MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - Genomgång av andra fordons- och oljeprogrammet (Auto-Oil II)

SAMMANFATTNING

Detta meddelande är en genomgång av de metoder som använts och det arbete som utförts inom ramen för andra fordons- och oljeprogrammet (Auto-Oil II). I meddelandet behandlas dessutom de viktigaste resultaten i fråga om

* utsläpps- och luftkvalitetsprognoser,

* skapande av modeller för bedömning av strategiska alternativ,

* slutsatser om kostnadseffektiviteten beträffande de undersökta strategierna.

Det första fordons- och oljeprogrammet (Auto-Oil I) markerade ett nytt steg i utvecklingen av gemenskapens miljöpolitik genom att låta aktörerna delta i ett tekniskt program för att ta fram de mest kostnadseffektiva sätten att uppnå vissa överenskomna luftkvalitetsmål. Det utmynnade i två direktivförslag om normer för bränslekvalitet respektive fordonsavgaser, som skall gälla från 2000.

Auto-Oil II utarbetades ursprungligen som en analytisk grund för ett liknande åtgärdspaket som skall gälla från 2005. Eftersom flera av de normer som skall gälla från 2005 i själva verket redan fastställts i den förlikning som ingicks mellan rådet och parlamentet om direktiven med grund i Auto-Oil I kom programmet att omarbetas radikalt. Revideringen resulterade i följande mål:

(1) Att slutföra bedömningsarbetet när det gäller den framtida luftkvaliteten och lägga fast en ram för bedömning av olika strategiska alternativ med utgångspunkt i principerna om kostnadseffektivitet, en gedigen vetenskaplig grund och öppenhet.

(2) Att tillhandahålla den analytiska grunden och ingångsdata för ett begränsat antal återstående gemenskapsåtgärder som skall gälla från omkring 2005.

(3) Att tillhandahålla grundläggande data och modeller för övergången till mera långsiktiga luftkvalitetsstudier som täcker alla utsläppskällor.

Auto-Oil II grundas liksom föregångaren på principerna om kostnadseffektivitet, en gedigen vetenskaplig grund och öppenhet, men den här gången är fler aktörer inblandade. Åtgärdernas kostnadseffektivitet har bedömts med utgångspunkt i luftkvalitetsmål som uppställs i redan antagen eller föreslagen gemenskapslagstiftning. Flera arbetsgrupper tillsattes för att ta fram olika strategiska alternativ beträffande fordonsteknik, bränslekvalitet, inspektion och underhåll, icke-tekniska åtgärder och skatteincitament. Många av de åtgärder som härstammar från arbetsgrupperna har analyserats med hjälp av TREMOVE-modellen, en integrerad modell för transportsektorn som kan användas för att analysera kostnader och effekter beträffande tekniska och icke-tekniska vägtransportåtgärder.

Vägtransportutsläppen har beräknats med utgångspunkt i ett referensscenario som togs fram för Auto-Oil II. Resultaten visar att utsläppen av traditionellt reglerade ämnen kommer att sjunka fram till 2020 till under 20 % av 1995 års nivåer, medan koldioxidutsläppen kommer att fortsätta att öka åtminstone fram till 2005. En jämförelse med utsläppsprognoser för andra källor visar att de vägtransportrelaterade utsläppens andel av de sammanlagda utsläppen (utom CO2) kommer att sjunka avsevärt mellan 1990 och 2010, och att andra sektorers utsläpp kommer att öka i motsvarande mån.

Prognosernas konsekvenser för den framtida luftkvaliteten har bedömts med användning av två kompletterande modeller. Resultaten från båda modellerna visar att luften i städerna kommer att bli mycket bättre till 2010, även om andra miljömål inte kommer att uppnås. Av de undersökta föroreningarna återstår det viktigaste arbetet när det gäller partikelutsläpp, regionala ozonnivåer i troposfären och vissa lokala överskridanden av kvävedioxidmålen.

Arbetet med de olika strategiska alternativen inom Auto-Oil II mynnade ut i några kostnadseffektiva alternativ för att minska utsläppen från två- och trehjuliga motorfordon, och kommissionen har nyligen antagit ett förslag i frågan. När det gäller bränslekvalitet har man undersökt möjligheterna att ändra specifikationerna för bensin och diesel, men man har inte tittat närmare på vilka konsekvenser det skulle få om gränsvärdet för svavelinnehållet sätts under 50 mg/kg. Preliminära uppgifter om särskilda bränslekrav för fordonsparker som används inom snäva områden i och kring städer (t.ex. taxibilar, bud- och leveransfordon, stadsbussar m.m.) visar att sådana krav kan bidra till att lösa lokala föroreningsproblem. Analyser av icke-tekniska åtgärder i representativa städer har visat att sådana åtgärder i stor utsträckning kan minska både utsläppen och kostnaderna, dock under förutsättning att de kombineras på ett optimalt sätt så att oönskade biverkningar kan undvikas. Skatteincitament kan också innebära vinster för både miljö och ekonomi.

Lagstiftningen om bränslekvalitet och avgaser från lätta fordon, tunga fordon och två- och trehjuliga motorfordon innehåller bestämmelser om att kommissionen skall lägga fram förslag, och arbetet med dessa förslag pågår. I avsnitt 5 finns en rapport om framstegen på respektive område. Kommissionen har med utgångspunkt i det arbete som utförts inom ramen för Auto-Oil II redan antagit ett förslag till direktiv om att skärpa utsläppsgränserna för två- och trehjuliga motorfordon, och förslag om tekniska uppdateringar beträffande lätta och tunga fordon kommer under nästa år. Direktivet om bränslekvalitet (98/70/EG) kommer att ändras med utgångspunkt i det pågående samrådsförfarandet om svavelhalter i bensin och diesel.

Även om Auto-Oil II ledde till goda resultat hade programmet vissa brister som bör beaktas när liknande program skall utarbetas. Dessa lärdomar tas upp i det sista avsnittet.

I bilagan finns en förteckning över de förkortningar som används i meddelandet.

1. Inledning

Andra fordons- och oljeprogrammet (härefter kallat Auto-Oil II) har nyligen avslutats. Det var ett tekniskt program för ett arbete som utfördes gemensamt av flera enheter inom kommissionen och lång rad olika aktörer för att bedöma olika strategiska alternativ för att uppnå luftkvalitetsmål med särskild inriktning på att minska vägtransportutsläppen. Programmet grundades på principerna om kostnadseffektivitet, en gedigen vetenskaplig grund och öppenhet.

Resultatet av Auto-Oil II har rapporterats i en serie rapporter från arbetsgrupper och konsulter och i en övergripande rapport från Europeiska kommissionen (utlagd på Internet). Syftet med detta meddelande är att förklara tillvägagångssättet och de viktigaste resultaten av programmet, att rapportera om framstegen beträffande ett antal relaterade lagstiftningsförslag som är under behandling samt att komma med förslag till lämpliga åtgärder.

2. Bakgrund

2.1. Det första fordons- och oljeprogrammet (Auto-Oil I)

I rutan nedan finns en sammanfattning av principerna och metoderna för fordons- och oljeprogrammet. Det första programmet inrättades 1992 för att tjäna som analytisk grund för fastställandet av normer för fordonsutsläpp och bränslekvalitet för 2000 och framåt. Det fanns behov av en objektiv bedömning av vad som var det mest kostnadseffektiva sättet att minska vägtransportutsläppen för att tillgodose de nya normer för luftkvalitet som då var under utveckling. Kommissionen bjöd in den europeiska bil- och oljeindustrin för att delta i ett tekniskt arbetsprogram med detta syfte.

