EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 6.12.2017

COM(2017) 822 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

NYA BUDGETINSTRUMENT FÖR ETT STABILT EUROOMRÅDE INOM UNIONENS RAM

1.INLEDNING

I 2017 års tal om tillståndet i unionen och den åtföljande avsiktsförklaringen tillkännagav Europeiska kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker att kommissionen skulle lägga fram konkreta förslag för att införa en särskild budgetpost för euroområdet i EU-budgeten, med följande funktioner:
1. Att stödja strukturreformer på grundval av kommissionens stödprogram för strukturfonderna. 2. Att fylla en stabiliserande funktion. 3. Att fungera som en säkerhetsmekanism för bankunionen. 4. Att fungera som ett konvergensinstrument för stöd till de medlemsstater som är på väg att ansluta sig till euron.

Dessa tankar beskrivs närmare i detta meddelande, som ingår i ett paket med initiativ för att fördjupa EU:s ekonomiska och monetära union 1 . Paktetet bygger särskilt på de fem ordförandenas rapport om fullbordandet av EU:s ekonomiska och monetära union av den 22 juni 2015 2 och på kommissionen diskussionsunderlag om fördjupning av den ekonomiska och monetära unionen av den 31 maj 2017 3 .

Fördjupning av den ekonomiska och monetära unionen och modernisering av de offentliga finanserna i EU är viktiga delar i den debatt om EU:s framtid som inleddes genom kommissionens vitbok av den 1 mars 2017 4 . Detta lyftes även fram i diskussionsunderlaget om EU:s framtida finanser av den 28 juni 2017 5 . Det är nu möjligt att lägga fram konkreta framåtblickande förslag både om den ekonomiska och monetära unionens framtid och om hur EU:s framtida offentliga finanser kan bidra till att lösa de utmaningar som identifierats.

Det europeiska mervärdet står i centrum för debatten om EU:s offentliga finanser. EU-medel bör användas till att finansiera europeiska kollektiva nyttigheter. Sådana nyttigheter kommer hela EU till godo och kan inte på ett effektivt sätt tillhandahållas av en ensam medlemsstat. I enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna bör EU vidta åtgärder om de ger bättre valuta för skattebetalarnas pengar än åtgärder som endast vidtas på nationell, regional eller lokal nivå.

En fördjupad ekonomisk och monetär union är bra både för euroområdet och för EU som helhet. Ett mer integrerat och effektivt euroområde skulle ge ytterligare stabilitet och välstånd för alla i EU och samtidigt säkerställa att EU:s ekonomiska inflytande ökar på den internationella arenan. De nya budgetinstrument som presenteras i detta meddelande syftar till att tillgodose vissa särskilda behov i euroländerna och i de länder som är på väg att ansluta sig till euron, samtidigt som EU-medlemsstaternas övergripande behov och aspirationer beaktas. De syftar också till att maximera synergieffekterna mellan de befintliga och de nya instrumenten, eftersom de kommer att läggas fram av kommissionen i maj 2018 som en del av kommissionens förslag till EU:s fleråriga budgetram efter 2020.

2.EU:s OFFENTLIGA FINANSER I DAG

I EU:s offentliga finanser ingår EU-budgeten och flera andra mekanismer och finansieringsinstrument för euroområdet och EU. Dessa bidrar till medlemsstaternas ekonomiska och sociala utveckling och stöder de gemensamma EU-prioriteringarna (se tillägget för en översikt).

En fördjupad ekonomisk och monetär union utgör en av dessa gemensamma prioriteringar. En sådan fördjupning kräver beslutsamma åtgärder av de enskilda medlemsstaterna samt lämpligt stöd genom EU:s instrument för samordning av budgeten och politiken. Detta meddelande innehåller förslag och tankar om hur man på ett bättre sätt kan använda EU-budgeten för att stärka våra sammanflätade ekonomiers motståndskraft. De framsteg som görs både av euroländerna och av övriga EU-länder när det gäller att genomföra reformer och säkerställa konvergens uppåt kommer alla till godo.

EU-budgeten inbegriper redan många instrument som ger stort genomslag – t.ex. bidrag och finansieringsinstrument – men budgeten är fortfarande jämförelsevis liten. Med ca 1 % av EU:s sammanlagda bruttonationalprodukt är EU-budgetens storlek begränsad i förhållande till medlemsstaterna budgetar. Ytterligare en begränsning är att den också måste vara i balans varje år. EU-instrumenten ger dock ett betydande strategiskt och ekonomiskt genomslag i många medlemsstater och sektorer. För närvarande ger EU-budgeten ett sådant genomslag främst genom bidrag till ekonomiska aktörer eller myndigheter, kanaliserade direkt via EU:s institutioner eller gemensamt med medlemsstaterna. Under de senaste åren har särskilt de europeiska struktur- och investeringsfonderna stått för över hälften av alla offentliga investeringar i vissa medlemsstater, vilket i hög grad har bidragit till att EU:s regioner och länder har kunnat komma i kapp ekonomiskt och socialt. Eftersom stödet fördelas över flera år har EU-budgeten också haft en viss stabiliserande effekt på de offentliga investeringarnas omfattning över tiden. Det kan även, vilket framgår av stödet till den grekiska ekonomin, fylla en stabiliserande funktion vid ekonomiska svårigheter 6 . Trots den begränsade omfattningen kan även några EU-instrument särskilt bidra till att dämpa ekonomiska chocker på nationell eller lokal nivå 7 .

Sedan den nuvarande kommissionen tillträdde har de europeiska struktur- och investeringsfonderna och andra relevanta program kompletterats med Europeiska fonden för strategiska investeringar. Den s.k. Junckerplanen har tillhandahållit stöd till privata investeringar i hela EU och fungerat som ett flexibelt redskap för att öka effekterna av de begränsade offentliga medlen genom att främja privata investeringar 8 .

