i uppgift att samla in statistik och arbeta på att jämka samman grunddragen i statistikinsamlingen. Insamlingen sker i förtroende men Eurostat publicerar alla offentliga uppgifter, bland annat i databasen New Cronos som är tillgänglig för allmänheten.

Insamlingen har förbättrats med tiden men har fortfarande vissa brister. Det saknas bland annat gemensamma förfaranden och en jämförbar status. Många medlemsstater prioriterar inte heller statistiken. Vissa medlemsstaters myndigheter har dåligt grepp om fakta i asylfrågor eftersom verktyg eller vissa uppgifter saknas även inom landet. Uppgifter till kommissionen lämnas för sent, är ofullständiga eller uteblir helt. När Europeiska flyktingfonden inrättades och medlen fördelades mellan medlemsstaterna uppstod många problem med att överhuvudtaget få in uppgifter och göra vettiga jämförelser.

Förutom att förbättra insamlingen av uppgifter utifrån den utvärdering kommissionen redan gjort tycks det vara dags att inleda en strategisk diskussion om behovet av statistik som beslutsverktyg och att utveckla analyskapaciteten. EU skulle också ha nytta av samarbete med och statistik från andra internationella forum, till exempel FN:s flyktingkommissariat eller regeringsöverläggningarna i Genève.

4.3 Utrikespolitiska aspekter

Ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status förutsätter ett bättre utnyttjande av unionens utrikespolitiska verktyg, till exempel för att samla in och utbyta information om hemländerna samt följa migrationsflöden, utvecklingen av de mänskliga rättigheterna, återuppbyggnaden och det humanitära biståndet i hemländer och ursprungsregioner. Unionens diplomatiska beskickningar skulle kunna bidra till arbetet.

Exakta bedömningar av situationen i hemländer eller ursprungsregioner enligt en enhetlig metod kan ge väsentlig ny information till de myndigheter som prövar asylansökningar.

Det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen kan slutligen även leda till att gemenskapens utrikespolitiska behörighet i dessa frågor ytterligare utvidgas.

DEL V: EN MÖJLIG UTFORMNING OCH ARBETSMETOD

5.1 Begreppet "på längre sikt"

Vid förberedelserna av rådets möte i Tammerfors uttalade sig kommissionen för ett gemensamt system för asylansökningar i Europa. Europeiska rådet förtydligade att ett gemensamt europeiskt asylsystem borde utvecklas i en första etapp (på kort sikt) och sedan i en andra etapp (på längre sikt). Från och med år 2001 kan EU:s lagstiftare via kommissionens förslag ge rådet tillfälle att genomföra åtagandena på kort sikt enligt fördraget, handlingsplanen från Wien och rådets slutsatser från mötet i Tammerfors. Rättsakterna bör antas före den 1 maj 2004 men skall sedan införlivas med nationell rätt.

De förslag till bestämmelser som nu läggs eller håller på att utarbetas bör vara så hållbara att de kan ligga till grund för en första tillnärmning och ge vissa erfarenheter, i förekommande fall även inledande information om gemensam rättspraxis på området. Den här kommentaren bör inte tolkas som att förslagen i den första etappen läggs utan hänsyn till det långsiktiga målet. Tvärtom håller de första förslagen till miniminormer en hög ambitionsnivå. Alla förslag från kommissionen läggs med tanke på att de skall kunna användas i senare etapper.

Arbetstakten bör avgöra hur länge den första etappen varar. Vid behov kan rådet alltid påskynda övergången till den andra etappen.

Man kan fråga sig om fördragets nuvarande lydelse räcker som grund för ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status. Kommissionen anser att begreppet "miniminormer" inte i sig måste innebära en sänkt ambitionsnivå på de åtgärder som vidtas enligt fördraget. Men för att fullgöra uppdraget från Europeiska rådets möte i Tammerfors på ett lämpligt sätt krävs en bred tolkning av begreppet miniminormer.

5.2 Verktyg

Kommissionen anser att det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen kräver mer än bara rättsakter och lagstiftningsteknik. Kommissionen har utrett en rad insatser och åtgärder som gradvis kan precisera utformningen av det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen.

- I den första etappen kommer harmoniseringen att ske på det sätt som är typiskt för gemenskapsrätten. Enligt de grundläggande rättsakterna skall regelbundna rapporter om genomförandet utarbetas. Kommissionen får också hålla informella expertmöten.

