MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Genomförande av Monterreyöverenskommelsen i praktiken: Europeiska unionens bidrag {SEK(2004)246}

SAMMANFATTNING

Monterreyöverenskommelsen, som antogs vid den internationella konferensen för utvecklingsfinansiering i Mexiko den 18-22 mars 2002, avspeglade en rad betydelsefulla åtaganden om att ta itu med utmaningarna att finansiera för utveckling i hela världen, i synnerhet i utvecklingsländerna. Europeiska unionen, som samlat svarar för mer än 50 % av världens offentliga utvecklingsbistånd, är en av huvudaktörerna i processen för utvecklingsfinansiering. Unionen fastställde sitt bidrag till denna process i form av åtta uttryckliga åtaganden som antogs vid Europeiska rådets möte i Barcelona den 14 mars 2002.

I denna uppföljningsrapport för 2004 uppdaterar kommissionen sina analyser av läget i genomförandet av Barcelonaåtagandena och ger rekommendationer beträffande ytterligare åtgärder på vissa områden. För första gången ingår också bidragen från de nya medlemsstater som kommer att ansluta sig till unionen den 1 maj 2004. Rapporten visar att unionen fortfarande är starkt engagerad i utvecklingsfinansieringsprocessen och på väg att uppnå de mål som angivits för 2006 beträffande en ökning av volymen av det offentliga utvecklingsbiståndet (som andel av BNI). Några medlemsstater, som ännu inte har nått upp till FN-målet om 0,7 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd, har planerat nya åtgärder och fastställt en tidsram för att nå detta mål.

En rad konkreta åtgärder har också vidtagits i fråga om de åtaganden som är inriktade på en övergång till obundet bistånd och på skuldlättnader. Framstegen vad avser globala kollektiva nyttigheter, handelsrelaterat bistånd och innovativa finansieringskällor är också lovande, även om initiativen på dessa områden drivs av enskilda medlemsstater (och andra) snarare än av unionen som en helhet. Kommissionen anser att det inte behövs några fler större initiativ på gemenskapsnivå under 2004 när det gäller dessa åtaganden. I stället bör man koncentrera sig på att avsluta de olika pågående verksamheterna och dra slutsatser av dem.

Det har däremot skett få konkreta framsteg när det gäller att få till stånd en närmare samordning av strategier och harmonisering av förfaranden (åtagande II). Detta är anmärkningsvärt, eftersom enligt slutsatserna från toppmötet i Barcelona konkreta åtgärder bör vidtas före 2004. Detta meddelande är därför inriktat på förslag till ytterligare konkreta åtgärder på detta område, bland annat följande:

* Närmare samordning mellan EU-givare inom utvecklingspolitiken, något som bör genomsyra medlemsstaternas egna biståndssystem och unionens gemensamma ståndpunkt i den internationella biståndsdebatten.

* Närmare samordning av fleråriga program och analytiskt arbete.

* Upprättande av en gemensam ram för förfaranden för att genomföra bistånd, vilket skulle kunna ske i form av ett direktiv.

* Upprättande av en lokal handlingsplan för EU för samordning och harmonisering i varje partnerland där två eller flera EU-givare genomför samarbetsprogram.

1. Bakgrund: Monterreyöverenskommelsen och europeiska unionens bidrag

Monterreyöverenskommelsen, som antogs vid den internationella konferensen för utvecklingsfinansiering i Mexiko den 18-22 mars 2002, avspeglade en rad betydelsefulla åtaganden om att ta itu med utmaningarna att finansiera för utveckling i hela världen, i synnerhet i utvecklingsländerna. Monterreystrategin är övergripande och understryker att handel, ekonomi och utveckling är nära förbundna med varandra. Den är därför en viktig ram för världssamfundets gemensamma ansträngningar på nationell, regional och internationell nivå liksom på systemnivå och en viktig plattform för att uppnå millenieutvecklingsmålen.

Europeiska unionen, som samlat svarar för mer än 50 % av världens offentliga utvecklingsbistånd, är en av huvudaktörerna i processen för utvecklingsfinansiering. Genom att agera gemensamt i Monterrey bidrog unionen väsentligt till det generellt sett positiva resultatet av konferensen. Unionen fastställde sitt bidrag till processen för utvecklingsfinansiering vid Europeiska rådets möte i Barcelona den 14 mars 2002 och lovade där att

* undersöka varje EU-medlemsstats möjligheter och tidsram för att nå FN-målet om 0,7 % av bruttonationalinkomsten (BNI) i offentligt utvecklingsbistånd, med ett delmål om 0,39% 2006, då varje medlemsstat bör nå målet om minst 0,33 % av BNI,

* förbättra effektiviteten i biståndet genom närmare samordning och harmonisering och vidta konkreta åtgärder i detta syfte före 2004,

* vidta åtgärder när det gäller övergång till obundet bistånd till de minst utvecklade länderna,

* utöka sitt handelsrelaterade bistånd,

* stödja identifieringen av relevanta globala kollektiva nyttigheter,

* stödja reformer av de internationella finanssystemen och stärka utvecklingsländernas stämma i internationellt ekonomiskt beslutsfattande, och att

* fortsätta ansträngningarna att återställa hållbar skuldsättning i samband med det förstärkta initiativet för svårt skuldsatta fattiga länder.

Händelserna i världen sedan 2002 har ytterligare understrukit att Monterreyöverenskommelsen behöver genomföras helt och fullt så snart som möjligt. Det är därför viktigt att följa upp i vilken utsträckning givar- och mottagarländer fullgör sina åtaganden. I detta sammanhang har unionen en möjlighet att, genom att fortsätta på den inslagna vägen och uppfylla sina utfästelser, visa att den vidhåller sitt åtagande att finna gemensamma lösningar på globala problem.

Kommissionen har fått i uppdrag att årligen rapportera om i vilken utsträckning EU-medlemsstaterna och kommissionen genomför Barcelonaåtagandena och bidrar till processen för utvecklingsfinansiering [1] och att föreslå förbättringsåtgärder när det inte görs tillräckliga framsteg. Uppföljningen ger goda möjligheter att utarbeta gemensamma riktlinjer och garanterar insyn i de åtgärder som unionen vidtagit. Den första rapporten av detta slag godkändes av rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser) i maj 2003 och visade att EU:s och medlemsstaternas ansträngningar att fullgöra Barcelonaåtagandena hade fått en god start, i synnerhet i fråga om utfästelserna beträffande ökningen av det offentliga utvecklingsbiståndet inom EU. [2] Rapporten låg till grund för ett positivt och konstruktivt bidrag från EU till den första dialogen på hög nivå om utvecklingsfinansiering (inom ramen för FN:s generalförsamling) i oktober 2003.

[1] Slutsatser antagna av rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser) i november 2002 och i maj 2003.

[2] Kommissionens arbetsdokument "Follow-up to the International Conference on Financing for Development Monterrey - 2002) - Monitoring the Barcelona Commitments", SEC(2003)569, 15 maj 2003. Se rådets (allmänna frågor och yttre förbindelser) slutsatser av den 20 maj 2003, dokument 9379/03(Presse 138) s. 20.

I denna uppföljningsrapport för 2004 uppdaterar kommissionen sina analyser av läget i genomförandet av Barcelonaåtagandena och ger rekommendationer beträffande ytterligare åtgärder på vissa områden. För första gången ingår också bidragen från de nya medlemsstater som kommer att ansluta sig till unionen den 1 maj 2004. De avsevärda och lovvärda ansträngningar som de blivande medlemsstaterna har gjort för att axla gemenskapens regelverk inom utvecklingspolitiken och med avseende på Barcelonaåtagandena bör särskilt framhållas.

En detaljerad beskrivning av läget i genomförandet av de åtta åtagandena finns i bilaga I [3] till detta meddelande. Den visar att unionen liksom tidigare är starkt engagerad i utvecklingsfinansieringsprocessen. Unionen är på väg att uppnå de mål som angivits för 2006 beträffande en ökning av volymen av det offentliga utvecklingsbiståndet (som andel av BNI). Några medlemsstater, som ännu inte har nått upp till FN-målet om 0,7 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd, har planerat nya åtgärder och fastställt en tidsram för att nå detta mål.

[3] SEK(2004)246

En rad konkreta åtgärder har också vidtagits i fråga om de åtaganden som avser övergång till obundet bistånd samt skuldlättnader. Framstegen vad avser globala kollektiva nyttigheter, handelsrelaterat bistånd och innovativa finansieringskällor är också lovande, även om initiativen på dessa områden drivs av enskilda medlemsstater (och andra) snarare än av unionen som en helhet. Kommissionen anser att det inte behövs några fler större initiativ på gemenskapsnivå under 2004 när det gäller dessa åtaganden. I stället bör man koncentrera sig på att avsluta de olika pågående verksamheterna och dra slutsatser av dem.

Det har däremot skett få konkreta framsteg när det gäller att få till stånd en närmare samordning av strategier och harmonisering av förfaranden (åtagande II). Detta är anmärkningsvärt, eftersom enligt slutsatserna från toppmötet i Barcelona konkreta åtgärder bör vidtas före 2004. Detta meddelande är därför fokuserat på förslag till ytterligare konkreta åtgärder på detta område.