I mycket specifika fall har EU möjlighet att låna och låna ut. Det gäller särskilt lån som ges inom ramen för systemet för betalningsbalansstöd 9 för att stödja EU-länder utanför euroområdet som har problem med sin betalningsbalans. Det gäller också de lån som ges inom ramen för den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen 10 . Eftersom de medel som tillförs och de motsvarande lånen är s.k. back-to-back-lån påverkas EU-budgeten inte direkt så länge de mottagande medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter.

Utöver bidrag och lån har EU i ökad utsträckning även lämnat tekniskt stöd. Genom upprättandet av stödtjänsten för strukturreformer under 2015 har kommissionen utvidgat sitt tekniska stöd och hjälper på begäran medlemsstaterna att genomföra reformer på viktiga politikområden och stärka deras offentliga förvaltningar.

De åtgärder som stöds direkt genom EU-budgeten kompletteras med ett antal instrument och organ på EU-nivå eller för euroområdet. Vissa av dessa fungerar inom EU:s institutionella ramar, men utanför EU-budgeten, t.ex. Europeiska investeringsbanken. Andra ligger utanför unionens regelverk, t.ex. Europeiska stabilitetsmekanismen. Europeiska investeringsbanken stöder projekt som bidrar till sysselsättning och tillväxt i Europa och omvärlden, medan Europeiska stabilitetsmekanismen ger finansiellt stöd till euroländer som drabbats av allvarliga finansiella svårigheter.

EU:s fonder och finansieringsinstrument i dag

Källa: Europeiska kommissionen. EFSM: Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen. Betalningsbalans.

Samtidigt som EU-budgeten alltid har främjat uppåtgående social och ekonomisk konvergens och utlåningsmöjligheterna på EU-nivå under de senaste åren har ökat för att tillgodose exceptionella behov har makroekonomisk stabilisering hittills inte varit något uttryckligt mål i EU-budgeten. Erfarenheten av krisåren har också visat att strukturen på och omfattningen av EU:s offentliga finanser ännu inte fullt ut tillgodoser den ekonomiska och monetära unionens särskilda behov, vare sig för euroländerna eller för de medlemsstater som är på väg att ansluta sig till euroområdet.

Svaret på dessa utmaningar behöver i första hand inte nödvändigtvis vara finansiellt. Stora framsteg har redan gjorts och mer bör göras för att förbättra lagstiftningen och politiken både på EU-nivå och på nationell nivå. Dagens paket innehåller en färdplan för det fortsatta arbetet 11 . 

Bland de lärdomar som dragits under årens lopp är att följande tre sammankopplade och välbekanta utmaningar måste hanteras på ett bättre sätt genom EU:s offentliga finanser:

1.    Att främja och stödja strukturreformer i medlemsstaterna för att uppnå ökad motståndskraft i de ekonomiska strukturerna och ökad konvergens när det gäller resultat. Detta gäller särskilt de länder som har den gemensamma valutan, men även de medlemsstater som är på väg att ansluta sig till euron, eftersom motståndskraftiga strukturer är viktiga för ett smidigt deltagande i euroområdet. Krisåren har tydligt visat betydelsen av att ha moderna ekonomiska och sociala strukturer som snabbt kan hantera chocker för att undvika värre ekonomiska eller sociala problem. Strukturerna påverkade också i hög grad, särskilt i vissa delar av Europa, den ekonomiska utvecklingen, arbetslösheten, investeringarna och räddandet av bankerna. Det är först nu – nästan tio år efter att krisen slog till – som det syns tecken på att den långsikta konvergensprocessen när det gäller levnadsstandard har återupptagits.

2.    Att stödja länderna i euroområdet så att de på ett bättre sätt kan vidta åtgärder vid snabbt förändrade ekonomiska förhållanden och stabilisera sin ekonomi vid stora asymmetriska chocker. Till följd av den förenhetligade penningpolitiken i den gemensamma valutans område är de instrument för den makroekonomiska politiken som står till de deltagande medlemsstaternas förfogande inte längre av samma art. Varje land skiljer sig åt från övriga länder och den ekonomiska storleken och strukturen är av betydelse för sannolikheten att utsättas för chocker. Krisen tydliggjorde även de begränsade medel som står till varje eurolands förfogande för att absorbera effekterna av stora asymmetriska chocker, då vissa länder förlorade tillgången till marknader för att finansiera sig själva. I många fall ledde detta till utdragna lågkonjunkturer och till negativa spridningseffekter på andra medlemsstater.

3.    Att bryta kopplingen mellan statsskulden och bankernas situation, minska systemriskerna och förstärka den kollektiva svarsförmågan vid eventuella större banksammanbrott samt förhindra spridningseffekter. Redan 2013 nåddes en principöverenskommelse om en säkerhetsmekanism för att öka den gemensamma resolutionsfondens förmåga att hantera bankresolutioner. Säkerhetsmekanismen är tänkt som en sista utväg och är viktig för att ytterligare stärka förtroendet för det europeiska banksystemet.

Mot bakgrund av detta finns det alltid sätt att utforma gemensamma budgetinstrument på EU-nivå som kan bidra till euroområdets stabilitet och även komma hela EU till godo. För att säkerställa att de blir framgångsrika och effektiva och för att maximera deras effekt för skattebetalarna måste dessa instrument utformas i full överensstämmelse med andra befintliga budgetinstrument inom unionens övergripande ramar. Moderniseringen av EU:s offentliga finanser, med de förslag som kommissionen kommer att lägga fram i maj 2018, kommer att utgöra en unik möjlighet för EU och euroområdet att utrusta sig med de redskap som krävs.