Programmet innehöll följande:

* Beräkningar av framtida fordonsutsläpp gjorda med utgångspunkt i den utsläppsutveckling som då kunde iakttas.

* Utarbetande av modeller som kan användas för att ställa prognoser för en rad förorenande ämnens inverkan på luftkvaliteten.

* Forskning om sambandet mellan fordonsutsläpp och bränslekvalitet.

* Kostnadseffektivitetsstudier avsedda att ge bra åtgärdspaket som kan leda till att luftkvalitetsnormerna uppfylls.

Programmet avslutades 1996 och följdes snart av ett meddelande från kommissionen om en framtida strategi för kontroll av utsläpp från vägtransporter (KOM(96) 248). Meddelandet åtföljdes av förslag som så småningom utmynnade i direktiven 98/69/EG om avgaser från motorfordon och 98/70/EG om bränslekvalitet. Till dessa lades så småningom ytterligare förslag om utsläpp från andra fordonstyper, och förbättrade förfaranden för inspektion och underhåll.

2.2. Utarbetandet av Auto-Oil II och dess syften

De förslag som kom ur Auto-Oil I innehöll obligatoriska normer som skulle gälla från 2000 och ett antal vägledande normer för fordonsutsläpp för 2005. Förslagen innehöll också bestämmelser om ett nytt program som skulle tillhandahålla den tekniska grunden för komplettering, bekräftelse eller ändring av 2005-normerna.

Auto-Oil II inleddes under våren 1997 i detta syfte. Det visade sig dock att rådet och parlamentet skulle komma att fastställa flera av 2005-normerna. Auto-Oil II ändrades därför för att i stället uppfylla följande mål:

(1) Att slutföra bedömningsarbetet när det gäller den framtida luftkvaliteten och att lägga fast en ram för bedömningen av olika strategiska alternativ med utgångspunkt i principerna kostnadseffektivitet, sund vetenskap och öppenhet.

(2) Att tillhandahålla den analytiska grunden och ingångsdata för ett begränsat antal återstående gemenskapsåtgärder som skall gälla från omkring 2005.

(3) Att tillhandahålla grundläggande data och modeller för övergången till mera långsiktiga luftkvalitetsstudier som täcker alla utsläppskällor.

Nya åtgärder under det andra målet kan vara t.ex.

* miljöspecifikationer för bensin och dieselbränslen som ett komplement till de obligatoriska specifikationerna för svavel och aromatiska föreningar,

* miljöspecifikationer för två- och trehjuliga motorfordon,

* gemenskapsbestämmelser för strängare fordonskontroller,

* specifikationer för bränsle som används för fordonsparker som används inom snäva områden i och kring städer (t.ex. taxibilar, bud- och leveransfordon, stadsbussar m.m.),

* miljöspecifikationer för motorgas (LPG), naturgas och biobränslen.

Detta meddelande syftar till att ge en sammanfattning av det tillvägagångssätt som användes i Auto-Oil II, de viktigaste resultaten och slutsatserna, att rapportera om framstegen beträffande ett antal relaterade lagstiftningsförslag under behandling samt att komma med förslag till lämpliga åtgärder.

3. Tillvägagångssätt

För att de överenskomna målen skulle kunna uppnås var det nödvändigt att följa flera av de steg som gjordes inom ramen för Auto-Oil I, t.ex.

* att göra prognoser över framtida vägtransportutsläpp och luftkvalitet, och att avgöra var ytterligare insatser behövs,

* att utarbeta åtgärdspaket för vägtransportsektorn som kan bidra till att luftkvalitetsmålen uppfylls,

* att beräkna kostnaderna för och effekterna av de strategiska alternativen.

Erfarenheterna från Auto-Oil I och de reviderade målen för Auto-Oil II ledde dock till att tillvägagångssättet ändrades på flera punkter.

* En av lärdomarna från Auto-Oil I var att ett bredare urval av aktörerna bör göras delaktiga i programmet. Därför ingick företrädare för alla berörda aktörer (även medlemsstater och icke-statliga organisationer) i arbetsgrupperna för Auto-Oil II. Dessutom fick Europaparlamentet uttömmande information under hela arbetet.

* För att det skall gå att göra mera långsiktiga luftkvalitetsstudier som täcker alla utsläpp beräknades för det andra utsläppen från övriga sektorer (alltså utanför vägtransportsektorn) för man skulle kunna bedöma vilka åtgärder som skulle kunna vidtas inom dessa sektorer.

* För att få fram en sammanhängande ram för bedömningen av ett brett spektrum av strategiska alternativ blev det för det tredje nödvändigt att utarbeta verktyg och databaser som kan användas för både tekniska och icke-tekniska åtgärder.

* För det fjärde konstaterades att ett samlat tillvägagångssätt gjorde det nödvändigt att överväga även effekter som inte låg direkt inom syftet. T.ex. ansågs koldioxid (CO2) inte påverka de strategiska valen i analysen, eftersom analysen inriktades på luftkvalitet snarare än klimatförändring. Utsläppstrenderna för växthusgaserna måste dock beaktas när tekniska och icke-tekniska åtgärder bedöms, annars kan motverkande sidoeffekter uppstå. En indikation på framtida utsläppstrender för CO2 togs med tillsammans med en bedömning av hur luftkvalitetsåtgärderna påverkar CO2-utsläppen.

Programmet leddes av en särskilt tillsatt grupp med deltagare från flera enheter, som rapporterade till en kontaktgrupp bestående av företrädare från alla berörda parter. Ansvaret för genomförandet av de olika aktiviteterna delegerades till sju expertgrupper, där varje grupp hade en företrädare för kommissionen som ordförande och ett brett deltagande från aktörer och andra experter.

Luftkvalitetsmål uppställdes för de fem viktigaste föroreningarna: bensen (C6H6), kolmonoxid (CO), kvävedioxid (NO2), partikelutsläpp (PM10) och ozon (O3). Målen grundades främst på de nyligen framlagda eller antagna direktiven om gränsvärden eller målvärden för luftkvalitet som skall vara uppnådda 2005 eller 2010 (se tabell 1).

För att man skulle kunna beräkna dagens och framtida koncentrationer av dessa föroreningar måste man först beräkna utsläppen av bensen, CO, PM10 och prekursorerna för ozon: kväveoxider (NOx) och flyktiga organiska ämnen (VOC). Svaveldioxidutsläppen (SO2) beräknades också. Kommissionens förslag till nationella utsläppstak för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen användes som kompletterande mål för sänkningen av de regionala ozonutsläppen (se tabell 2).

Tabell 1: De viktigaste miljömålen för Auto-Oil II

>Plats för tabell>

* Målet i KOM(1999) 125 gäller det högsta 8-timmars genomsnittet under en dag, vilket får överskridas under högst 20 dagar per kalenderår räknat genomsnittligt för tre år.

Tabell 2: Nationella utsläppstak för NOx och VOC (tusen ton) som skall vara uppfyllda senast 2010 (KOM (99)125) [1]

[1] Siffrorna i tabellen kommer från kommissionens ursprungliga förslag till direktiv om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar, och har använts som miljömål för Auto-Oil II. Efter politiska uppgörelser i rådet nyligen har andra mål antagits, men slutresultatet kommer att bero på den andra behandlingen i parlamentet och ett eventuellt förlikningsförfarande.