2. Åtagandet att öka de finansiella resurserna för offentligt utvecklingsbistånd

I slutsatserna från Barcelonamötet erinras det om att varje medlemsstat har åtagit sig att uppbåda tillräckligt med finansiella medel för att uppnå millenieutvecklingsmålen och i samband därmed FN-målet om 0,7 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd. De medlemsstater som ännu inte hade nått målet om 0,7 % åtog sig att - som ett första steg i rätt riktning - öka volymen av det offentliga utvecklingsbiståndet inom sina respektive budgetanslag till minst 0,33 % av BNI 2006. Detta enskilda åtagande förenades med ett gemensamt åtagande att nå ett genomsnitt i EU på 0,39 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd 2006.

Åtagandet i fråga om offentligt utvecklingsbistånd är på god väg att genomföras. Trots att många medlemsstater haft besvärliga budgetlägen, ökade EU-länderna det offentliga utvecklingsbiståndet 2002 med 5,8 % i fasta priser jämfört med 2001 och anslog 0,35 % av sin samlade BNI (se tabell 1 i bilaga 1). [4] Detta var bättre än den prognos som medlemsstaterna gjorde förra året, enligt vilken det offentliga utvecklingsbiståndet skulle komma att uppgå till 0,34 % av BNI.

[4] Det bör påpekas att medlemsstaternas bidrag till gemenskapsbistånd (via EU:s budget och Europeiska utvecklingsfonden) ingår i statistiken. Den totala summan av medel som kanaliserades via EU 2002 var 6 561 miljoner US-dollar.

Det offentliga utvecklingsbiståndet ökade väsentligt i Sverige, Frankrike, Grekland och Italien jämfört med 2001 och ökade också i Belgien, Finland och Portugal, medan det minskade i Österrike, Danmark, Nederländerna, Spanien och Förenade kungariket. Det minskade markant i Österrike (med -8,4 %) och Spanien (med -10,3 %) jämfört med 2001, då nivåerna hade ökat kraftigt på grund av exceptionella skuldlättnadstransaktioner.

Genomsnittet i EU för andelen BNI som anslås till offentligt utvecklingsbistånd ligger fortfarande högre än för de flesta andra OECD-länder, med undantag för Norge.

Diagram 1: Offentligt utvecklingsbistånd i förhållande till bruttonationalinkomst (ODA/BNI) 2002: EU jämfört med andra DAC-medlemmar

>Hänvisning till>

Källa: Statistik från OECD/DAC över offentligt utvecklingbistånd netto 2002, offentliggjord den 27 januari 2004.

* Förenta staterna ökade sitt offentliga utvecklingsbistånd med 15 % i fasta priser 2002 till 13, 2 miljarder US-dollar, vilket motsvarar 0,13 % av landets BNI. Denna ökning berodde framför allt på att det avsattes extra katastrofmedel efter terrorattackerna den 11 september 2001 samt på nya biståndsinitiativ, i synnerhet vad avser bistånd till hälso- och sjukvård och humanitärt bistånd.

* Japan bibehöll en nivå om 0,23 % av BNI, medan Kanadas och Norges nivåer ökade väsentligt, närmare bestämt med 0, 06 respektive 0, 09 procentenheter av BNI.

* I Schweiz och Nya Zeeland minskade det offentliga utvecklingsbiståndets andel av BNI med 0, 02 respektive 0, 03 procentenheter från 2001 till 2002.

2.1. Planen fram till 2006 och därefter

Under förutsättning att de aktuella trenderna består, uppskattar kommissionen att samtliga nuvarande medlemsstater 2006 kommer att ha nått eller överskridit det individuella målet om 0,33 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd. Den beräknade samlade andelen av BNI i offentligt utvecklingsbistånd för de nuvarande medlemsstaterna 2006 är 0,43 (se tabell 2 i bilaga 1).

Några medlemsstater (Grekland, Frankrike och Italien) har utökat sina utfästelser för ett eller flera mellanliggande år medan Österrike, Belgien och Luxemburg har minskat sina årliga utfästelser något. Belgien har emellertid också åtagit sig att senast 2010 uppnå FN-målet om 0,7 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd och Österrike håller fast vid sin utfästelse att nå det individuella målet om 0,33 % senast 2006. Luxemburg ligger långt över FN:s mål om 0,7 % under hela perioden.

Irland och Frankrike har också gjort fasta åtaganden om när FN-målet om 0,7 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd skall vara uppnått (Irland senast 2007 och Frankrike senast 2012). Finland har utsträckt sitt perspektiv till 0,44 % senast 2007. Danmark kommer gradvis att minska sitt bistånd varje år, men kommer fortfarande att ligga över 0,8 % av BNI.

Av den statistik som är tillgänglig för de länder som kommer att ansluta sig till unionen den 1 maj 2004 framgår det att de anslog 0,03 % av sin samlade BNI i offentligt utvecklingsbistånd 2002 [5]. Detta kan förefalla långt ifrån de mål för andelen BNI i offentligt utvecklingsbistånd som fastslogs i Barcelonaåtagandena. Det måste emellertid framhållas att de anslutande länderna har speciella problem och att de flesta har en BNI per capita som placerar dem i del II av OECD/DAC-klassificeringen. Samtliga anslutande stater har trots allt inlett övergången till att bli givare och börjat axla gemenskapens regelverk inom utvecklingspolitiken, vilket inbegriper Barcelonaåtagandena. De framsteg som gjorts 2002 när det gäller att fastställa strategier för utländskt bistånd och att skapa en institutionell struktur för genomförandet är lovande. Det arbete som kommissionen för närvarande bedriver med dessa länder visar på en lovande beredvillighet att inleda arbetet med att utveckla strategier och inrätta en institutionell struktur.

[5] "The Consequences of Enlargement for Development Policy", utarbetad för Europeiska kommissionen av Development Strategies, IDC, 31 augusti 2003 (se s. 58-60). Studien är tillgänglig på Internet: http://europa.eu.int/comm/development/ body/organisation/assess_enlarg_en.htm

Inledningsvis kommer det mesta av det offentliga utvecklingsbiståndet från de anslutande länderna att lämnas genom bidragen till gemenskapen (via EU:s budget och Europeiska utvecklingsfonden) och deras bidrag till multilaterala institutioner. Övergången till att också lämna ytterligare bilateralt bistånd kommer att ske gradvis och vara olika beroende på utgångspunkten i varje enskilt land. Tjeckien har satt som mål att uppnå totalt 0,13 % och Slovakien 0,16 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd senast 2006, vilket är stora ökningar från nivåerna 2002. Litauens mål för hur stor andel av BNI som skall anslås till offentligt utvecklingsbistånd 2006 är 0,08-0,1, vilket också är en markant ökning från en andel 2003 om 0,025.

De övriga anslutande länder som inte nämnts ovan har inte kunnat göra några säkra beräkningar för hur deras offentliga utvecklingsbistånd kommer att utvecklas. Av en studie som gjordes 2003 framgår det emellertid att vissa av dem (särskilt Slovenien, Cypern och Malta) skulle kunna göra något snabbare framsteg och uppnå en nivå om 0,15 % av BNI i offentligt utvecklingsstöd senast 2006, medan andra (t.ex. Polen, Ungern och de baltiska länderna) skulle kunna uppnå 0,1 % av BNI i offentligt utvecklingsstöd under samma period, med en viss ökning av deras egna biståndsbudgetar. [6] Beräkningar på grundval av dessa uppgifter visar att de tio anslutande länderna skulle komma att öka sitt bidrag till offentligt utvecklingsbistånd från 0,03 % av deras samlade BNI 2002 till 0,11 % 2006. Detta motsvarar mer än en tredubbling av det nominella beloppet (från 107 miljoner euro till beräknade 389 miljoner euro).

[6] Idem, s. 58-60.

Om bedömningarna ovan visar sig vara riktiga, kommer EU att anslå 0,42 % av sin samlade BNI i offentligt utvecklingsbistånd senast 2006, eller 38,5 miljarder euro. Därmed skulle unionen faktiskt överskrida Barcelonamålen, trots det förändrade läget för utvecklingspolitiken genom utvidgningen 2004. Som jämförelse uppskattar OECD/DAC att DAC-genomsnittet kommer att ligga på 0,28 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd (se diagram 2). [7]

[7] Källa: Uttalande av Richard Manning, ordförande för OECD/DAC, vid Världsbankens utvecklingskommittés möte i Dubai den 22 september 2003.

Diagram 2: Beräknat offentligt utvecklingsbistånd i förhållande till bruttonationalinkomst (ODA/BNI) 2006: EU jämfört med DAC-genomsnittet, Förenta staterna och Japan; av diagrammet framgår även gapet till FN:s mål om 0,7 ODA/BNI

>Hänvisning till>

Mot denna bakgrund uppmanar kommissionen medlemsstaterna att bibehålla eller öka sina årliga utfästelser om offentligt utvecklingsbistånd fram till 2006, för att befästa EU:s framsteg när det gäller att fullgöra åtagandena från Monterreykonferensen. Det är i synnerhet viktigt att de nuvarande medlemsstaterna uppfyller sina utfästelser så att det samlade målet för 2006 inte äventyras efter utvidgningen.