3.MODERNISERADE OCH FRAMÅTBLICKANDE OFFENTLIGA FINANSER I EU

Diskussionsunderlaget om EU:s framtida finanser utgör en grund för en modern och framåtblickande budgetram efter 2020. I enlighet med kommissionsordförande Junckers tal om tillståndet i unionen inriktas detta meddelande på fyra särskilda funktioner:

·I detta meddelande presenteras ett nytt sätt att stödja de nationella reformer som ingår i den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken. Det bygger både på stöd genom budgeten och på tekniskt stöd. De första stegen föreslås för perioden 2018–2020 i form av specifika ändringar av förordningen om gemensamma bestämmelser för de europeiska struktur- och investeringsfonderna samt en förstärkning av det nuvarande stödprogrammet för strukturreformer. När det gäller den fleråriga budgetramen efter 2020 avser kommissionen att lägga fram ett nytt reformverktyg för att finansiellt stödja de reformer medlemsstaterna åtagits sig att genomföra. Kommissionen kommer också att föreslå förstärkt tekniskt stöd för perioden efter 2020 på grundval av erfarenheterna av stödprogrammet för strukturreformer.

·I detta meddelande föreslås att det inrättas en särskild konvergensmekanism för de medlemsstater som är på väg att ansluta sig till euron. För perioden 2018–2020 föreslår kommissionen att det införs ett särskilt arbetsflöde inom stödprogrammet för strukturreformer. För perioden efter 2020 bör den omvandlas till en särskild mekanism. Valet av reformprioriteringar kommer att diskuteras och övervakas som en del av den europeiska planeringsterminen.

·I detta meddelande anges de viktigaste delarna i en säkerhetsmekanism för bankunionen. Den består av krediter eller garantier via Europeiska stabilitetsmekanismen/Europeiska valutafonden som direkt ställs till den gemensamma resolutionsfondens förfogande.

·I detta meddelande presenteras några viktiga delar för införandet av en stabiliseringsfunktion som ett sätt att hålla investeringsnivåerna uppe vid stora asymmetriska chocker. Stabiliseringsfunktionen är utformad för medlemsstaterna i euroområdet och bör vara öppen för övriga EU-medlemsstater. Detta skulle behöva återspeglas i den slutgiltiga finansiella utformningen.

Dessa funktioner beskrivs närmare i kommande avsnitt. Innan detaljerna redovisas bör dock några övergripande principer hållas i minnet.

·För det första: Vissa funktioner inriktas på mer specifika behov hos länderna i euroområdet å ena sidan och hos övriga medlemsstater å andra sidan, men alla funktioner är förankrade i en gemensam EU-metod och en vision av de övergripande EU-ramarna. En tydlig bild av hela EU:s offentliga finanser – i dag och i framtiden – är viktig för utformningen av dessa instrument. Detta kommer att bidra till att förstärka synergieffekterna mellan alla aktörer och finansieringsinstrument, undvika dubbelarbete och i slutändan säkerställa ökad avkastning av varje euro som används gemensamt. Detta är särskilt viktigt, vilket det genomgående erinras om i dagens paket, eftersom euroländernas och de övriga medlemsstaternas framtid är nära sammanflätad, och åtskillnaden mellan dem blir mindre relevant över tiden.

·För det andra: Eftersom övriga delar i detta meddelande i huvudsak behandlar utgiftssidan i EU:s offentliga finanser kan även ett moderniserat system för egna medel bidra i framtiden. Exempelvis ger EU-budgetens utgiftssida redan en viss ekonomisk stabilisering, särskilt genom egna medel baserade på bruttonationalinkomst, vilka uppgår till närmare 75 % av alla egna medel och vilka återspeglar ett relativt ekonomiskt utfall 12 . På samma sätt som EU-budgetens utgiftssida har utvecklats över tiden innebär detta att ytterligare förbättringar även bör övervägas på inkomstsidan 13 . Möjliga kompletterande inkomstkällor har identifierats av högnivågruppen för egna medel 14 . Dessa överväganden behandlas inte i detta meddelande, men kommer att utforskas med beaktande av den fleråriga budgetramen efter 2020. De kan komplettera det ovanstående.

·För det tredje: Dessa funktioner bör gå hand i hand med de politiska ramarna enligt den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken, inklusive stabilitets- och tillväxtpakten. Den europeiska planeringsterminen är det viktigaste redskapet för samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik på EU-nivå. Den gör det möjligt för medlemsstaterna att diskutera sina ekonomiska, sociala och budgetpolitiska prioriteringar och att övervaka framstegen vid vissa tidpunkter under hela året. I samband med den europeiska planeringsterminen fyller stabilitets- och tillväxtpakten och förfarandet vid makroekonomiska obalanser syftet att säkerställa sunda offentliga finanser och att förhindra risker för obalanser. Genom införandet av förhandsvillkor och makroekonomiska villkor har framsteg också gjorts mot att upprätta en starkare koppling mellan prioriteringarna i den europeiska planeringsterminen och de europeiska struktur- och investeringsfonderna 15 . Genom bästa utnyttjande av den flexibilitet som medges enligt de nuvarande reglerna för stabilitets- och tillväxtpakten har den nuvarande kommissionen dessutom förstärkt kopplingen mellan investeringar, strukturreformer och budgetansvar, samtidigt som ökad hänsyn har tagits till konjunktursvängningarna i medlemsstaterna. 16 För framtiden är det viktigt att fortsätta att förstärka alla dessa instruments samstämmighet och genomslag.

·För det fjärde: De fyra funktioner som diskuteras ovan är sammanflätade i varandra. De kan fungera som en del av en övergripande ansats för en moderniserad EU-ram. Eftersom fokus ligger på den ekonomiska och monetära unionen hänför sig förklaringarna naturligt till de EU-prioriteringar och EU-finansieringsinstrument som är kopplade till sysselsättning, tillväxt, investeringar och makroekonomisk stabilitet. Detta föregriper dock inte övriga delar i de förslag till flerårig budgetram som kommer att läggas fram i maj 2018.

För perioden efter 2020 är det möjligt att utforma ett sätt att komma framåt som maximerar genomslaget av EU:s offentliga finanser. Detta sammanfattas i diagrammet nedan. Många delar är bekanta. Liksom i dag kommer ett antal EU-fonder, särskilt de europeiska struktur- och investeringsfonderna, att fortsätta att existera som ett medel för att främja reell konvergens, tillsammans med andra finansieringskällor såsom de som ingår i den s.k. Junckerplanen och andra EU-instrument. Oavsett vilken den exakta finansieringskällan är kommer stödet att ges i någon av följande tre huvudsakliga former: tekniskt stöd, bidrag eller lån.