>Plats för tabell>

4. De viktigaste resultaten från Auto-Oil II

4.1. Utsläpp och luftkvalitet

Resultaten för utsläpp och luftkvalitet presenteras närmare i de tekniska rapporterna. Här ges en kort sammanfattning av resultaten.

Utsläppsberäkningarna gjordes på grundval av referensscenariot i Auto-Oil II. Scenariot skall återspegla ett normalläge för hela EU under perioden 1990-2020 och gäller alla utsläppskällor. Vid utarbetandet gjordes en klar åtskillnad mellan vägtransportutsläpp och andra utsläpp. Mycket möda lades ner för att få fram en bra modell för beräkningen av utsläpp, men data om andra källor togs vanligen från undersökningar som gjorts inom andra program om luftföroreningar.

4.1.1. Vägtransportutsläpp

I referensscenariot för vägtransportutsläpp beaktades helt och hållet de senaste fordons- och bränsleförordningarna. Nationella prognoser kombinerades med kommissionens makroekonomiska scenario för tiden fram till 2020 och trafikprognoser från lokala, nationella och internationella organ samt detaljerade uppgifter om fordonsparker, kostnader och priser.

I figur 1 sammanfattas resultaten för referensscenariot för vägtransporter. Figuren visar sammanlagda utsläpp i EU av respektive förorening (inklusive CO2) som andel av 1995 års nivå. Det kan konstateras att alla föroreningar utom CO2 förväntas minska till under 20 % av 1995 års nivåer senast 2020, medan CO2-utsläppen förväntas fortsätta att öka fram till 2005, då de stabiliseras (under förutsättning att bilindustrin fullgör sina frivilliga åtaganden). Utsläppen förväntas alltså sjunkas trots att transporterna förväntas öka. SO2-utsläppen kommer att sjunka snabbast, till ca 10 % av nivån 1995 redan 2005, medan NOx-utsläppen sjunker långsammast, och kommer att fortfarande 2010 ligga på ca 30 % av nivån 1995.

Partikelresultaten avser bara dieselutsläpp. Förutom dessa resultat över sammanlagda utsläpp i hela EU visade referensscenariot att de beräknade utsläppen uppvisar stora geografiska variationer.

4.1.2. Utsläpp från andra källor

Utsläppsscenariot för andra källor togs från IIASA:s modell för Regional Air Pollution Information and Simulation (RAINS), från en PM10-inventering och från en prognos utförd av TNO 1998, eller beräknades från befintliga scenarier med enkla metoder (CO, bensen och CO2).

Figur 1: Vägtransportutsläpp i Europa

>Hänvisning till>

Frånsett enskilda källor såsom stora kol- eller oljeeldade kraftverk eller sopförbränningsanläggningar saknar övriga sektorer egentligen motsvarighet till vägtransportssektorns obligatoriska och kvantitativa utsläppsnormer för de sex föroreningar som omfattas av Auto-Oil II. Man kan rimligen anta att utsläppsminskningarna är mindre i andra sektorer, och de är dessutom i allmänhet svårare att förutsäga. Det har t.ex. inte gått att beräkna vilken inverkan ett instrument som rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar kan få för utsläppen. De flesta scenarier sträcker sig dessutom bara till 2010, med antagandet att utsläppen därefter kommer att ligga på en konstant nivå. Jämförelser mellan vägtransportutsläpp och andra utsläpp måste alltså göras med en viss försiktighet, särskilt när det gäller beräkningar för 2020.

De resultat från andra källor än vägtransport som presenteras i den tekniska rapporten tycks ändå visa, med utgångspunkt i dagens trender och politik, att vägtransportutsläppens andel av de sammanlagda utsläppen av de sex föroreningar som omfattas av Auto-Oil II (utom CO2) kommer att minska kraftigt mellan 1990 och 2010, och därmed att övriga sektorers relativa betydelse kommer att öka.

4.1.3. Luftkvalitetsbedömningar

Två typer av luftkvalitetsbedömningar gjordes inom ramen för Auto-Oil II:

(1) Miljökonsekvensbedömning för stadsmiljön, samordnad av Europeiska kommissionens Gemensamma forskningscenters miljöinstitut.

(2) Ett kompletterande allmänt empiriskt tillvägagångssätt genomfört av Europeiska miljöbyrån.

Miljökonsekvensbedömningen för stadsmiljön inriktades på en detaljerad undersökning av luftkvaliteten i tio europeiska städer: Aten, Berlin, Köln, Dublin, Helsingfors, London, Lyon, Madrid, Milano och Utrecht. Undersökningen gjordes med en samlad metod som Gemensamma forskningscentret utvecklat, där flera modeller används för fastställande och validering av ett realistiskt fysiskt och kemiskt samband mellan utsläpp och koncentrationer av luftkvalitet. Vid bedömningen samlades uppgifter in om källutsläpp över ett område på ca 30 mil gånger 30 mil runt varje stad, vilka kombinerades med utsläppsdata från referensscenariot. På så sätt kunde man uppskatta utsläppens förändring under mätperioden (1990-2020). De undersökta områdena omfattade sammanlagt 1065 tätbebyggda områden med 46,5 % av EU:s stadsbefolkning. Luftkvalitetsberäkningarna gjordes sedan med beaktande av spridning och fotokemiska modeller med representativa meteorologiska data som validerades mot övervakningsdata.

Det allmänt empiriska tillvägagångssättet omfattade ungefär 200 tätbebyggda områden, och använde enkla uppifrån och ner-modeller för att uppskatta hur stor andel av den europeiska stadsbefolkningen som lever i städer där luftkvalitetsen inte förväntas uppfyllas under de kommande åren om inte åtgärder vidtas. Metoden kompletterade den mera detaljerade miljökonsekvensbedömningen för stadsmiljön. Förenklingarna innebär givetvis ett osäkerhetsmoment, men fördelen är tillförlitligheten och provstorleken. Precis som för miljökonsekvensbedömningen för stadsmiljön användes utsläppsberäkningarna från referensscenariet från Auto-Oil II som grundval för luftkvalitetsprognoserna för 2010.

Båda resultatuppsättningarna visar att den väntade utsläppsminskningen kommer att medföra en stor förbättring av stadsluften till 2010. Däremot kommer flera miljömål att förbli ouppfyllda, särskilt när det gäller partikelutsläppen. Antalet innevånare i städer där gränserna för fyra eller fler föroreningar kommer att överskridas samtidigt förväntas sjunka från 40 miljoner 1995 till färre än 4,5 miljoner 2010. Med förbehåll för de osäkerhetsfaktorer som anges nedan förväntas bara smärre minskningar när det gäller antalet människor som bor i områden där gränserna för partikelutsläppen förväntas överskridas, men nivåerna kommer ändå att sjunka avsevärt. Slutsatsen blir att man inte kommer under gränserna i samtliga fall ens om vägtransportutsläppen helt försvinner om övriga källor kvarstår oförändrade. Framtida åtgärder bör alltså omfatta även andra sektorer.

Några särskilda anmärkningar måste göras beträffande partikel- och ozonutsläppen.

PM10-mätningarna stördes av vissa betydande osäkerhetsfaktorer, bl.a. utsläppsinventeringar, koncentrationsmätningar och bristande modeller för sekundära partiklar. Trots dessa brister kan man med rimlig säkerhet förmoda att PM10-exponeringen kommer att förbli ett stort problem när det gäller luftkvaliteten i städerna under överskådlig framtid.