Dessutom uppmanar kommissionen de medlemsstater som ännu inte har uppnått FN:s mål om 0,7 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd, eller som ännu inte har åtagit sig att uppnå detta mål senast ett bestämt år, att undersöka tidsramarna för en ökning av det offentliga utvecklingsbiståndet under de närmsta åren.

3. Åtagande II: Samordning av strategier och harmonisering av förfaranden

Vid Europeiska rådets möte i Barcelona enades EU:s medlemsstater om att vidta konkreta åtgärder för att samordna biståndsstrategier och harmonisera genomförandeförfaranden före 2004 i syfte att förbättra biståndseffektiviteten. Detta åtagande upprepades i EU:s bidrag, som lades fram av det grekiska ordförandeskapet, vid det högnivåforum om harmonisering som hölls i Rom i februari 2003. Tyvärr har kommissionen noterat att resultaten i fråga om samordning och komplementaritet inte når upp till målen. Det här meddelandet är därför fokuserat på förslag till ytterligare konkreta åtgärder. Samordning bör bli en politisk reflex, som gör unionen till en effektiv partner till partnerländerna och till andra berörda i det internationella givarsamfundet. Detta skulle väsentligt bidra till en fortsatt framgångsrik utvecklingsfinansieringsprocess och vara av central betydelse för att Monterreyöverenskommelsen genomförs i praktiken.

3.1. Målet att uppnå samordning och komplementaritet: 30 år av goda avsikter

Det politiska åtagandet att uppnå närmare samordning av och komplementaritet mellan bilateralt bistånd och gemenskapsbistånd uppfanns ingalunda vid Europeiska rådets möte i Barcelona. Barcelonaåtagandet bör ses mot bakgrund av skyldigheter enligt fördraget som har funnits sedan Maastrichtfördraget från 1992. Dessutom finns det många slutsatser, resolutioner och riktlinjer från rådet, den första redan från 1974, som rör detta (se ruta 1).

Ruta 1: Exempel på slutsatser, resolutioner och riktlinjer från rådet och andra väsentliga händelser som rör samordning av och komplementaritet mellan gemenskapsstöd och bilateralt stöd

* Juli 1974: Rådsresolution om harmonisering och samordning av medlemsstaternas samarbetsförfaranden.

* November 1976: Rådsresolution om samordning.

* Juni 1984: Rådsresolution om samordning av samarbetsförfaranden inom gemenskapen.

* 1986: Rådsresolution om samordning.

* November 1992: I rådets förklaring avseende "Horisont 2000" hänvisas det till uppgifter om betydelsen av samordning och harmonisering.

* Maj 1993: Rådsresolution om samordning av biståndsstrategier.

* December 1993: Rådsresolution om operativ samordning, inklusive beslutet att försöka med närmare operativ samordning i ett pilotprojekt i 6 länder (Bangladesh, Costa Rica, Elfenbenskusten, Etiopien, Mocambique, Peru).

* Oktober 1994: Pilotprojektet inleds.

* Juni 1995: Rådsresolution om komplementaritet mellan unionens respektive medlemsstaternas utvecklingsstrategier och utvecklingsåtgärder.

* December 1995: Kommissionens rapport om resultaten av initiativen i de 6 pilotländerna (KOM(95)700).

* 1996: Rådsslutsatser om operativ samordning.

* Juni 1997: Rådsslutsatser om operativ samordning.

* Mars 1998: Rådet antar "Riktlinjer för att stärka den operativa samordningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna vid utvecklingssamarbete".

* September 1998: EU:s generaldirektörer diskuterar vid ett möte hur den operativa samordningen kan förbättras.

* Maj 2000: Rådsslutsatser om operativ samordning mellan gemenskapen och medlemsstaterna, på grundval av en rapport från kommissionen om genomförandet av riktlinjerna från 1998.

* Oktober 2000: Rådet (allmänna frågor) antar slutsatser om effektiviteten av unionens yttre åtgärder och uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att stärka samordning och komplementaritet.

* November 2000: Antagande av förklaringen om utvecklingspolitiken, som hänvisar till samordning och komplementaritet (punkterna 29-39), och av den gemensamma ramen för landstrategidokument, vilken framställdes som ett väsentligt hjälpmedel för samordning och komplementaritet.

* Maj 2001: Rådet antar förstärkta riktlinjer för operativ samordning som gäller i alla länder och regioner som får bistånd från gemenskapen.

* Mars 2002: Utrikesministrarna antar vid Europeiska rådets möte i Barcelona slutsatser om att vidta konkreta åtgärder i fråga om samordning av strategier och harmonisering av förfaranden före 2004, både på gemenskapsnivå och på medlemsstaternas nivå, i enlighet med internationella överenskommelser om bästa rutiner, bl.a. genom att genomföra rekommendationer från arbetsgruppen om givarpraxis inom OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd. Närmare EU-samordning inledd i fyra viktiga biståndsländer (Vietnam, Mocambique, Marocko, Nicaragua).

* 17 november 2003: Rådet antar slutsatser om årsrapporten över gemenskapsbistånd 2002 och understryker behovet av närmare samordning mellan kommissionen och medlemsstaterna (se punkt 8).

Skälen för att stärka samordningen och tillvägagångssättet har i princip varit desamma sedan 1974. En samordning av gemenskapens biståndsstrategier och program och bilaterala sådana skulle bidra till att sänka transaktionskostnaderna för mottagarländerna och göra EU-biståndet effektivare och verkningsfullare. Unionen bör, i kraft av sin ställning som världens överlägset största givare finansiellt sett, vara ledande i den globala biståndsprocessen. Det har också framhållits hur viktigt det är att samordna biståndsstrategier för att uppnå stärkt samstämmighet och för att framhäva den europeiska identiteten i samband med unionens yttre åtgärder. Samordningen bör vara pragmatisk, i möjligaste mån äga rum i partnerlandet och fokusera på systematiskt informationsutbyte så att möjligheter till komplementaritet mellan gemenskapsstöd och bilateralt stöd kan upptäckas. Man bör försöka finna system för samfinansiering på grundval av harmoniserade förfaranden för att minska partnerländernas transaktionskostnader och slutligen bör gemensamma sektorsstrategier fastställas för att informera partnerlandet och underlätta den politiska dialogen med detta.

Flera särskilda initiativ har genomförts under det senaste årtiondet för att göra rådets beslut operationella. Lägesrapporterna visar generellt på förbättringar i informationsutbytet mellan kommissionen och medlemsstaterna, särskilt på fältet, och medlemsstaterna och kommissionen har ägnat åtskilliga formella och informella diskussioner åt denna fråga.

Närmare EU-samordning har prövats två gånger i form av pilotprojekt i ett begränsat antal länder. Det första försöket skedde 1994/1995 och omfattade ett urval av länder. År 1995 föreslog kommissionen att erfarenheterna från pilotfallen skulle utvidgas och generaliseras. [8] Detta ledde till att det 1998 upprättades riktlinjer för operativ samordning, vilka kompletterades 2001 efter en andra runda av fältstudier. Dessa riktlinjer [9] var mycket omfattande och innehöll exempelvis instruktioner om att inleda nära samordning på alla nivåer av biståndsgenomförande, men med särskild betoning på den fleråriga programplaneringen, som kan leda till gemensamma program och analyser. Riktlinjerna gällde för alla länder som mottar bistånd från EU, men förefaller tyvärr inte ha spridits och genomförts ordentligt.

[8] KOM(1995)700.

[9] Riktlinjerna finns i rådets dokument 5431/01 DEVGEN 12/RELEX 9 av den 18 januari 2001.

I syfte att stimulera ytterligare åtgärder enades medlemsstaterna om att genomföra nya initiativ i Vietnam, Mocambique, Nicaragua och Marocko 2002. Den första fältrapporten visade på lovande resultat. Den gemensamma satsningen börjar visa intressanta resultat i de fyra länderna. En omfattande modell för budget- och sektorsstöd har utvecklats i Mocambique och intressanta tester för att fastställa sektorledarskap bland givarna sker i Marocko. I Vietnam upprättades en lokal handlingsplan för EU för samordning i maj 2003, medan EU, för att främja det nationella egenansvaret, i Nicaragua har valt att låta samordningen och harmoniseringen ske under regeringens ledning. Vad beträffar samspelet på central nivå utförs en växande andel av det analytiska arbetet och diagnosarbetet inom särskilda sektorer gemensamt av grupper av EU-givare, och i många sektorer samordnar kommissionen nätverk av experter som har utarbetat riktlinjer och andra hjälpmedel. Gemenskapens landstrategiprocess och upprättandet av sammanställningar med länderfakta [10] under de senaste åren har givit goda möjligheter att bättre anpassa program och utbyta information.