De nationella reformprioriteringarna kommer fortfarande att fastställas av medlemsstaterna som en del av deras årliga nationella program i samband med den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken. Såsom förklarades i 2018 års tillväxtöversikt 17 måste fortsatta ansträngningar göras för att genomföra de pågående reformerna, vilket ofta tar tid och kräver diskussioner. Kommissionen rekommenderar därför en mer flerårsinriktad metod och ökad gemensam granskning av reformåtagandena.

Medlemsstaterna kommer, tillsammans med sina nationella reformprioriteringar, att utforma sina egna investeringsprioriteringar, vilket skulle kunna återspeglas i en nationell plattform för investeringar. Dessa plattformar skulle kunna sammanföra relevanta aktörer på olika myndighetsnivåer i varje medlemsstat i syfte att fastställa fleråriga investeringsprioriteringar, stödja planerade projekt, vilka också skulle kunna utgöra en del av europeiska projekt, samt identifiera källor till finansiering och stöd, inklusive från EU.

Maximera genomslaget av EU:s offentliga finanser: en möjlig väg framåt

Källa: Europeiska kommissionen

Denna uppbyggnad är ganska lik dagens struktur, men två nya delar läggs till. Den första delen är ett reformverktyg som ger extra bidrag för att stödja de nationella ansträngningarna att genomföra de reformer som fastställts som prioriteringar inom den europeiska planeringsterminen. Den andra delen är en stabiliseringsfunktion som kan ge snabbt stöd och bidra till att bibehålla de nationella investeringsnivåerna vid stora asymmetriska chocker, särskilt genom att komplettera bristande finansiering av planerade projekt eller stödja kompetenshöjning. Dessa två nya delar förklaras närmare nedan.

4.STÖD TILL STRUKTURREFORMER

Det krävs lämpliga nationella strategier för att en mer integrerad ekonomisk och monetär union ska fungera smidigt. Eftersom medlemsstaterna fortfarande i huvudsak bestämmer över många politikområden av avgörande betydelse är samordningen av strategierna och reformernas ordningsföljd inom den europeiska planeringsterminen avgörande för att de ska bli så effektiva som möjligt, inte bara på nationell nivå utan även på EU-nivå.

Ökat stöd till strukturreformer skulle kunna ges på två sätt som kompletterar varandra:

a) genom ett reformverktyg som stödjer medlemsstaternas reformåtaganden, och

b) genom tekniskt stöd till särskilda åtgärder på begäran av medlemsstaterna.

Ett reformverktyg som stödjer medlemsstaternas reformåtaganden

I syfte att stödja medlemsstaterna när de genomför reformerna i den europeiska planeringsterminen avser kommissionen att föreslå ett nytt reformverktyg inom den fleråriga budgetramen efter 2020. Det nya verktyget står till förfogande för de medlemsstater som åtagit sig att genomföra reformer som diskuterats tillsammans med kommissionen och fastställts i reformåtaganden.

Det nya reformverktyget är tänkt att stödja många olika typer av reformer. Fokus ligger på de reformer som i störst utsträckning kan bidra till de inhemska ekonomiernas motståndskraft och ge positiva spridningseffekter på andra medlemsstater. Detta omfattar reformer av varu- och arbetsmarknaderna, skattereformer, utveckling av kapitalmarknader, reformer för att förbättra företagsklimatet samt investeringar i humankapital och reformer av den offentliga förvaltningen.

De reformer som ska stödjas fastställs i fleråriga paket om reformåtaganden som presenteras och övervakas tillsammans med de nationella reformprogrammen. Reformåtagandena föreslås av medlemsstaterna själva och kan inbegripa en rad reformåtgärder med tydliga etappmål och slutmål (se rutan nedan). Medlemsstater med alltför stora obalanser som fastställts i förfarandet vid makroekonomiska obalanser skulle uppmanas att lägga fram sådana reformåtaganden som ett sätt att åtgärda de problem som belysts. Genom en inbördes granskningsprocess säkerställs det att man i reformförslagen drar nytta av erfarenheter från andra medlemsstater och en bedömning av kommissionen.

När en överenskommelse nåtts om paketet med reformåtaganden anpassas övervakningen och rapporteringen om genomförandet av etappmålen i paketet till den europeiska planeringsterminen. De nationella reformprogrammen utgör källan till information om framstegen och ger information om stegen fram till fullbordandet av reformerna. Kommissionens årliga landsrapporter ger en aktuell bedömning av framstegen med reformerna. Processen för tilldelning av stöd genom detta verktyg måste vara väl avvägd för att säkerställa att besluten fattas i tid och med tillräckligt egenansvar.

För perioden 2018–2020 kan systemet prövas i en pilotfas genom att man ger medlemsstaterna möjlighet att utnyttja en del av resultatreserven för de nuvarande europeiska struktur- och investeringsfonderna för stöd till reformer i stället för till specifika projekt. För detta ändamål presenteras i dag ändringar av förordningen om gemensamma bestämmelser som en del av paketet.

Tekniskt stöd till särskilda åtgärder på begäran av en medlemsstat

Som komplement planerar kommissionen att betydligt öka det tekniska stöd man ger medlemsstaterna för utformningen och genomförandet av reformer. Sedan stödprogrammet för strukturreformer inleddes har medlemsstaternas stödansökningar betydligt överskridit de tillgängliga medlen för de årliga budgetcyklerna (se rutan nedan).

I ett första steg föreslår kommissionen att finansieringsramen för det nuvarande stödprogrammet för strukturreformer fördubblas, så att det uppgår till 300 miljoner euro för perioden fram till 2020, vilket också ska tillgodose behoven hos de medlemsstater som är på väg att ansluta sig till euron (se nedan). På så sätt blir det möjligt att snabbt ge ytterligare tekniskt stöd för de i dagsläget planerade strukturreformerna. På grundval av denna erfarenhet avser kommissionen även att föreslå ett program för uppföljning av stödprogrammet för strukturreformer under den fleråriga budgetramen efter 2020.