- Kontakt- eller samordningskommittéer skall inrättas för att följa upp hur bestämmelserna tillämpas (till exempel de färska förslagen om tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om asylförfaranden). Kommittéerna skall underlätta arbetet med att överföra och genomföra de gemensamma normerna genom regelbundna samråd om de praktiska problem som kan komma att uppstå. De skall även främja samråd om strängare eller ytterligare nationella åtgärder som medlemsstaterna kan ha vidtagit.

- Domstolspraxis skall utarbetas både i medlemsstaterna och på unionsnivå. Kontroller av gemenskapsrättens tillämpning (via anmälan från medlemsstaterna av nationella åtgärder, uppföljning av klagomål, överträdelser och rättspraxis från EG-domstolen) kommer att leda till tillnärmning och harmonisering av det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen.

- Flera olika lösningar undersöks.

- Analysverktyg tas fram.

- Det administrativa samarbetet utvecklas.

Kommissionen kan åta sig att årligen utvärdera arbetet med dessa olika åtgärder och lämna rekommendationer om inriktningen på framtida åtgärder.

Det humanitära skyddet behåller sin särskilda karaktär inom EU men gemenskapen kan ändå tillämpa gemensamma bestämmelser och åtgärder på problem med tredjelandsmedborgares inresa och vistelse, om inte starka skäl talar för att göra en åtskillnad. Detta har för övrigt alltid varit tanken, till exempel när 1971 års förordning om social trygghet [5] utvidgades till att även omfatta flyktingar eller när kommissionen nyligen lade sitt förslag till direktiv om familjeåterförening. Antingen kan man utvidga instrumentets tillämpningsområde eller ta in nya grupper.

[5] Förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, EGT L 28, 30.1.1997 (konsoliderad version).

>Hänvisning till>

5.3 Samarbete med FN:s flyktingkommissariat och det civila samhället

FN:s flyktingkommissariat bör höras om unionens förslag till ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status. Kommissionen har noterat att FN:s flyktingkommissariat håller globalt samråd om ett stärkt internationellt skydd, och att diskussionen på EU-nivå om det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen hänger samman med detta. Det bör övervägas vilken roll FN:s flyktingkommissariat skall ha i fråga om de normer och system som ligger till grund för det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen.

Det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen ger anledning till debatt om gemenskapens förhållande till Genèvekonventionen och de internationella organ som utarbetar grundläggande texter om internationellt skydd (till exempel verkställande kommittén vid FN:s flyktingkommissariat eller Internationella rödakorskommittén). Gemensamma ståndpunkter bör i vilket fall som helst antas. Det gemensamma förfarandet och den enhetliga statusen skulle kunna leda till att man breddar gemenskapens utrikespolitiska behörighet i dessa frågor.

Företrädare för det civila samhället, sammanslutningar, icke-statliga organisationer samt regionala och lokala myndigheter bör också bidra till det nya systemet i egenskap av aktörer och förmedlare av Europeiska värderingar i asylfrågor.

5.4 Uppföljning av meddelandet

Att anta ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl är ett av stats- och regeringschefernas mest ambitiösa mål och avgörande för området med frihet, säkerhet och rättvisa. Det handlar i själva verket om att konkret uttrycka vissa grundläggande värderingar som förvägras människor på andra håll i världen. Med utgångspunkt i Genèvekonventionen och andra internationella texter om mänskliga rättigheter drivs arbetet vidare med ett gemensamt europeiskt asylsystem som på samma gång skall uppfylla krav på förenkling, rättvisa, insyn, effektivitet och snabbhet vilka ofta är skenbart oförenliga. Kraven kommer förstås också att påverka andra aspekter av asylpolitiken, till exempel det konkreta uttrycket för solidaritet mellan medlemsstaterna eller mottagningsvillkoren och integrationen. Systemets nya utformning förutsätter att man utvecklar nya analysverktyg och stärker det administrativa samarbetet, och kommer att ge gott om erfarenheter från den första tillnärmningsetapp som inleddes så snart rådet antagit slutsatserna från mötet i Tammerfors. En noggrant utformad grund behövs, men arbetet bör sedan ge snabba resultat eftersom det särskilt efter sekelskiftet framstår som avgörande att befästa asylrätten i en föränderlig värld.