[10] Sammanställningarna med länderfakta är ett nytt hjälpmedel som skall bidra till att förbättra samordningen, samstämmigheten och komplementariteten i Europeiska unionens yttre åtgärder. De kom till på begäran av utrikesministrarna i rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser), som i december 2002 diskuterade och enades om ett format för sammanställningarna. Sammanställningarna med länderfakta innehåller grundläggande ekonomiska och sociala uppgifter samt uppgifter om gemenskapens och medlemsstaternas åtgärder. Dessutom ger de kortfattade politiska och ekonomiska bedömningar av landet, en överblick över eventuella tvister mellan landet och EU, en sammanfattning av gemenskapens strategi för utvecklingssamarbetet samt information om alla avtal med EU eller gemenskapen och om huvuddragen i gemenskapens politik. De innehåller adresser till kommissionens delegation och medlemsstaternas ambassader. Sammanställningarna fokuserar på utvecklingsländer i vilka det är viktigt att det råder överensstämmelse mellan utvecklingssamarbete och andra EU-strategier.

Trots dessa uppmuntrande framsteg når resultaten tyvärr långt ifrån upp till de ambitiösa mål som unionen har satt upp. Den undersökning som gjordes för att förbereda det här meddelandet visar att samordningen inom unionen inte är vare sig strukturerad, systematisk eller generaliserad i de partnerländer i vilka flera EU-partner är närvarande (se bilaga 1 för närmare resultat). De ansträngningar som har gjorts har inte lett till önskad komplementaritet och arbetsfördelning enligt komparativa fördelar. Enligt kommissionen är det en besvikelse att undersökningen också visar att åtskilliga medlemsstater fortfarande är ovilliga att gå från ord till handling och inte är beredda att uppfylla unionens skyldigheter att få till stånd närmare samordning. Det förefaller faktiskt som om vissa av dem backar från Barcelonaåtagandet genom att ifrågasätta EU-samordningens mervärde och funktion.

* En övervägande andel av medlemsstaterna vill inte börja använda meddelandena om olika utvecklingsstrategifrågor, vilka har godkänts av rådet, som referensdokument för bilateralt bistånd.

* Flera viktiga hjälpmedel och ramar, exempelvis den gemensamma ramen för landstrategidokument, en uppsättning med tio huvudindikatorer för att mäta resultat och riktlinjer för olika sektorsstrategier, tillämpas inte av medlemsstaterna i deras bilaterala biståndsprogram, trots att dessa hjälpmedel har utvecklats i samarbete med medlemsstaternas experter.

* En övervägande andel av medlemsstaterna vill inte rationalisera sin strategiska programplanering genom att börja med en flerårig programplanering för hela EU.

* Endast en av de nuvarande medlemsstaterna och fem av de anslutande länderna är beredda att pröva möjligheten att införa ett förfarande för hela EU för genomförande av bistånd.

3.2. EU-samordning vid utvecklingssamarbete

Kommissionen anser att bristen på framsteg och den uppenbara avsaknaden av politisk vilja att gå vidare är till skada för partnerländerna, för medlemsstaterna och för unionen. Ett viktigt tillfälle att a) främja egenansvar ("ägarskap") och minska transaktionskostnaderna vid genomförandet av bistånd, b) stärka samstämmigheten i unionens yttre åtgärder och c) hjälpa de nya medlemsstaterna in i givargemenskapen går förlorat. När det gäller utvecklingsområdet bör unionen använda all den erfarenhet och kapacitet i fråga om integrering och harmonisering som den redan har visat sig besitta på olika komplicerade politikområden.

För det första står EU:s medlemsstater och gemenskapen för mer än 50 % av det offentliga utvecklingsbiståndet i världen och utgör den största givargruppen i världen. Unionen måste ta på sig det ansvar som följer av denna ställning i givarsamfundet. I synnerhet bör unionen konsolidera de strategier och förfaranden som styr genomförandet av bistånd från europeiska partner i syfte att minska de transaktionskostnader för partnerländerna som uppstår på grund av att de måste hantera flera givares genomförandeförfaranden. Dessa åtgärder bör vidtas snarast, dvs. man bör inte invänta samtidiga framsteg hos alla utvecklingspartner eller att partnerländerna har utvecklat tillräckligt solida styrsystem som kan ersätta givarförfarandena. Omedelbara samordningsansträngningar på givarsidan för att uppnå kortsiktiga effektivitetsvinster är också av mycket stor betydelse mot bakgrund av svårigheterna med att genomföra innovativa samarbetsformer i praktiken, exempelvis de offentlig-privata partnerskap som fick stor uppmärksamhet i Monterreyöverenskommelsen och vid världstoppmötet om hållbar utveckling.

För det andra skulle närmare samordning betyda att unionen skulle kunna utföra det politiska ledarskap som bör följa av dess samlade ekonomiska tyngd i givarsamfundet och att unionen skulle kunna bli en motor i den internationella biståndsdebatten och i internationella institutioner. Exempelvis skulle unionen, utan en effektiv EU-samordning vid den internationella konferensen för utvecklingsfinansiering, sannolikt inte ha kunnat bidra så framgångsrikt till det positiva resultatet. De politiska mekanismer och institutionella strukturer som behövs för att uppnå anpassning av strategier och harmonisering av förfaranden finns redan i unionen. Dessa institutionella strukturer bör utnyttjas till fullo för att få fram konkreta resultat som i sin tur kan användas i större samordningsprocesser. Vidare visar den ovannämnda undersökningen att faktisk enighet om en utvecklingsstrategi håller på att utvecklas i unionen. Denna enighet är centrerad kring millenieutvecklingsmålen och processen för strategidokument för fattigdomsbekämpning, sektorsvisa angreppssätt och flerårig programplanering som kan leda till att det avgränsas kärnsektorer för varje givare. Det finns således möjligheter att få till stånd en närmare politisk gemenskap i utvecklingsfrågor.

För det tredje måste EU:s utvecklingsbistånd ingå i en sammanhängande utrikespolitik, som understöds av en effektiv multilateralism. Även om utvecklingssamarbetet är en behörighet som delas av unionen och medlemsstaterna, utvecklas och genomförs åtskilliga väsentliga utrikesstrategier uteslutande av unionen. Om det inte sker en samordning av strategier och program för utvecklingssamarbete i unionen som stödjer och interagerar med andra yttre åtgärder, går en viktig möjlighet att uppnå konsekvens i politiken gentemot utvecklingsländer och att stärka unionens yttre identitet i världen förlorad.

Slutligen har unionen 2004 en historisk möjlighet att hindra ytterligare spridning av strategier och förfaranden bland givare i och med utvidgningen av EU den 1 maj 2004. De anslutande länderna håller på att införa bilaterala biståndsprogram för att möta kraven i gemenskapens regelverk. Undersökningen visar att det stora flertalet är redo att medverka i en närmare samordning och harmonisering inom EU och att grunda sina biståndsprogram på en gemensam plattform. De anslutande länderna kommer naturligtvis också att berika den befintliga kunskapsbanken genom sina erfarenheter av att vara såväl givare som mottagare av bistånd. Denna möjlighet bör inte förbises.

3.3. Mervärdet av EU-samordning och EU-samordningens funktion i större samordningsprocesser

Initiativen till en starkare EU-samordning inom utvecklingssamarbetet bör naturligtvis betraktas mot bakgrund av den internationella utvecklingen. Framför allt har det under det senaste årtiondet blivit allt viktigare att fokusera på nationellt ägarskap i utvecklingsprocessen, sektorsvisa angreppssätt, givarsamordning, resultat och förbättrad biståndseffektivitet.

Unionen och medlemsstaterna har på ett avgörande sätt bidragit till dessa skiftningar i den internationella biståndsdebatten och kommissionen anser inte att det finns någon motsättning mellan att fördjupa EU-samordningen och att engagera sig i större givarsamordningsprocesser. Dialogen inom EU är - och bör förbli - fast förankrad i den internationella debatt om biståndseffektivitet som huvudsakligen äger rum i OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (DAC) och som kulminerade i det högnivåforum om biståndseffektivitet som hölls i Rom i februari 2003. Kommissionen ansluter sig helt och hållet till målet att givarsamfundet som en helhet kan och bör genomföra Romförklaringen och göra ett kvalitativt språng mot att institutionalisera och systematisera samordningsinitiativen över sektorer och partnerländer. Eventuella EU-initiativ behöver därför inte - och bör inte - vara avsedda uteslutande för EU, utan de bör vara öppna för alla givare som delar EU:s synsätt och resultaten av initiativen bör ingå i OECD/DAC-processen.

3.4. Harmonisering bland givare som ett steg på vägen mot harmonisering med partnerlandets förfaranden

Många medlemsstater föredrar harmonisering med partnerlandets förfaranden i stället för mellan givare. Även om kommissionen helt och hållet ansluter sig till detta slutmål, är det så att åtskilliga partnerländers styrsystem för närvarande inte uppfyller de rapporterings- och övervakningskrav som givarna omfattas av (t.ex. gentemot det nationella parlamentet). Undersökningen visar också att delegeringen av genomförande av bilateralt stöd inte är särskilt omfattande och många EU-givare är enligt lag förhindrade att använda andra förfaranden än sina egna.