5.EN SÄRSKILD KONVERGENSFACILITET FÖR DE MEDLEMSSTATER SOM ÄR PÅ VÄG ATT ANSLUTA SIG TILL EURON

Euron är EU:s valuta 18 , och alla medlemsstater utom Danmark och Förenade kungariket har rättsligt åtagit sig att förr eller senare införa euron. Som kommissionsordförande Jean-Claude Junckers sade i sitt tal om tillståndet i unionen 2017: ”Euron är tänkt att vara hela EU:s gemensamma valuta. Alla medlemsländer utom två är skyldiga och har rätt att gå med i euron när de uppfyller alla förutsättningar. Medlemsländer som vill gå med i euron måste kunna göra det.”

I enlighet med artikel 140 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt måste medlemsstaterna ha uppnått en hög grad av varaktig konvergens för att införa euron. Detta bedöms enligt de fyra konvergenskriterierna i artikel 140 och i protokoll nr 13 till EU-fördragen. Utöver dessa formella kriterier är det också mycket viktigt med motståndskraftiga ekonomiska strukturer för en smidig övergång till och användning av euron, särskilt för att absorbera chocker.

Ekonomiernas motståndskraft beror på ett antal faktorer. Medlemsstaterna bör sköta sina budgetar i enlighet med principerna för sund förvaltning av de offentliga finanserna, för att skapa marginal i budgeten i goda tider och säkerställa att de offentliga utgifterna ger valuta för pengarna, bland annat genom väl fungerande offentliga förvaltningar. Deras reglerings- och tillsynsorgan bör vara redo att delta i bankunionen. Väl fungerande arbets- och produktmarknader bör möjliggöra en snabb ökning av nya verksamheter och hög sysselsättning och produktivitet.

Som en del av det tekniska stödet föreslår kommissionen att det upprättas ett särskilt arbetsflöde för riktat stöd till medlemsstater som är på väg att införa euron. Det tekniska stödet ska erbjudas på begäran och omfatta all politik som kan bidra till en hög grad av konvergens, t.ex. stöd till reformer av finanspolitiken, företagsmiljön, finansbranschen, arbets- och produktmarknaderna och den offentliga förvaltningen. Detta tekniska stöd kommer att finansieras genom stödprogrammet för strukturreformer. Det blir helt frivilligt och erbjuds utan medfinansiering från de mottagande medlemsstaterna. Detta förslag återspeglas i den ändring av förordningen om stödprogrammet för strukturreformer som läggs fram tillsammans med detta paket.

För perioden efter 2020 tänker kommissionen föreslå en särskild konvergensfacilitet, som en del av uppföljningen av stödprogrammet för strukturreformer, för att hjälpa medlemsstaterna att i praktiken förbereda sig på ett smidigt införande av euron. Detta gäller oberoende av den formella processen för att införa euron, som har en särskild övervakning 19 . 

De berörda medlemsstaterna kan redan nu också besluta att omfördela en del av sina medel för tekniskt stöd från de europeiska struktur- och investeringsfonderna till projekt som får stöd från stödtjänsten för strukturreformer. Praktiska framsteg med reformerna, bl.a. de reformer som har att göra med det reformverktyg som nämns ovan, ska fortsätta att övervakas under den europeiska planeringsterminen.

6.EN SÄKERHETSMEKANISM FÖR BANKUNIONEN

Medlemsstaterna enades 2013 om att inrätta en säkerhetsmekanism för den gemensamma resolutionsfonden som ett komplement till den politiska överenskommelsen om förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen 20 . Den gemensamma säkerhetsmekanismen är tänkt att fungera som en sista utväg vid en bankresolution, och endast aktiveras om medlen i den gemensamma resolutionsfonden inte räcker för att finansiera resolutionen av den eller de berörda bankerna. Detta skulle öka alla involverade aktörers förtroende för den gemensamma resolutionsnämndens åtgärder.

Fyra år senare är säkerhetsmekanismen fortfarande inte i funktion. I talet om tillståndet i unionen i september 2017 och i meddelandet från oktober 2017 om fullbordande av bankunionen 21 framhålls att det är prioriterat att få säkerhetsmekanismen i funktion.

I diskussionsunderlaget om fördjupningen av Ekonomiska och monetära unionen nämns några kriterier som säkerhetsmekanismen bör uppfylla för att fungera under en kris. Den bör vara tillräckligt stor för att kunna fullgöra sin uppgift och kunna aktiveras snabbt vid en kris. Den bör också vara budgetneutral, eftersom bankunionens banksektor enligt förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen ska återbetala alla eventuella utbetalningar från den gemensamma resolutionsfonden.

En gemensam säkerhetsmekanism genom den europeiska stabilitetsmekanismen/Europeiska valutafonden

Kommissionen lägger i dag fram ett förslag om inrättande av Europeiska valutafonden, enligt vilket den nya Europeiska valutafonden ska tillhandahålla kredit eller garantier direkt till den gemensamma resolutionsfonden.

De flesta medlemsstater har uttryckt sitt stöd för att foga in säkerhetsmekanismen i den europeiska stabilitetsmekanismen. Kommissionen välkomnar de tekniska förberedelser som redan genomförts på detta område. Detta är också den mest praktiska och effektiva lösningen. Den europeiska stabilitetsmekanismen (som är tänkt att bli Europeiska valutafonden) bör bygga vidare på denna bakgrund och den dokumenterade erfarenheten av att ta vara på marknadernas potential, även i en utmanande miljö.

Detta upplägg bör vid behov utvidgas, så att alla medlemmar i bankunionen kan delta på lika villkor. När en ny medlemsstat går med i bankunionen utan att införa euron bör den tillhandahålla en parallell nationell facilitet som kompletterar Europeiska valutafondens stöd till den gemensamma resolutionsfonden. Lämpliga styrformer säkerställer att man beaktar de legitima intressena för de medlemsstater utanför euroområdet som deltar i bankunionen. Denna bestämmelse ingår i dagens förslag om inrättande av Europeiska valutafonden.