Ozon är en viktig faktor när luftkvalitetsstrategier för framtiden skall tas fram. Inom Auto-Oil II var ozonmodelleringen dock mycket begränsad, eftersom det redan fanns en fullständig utvärdering av beräknade ozonnivåer för 2010 i den ozonstrategi som utarbetades parallellt. Kommissionen hade dessutom redan lagt fram ett förslag till nationella utsläppstak för 2010.

Miljökonsekvensbedömningen för stadsmiljön innehöll en beräkning (gjord med masskonserveringstekniker) av hur stor del av koncentrationen av varje förorening i var och en av de tio städerna som kom från respektive kategori av utsläppskälla. Det går inte att med säkerhet ursprungsbestämma föroreningar, men analysen visar att vägtransporterna, trots deras sjunkande andel av de totala utsläppen, även i fortsättningen kommer att ha en stor inverkan på luftkvaliteten i de städer där gränserna väntas överskridas.

4.2. Bedömning av strategiska alternativ: skapande av modeller

För att man skall kunna bygga en lämplig ram för bedömningen av alla strategiska alternativ för utsläppsreduktion måste det, som nämnts i avsnitt 3, finnas verktyg som kan användas för bedömning av både tekniska och icke-tekniska åtgärder. Skapandet och utprovningen av TREMOVE-modellen med tillhörande databaser har därför inneburit ett viktigt bidrag till Auto-Oil II.

TREMOVE skapades för kommissionen av kommissionen i samarbete med experter från näringslivet, medlemsstaterna och icke-statliga organisationer. Syftet var att förbättra bedömningen av strategiska alternativ inom Auto-Oil II genom att tillhandahålla en samlad modell för transportsektorn som kan användas för att analysera kostnader och effekter (för utsläppsminskningar) för ett brett spektrum av tekniska och icke-tekniska vägtransportåtgärder. Modellen har inom Auto-Oil II använts bl.a. för att

* ta fram ett uttömmande referensscenario som kan ge en bättre förståelse för transportsystemet som helhet,

* beräkna enskilda åtgärders kostnadseffektivitet med beaktande av faktorer som teknisk prestanda, inverkan på livstidskörkostnader och marknadsanpassning,

* ta fram kostnadseffektiva strategipaket,

* konstatera om det finns några sidoeffekter (t.ex. när det gäller buller eller olyckor) av de luftkvalitetsförbättrande åtgärderna.

Modelltypen är inte avsedd att vara ytterligare en metod för beräkning av utsläpp, utan skall kombinera befintliga metoder i ett detaljerat strategisimuleringsverktyg. Bland de olika former av ingångsdata som behövs kan nämnas allmänna ekonomiska teorier och antaganden, uppskattningar av kostnaderna för olika åtgärder (inklusive kapital och driftskostnader), åtgärdens effekt på utsläpp från enskilda fordon per kilometer samt kvaliteten på de bränslen som finns på marknaden. Det bör understrykas att modelltypens syfte är att ge strategisk ledning, och att resultatens tillförlitlighet i högsta grad beror på ingångsdatan.

De resultat och slutsatser som presenteras i nästa avsnitt bygger på analyser gjorda med TREMOVE. Modellen accepterades allmänt av aktörerna som ett värdefullt verktyg för samlade bedömningar av strategiska alternativ om vägtransportutsläpp. Någon särskild modell bör inte slås fast som grund för framtida analyser, men det är ett stort steg framåt för arbetet i strategifrågor på området att detta tillvägagångssätt accepterats.

4.3. Bedömning av strategiska alternativ: resultat och slutsatser

För jämförbarhetens skull förutsattes att alla strategiska åtgärder skulle genomföras från 2005. Det är dock klart att vissa åtgärder skulle vara ännu effektivare om de genomfördes tidigare (t.ex. eftermontering, "retrofitting schemes"). För att kostnader skall kunna jämföras över tiden är de sammanlagda samhällskostnaderna uttryckta i dagens värde, dvs. summan av årliga kostnader fram till 2020 diskonterad till aktuellt datum.

Bland de strategiska alternativ som undersökts inom ramen för Auto-Oil II kan nämnas åtgärder beträffande fordonsteknik, bränslekvalitet, inspektion och underhåll, icke-tekniska åtgärder och skatteincitament.

4.3.1. Fordonstekniska åtgärder

På grund av rådets och parlamentets överenskommelse om obligatoriska normer från 2005 begränsades de fordonstekniska åtgärder som undersöktes inom Auto-Oil II till ett urval av avancerade efterbehandlingssystem för vissa typer av fordon och motorcyklar. Avancerade efterbehandlingssystem som partikelfällor och NOx-katalysatorer antogs ingå i referensscenariot efter 2005 för personbilar och lätta lastbilar. Det antogs att partikelfällor skulle införas för tunga fordon från 2005, medan NOx-katalysatorer skulle monteras från ca 2008.

När det gällde motorcyklar gjordes åtskillnad mellan olika motortyper och motorstorlekar, och tänkbara åtgärder omfattade bl.a. motormodifieringar, oxidationskatalysatorer, direktinsprutning, sekundär luftinsprutning och trevägskatalysatorer. Uppgifterna om merkostnad och utsläppsminskning togs från en undersökning utförd av kommissionen. Kostnadseffektiviteten för fyra olika strategiscenarier som innefattade kombinationer av dessa åtgärder undersöktes med hjälp av TREMOVE. Den genomsnittliga samhällskostnaden varierade från 800 till 2 700 miljoner euro, och innebar stora VOC-minskningar (upp till 3 % av de sammanlagda vägtransportutsläppen i EU). Potentialen för minskade utsläpp är större i de södra medlemsstaterna och i stadsområden där motorcyklar används ofta.

Analysen av målinriktad tillämpning av avancerad fordonsteknik visade att tekniken skulle kunna ge stora utsläppsminskningar på lokal nivå (särskilt om den används i fordonsparker som används inom snäva områden i och kring städer, t.ex. taxibilar, bud- och leveransfordon, stadsbussar m.m., som har en relativt lång livslängd), och kan vara en kostnadseffektiv lösning för att uppfylla luftkvalitetsnormer i förorenade områden. Den simulerade effekten överstiger ofta de EU-omfattande åtgärdernas potential, men inverkan och kostnader beror i hög grad på tillämpningens omfattning och situationen för det lokala nätet och fordonsparken.

4.3.2. Åtgärder beträffande bränslekvalitet

Scenarier beträffande bensin, diesel, stadsbränslen och alternativa bränslen undersöktes. Med tanke på luftkvalitetsprognoserna för 2010 inriktades scenarierna främst på att få ner partikel- och VOC-utsläppen. Fyra bensinscenarier inriktade på VOC-minskningar övervägdes tillsammans med fem dieselscenarier inriktade på partikelminskningar. Det bör understrykas att inget av dessa scenarier innebar någon minskning av svavelhalterna utöver den norm för 2005 på 50 mg/kg som fastställs i direktiv 98/70/EG. Det bör också understrykas att scenariernas inverkan på utsläppen beräknades på grundval av en uppsättning antaganden om sambandet mellan utsläpp och bränsleparametrar som togs fram under Auto-Oil I, och som alltså utarbetats på grundval av dåtidens fordonsteknik. Efterhand som nya fordon ersätter gamla kommer den tekniska betydelsen av dessa antaganden sannolikt att minska.