Det här meddelandet är ett svar på det uppdrag kommissionen fick av rådet i punkt 15 i slutsatserna från mötet i Tammerfors. Kommissionen anser att regelbundna diskussioner från och med nu bör föras med fasthet i behöriga instanser för att få fram klara och tydliga riktlinjer. Europeiska rådet som initierat arbetet bör hur som helst ta upp frågan vid halvtidsutvärderingen i december 2001 i Bryssel, eller strax före slutet av den övergångsperiod som föreskrivs i artikel 67 i EG-fördraget. Rådet bör också göra en årlig strategisk uppföljning med utgångspunkt i den årliga rapport från kommissionen som nämns i punkt 5.2.

Utöver denna uppföljning kommer kommissionen samtidigt att vidta andra konkreta steg.

( I början av 2001 skall medlemsstaterna under det svenska ordförandeskapet involveras både i lagstiftningstekniska och politiska frågor, för att i samarbete med andra behöriga organisationer väsentligt förbättra insamlingen av statistik i asylfrågor.

( År 2001 skall ett initiativ tas till ett nytt gemenskapsprogram som år 2002 får ersätta Odysseus-programmet och huvudsakligen kommer att inriktas på samarbete mellan nationella myndigheter i bland annat asylfrågor.

( Utredningar skall göras av "one-stop shop" metoden, asylansökningar som görs utanför EU, ett gemenskapsprogram för återflyttning och frågor kring överföring mellan medlemsstaterna av ansvaret för skyddssökande.

För att ringa in och definiera de politiska målen föreslår kommissionen alltså att arbetet med det gemensamma asylförfarandet och den enhetliga statusen går vidare och att man utarbetar strategiska riktlinjer, fastställer hållpunkter och mål samt följer upp framstegen, utan att föregripa gemenskapens behörighet att stifta lagar. Kommissionen kan i sammanhanget utarbeta årliga rapporter med rekommendationer. Metoden involverar inte bara gemenskapens institutioner och medlemsstater utan förutsätter även ett nära samarbete med alla parter som berörs av den gemensamma asylpolitiken, på regeringsnivå, inom icke-statliga organisationer eller andra internationella och nationella organ.

Avslutningsvis vill kommissionen framhålla att alla konjunkturberoende åtgärder i asylfrågor måste ingå i en stabil och förutsebar politik, som styrs av långsiktiga mål. De ramar som utarbetades för både den första och den andra etappen vid mötet i Tammerfors tillåter ett sådant förhållningssätt. Arbetet bör även måna om insynen och skapa bred allmän debatt, också i Europaparlamentet och i det civila samhället för att väl förankra de åtgärder som antas.

BILAGA

På väg mot ett gemensamt europeiskt asylförfarande

- Förordning om inrättande av Eurodac för jämförelse av asylsökandes och vissa andra utlänningars fingeravtryck borde antas inom kommande veckor (kommissionens förslag lades under våren 1999).

- Direktiv om rätt till familjeåterförening, som även omfattar flyktingar (kommissionens förslag lades i december 1999).

- Beslut om inrättande av en europeisk flyktingfond (antogs av rådet i september 2000 på förslag som kommissionen lade i december 1999).

- Direktiv om tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer (kommissionens förslag lades i maj 2000).

- Direktiv om förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus (kommissionens förslag lades i september 2000).

- Direktiv om mottagningsvillkoren för asylsökande (kommissionens förslag kommer att läggas före mars 2001).

- Förordning om kriterier och system för att fastställa vilken medlemsstat som ansvarar för att pröva en asylansökan - gemenskapsrättsakt som skall ersätta Dublinkonventionen (kommissionens förslag kommer att läggas under våren 2001).

- Direktiv om erkännande av och innebörden i flyktingstatus (kommissionens förslag kommer att läggas under andra halvan av 2001).

- Direktiv om subsidiära skyddsformer som erbjuder lämplig status (kommissionens förslag kommer att läggas under andra halvan av 2001).

- Tredje land som utgör hemländer eller transitländer: uppföljning av Europeiska rådets rapport från mötet i Nice.

- Insats för insamling av statistik i asylfrågor med utgångspunkt i uppgifter från slutet av 1998 (första halvan av 2001).

- Initiativ till ett nytt gemenskapsprogram som år 2002 skall ersätta Odysseus-programmet (vilket löper ut 2001), och huvudsakligen inriktas på samarbete mellan nationella myndigheter, bland annat i asylfrågor (kommissionens förslag kommer att läggas under 2001).

- Studier av "one-stop shop" metoden för asylansökningar som görs utanför EU och ett gemenskapsprogram för återflyttning, samt av frågan om överföring mellan medlemsstaterna av ansvaret för skyddssökande.