Styrning

Med tanke på vikten av att hantera en bankkonkurs och samtidigt undvika spridningseffekter och störningar av den finansiella stabiliteten föreskrivs särskilda beslutsformer i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen. Processen för beslut om en resolutionsordning har korta tidsfrister, så att den om så vore kan genomföras över en natt innan marknaderna öppnar igen 22 .

Säkerhetsmekanismen bör vara tillgänglig när resolutionsordningen träder i kraft. Om det krävs större belopp än vad som finns lätt tillgängligt i den gemensamma resolutionsfonden (dvs. säkerhetsmekanismen) måste Europeiska valutafondens beslutsprocess för att använda säkerhetsmekanismen vara snabb och förutsägbar. Den får inte omfatta fler villkor än i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen 23 . Styrformerna måste därför vara snabba och tillförlitliga, så att likabehandling råder inom hela bankunionen.

7.STABILISERINGSFUNKTION

En stabiliseringsfunktion på EU-nivå kan ge möjlighet att snabbt sätta in resurser för att hantera chocker som inte kan hanteras enbart på nationell nivå. I de fem ordförandenas rapport och diskussionsunderlaget om ett fördjupat EMU redovisas argumenten för ett sådant instrument, och betydelsefulla principer har fastställts som fortfarande är giltiga 24 . Stabiliseringsfunktionen är tänkt att ha kriterier och överenskomna former för hur den ska sättas in. I resten av detta avsnitt skisseras en stabiliseringsfunktion som är avsedd för euroländerna och som står öppen för alla som vill delta.

En sådan stabiliseringsfunktion ska bara komplettera de nationella budgetarnas stabiliserande roll vid stora asymmetriska chocker. Med tanke på de nationella budgetarnas centrala roll i ekonomin kommer de även fortsättningsvis att vara det viktigaste finanspolitiska instrumentet för att medlemsstaterna ska kunna anpassa sig till förändrade ekonomiska förhållanden. Därför behöver medlemsstaterna fortsätta att bygga upp och upprätthålla tillräckliga budgetmarginaler, särskilt i goda tider, i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten 25 . Vid en eventuell nedgång kan medlemsstaterna först sätta in sina automatiska stabilisatorer och sin diskretionära finanspolitik i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten. Endast om dessa marginaler och stabilisatorer inte är tillräckliga vid stora asymmetriska chocker bör den stabiliserande funktionen på europeisk nivå utlösas.

En sådan funktion bidrar till att mildra verkan av asymmetriska chocker och förebygger negativa spridningseffekter. Målet är att tillhandahålla medel till en medlemsstat som drabbats av en chock som annars skulle tvinga den att vända sig till marknaden för finansiering – eventuellt till hårda villkor – med möjliga konsekvenser för den berörda medlemsstatens underskott och skuldsättning.

Stabiliseringsfunktionen i stort

För att få avsedd verkan bör stabiliseringsfunktionen uppfylla flera kriterier, särskilt följande:

·Vara åtskild från och komplettera befintliga redskap i EU:s finanspolitiska verktygslåda. Funktionen fyller luckan mellan dels befintliga instrument som finansieras via EU:s budget för jobb, tillväxt och investeringar, dels ekonomiskt bistånd från Europeiska valutafonden i extrema fall. Framöver blir det också viktigt att ta hänsyn till de befintliga instrument inom EU:s budget som har en viss stabiliserande effekt 26 . De kan också byggas ut för att bidra mer effektivt till stötdämpning i framtiden, som komplement till det som nämns här. På liknande sätt är det värt att överväga att tillfälligt öka EU:s medfinansiering eller ändra nivån på de europeiska struktur- och investeringsfondernas förfinansiering, beroende på omständigheterna 27 .

·Vara neutral på medellång sikt och inte leda till permanenta transfereringar mellan medlemsstaterna. Stabiliseringsfunktionen bör utformas så att alla deltagande medlemsstater får samma sannolikhet att dra nytta av den, och bidrar på ett enhetligt sätt.

·Bidra till en sund finanspolitik och minimera den moraliska risken. Stödet förenas inte med några villkor, men det finns stränga, förutbestämda kriterier som bygger på en sund makroekonomisk politik för att stabiliseringsfunktionen ska kunna tas i anspråk. Som allmän regel bör endast de medlemsstater som uppfyllt EU:s övervakningsregler under perioden före den stora asymmetriska chocken få tillgång till stödet. På så sätt undviker man moralisk risk och skapar ytterligare incitament för att föra en sund finanspolitik och strukturpolitik.

·Bidra till den finansiella stabiliteten. Funktionen bör minska risken för att en mottagande medlemsstat senare behöver ett program från Europeiska valutafonden.

·Vara ekonomiskt meningsfull under normal drift. Den bör vara tillräckligt stor för att ge en verklig stabilisering på medlemsstatsnivå. Uppskattningsvis behöver funktionen för att vara effektiv i euroområdet möjliggöra sammanlagda nettobetalningar på minst 1 % av bruttonationalprodukten. För trovärdighetens skull behöver också funktionen tillräckliga resurser, även under en ekonomisk nedgång. Det kan föranleda någon form av upplåningskapacitet, med tanke på behovet av att EU:s budget ska vara i balans.

·Sättas in i rätt tid och med god verkan. För de medlemsstater som uppfyller stabiliseringsfunktionens kriterier bör den aktiveras automatiskt och snabbt på grundval av i förväg fastställda parametrar (t.ex. en stor tillfällig negativ avvikelse från tendensen i fråga om arbetslöshet eller investeringar).