Raffineringsindustrins kostnader uppskattades till 300-700 miljoner euro per år för bensinscenarierna och 400-1000 miljoner euro för dieselscernarierna. Avvikelserna lär dock vara stora medlemsstaterna emellan. Kostnadernas effekter på bränslepriserna skulle förmodligen bli mycket begränsade, och skulle inte leda till några större förändringar i transportval (t.ex. mellan bensin- eller dieseldriven bil, eller mellan privata eller kollektiva transportmedel). Den genomsnittliga samhällskostnaden för scenarierna låg på 1 700-4 300 miljoner euro för bensinscenarierna och 2 200-6 200 miljoner euro för dieselscenarierna. Bensinscenariernas inverkan på VOC uppskattades till ca 1-3 % av de sammanlagda vägtransportutsläppen, men de förväntades även leda till en ökning av NOx-utsläppen på 1-2 %. De kan också komma att öka behovet av oxygenattillskott. Dieselscenerierna förväntades minska partikelutsläppen med 5-7 % av de sammanlagda vägtransportutsläppen 2010.

Strängare specifikationer för bränslekvalitet undersöktes för s.k. stadsbränslen, dvs. bränslen särskilt avsedda för fordonsparker som används inom snäva områden i och kring städer (t.ex. taxibilar, bud- och leveransfordon, stadsbussar m.m.). Bränsleblandningar med ytterligare förändringar i densitet, polyaromatiska ämnen och T95 kan leda till minskningar i partikelutsläppen med upp till 20 %. Inom Auto-Oil II undersöktes också alternativa bränslen som gas (komprimerad naturgas, motorgas (LPG) och dimetyleter), biobränslen (biodiesel och bioetanol) och vatten-diesel-emulsioner. Dessa bränslens potential för att minska föroreningarna och CO2-utsläppen anges i den tekniska rapporten tillsammans med beräknade kostnader. Dessa preliminära uppgifter visar att sådana bränslen kan lösa vissa lokala problem. Visserligen utförs mycket av den nya forskningen kring alternativa bränslen och bränslen i nya blandningar utanför Auto-Oil II. I framtiden måste forskningen tas i beaktande i största möjliga utsträckning vid utformningen av politiken.

4.3.3. Inspektion och underhåll

De utsläppsminskningar som förutspås i referensscenariot beaktar att enskilda fordon släpper ut mer föroreningar efterhand som fordonet blir äldre. Däremot tas risken för att avgasreningen helt slutar fungera inte med i beräkningen. Väl fungerande inspektions- och underhållssystem är därför av högsta vikt för att utsläppsminskningarna skall kunna uppnås.

Inspektions- och underhållsåtgärderna inriktades främst på fordonskontrollen av katalysatorutrustade bilar byggda till Euro 1-normen, dvs. i enlighet med direktiv 91/441/EEG. I undersökningen utvärderades testernas förmåga att upptäcka bilar vars utsläpp låg mer än 50 % över normen. Man undersökte också möjligheten att använda sig av metoder för mätning på avstånd. Det visade sig att bara 15 % av de katalysatorutrustade bilar som hade för höga utsläpp upptäcktes vid den befintliga reglerade korta testen. Ett väl fungerande inspektions- och underhållsprogram skulle kunna ge avsevärda utsläppsminskningar redan från början. Fordonsburna övervakningssystem (on-board diagnostic systems, OBD) är ett annat lovande system som kan förbättra fordonskontrollen.

4.3.4. Icke-tekniska åtgärder

Ett stort antal icke-tekniska åtgärder angående transportpolitik och efterfrågestyrning undersöktes, bl.a. trafikstyrning, kollektiva och kombinerade transportmedel, prissättningsåtgärder och modernisering av fordonsparken. Uppgifter om tillvägagångssätt på stadsnivå och data för kostnadseffektivitetsanalysen samlades in via ett frågeformulär till stadsmyndigheter, forskningsorganisationer, konsulter, intresseorganisationer och kollektivtransportföretag. Svaren visar att dagens politik i första hand koncentreras till trafikstyrning, kollektiva transportmedel och vägtullar, men svaren innehöll föga information om åtgärdernas kostnader och effekter.

Vissa av de åtgärder som tillämpades i Aten och Lyon utvärderades med hjälp av TREMOVE. Vissa enskilda icke-tekniska åtgärder (t.ex. parkeringsavgifter och tidsdifferentierade vägtullar) visade sig kunna ha en betydande inverkan på de sammanlagda utsläppen i området. De flesta innebar dessutom kostnadsbesparingar och var därmed till gagn för alla.

Vissa åtgärder hade dock även negativa effekter:

* Åtgärder avsedda att minska trafikstockningar tenderar att öka trafiken.

* Trafikbegränsningar i innerstäderna leder till ökad aktivitet i förortsområdena, vilket innebär ytterligare trafikflöden som är mycket svårare att kontrollera.

* Utsläppseffekten av åtgärder avsedda att få folk att ta bussen beror i hög grad på uppskattningar av vilka beläggningsfaktorer och utsläppnivåer man utgår ifrån.

Dessa negativa effekter bör kunna undvikas genom en kombination av fysiska, ekonomiska och organisatoriska åtgärder där man använder både piska och morot. Kombinerade åtgärder brukar vara mera effektiva än åtgärder som bara berör en aspekt av transportsystemet, och det är det bästa sättet att få till stånd långsiktiga och kostnadseffektiva lösningar.

4.3.5. Skatteincitament

De skatteincitament som undersöktes inom ramen för Auto-Oil II delades upp i punktinsatser som inte hörde samman med några särskilda tekniska normer och åtgärder avsedda att främja viss fordonsteknik eller vissa bränslekvalitetsnormer. Bland de skatteincitament som utvärderades med hjälp av TREMOVE fanns att på gemenskapsnivå höja lägsta tillåtna bränsleskatt, att ersätta registreringsavgifter med höjd bränsleskatt samt att ersätta vägskatten med bränsleskatt.

Resultatet visade att odifferentierade skattehöjningar över hela linjen ledde till en liten utsläppsreduktion (ca 2 %), men skulle kunna få samhälleliga fördelar om de ökade skatteintäkterna används för att sänka skatten på arbete. Ändrade väg- eller registreringsskatter visade sig ge bättre utsläppsreducerande resultat, men på grund av skattesystemens olika uppläggning fanns det stora variationer mellan medlemsstaterna. Det krävs ett stort utredningsarbete för att nå budgetneutralitet.

4.3.6. Samlad bedömning

Det accepterades allmänt att det tillvägagångssätt som användes i Auto-Oil II ledde till stora framsteg när det gällde den samlade strategibedömningen. Särskilt aktörerna välkomnade att flera luftkvalitetsmål analyserades parallellt och att transportsektorn behandlades som helhet, i stället för att enstaka tekniska eller icke-tekniska lösningar analyserades var för sig. Fördelarna med att undersöka fordonsteknik och bränslefrågor parallellt (vilket skedde från och med Auto-Oil I) påvisades återigen tydligt. Geografisk differentiering och det nära sambandet mellan utsläppsprognoser och luftkvalitetsberäkningar gjorde det enklare att utvärdera olika lösningar med beaktande av de särskilda förhållanden som råder i de enskilda medlemsstaterna.