Mot denna bakgrund menar kommissionen att harmonisering med partnerlandets förfaranden bör vara ett långsiktigt mål. För att minska transaktionskostnaderna på kort till medellång sikt bör EU minska antalet förfaranden som används av EU-givare och med beaktande av befintliga rättsliga bindningar fastställa centrala "minimikrav vid genomförande av utvecklingsbistånd". Härigenom skulle partnerländernas transaktionskostnader minska drastiskt och givarnas rapporteringskrav tillgodoses. Minimikraven bör tjäna som normer och vara så flexibla att de så snart som kvalitetskraven uppfylls kan anpassas till partnerlandets egna förfaranden.

3.5. Komplementaritet: en förlorad möjlighet

Samordning är ett hjälpmedel för att uppnå bättre komplementaritet bland givare eller, uttryckt på ett annat sätt, undvika trängsel i länder eller sektorer som attraherar många givare och för få investeringar på mer problematiska områden. Komplementaritet avser de val som enskilda givare gör och den internationella debatten om biståndseffektivitet har ännu inte berört frågan hur komplementaritet skall uppnås i större skala.

Undersökningen visar att det finns stort utrymme för komplementaritet inom unionen. Samtliga medlemsstater och kommissionen har strategier med geografisk eller sektoriell koncentration. För närvarande finns det stora överlappningar i fråga om sektoriell inriktning och luckor vad beträffar täckningen av länder i några delar av världen, medan endast ett fåtal EU-givare är verksamma i vissa mer problematiska länder och sektorer. Medlemsstaternas och kommissionens gemensamma förklaring om utvecklingspolitik i november 2000 var det första påtagliga försöket att definiera en konkret ram för komplementaritet. Tyvärr var förklaringen begränsad så till vida att endast kommissionen skulle fastställa mervärdet för varje givare. Kommissionen anser att möjligheten till arbetsfördelning bland EU-givare bör utredas närmare.

3.6. Förslag till ytterligare åtgärder

Det är dags för unionen att bryta vanan att upprepa politiska mål och åtaganden och i stället ta avgörande nya steg i dialogen såväl centralt som på det lokala planet för att genomföra sina ambitiösa mål i praktiken.

a) Centralt

* EU-institutionerna är viktiga forum för utbyte av idéer och synsätt beträffande utvecklingspolitiken i syfte att stimulera konsekvens i politiken. Debatten om sektoriella eller tematiska strategier bör i fortsättningen användas för att utveckla och befästa gemensamma ståndpunkter och åtgärder. Gemensamma ståndpunkter skulle kunna utgå från gemenskapens strategier eller bilaterala sådana. Medlemsstaternas slutsatser bör tjäna som flexibla, moderna ramar för bilaterala åtgärder.

* De gemensamma ståndpunkterna på det utvecklingspolitiska området bör genomsyra medlemsstaternas egna biståndssystem, såväl centralt som på fältet, samt unionens gemensamma ståndpunkt i den internationella biståndsdebatten (exempelvis i OECD/DAC). EU bör ha en gemensam ståndpunkt vid nästa högnivåforum om harmonisering 2005.

* Sektoriella och tematiska riktlinjer som diskuteras i de expertgrupper som har upprättats för de flesta viktigare sektorer och teman bör gälla inte bara för gemenskapsbistånd utan även för bilateralt bistånd. Dessa riktlinjer bör vara en gemensam plattform för dialogen med partnerländer. Framstegen på det här området bör utvärderas före slutet av 2005.

* Senast 2006 bör samtliga medlemsstater arbeta utifrån flerårig programplanering, på grundval av den metod som anges i den gemensamma ramen för lanstrategidokument. Det betyder att förfarandena för programplanering och analyser skulle vara överensstämmande i unionen och därmed möjliggöra arbetsfördelning och fastställande av inom vilka sektorer insatserna skall koncentreras med utgångspunkt i de komparativa fördelarna. EU:s programplanering bör harmoniseras kring varje partnerlands nationella politiska struktur och budgetcykel.

* EU bör ta initiativ till att gemensamt utveckla väsentliga bidrag till den fleråriga programplaneringen, exempelvis analyser av den politiska situationen, det makroekonomiska och sociala sammanhanget, partnerlandets politiska agenda, samstämmigheten i samtliga EU-strategier som påverkar partnerlandet, översikt över givarstrukturer samt resultatindikatorer. Dessa bidrag bör, när de antagits, användas vid medlemsstaternas bilaterala programplanering och vid gemenskapsbistånd. Denna process bör äga rum på fältet, under ledning av partnerlandet när så är möjligt, och vara öppen för andra givare som delar EU:s synsätt.

* Före slutet av 2005 bör rådet börja diskutera ett förslag från kommissionen till en gemensam ram för förfaranden för att genomföra bistånd, vilken skulle kunna ges formen av ett direktiv. Ett sådant direktiv bör inskränka sig till de procedurkrav, som EU-givarna ställer på mottagarländerna som minimistandarder för att biståndet skall genomföras av dessa länder. Det skulle vara en plattform för nationella genomförandeförfaranden och för en dialog om det bästa sättet att börja använda partnerlandets egna förfaranden. Denna ansats skulle förmodligen leda till förändringar i den rättsliga ramen för genomförande av bistånd både för medlemsländerna och för Kommissionen.

* På grundval av en studie som kommissionen kommer att göra bör medlemsstaterna diskutera de väsentliga beståndsdelarna i en strategi för komplementaritet inom EU före slutet av 2004. En sådan strategi bör vara operationell 2006 i samband med förbättrad samordning av den fleråriga programplaneringen.

b) På lokal nivå

* EU bör upprätta en handlingsplan för EU för samordning och harmonisering i varje partnerland där två eller fler EU-givare genomför samarbetsprogram. Huvudsyftet med handlingsplanen bör vara att fastställa det mervärde som EU skulle kunna bidra med vad avser partnerlandets samordningsprocesser och de respektive komparativa fördelarna hos unionens partner i utvecklingspartnerskapet. Kommissionen föreslår att dessa handlingsplaner utvecklas och avtalas mellan lokala representationer. Som ett första mål bör sådana handlingsplaner ha godkänts före slutet av 2005 för alla partnerländer där EU bidrar med 50 % eller mer av det totala offentliga utvecklingsbiståndet.

* För alla partnerländer bör det upprättas en årsrapport över EU-samordningen.

* Medlemsstaterna och kommissionen bör åta sig att öka informationsutbytet och öppna initiativ som omfattar flera givare för gemensamma analyser och diagnosarbete som de deltar i för alla EU-partner som är närvarande i det ifrågavarande landet.

Kommissionen kommer att göra de bedömningar som behövs för att avgöra vilka konsekvenser de föreslagna åtgärderna kommer att få och uppskatta vinsterna av samordningen, i form av minskade transaktionskostnader för partnerlandet och förbättrad biståndseffektivitet.

4. Åtagandena III - VIII: övergång till obundet bistånd, handelsrelaterat bistånd, globala kollektiva nyttigheter, reform av det internationella finanssystemet samt skuldlättnader

En rad konkreta åtgärder har vidtagits för att fullgöra åtagandena om övergång till obundet bistånd och om skuldlättnader. Framstegen vad avser globala kollektiva nyttigheter och innovativa finansieringskällor är också lovande, även om initiativen på dessa områden har drivits av enskilda medlemsstater snarare än av unionen som en helhet.

4.1. Övergång till obundet bistånd

En övergång till obundet bistånd ansågs i Monterrey vara ett av de avgörande sätten att förbättra biståndseffektiviteten. För att stödja detta enades Europeiska unionen i Barcelona om att

* genomföra DAC:s rekommendation om att övergå till obundet bistånd till de minst utvecklade länderna,

* fortsätta diskussionerna om ytterligare avbindning av bilateralt bistånd och att överväga åtgärder för ytterligare avbindningar av gemenskapsbistånd.

De flesta medlemsstater har gjort avsevärda framsteg och det görs framsteg när det gäller avbindningen av EU-biståndet. Initiativen och möjligheterna till ytterligare åtgärder i fråga om en övergång till obundet bistånd är positiva och anges närmare i bilaga 1.

Mot denna bakgrund uppmanar kommissionen rådet att

* generellt stödja de förslag till förordning och till omförhandling av den relevanta delen av Cotonouavtalet som kommissionen kommer att lägga fram och som är i linje med de slutsatser som antogs av rådet (allmänna frågor) i maj 2003 och av Europaparlamentet i september 2003,

* stödja de pågående internationella diskussionerna om avbindning av biståndet utöver vad som anges i DAC:s rekommendationer, med särskild betoning på livsmedelsbistånd och på mottagarländernas tillgång till givarbistånd. I detta hänseende bör de pågående studierna av OECD/DAC och kommissionen om de extra fördelarna med och verkningarna av en övergång till fortsatt obundet bistånd stödjas.