·Innehålla en del för budgetstöd/bidrag. Om man bara har ett system med lån skulle det få begränsad effekt, eftersom medlemsstaten helt enkelt skulle kunna låna på marknaderna eller utnyttja någon av de befintliga förebyggande krediterna. Å andra sidan har en lånedel den fördelen att den åtgärdar ett antal möjliga likviditetsproblem utan att skapa risk för permanenta transfereringar. Ett bidragsbaserat stabiliseringsinstrument kan ge starkare och mer omedelbara makroekonomiska effekter.

Stabiliseringsfunktionen kan utformas på olika sätt. Kommissionen beskrev tre alternativ i sitt diskussionsunderlag om fördjupningen av EMU. För det första kan ett europeiskt system för investeringsskydd skydda investeringar i händelse av en konjunkturnedgång. Det sker genom stöd till väldefinierade prioriteringar och redan planerade projekt eller verksamhet på nationell nivå, såsom infrastruktur eller program för kompetensutveckling. För det andra kan ett europeiskt system för arbetslöshetsåterförsäkring fungera som en ”återförsäkringsfond” för de nationella arbetslöshetsförsäkringarna. För det tredje kan en buffertfond ackumulera medel från medlemsstaterna regelbundet, och utbetalningar görs när på förhand fastställda villkor är uppfyllda. Dessa alternativ har sina fördelar och kan också kombineras med varandra i ett senare skede.

Det som kommissionen tänker sig är en stabiliseringsfunktion som kan understödja de nationella investeringsnivåerna och kan utvecklas med tiden, med början i lån och en förhållandevis begränsad bidragsdel. Det överensstämmer med den vikt som den sittande kommissionen fäster vid investeringar som drivkraft för långsiktig tillväxt, och möjliggör en snabbare driftsättning än de andra två alternativen. Med tanke på EU-budgetens struktur och sammansättning (årlig balans och begränsade egna medel) behöver en stabiliseringsfunktion konstrueras så att den kan nå sin fulla potential under en viss tidsperiod, särskilt för att uppnå tillräcklig finansiell slagkraft.

Stabiliseringsfunktionen: ett särskilt verktyg för att samlat sätta in EU:s offentliga finanser vid stora asymmetriska chocker

I den här modellen är det ett särskilt verktyg, förvaltat av kommissionen, som samlat sätter in olika finansieringskällor på EU-nivå på ett resurseffektivt sätt för att tillhandahålla stabiliseringsfunktionen. Verktyget har det europeiska systemet för investeringsskydd som förebild och syftar till att stödja väldefinierade prioriteringar och redan planerade projekt eller verksamheter på nationell nivå, t.ex. de som utpekas inom de ovannämnda nationella investeringsplattformarna.

De medlemsstater som drabbas av stora asymmetriska chocker får, på stränga villkor, tillgång till stöd genom stabiliseringsfunktionen. Ett blandat stöd baserat på lån och budgetstöd träder in, baserat på tre komponenter som kan utvecklas successivt:

·EU:s budget och Europeiska valutafonden ger lån som garanteras av EU:s budget till den berörda medlemsstaten. Europeiska valutafonden kan fungera som kansli för stabiliseringsfunktionen genom att tillhandahålla förebyggande lån som kortfristigt likviditetsstöd. Det kompletteras av back-to-back-lån som garanteras av EU-budgeten (för detta kan en begränsad upplåningskapacitet byggas in i den flerårliga budgetramen efter 2020 28 ). Den mottagande medlemsstaten återbetalar lånen till stabiliseringsfunktionen. 

·EU:s budget kan ge ett visst begränsat årligen budgeterat bidragsstöd till de berörda medlemsstaterna. De motsvarande medlen anslås till en särskild budgetpost, eventuellt som en del av de europeiska struktur- och investeringsfonderna, för de deltagande medlemsstaterna. Denna budgetpost kan gå till stabiliseringsfunktionen varje år för att hjälpa till att bygga upp dess kapital. För att undvika att medel för annan EU-politik trängs ut räknas de här utgifterna av mot marginalen mellan den fleråriga budgetramen och taket för de egna medlen 29 .

·En försäkringsmekanism som bygger på frivilliga bidrag från medlemsstaterna kan successivt komplettera stabiliseringsfunktionens bidragsstöd. Medlemsstaterna kan bidra årligen till denna särskilda fond utanför EU:s budget eller enas om att inrätta ett särskilt flöde av resurser. När medlemsstaterna väl har åtagit sig att bidra och tillräckliga resurser ansamlats ökar den här mekanismen stabiliseringsfunktionens kapacitet.    

En europeisk stabiliseringsfunktion till stöd för investeringar

Källa: Europeiska kommissionen

Kommissionen kommer att fortsätta att bedöma konsekvenserna för EU:s budget i samband med utarbetandet av den fleråriga budgetramen efter 2020 och kommer att lägga fram de förslag som krävs.

8.SLUTSATSER

I detta meddelande lägger kommissionen fram idéer till nya budgetinstrument för ett stabilt euroområde inom unionens ram.

För perioden 2018–2020 föreslår kommissionen följande:

·Man bör senast i mitten av 2018 enas om och senast 2019 sätta i drift en säkerhetsmekanism för den gemensamma rekonstruktionsfonden. Förslaget ingår i förslaget om inrättande av Europeiska valutafonden inom unionens ram.

·Man bör stärka verksamheten vid stödtjänsten för strukturreformer i syfte att stödja reformer i alla medlemsstater och införa ett särskilt arbetsflöde för de medlemsstater som är på väg att ansluta sig till euron. Detta återspeglas i förslaget till ändring av förordningen om stödprogrammet för strukturreformer, med målet att fördubbla anslagen till verksamheten vid stödtjänsten för strukturreformer för perioden fram till 2020.

·Man bör förlänga möjligheten att använda den nuvarande resultatreserven i de europeiska struktur- och investeringsfonderna för att stödja strukturreformer, som ett sätt att testa idén med ett reformverktyg under en pilotfas. Detta återspeglas i en begränsad ändring av förordningen om gemensamma bestämmelser för de europeiska struktur- och investeringsfonderna.