Med utgångspunkt i luftkvalitetsprognoserna och de scenarioresultat som beskrivits ovan tycks lokala åtgärder kunna bidra till en kostnadseffektiv lösning på de återstående luftkvalitetsproblemen i fråga om CO, bensen och NO2. Det är ändå viktigt att övervaka de framtida transporttrenderna noga. På så sätt kan de optimistiska framtidsutsikterna förverkligas och, om så inte blir fallet, åtgärder snabbt vidtas.

5. Relaterade lagstiftningsförslag

Gemenskapslagstiftningen innehåller vissa tekniska föreskrifter avsedda att leda till en reduktion av vägtransportutsläppen. Dessa kan delas upp i fyra grupper:

(1) Specifikationer för bensin- och dieselkvaliteten fastställs i direktiv 98/70/EG.

(2) Utsläppsnormer för motorfordon (internationella kategorier M1 och N1) fastställs i direktiv 70/220/EEG, senast ändrat genom direktiv 98/69/EG och därefter anpassat genom direktiv 1999/102/EG.

(3) Utsläppsnormer för tunga fordon (övriga kategorier) fastställs i direktiv 88/77/EEG, senast ändrat genom direktiv 1999/96/EG.

(4) Utsläppsnormer för två- och trehjuliga motorfordon fastställs i direktiv 97/24/EG.

Direktiven 98/69/EG, 98/70/EG och 1999/96/EG innehåller alla bestämmelser om uppdatering och komplettering av de tekniska föreskrifterna. I detta avsnitt rapporteras om de framsteg som gjorts beträffande vissa av uppdateringarna, och parallella framsteg beträffande mobila maskiner som inte är avsedda att framföras på väg.

Sambandet mellan Auto-Oil II och dessa lagförslag blev inte så starkt som det ursprungligen var tänkt (se vidare avsnitt 2.2). Eftersom flera av de obligatoriska normer som skall gälla från 2005 fastställdes i direktiven 98/69/EG och 98/70/EG kom arbetet att handla mindre om att fylla luckor i lagstiftningen och mera om att lägga grunden för långsiktiga luftkvalitetsundersökningar. Vissa resultat från Auto-Oil II har dock direkt eller indirekt påverkat den lagstiftning som detta avsnitt handlar om. Ett exempel är förslaget om nya normer för två- och trehjuliga motorfordon, som grundas på kostnadseffektivitetsstudier utförda inom Auto-Oil II (se vidare avsnitt 4).

5.1. Specifikationer för bränslekvalitet

Direktiv 98/70/EG utgör en del av det åtgärdspaket som med utgångspunkt i Auto-Oil I drogs upp i den framtida strategin för kontroll av vägtransportutsläpp (Kommissionens meddelande KOM(96) 248). Det har redan nämnts att man i det ursprungliga förslag som åtföljde meddelandet hade tänkt sätta obligatoriska normer endast för 2000, men att rådet och Europaparlamentet beslutade att direktivet också skulle innehålla obligatoriska normer för 2005.

Normerna för 2005 finns i bilagorna III och IV till direktivet. Bilagorna är dock inte uttömmande och innehåller bara följande specifikationer:

* Bensin: Researchoktantal lägst 95, motoroktantal lägst 85, aromatiska föreningar högst 35 % v/v, svavelhalt högst 50 mg/kg.

* Diesel: Svavelhalt högst 50 mg/kg.

I artikel 9 i direktivet talas därför om en översyn av direktivet, som skall utgöra en integrerad del av gemenskapens strategi för att uppfylla gemenskapens luftkvalitetnormer och närliggande mål. Auto-Oil II skulle därför tillhandahålla den tekniska grunden för en komplettering av de obligatoriska specifikationerna för 2005. Det var dock inte tänkt att man vid revideringen skulle ändra gränsvärdena för svavel varken för bensin eller diesel, eftersom dessa gränsvärden fastställts i direktivet.

Sedan direktiv 98/70/EG antogs har den tekniska, politiska och marknadsrelaterade utvecklingen lett till en aktualisering av frågan om huruvida gränsen för högsta tillåtna svavelhalt i bensin och diesel borde sänkas efter 2005. Eftersom frågan inte togs upp i Auto-Oil II skickade kommissionen i maj 2000 en öppen anmodan om att inkomma med bevis i frågan. Inkomna handlingar kommer att behandlas av en panel bestående av oberoende experter. Kommissionen kommer att använda sig av slutsatserna när den avgör om det reviderade direktivet bör innehålla ytterligare bestämmelser om svavelhalten i bensin och diesel.

Förhoppningsvis kan förslaget om ändring av direktiv 98/70/EG antas i början av 2001.

5.2. Lätta lastbilar

I det paket med ursprung i Auto-Oil I som åtföljde kommissionens meddelande (96)248 ingick också det förslag som utmynnade i antagandet av direktiv 98/69/EG. Detta direktiv gick (liksom direktiv 98/70/EG) längre än kommissionens förslag, eftersom det i direktivet fastställdes att många tekniska normer skulle börja tillämpas redan 2005. I artikel 3.1 i direktivet anges att kommissionen skall lägga fram förslag på följande åtgärder att gälla från den 1 januari 2005:

* Gränsvärden för kategori N1, klasserna II och III, för kallstart vid låg omgivningstemperatur (266 K) (-7 °C).

* Gemenskapsbestämmelser för bättre återkommande fordonskontroll.

* Gränsvärden för fordonsburna övervakningssystem (on-board diagnostics system) för 2005 och 2006 för fordon i kategori M1 och N1.

* Granskning av typ V-provning, däribland möjligheten att avskaffa denna.

I motsats till den strategiska analys som var syftet med Auto-Oil II förs ingående tekniska överläggningar och förberedelser av dessa åtgärder i kommissionens fordonsutsläppsgrupp. Nedan följer en kort kommentar till varje åtgärds miljömässiga betydelse, vilka framsteg som gjorts, relaterade frågor om referensbränslen samt utökad hållbarhetsprovning.

5.2.1. Kallstartsutsläpp från fordon i kategori N1, klasserna II och III

Begreppet kallstartsutsläpp avser utsläpp från ett fordon som startas och körs i kyla. Begreppet omfattar också utsläpp under första delen av en resa vid normal temperatur, innan motor och avgassystem har nått arbetstemperatur. Många resor i städerna är korta, och kallstartsutsläppen kan vara en viktig faktor för resans sammanlagda utsläpp. Åtgärderna avser fordon med bensinmotor, men många N1 klass II och III-fordon har mindre temperaturkänsliga dieselmotorer. Frågan är därför inte av något stort miljöintresse.

Förslaget har dock diskuterats och i princip godkänts i fordonsutsläppsgruppen. Kommissionen förväntas anta förslaget under de närmaste veckorna.

5.2.2. Förbättrad fordonskontroll

Efter hand som gränsvärdena för utsläppen blir strängare kan ett jämförelsevis litet antal fordon som inte klarar gränsvärdena komma att stå för en ökande del av de sammanlagda fordonsutsläppen. Därför kan en genomgripande fordonskontroll med noggrann kontroll av att fordonen är i gott skick vara av stor vikt när det gäller att se till att de förväntade utsläppsreduktionerna för vägtransporter uppnås.

Nya fordon förväntas å andra sidan ha stabilare utsläppsprestanda än äldre fordon. Utvecklingen av fordonsburna övervakningssystem (on-board diagnostic systems, OBD) inger stora förväntningar. I stället för att skärpa utsläppstesterna vid fordonskontrollen arbetar man inom kommissionen för att få dessa system att fungera som ett inspektions- och underhållsinstrument som underlättar fordonskontrollen.