4.2. Handelsrelaterat bistånd

I Barcelona förband sig EU att öka biståndet till långsiktig handelsrelaterad kapacitetsuppbyggnad, produktiv kapacitet och åtgärder som minskar begränsningarna på utbudssidan i utvecklingsländerna samt att ge omedelbart stöd till handelsrelaterat tekniskt bistånd för att förbättra utvecklingsländernas förhandlingskapacitet vid handelsförhandlingar, bland annat genom fullgörande av de åtaganden som gjordes vid Världshandelsorganisationens (WTO) givarkonferens i Genève i mars 2002.

Gemenskapen och medlemsstaterna har vidtagit många åtgärder för att fullgöra åtagandet. Det finns emellertid anledning till allvarlig oro vad beträffar effektiviteten i denna utökade verksamhet, på grund av bristen på samordning bland EU:s medlemsstater och i det större givarsamfundet. Bristen på samordning har lett till överlappning och en generellt sett låg nivå när det gäller komplementaritet. De flesta medlemsstater anser att det finns utrymme för bättre samordning inom EU, men understryker också vikten av mer omfattande givarsamordning med utnyttjande av WTO:s och OECD:s hjälpmedel, exempelvis OECD:s gemensamma databas.

Enligt åtgärdsprogrammet för att förbättra genomförandet av handelsrelaterat bistånd, som återfinns i meddelandet om handel och utveckling (KOM(2002)513 slutlig), skall det ske en översyn av de befintliga mekanismerna för medlemsstaternas samordning och därefter skall nödvändiga förändringar genomföras. Kommissionen och medlemsstaterna bör ha ett tätt samarbete inom de vidare ramarna för handelsrelaterat bistånd i OECD och WTO. Det skulle också vara en fördel att få till stånd samordning av handelsrelaterat bistånd på mottagarlandets nivå, där så är möjligt med hjälp av befintliga mekanismer, exempelvis det integrerade ramverket. Kommissionen uppmanar också medlemsstaterna att förbättra informationsutbytet och, så mycket som möjligt, samordningen - även i multilaterala strukturer och på mottagarlandets nivå.

4.3. Globala kollektiva nyttigheter

I rådets slutsatser från Monterrey och världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg bekräftade EU sitt åtagande att ta itu med frågan om globala kollektiva nyttigheter. Även om EU:s förslag om att införa en global, samarbetsinriktad process beträffande globala kollektiva nyttigheter inte kom med i slutdokumenten från de båda konferenserna, upprättade Frankrike och Sverige, i samarbete med FN:s utvecklingsprogram, en informell internationell arbetsgrupp för globala kollektiva nyttigheter vid världstoppsmötet i Johannesburg.

Kommissionen och flera av EU:s medlemsstater har aktivt stött arbetsgruppen under dess nära tvååriga existens. Arbetsgruppen har till syfte att klargöra och ge en praktisk definition av begreppet globala kollektiva nyttigheter och kommer att analysera hur framgångsrikt globala kollektiva nyttigheter för närvarande tillhandahålls och sköts (t.ex. flygsäkerhet, återställande av ozonlagret, hantering av havsföroreningar och bekämpning av HIV/AIDS). Det förväntas att erfarenheterna av detta arbete kommer att kunna användas för andra viktiga kollektiva nyttigheter.

Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att

* enas om att gradvis öppna upp den nuvarande processen och att bredda deltagandet i den inom EU, och

* ge kommissionen i uppdrag att vara mera aktiv och att företräda ett europeiskt synsätt i arbetsgruppen för globala kollektiva nyttigheter.

4.4. Innovativa finansieringskällor

I Barcelona åtog sig medlemsstaterna att utforska innovativa finansieringskällor närmare och att beakta slutsatserna från kommissionens globaliseringsrapport. Sex medlemsstater uppgav 2002 att de ägnade sig åt sådana initiativ. De var inriktade på internationella beskattningsmekanismer, offentlig-privata partnerskap och HIPC-initiativet (initiativet för svårt skuldsatta fattiga länder) för avskrivning av de fattigaste ländernas skulder.

Åtta länder (däribland både medlemsstater och nya medlemsstater) har uppgivit att de har tagit initiativ till att pröva innovativa finansieringskällor närmare under 2003 och att de kommer att fortsätta med detta under 2004 (se bilaga 1).

4.5. Reform av det internationella finanssystemet

Barcelonaåtagandet går ut på att påverka reformen av det internationella finanssystemet genom att bekämpa missbruk av den finansiella globaliseringen, stärka utvecklingsländernas stämma i internationellt beslutsfattande och, med beaktande av deras respektive roller, förbättra samstämmighet och konsekvens mellan FN, internationella finansiella institut och WTO.

I den undersökning som ligger till grund för det här meddelandet uppgav några medlemsstater att de var intresserade av att fortsätta med ytterligare EU-samordning inom Världsbankens och Internationella valutafondens (IMF) styrelser (se bilaga 1). Generellt uttryckte medlemsstaterna större tillfredsställelse med EU-samordningen inom Internationella valutafondens styrelse, eftersom man där har euron som formellt "ankare" och Ekonomiska och finansiella kommittén dessutom har inrättat en särskild underkommitté (SC IMF), som skall samordna EU:s ståndpunkt till IMF-frågor och närliggande frågor. För närvarande övervägs mera formella samordningsförfaranden för Världsbanksfrågor.

4.6. Skuldlättnader

Barcelonaåtagandet går ut på att fortsätta EU:s ansträngningar att återställa en hållbar skuldnivå inom ramen för det utvidgade HIPC-initiativet, så att utvecklingsländer, framför allt de fattigaste, kan fortsätta sin tillväxt och utveckling utan att hindras av en ohållbar skuldutveckling.

Redan i maj 2003 hade unionens nuvarande medlemsstater vidtagit de åtgärder som var nödvändiga för att de skulle kunna delta i initiativet för svårt skuldsatta fattiga länder. Samtliga går, eller har åtagit sig att gå, längre än initiativets krav genom att ge 100 % skuldlättnad avseende sina "pre-cut off date" fordringar (dvs. skulder som uppstått före de första förhandlingarna med fordringsägarna) på svårt skuldsatta fattiga länder. Tre av de anslutande länderna har också givit ett bidrag till HIPC-initiativet.

5. Slutsatser

Vid den internationella konferensen för utvecklingsfinansiering i Monterrey kunde unionen föra den internationella utvecklingsagendan framåt tack vare att den agerade som en samlad grupp. Därigenom bidrog unionen till att det skapades en global plattform för utvecklingsfinansiering. Unionen bör fortsätta att agera som en gemenskap när det gäller den internationella konferensen för utvecklingsfinansiering och att föra den internationella agendan framåt.

Europeiska unionen är på rätt spår när det gäller att fullgöra sina åtaganden vad avser omfattningen av offentligt utvecklingsbistånd och den har vidtagit flera konkreta åtgärder för att fullgöra sina åtaganden om övergång till obundet bistånd och om skuldlättnader. Medlemsstaternas och kommissionens enskilda initiativ beträffande globala kollektiva nyttigheter, handelsrelaterat bistånd och innovativa finansieringskällor är också lovande. Kommissionen lovordar i synnerhet de framsteg som de anslutande länderna har gjort och deras beredvillighet att öka sitt engagemang under de närmaste åren. Kommissionen anser att det inte behövs några fler större initiativ på gemenskapsnivå under 2004 när det gäller dessa åtaganden. I stället bör man koncentrera sig på att avsluta de olika pågående verksamheterna och dra slutsatser av dem.

Däremot anser kommissionen att unionen som en helhet måste göra mer när det gäller åtagandet att få till stånd en närmare samordning av strategier och harmonisering av förfaranden (åtagande II). Unionen måste ta sitt ansvar för att minska transaktionskostnaderna i länderna på kort sikt, utan att invänta samtidiga framsteg hos alla utvecklingspartner eller att partnerländerna har utvecklat tillräckligt solida styrsystem som kan ersätta givarförfarandena. En bättre samordnad union, i vilken samordning är en politisk reflex, skulle vara en effektiv partner till partnerländerna och till andra berörda i det internationella givarsamfundet. Detta skulle bidra till att genomföra Monterreyöverenskommelsen och uppnå millenieutvecklingsmålen.

Mot denna bakgrund uppmanar kommissionen rådet att

* bibehålla eller öka de årliga utfästelserna om offentligt utvecklingsbistånd fram till 2006, för att befästa EU:s framsteg när det gäller att fullgöra åtagandena från Monterreykonferensen. De medlemsstater som ännu inte har uppnått FN:s mål om 0,7 % av BNI i offentligt utvecklingsbistånd, eller som ännu inte har åtagit sig att uppnå detta mål senast ett bestämt år, bör pröva sina tidsramar för ökningen av det offentliga utvecklingsbiståndet under de närmsta åren;

* stödja kommissionens förslag om ett kvalitativt språng vad avser samordning, harmonisering och komplementaritet, såsom framgår av avsnitt 3.6,

* generellt stödja de förslag som kommissionen kommer att lägga fram om en förordning om övergång till obundet bistånd och om en omförhandling av den relevanta delen av Cotonouavtalet,

* stödja de pågående internationella diskussionerna om avbindning av biståndet utöver vad som anges i DAC:s rekommendationer, med särskild betoning på livsmedelsbistånd och på mottagarländernas tillgång till givarbistånd, och successivt öppna upp den nuvarande processen när det gäller globala kollektiva nyttigheter samt bredda EU:s deltagande i den arbetsgrupp som inrättats i detta syfte.

Förkortningar

BNI Bruttonationalinkomst

DAC OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd

EU Europeiska unionen

FN Förenta nationerna

IMF Internationella valutafonden

ODA Offentligt utvecklingsbistånd

OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

WTO Världshandelsorganisationen

COMMISSION STAFF WORKING PAPER - ANNEX: EU follow - up to the Barcelona Commitments and operationalisation of the Monterrey consensus {COM(2004)150 final}

Summary of replies to a survey with Member States (November 2003)

1. Commitment I: Increase the volume of EU Official Development Assistance to 0.39% of GNI by 2006, and eventually to 0.7% of GNI

Commitment: "In pursuance of the undertaking to examine the means and timeframe that will allow each of the Member States to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI, those Member States that have not yet reached the 0.7% target commit themselves - as a first significant step - individually to increase their ODA volume in the next four years within their respective budget allocation processes, whilst the other Member States renew their efforts to remain at or above the target of 0.7% ODA, so that collectively an EU average of 0.39% is reached by 2006. In view of this goal, all the EU Member States will in any case strive to reach, within their respective budget allocation processes, at least 0.33% ODA/GNI by 2006."

The current amount of ODA is set out in Table 1. Table 2 shows the projected volumes of ODA in 2006 and beyond.

Table 1: EU ODA in 2002: actual aid volumes compared to projections, and to the 2001 volumes

>Plats för tabell>

* OECD/DAC: "Net Official Development Assistance in 2002", 28 January 2004

** Commission Staff Working Document "Follow-up to the International Conference on Financing for Development (Monterrey - 2002) -Monitoring the Barcelona Commitments", presented to the General Affairs and External Relations Council in 18 May 2003

*** Exchange rate of 31 December 2002: 1 USD = 0.949 EUR

Table 2: Projected EU Official Development Assistance 2002 - 2007

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

* Data for 2002: Current Member States: OECD/DAC statistics for ODA in 2002. Acceding Countries: Data based on the assumption that the ODA/GNI ratio for 2001 mentioned in the report on assessing the study "The Consequences of Enlargement for Development Policy", prepared for the European Commission by Development Strategies, IDC, 31 August 2003, will remain constant. Exchange rate for conversion to EUR: 1 USD = 0.8813 EUR (28 December 2001). Assumes a 2% p.a. nominal growth in GNI and constant prices.

** Exchange rate of 31 December 2002: 1 USD = 0.949 EUR

*** Estimated ODA/GNI ratio based on the study on the "Consequences of Enlargement for Development Policy" mentioned under * above.

**** Assuming a 2% p.a. growth in GNI and constant prices (2002).

+ Based on the ODA/GNI ratio stated in the 2003 report on the EU follow-up to the Barcelona commitments (no revised figure provided by the Member States in question for 2004)

++ Assuming that the ODA/GNI ratio pledged for 2004 remains constant.

2. Commitment II: Coordination and Harmonisation

Commitment: "To take concrete steps on co-ordination of policies and harmonisation of procedures before 2004, both at EC and Member States level, in line with internationally agreed best practices including by implementing recommendations from the OECD Development Assistance Committee Task Force on donor practice".

In order to investigate what type of further measures that Member States are willing to take to step up coordination and harmonisation, a detailed set of questions were asked. The replies to the questions as well as a summary of specific observations made are set out in the table below.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

3. Commitment III: Untying

Commitment: To implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries and continue discussions in view of further untying bilateral aid. The EU will also consider steps towards further untying of Community aid while maintaining the existing system of price preferences of the EU-ACP framework.

Untying of aid was recognised in Monterrey as one of the significant means to improve the effectiveness of aid. In order to support its added value, the European Union agreed in Barcelona:

* to implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries,

* to continue discussions in view of further untying bilateral aid,

and to consider steps towards further untying of Community aid.

* Today, about one-third of DAC total ODA is reported as untied. Based on the World Bank estimate of a potential added value up to 25%, the part of ODA reported as tied aid still represents a loss of earnings in terms of "better value for money" of about 4.6 Bn $ and 10% of the world wide ODA.

Table 3: Untying of EU ODA

>Plats för tabell>

3.1. State of play on untying within the Union

EU Member States have reiterated their commitment to the OECD/DAC recommendations on the untying of Official Development Assistance (ODA) to Least Developed Countries (LDC). They are applying these recommendations to their ODA. The European Community has also agreed in 2003 to implement the DAC Recommendations in the Community Aid. They are currently being introduced in the Community legislative system.

Half of the Member States have completely untied their development aid (Belgium, Ireland, France, Luxembourg, Netherlands, Sweden, and UK). A significant part of Austrian and German Aid is untied. All Member States' aid is partially untied. Due to the rules of the European Economic Community, public procurements of the Member States are open to each other. It represents a complete untying of EU aid between the fifteen which already correspond to half of the DAC membership and 55% of the DAC ODA.

The European Community Aid has been untied to a significant degree for more than 25 years. About one third of the EC aid is completely untied regarding donors and about 19 % of EC aid is completely untied regarding both donors and recipient countries.

In November 2001, the Commission presented a proposal for complete untying of Community aid. The Conclusions of the GAER Council in May 2003 and the Resolution of the European Parliament endorsed the Commission's approach. It implies a further untying through the adoption of a horizontal regulation for the instrument falling under the EC budget and the renegotiation of relevant annex to the Cotonou Agreement for the instrument falling under the EDF. In this regards two formal proposals have been presented by the Commission in early 2004 and introduced in the legislative process.

3.2. Potential for further action

There is a general movement in the European Union in favour of further untying. A majority of Member States (Austria, Belgium, Denmark, Finland, France, Germany, Ireland, Luxemburg, Netherlands, Sweden, and UK) have introduced in 2003 or before, concrete measures on untying bilateral aid that go beyond the DAC Recommendations. The percent of fully untied Member States has passed from 20% in 2002 to 46% in 2003.

Most Member States, with the exclusion of Spain and Greece, are ready to enter into a discussion within the OECD on the broadening of the scope of the DAC Recommendations before 2006. The majority agrees to start discussions on possible options such as the extension of the scope beyond LDCs to all developing countries, or to consider covering food aid and/or technical assistance. Most countries- with the exception of France - also agree to opening discussion on the access to recipient countries. This is indeed a key issue, since the experience with the openness of calls for tender under the European Development Funds has shown that it is possible for the operators from developing countries to gain a significant share of the action. ACP countries have gained 23.6% of the contracts, amounting to EUR 1.415 billion between 1985 and 2000.

The debate on the untying of food aid has already started. Indeed, food aid and food aid transport remains tied for 93% in all developing countries and for 89% in LDCs. Only Belgium, France, Ireland, and The Netherlands reported their food aid as untied in the DAC together with one non-EU Donor namely Norway. It is a key issue both in terms of developing and protecting local markets and productive capacities and in terms of improving the impact of food aid. Fully untying of the current 1007 million USD of food aid would correspond in terms of better value to a potential increase up to 251 additional million USD.

Several Member States also expressed the views that further discussions should be based on an Evaluation of the impact of the existing DAC Recommendation. The OECD/DAC Working Party on Aid effectiveness has opened a discussion on this, while the Commission is currently preparing a study on the issue of the benefits of further untying.

The DAC Recommendations do not apply to the new Member States as none of them is yet member of the DAC. With the exception of Lithuania and Poland, they are not ready to open debate at this stage.

4. Commitment IV: Trade Related Assistance

Commitment: To increase assistance for long-term trade-related capacity building, productive capacity and measures addressing supply-side constraints in developing countries, as well as to provide immediate support for trade-related technical assistance in order to improve the negotiating capacity of developing countries in trade negotiations, including by commitments made at the WTO pledging Conference in Geneva on 11 March 2002.

Last year's report on follow-up to the Barcelona Commitments showed that a considerable number of actions had been launched by the EC and Member States. The report however expressed a serious concern on the efficiency of the increased action due to lack of co-ordination among the EU MS and in the wider donor community. The lack of co-ordination has led to duplication and generally poor level of complementarity.

The lack of coordination in the TRA is clearly and directly linked to the wider issue of co-ordination as described in Commitment II.

Most MS see scope for better co-ordination at EU level, but also highlight the importance of wider donor co-ordination using the WTO and OECD instruments like OECD Joint Database.

Most MS are aligning their TRA priorities and planning to be consistent with the Communication on Trade and Development (COM 513). This together with the recent Commission Guidelines for Technical Assistance should progressively lead to somewhat better coherence and coordination of EU TRA activities. This alone would not however be enough.