5.2.3. Gränsvärden för 2005/6 för fordonsburna övervakningssystem (on-board diagnostic systems, OBD)

De fordonsburna övervakningssystemen är till för att varna föraren när avgasreningen inte fungerar ordentligt. Det underlättar också vid felsökning i och reparation av fordonets utsläppskontrollsystem. Ett välutvecklat övervakningssystem gör alltså stor nytta för att hålla utsläppen nere vid normal körning, och kan därmed utgöra en viktig komponent i framtida inspektions- och underhållsprogram. I direktiv 98/69/EG finns bestämmelser om införandet av det första steget av krav på fordonsburna övervakningssystem (i direktivet kallade omborddiagnossystem) för bensindrivna fordon från 2000/1, och för dieseldrivna M1-fordon från 2003/4. Dessa måste uppdateras för att följa den tekniska utvecklingen, och nya gränser för de fordonsburna övervakningssystemen kan behövas för bensindrivna fordon på grund av utsläppsnormerna för 2005. Strängare krav på de fordonsburna systemen är därför värdefulla ur miljösynpunkt.

En teknisk studie på uppdrag av kommissionen pågår, och kommissionen kan förmodligen anta ett förslag i frågan under första halvåret 2001.

5.2.4. Granskning av typ V-provning och kontroll av överensstämmelse av fordon i bruk

Typ V-testet är ett föråldringsprov som används för att kontrollera hållbarheten hos avgasreningsdetaljer. Testet hör ihop med den kontroll av överensstämmelse av fordon i bruk som infördes genom direktiv 98/69/EG. Om kontrollen av fordon i bruk fungerar kan det vara onödigt att låta prototyper också genomgå föråldringsprovet vid typgodkännandet. Det finns dock ännu ingen erfarenhet av hur effektiv kontrollen av fordon i bruk är, och några beslut om föråldringsprovets framtid bör inte fattas förrän den erfarenheten finns.

5.2.5. Referensbränslen

När nya fordon utsläppstestas vid typgodkännandet skall tillverkarna använda referensbränslen som uppfyller de specifikationer som fastställs i direktiv 98/69/EG. Referensbränslena är också standard vid laboratorietester. Vissa specifikationer är dock inte representativa för de bränslen som i praktiken saluförs på marknaden, vilket kan innebära att laboratorietesternas utsläppsresultat inte stämmer med utsläppsprestanda för fordon i bruk. Vissa referensbränslespecifikationer omfattas av kommissionens förpliktelse enligt direktiv 98/69/EG att lägga fram förslag. Bland annat måste specifikationerna för referensbränslen som används vid provning av fordon som uppfyller 2005-normerna ändras när det gäller svavelinnehåll (bensin och diesel) och aromatiska föreningar och syrehalt (bensin). Specifikationsändringarna skall innebära att de bränslen som används vid typgodkännandet är representativa för de bränslen som i praktiken saluförs på marknaden.

Frågan hör nära samman med revideringen av direktiv 98/70/EG, särskilt frågan om svavelhalten skall regleras noggrannare i det direktivet. Ett förslag väntas komma i början av 2001, samtidigt som ändringen av direktiv 98/70/EG.

5.2.6. Utökad hållbarhetsprovning

Utöver de åtgärder som anges i artikel 3.1 i direktiv 98/69/EG och som skall gälla från den 1 januari 2005 innehåller direktivet en lista på åtgärder som får införas i lagstiftning som träder i kraft efter 2005. En sådan åtgärd är ändring av hållbarhetskraven med en utökning av hållbarhetsprovningen.

Längre hållbarhet både när det gäller tid och körsträcka kan leda till stora miljöförbättringar.

5.3. Tunga fordon

Förslagen från Auto-Oil I om bränslekvalitet och utsläpp från lätta fordon följdes av ett förslag om utsläpp från tunga fordon. Förslaget antogs som direktiv 1999/96/EG. I direktivet sätts gränsvärden för utsläpp från tunga fordon som träder i kraft 2000 eller 2005, och strängare gränser för NOx-utsläpp från 2008.

Direktiv 1999/96/EG innehåller på samma sätt som direktiv 98/69/EG bestämmelser om ett antal åtgärder som skall antas och träda i kraft från 2005/6:

* Bestämmelser om fordonsburna övervaknings- och mätningssystem som övervakar avgaserna vid körning.

* Hållbarhetskrav och kontroller efter det att fordonet tagits i bruk.

* Gränsvärden för icke-reglerade föroreningar som kan bli av betydelse efterhand som nya alternativbränslen introduceras.

Kommissionen anser att alla dessa frågor har hög prioritet ur miljösynpunkt och tänkter lägga fram förslag under första halvåret 2001.

I direktiv 1999/96/EG uppmanas kommissionen också att senast den 31 december 2002 lägga fram en lägesrapport beträffande den teknik som behövs för att uppfylla de obligatoriska NOx-normerna 2008. Kommissionen kommer att börja arbeta på denna fråga snarast för att visa näringslivet att normen kommer att träda i kraft snart.

5.4. Två- och trehjuliga motorfordon

Gällande utsläppsgränser för motorcyklar och mopeder fastställs i direktiv 97/24/EG, och är obligatoriska för EU-typgodkännande sedan den 17 juni 1999. Enligt artikel 5 i direktivet skall kommissionen lägga fram förslag om ytterligare skärpning av utsläppgränserna på grundval av undersökningar av hur stora sänkningar tekniken medger och en utvärdering av hur kostnadseffektiva skärpta gränsvärden är. Bestämmelsen omfattar inte mopeder eftersom ett andra steg som träder i kraft 2002 redan införts i direktiv 97/24/EG.

Kommissionen har efter en teknisk genomförbarhetsstudie ytterligare bedömt kostnadseffektiviteten hos fyra strategier med olika kombinationer av tekniska utsläppskontrollåtgärder för motorcyklar. Med studien som grund har kommissionen nyligen antagit ett förslag om ändring av direktivet (KOM(2000) 314 slutlig).

I förslaget fastställs en uppsättning gränsvärden (som gäller för både två- och fyrtaktsmotorer) för CO, HC och NOx som skall gälla vid typgodkännandet av nya modeller från den 1 januari 2003 och för alla motorcyklar från den 1 januari 2004. De nya gränserna för HC och CO är avsevärt lägre än nu gällande gränser. Nya gränsvärden införs också för tre- och fyrhjulingar.

Förslaget innehåller också vägledande gränsvärden som medlemsstaterna kan tillämpa för att med hjälp av skatteincitament främja miljövänlig teknik. Enligt förslaget skall ett andra steg med ytterligare sänkta gränsvärden inträda 2006. Gränsvärdena kan dock fastställas först sedan testcykeln omarbetats. Detta arbete pågår nu i FN-ECE-gruppen för förorening och energi (GRPE, en undergrupp till WP29). Ett nytt förslag med den nya testcykeln och obligatoriska gränsvärden från 2006 kan troligen läggas fram i slutet av 2002 (enligt tidtabellen).