The Trade and Development Expert Group working under the 133 Committee will need to continue and intensify its discussions on complementarity and better coordination of bilateral EU activities. This Expert Group also acts as a good forum for improved exchange of information among the MS and should be purposefully used for that function.

The action programme to improve the delivery of TRA contained in the Communication on Trade and Development needs to be implemented. It involves the review of existing mechanisms for EU MS co-ordination and introduction of the necessary changes. The Commission and the MS should collaborate closely in the broader frameworks for TRA in OECD and WTO. It would also be advantageous to establish co-ordination for TRA at recipient country level, wherever possible using existing mechanisms such as the Integrated Framework.

5. Commitment V: Global Public Goods.

Commitment: To further work towards a participatory process at the global level, including the proposal of setting up a task force open to all actors on a temporary basis, designed to lead to the identification of relevant Global Public Goods.

In the Council Conclusions on Monterrey and the World Summit on Sustainable Development (WSSD) in Johannesburg, the EU confirmed its commitment to tackling the issue of Global Public Goods (GPGs). Even though its proposal for the establishment of a global, participatory process on GPGs was not taken up in the final outcome documents of either event, an International informal Task Force on GPGs was launched at the WSSD by France and Sweden, in collaboration with the UNDP.

During the almost two years of existence of the Task Force, the Commission and several EU Member States, the so called "Friends of the International Task Force on GPGs", have actively supported it and have indicated an interest in being part of the Task Force itself. For the time being, only France and Sweden are members. The Danish Council for International Development cooperation organised an international seminar on GPGs on spring 2003. Germany carried out an international workshop on GPGs in November 2003 and supports the Task Force politically and financially, and the Commission is in close contact with the Task Force on a regular basis.

A number of Member States (Denmark, France, Germany, Portugal, Spain, the Netherlands) and Poland consider that the result of the International Task Force should be the principal basis for elaborating an EU position on the provision of GPGs and their financing. There is clearly a feeling that the global process on GPGs is not fully open and inclusive at present, while the interest from those Member States that are not in the core group is on the rise.

On the other hand, Germany and Belgium propose that the work of the Task Force should be simultaneously underpinned and complemented by discussions and initiatives in the EU and in single EU Member States, including other stakeholders (government bodies, civil society and private actors).

Germany announces the organization and hosting of the mid-term-review-meeting of the Task Force friends-group in November 2004. The Commission agrees with Germany on the importance of practical policy advice for the effective provision of GPGs. In the future, if other Member States are interested, the Commission might usefully take on a coordination role in terms of the EU's approach to GPGs.

Finland, Greece, Ireland, Italy and the UK, plus the majority of accession countries (Czech Rep, Lithuania, Slovakia, Hungary, Estonia, Latvia, Malta), have not reached yet a position regarding GPGs.

6. Commitment VI: Innovative Sources of Financing

Commitment: To further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalisation Report.

In Barcelona, the Member States committed themselves to "further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalisation Report". In 2002, six Members indicated that they were pursuing such initiatives. Their effort focused on international taxation mechanisms, public/private partnership and the HIPC initiative for the cancellation of poorest countries' debt.

Eight countries (including both Member States and new Member States) indicated that they have taken the initiative to further explore innovative source of financing during the year 2003 and that they will continue being involved in such research in the year 2004. Proposals include:

* International levies. Germany calls for further clarifying the concept of user taxes for environmental goods. France will continue to support initiatives in the matter during 2004.

* De-tax. In 2004, Italy will start an experimental use of De-Tax for domestic proposes is included in the Financial Decree attached to the 2004 Financial Bill. Portugal already provided for tax deductions for private contributions to developmental NGOs in 2003 and will continue to do so in 2004. Also Poland expressed its interest in exploring this option starting from the fiscal year 2004.

* Public/Private Partnership. Throughout the year 2003, Finland enhanced project planning in individual cases particularly in the water sector. For the year 2004, it plans to further develop policies and approaches regarding partnerships with the private sector. Denmark also recognizes the importance of involving the private sector in development work. Since 1999, Germany has fostered partnerships with the private sector in the field of bilateral development co-operation. Public-private partnership has being carried out in circa 60 countries.

* International Financing Facility for ODA. France and UK are the main promoters of this initiative and those who have supported it within G7 and EU. France calls for a multilateral donors' agreement in order to overcome domestic institutional constraints. UK would seek to raise the amount of development aid from US$50 to US$100 bn/year in 2015. Also, UK supported IFF as an important agenda item at the Annual Meetings of the World Bank and IMF in Dubai in September 2003.

Many Member States, like Spain, are willing to take part in the aforementioned initiatives. In particular, they expressed the desire to request Bretton Woods institutions to explore options for innovative sources of financing. These options should be based on the principles underlying the international financing facility proposal.

7. Commitment VII: Reform of the International Financial System

Commitment: to influence the reform of the International Financial System by combating abuses of financial globalisation, strengthening the voice of developing countries in international decision making and, while respecting their respective roles, enhancing the coherence between the UN, International Financial Institutions and the WTO. The 2003 report concluded that the uncoordinated initiatives by several MS in the preparation for the governing boards of the WB and IMF have not produced good results.

As regards increasing the voice of the poor, there are two separate issues: the first, more short-term one, is the capacity building to improve the developing countries' conditions of participation in the decision making at country and institutional levels; the second is the change in the voting structures of the boards, which is bound to take more time to resolve. Some MS question the utility entering into a discussion of the second issue.

MS's opinions on the necessity of finding common positions in the discussions in the boards are divided. The MS which find themselves in constituencies together with non-EU MS have clearly divided loyalties, but this is not seen necessarily as detrimental to the common goal of increasing the voice of the poor. There are doubts in some MS on the utility of pushing the voting structure changes as most decisions in the boards are taken by consensus and as the largest shareholder continues to oppose.

UK's perception is that seeking for an EU common position is not desirable as that would produce agreement only on the lowest common denominator and the UK sees themselves as more ambitious that other MS on this issue.

Member States are generally more satisfied with the EU-coordination in the Board of the IMF as there is the formal anchor of EURO and EFC. As regards both boards, any existing co-ordination still takes place on an informal basis. Reflections are going on with the aim of establishing more formal procedure at the Board of the World Bank.

8. Commitment VIII: Debt relief

Commitment: to pursue the EU efforts to restore debt sustainability in the context of the enhanced Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) initiative, so that developing countries, and especially the poorest ones, can pursue growth and development unconstrained by unsustainable debt dynamics.

Already by May 2003, all the current Member States of the Union had made the necessary provisions to ensure their own participation in the HIPC initiative.

Three of the acceding countries have also made a contribution to HIPC. Poland participates within the framework of HIPC for Mozambique and Nicaragua, Hungary made a contribution of 6 million Special Drawing Rights (SDR) in 2000 we made a contribution of 6 million SDR to the HIPC Initiative and Latvia plans a payment of 142,000 SDR for 2004. The Czech Republic and Hungary are currently considering further participation.

Some of the current and future Member States provide or consider debt relief beyond the requirements of the HIPC scheme:

* Spain already goes systematically beyond the minimum HIPC effort by providing 100 % debt cancellation on all so-called pre-'Cut-Off-Date' (COD) debt. On a case-by-case basis, debt relief on post-COD is provided.

* Denmark provides 100 per cent debt relief to HIPCs on bilateral ODA-loans as well as on official bilateral guaranteed credits contracted before September 1999. Since 1978 Denmark has cancelled ODA loans to all LLDCs and to bilateral cooperation countries at a total amount of DKK 4,600 mio. [11] Denmark has committed a contribution of DKK 120 mio. to the HIPC Trust Fund for the period 2003-2006.

[11] USD 707 mio. at exchange rate DKK/USD 6.50

* Poland participates in a debt relief initiative for Serbia and Montenegro;

* The UK writes off 100% of all debts owed the UK government when countries qualify for relief. This covers ODA and non-ODA debts, and pre and post cut-off-date debts. The UK is also the second largest bilateral contributor to the HIPC Trust Fund. Our total bilateral pledges to date are $316m.

* The Netherlands provides 100 % cancellation of the consolidated stock of debt of non-ODA commercial debt (export credits which were reinsured by the State) at the completion point. HIPC-countries having a long term development relationship with the Netherlands receive 100 % cancellation of the consolidated debt service from this debt at the decision point. Apart from Paris Club commitments the Netherlands regularly grants bilateral debt relief to non-HIPC countries, especially on ODA-debts (e.g. Sri Lanka, Jamaica).

Several Member States are willing to consider participation on a "topping up" of the HIPC Trust Fund, provided that a fair burden sharing is ensured. Before committing to any structured debt relief mechanism, beyond HIPC, however, more clarity on certain issues is required. Some have concerns about the debt sustainability criteria within the current HIPC system and are unsatisfied with its failure to acknowledge the impact of HIV/AIDS. A post HIPC system should therefore deal with those concerns before a future funding commitment is considered.