5.5. Mobila maskiner som inte är avsedda att användas på väg

I tekniskt avseende är utsläppen från mobila maskiner som inte är avsedda att användas på väg mycket lika utsläppen från fordon. Dessa utsläpp regleras i direktiv 97/68/EG, som omfattar motorer med kompressionständning på 18-560 kW. Enligt skäl 5 i ingressen kan direktivet eventuellt utsträckas till att omfatta även bensinmotorer (med gnisttändning).

Samråd har hållits med medlemsstaterna om en utvidgning av tillämpningsområdet, och kommissionen har för avsikt att lägga fram ett förslag innan årets utgång.

6. Slutsatser

6.1. Erfarenheterna från Auto-Oil II

Båda fordons- och oljeprogrammen har varit viktiga bidrag till ett öppnare, rationellare och mera systematisk sätt att dra upp miljöstrategier. Särskilt Auto-Oil II introducerade flera nyheter:

* Fler aktörer var delaktiga (bl.a. medlemsstaterna, Europaparlamentet, näringslivet och icke-statliga organisationer) från allra första början i strategiarbetet.

* Programmets samlade uppläggning innebar att ett brett spektrum av åtgärdsalternativ (både tekniska och icke-tekniska) undersöktes för att bedöma hur flera luftkvalitetsmål skulle kunna uppfyllas. Programmet innehöll också en samlad bedömning av åtgärderna för att avgöra vilka kombinationer som på det mest kostnadseffektiva sättet uppfyller målen.

* Genom en intensiv dialog med aktörerna och flera experters hängivenhet innebar programmets uppbyggnad att slutsatserna dragits på den bästa möjliga vetenskapliga grunden. En av de stora vinsterna med programmet har varit utarbetandet och erkännandet av bedömningsmodeller som kan användas för en holistisk bedömning av både tekniska och icke-tekniska åtgärders kostnadseffektivitet.

Auto-Oil II har också varit lärorikt för alla inblandade. En särskilt viktig läxa är hur grundprinciperna kostnadseffektivitet, gedigen vetenskaplig grund och öppenhet skall tillämpas. Syftet med program som Auto-Oil-programmen är i sista hand att tjäna som underlag till strategiska beslut och lagstiftning, och för att göra det måste de vara tillräckligt flexibla för att hänga med i den tekniska, politiska och marknadsrelaterade utvecklingen. I det arbetssätt som använts inom Auto-Oil-programmen ligger en stor öppenhet och ett brett samråd med de berörda aktörerna. Detta måste kompenseras genom att de berörda aktörerna tillhandahåller uppgifter om teknik och kostnader för att utbytet inte skall bli ensidigt.

Två ytterligare lärdomar kan bli viktiga för framtida luftkvalitetsstrategier:

* Det vetenskapliga sambandet mellan utsläppsmål och luftkvalitetskrav måste klarläggas ytterligare.

* För att bli riktigt kostnadseffektiv måste strategin på ett samlat sätt omfatta utsläppskällor, föroreningar och åtgärder. En av de viktigaste slutsatserna från Auto-Oil II är att kostnadseffektiviteten inte är garanterad om man bara inriktar sig på vägtransportutsläpp och specifika källor. Man måste också fundera på hur man skall få ut fordon med andra motorer än explosionsmotorer på marknaden.

Även om den systematiska, samlade och öppna behandlingen av strategiska mål är en av fördelarna med fordons- och oljeprogrammen kan tillvägagångssättet leda till en viss rigiditet. Om politiska beslut såsom fördraget kräver skall baseras på de bästa tillgängliga vetenskapliga grunderna måste nödvändiga uppgifter kunna samlas in i tid. Ansträngningarna att få till en öppen dialog med aktörerna får därför inte leda till krav på formella tillvägagångssätt som inte är går att kombinera med flexibilitet och politisk relevans.

6.2. Åtgärder som bör vidtas inom transportsektorn

Auto-Oil II har gett en del resultat som är applicerbara på transportsektorn, bl.a. ett antal tekniska och icke-tekniska åtgärders kostnadseffektivitet. Några av de viktigaste slutsatserna räknas upp nedan. Vissa lämpar sig för åtgärder på gemenskapsnivå, andra för åtgärder på nationell eller lokal nivå. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att ta sitt ansvar i detta avseende.

* Man har fått fram kostnadseffektiva alternativ för att få ner utsläppen från två- och trehjuliga motorfordon.

* När det gäller bränslekvalitet kvarstår den viktiga frågan om svavelgränserna för bensin och diesel skall sänkas under 50 mg/kg. Ett remissförfarande pågår, och övriga bränsleparametrar skall ses över när detta avslutats.

* Särskilda krav för fordonsparker som används inom snäva områden i och kring städer (t.ex. taxibilar, bud- och leveransfordon, stadsbussar m.m.) kan bidra till att lösa lokala miljöproblem.

* De fordonsburna övervakningssystemen kommer att spela en central roll när det gäller inspektions- och underhållsförfaranden, men kommer inte att på kort sikt ersätta de vanliga kontrollerna.

* Icke-tekniska åtgärder på i första hand nationell eller lokal nivå är ett särskilt attraktivt sätt att både sänka utsläpp och kostnader. För att få full effekt måste de kombineras, men samtidigt måste ett antal oönskade bieffekter undvikas.

* Skatteincitament är också bra för både miljö och ekonomi. De största fördelarna med odifferentierade ökningar av bränsleskatten är att de ger en långsiktig intäktskälla som slår relativt jämnt, men effekten på utsläppen beror på antaganden om transportefterfrågans rörlighet. Välavvägda skatteincitament anses däremot vara ett effektivt sätt att påverka konsumenternas beteende, och kan därför antas vara ett effektivt sätt att snabbare nå miljövinster i transportsektorn till en mycket låg eller negativ samhällskostnad.

6.3. Framtida luftkvalitetspolitik

Utsläpps- och luftkvalitetsberäkningarna gjorda inom ramen för Auto-Oil II visar att de viktigaste problemen rörande de studerade föroreningarna är

* partikelutsläpp

* lokala överskridanden av NO2-gränserna

* ozon (att tillgodose gränsvärdena för NOx och VOC).

Det är också viktigt att hålla utkik efter problem med icke-reglerade föroreningar som polyaromatiska kolväten och att bevaka utsläppsutvecklingen så att de goda prognoserna för CO, bensen och NO2 verkligen infrias.

Analysen har gett vissa användbara resultat beträffande åtgärder som bör vidtas inom transportsektorn, men den visar också att andra utsläppkällor måste uppmärksammas mera om luftkvaliteten skall kunna förbättra ytterligare. Kommissionen tänker därför i början av 2001 lansera ett samlat program för ren luft i Europa (Clean Air for Europa), som 2004 skall utmynna i en genomgripande luftkvalitetsstrategi som täcker alla relevanta utsläpp.

Slutligen, de förväntade reduktionerna i förorenande utsläpp från vägtransport kompletteras inte av motsvarande utsläppsreduktioner för CO2. Detta meddelande är inte tänkt att omfatta gemenskapens strategi angående CO2-utsläpp från vägtransport, men med beaktande av gemenskapens förpliktelser enligt Kyotoprotokollet och det europeiska klimatförändringsprogrammet (European Climate Change Programme, EGCP) är det tydligt att denna viktiga fråga måste tas upp till behandling. Det samlade programmet för ren luft i Europa kommer att inriktas främst på föroreningar och inte på växthuseffekten, men man kommer att samarbeta nära med ECCP för att se till att arbetet samordnas så långt som möjligt.

Bilaga: Förkortningar

>Plats för tabell>