För perioden efter 2020 avser kommissionen att lägga fram förslag i maj 2018, som en del av den fleråriga budgetramen efter 2020, om bl.a. följande:

·Ett reformverktyg för att stödja medlemsstaternas reformåtaganden.

·Ytterligare tekniskt stöd för särskilda åtgärder på begäran av medlemsstaterna.

·En särskild konvergensfacilitet för de medlemsstater som är på väg att ansluta sig till euron.

·En stabiliseringsfunktion för euroländerna som står öppen för alla, vid stora asymmetriska chocker.

Tillägg 1: Tillgängliga medel och brandväggar

Källa: Europeiska kommissionen

(1)      COM(2017) 821, 6.12.2017.

(2)      Färdigställandet av EU:s ekonomiska och monetära union, rapport från Jean-Claude Juncker i samarbete med Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi och Martin Schulz, 22.6.2015.

(3)      COM(2017) 291, 31.5.2017.

(4)      COM(2017) 2025, 1.3.2017.

(5)      COM(2017) 358, 28.6.2017.

(6)

   Den 15 juli 2015 lade kommissionen fram meddelandet Nystart för sysselsättning och tillväxt i Grekland (COM(2015) 400), som innehöll en rad förslag till exceptionella åtgärder som bidrog till att Grekland kunde maximera utnyttjandet av EU-medel till stöd för landets reala ekonomi.

(7)

   Andra sådana mekanismer är bl.a. sysselsättningsinitiativet för ungdomar (som stöder medlemsstater och regioner med hög ungdomsarbetslöshet), Europeiska solidaritetsfonden (som ger ekonomiskt stöd till medlemsstater eller regioner som drabbats av större katastrofer) samt Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter (som stöder människor som blivit arbetslösa till följd av genomgripande strukturförändringar inom världshandeln eller den globala ekonomiska och finansiella krisen).

(8)

   Vid utgången av november 2017 uppgick de avtal som godkänts inom ramen för Europeiska fonden för strategiska investeringar till 49,6 miljarder euro i finansiering. De täcker också alla 28 medlemsstater. Fonden förväntas leda till totala investeringar motsvarande 251,6 miljarder euro. Ca 528 000 små och medelstora företag förväntas kunna dra nytta av en bättre tillgång till finansiering.

(9)       Rådets förordning (EG) nr 332/2002 av den 18 februari 2002 om upprättandet av ett system för medelfristigt ekonomiskt stöd till medlemsstaters betalningsbalans (EGT L 53, 23.2.2002, s. 1).

(10)    Den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen upprättades den 11 maj 2010 på grundval av rådets förordning (EU) nr 407/2010 av den 11 maj 2010 (EUT L 118, 12.5.2010, s. 1). Den fungerar på ett sätt som liknar betalningsbalanssystemet, men är tillgänglig för alla medlemsstater, dvs. inklusive euroländerna.

(11)      COM(2017) 821, 6.12.2017.

(12) Det faktum att dessa bidrag grundas på varje medlemsstats bruttonationalinkomst innebär att de absoluta bidragsbeloppen förändras med tiden beroende på konjunkturutvecklingen, allt annat lika.

(13)      Till skillnad från nationella budgetar får inga skulder föras upp i EU-budgeten, eftersom inkomsterna och utgifterna varje år måste balansera varandra. I stället förlitar man sig på finansiering genom s.k. egna medel. Det finns i dag tre huvudsakliga typer av egna medel: bidrag från medlemsstaterna baserade på deras inkomstnivå mätt som bruttonationalinkomst, bidrag baserade på mervärdesskatt samt tullar som uppbärs vid unionens yttre gränser.

(14)      Se diskussionsunderlaget om EU:s framtida finanser av den 28 juni 2017, som också bygger på slutrapporten och rekommendationerna från högnivågruppen för egna medel från december 2016. Gruppen leddes av Italiens f.d. premiärminister och EU-kommissionär Mario Monti och bestod av medlemmar som utsetts av Europaparlamentet, rådet och Europeiska kommissionen.

(15)    Se även artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 om gemensamma bestämmelser av den 17 december 2013.

(16)    COM(2015) 12, 13.1.2015.

(17)      COM(2017) 690, 22.11.2017.

(18)      I förklaring 52, fogad till Lissabonfördraget, uttalade 16 medlemsstater (Belgien, Bulgarien, Tyskland, Grekland, Spanien, Italien, Cypern, Litauen, Luxemburg, Ungern, Malta, Österrike, Portugal, Rumänien, Slovenien och Slovakien) att ”euron som Europeiska unionens valuta” även i fortsättningen för dem kommer att vara symboler för medborgarnas gemensamma tillhörighet till Europeiska unionen och deras anknytning till denna. I en resolution av den 27 november 2017 agerade även Frankrikes nationalförsamling för att ansluta sig till den förklaringen.

(19)    Enligt artikel 140 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska kommissionen och Europeiska centralbanken lägga fram rapporter minst vartannat år. Nästa omgång rapporter ska läggas fram i maj 2018.

(20)

   Uttalande från Eurogruppen och ministrarna i rådet (ekonomiska och finansiella frågor) om den gemensamma säkerhetsmekanismen av den 18 december 2013.

(21)

   COM(2017) 592, 11.10.2017.

(22)

   Artikel 18 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen.

(23)      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av den 15 juli 2014 om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemensam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010. Se artikel 18.

(24)      Följande vägledande principer har nämnts: Ett stabiliseringsinstrument bör i) minimera den moraliska risken och inte leda till permanenta transfereringar, ii) ha tydliga kriterier och en sund politik som strikta villkor, särskilt i fråga om ökad konvergens inom euroområdet, iii) utvecklas inom EU:s rättsliga ramar, iv) vara öppet och transparent gentemot alla EU:s medlemsstater samt v) inte överlappa Europeiska stabilitetsmekanismens (på väg att bli Europiska valutafonden) funktion som krishanteringsverktyg.

(25)

   Under de senaste åren har stabilitets- och tillväxtpakten stärkts för att ta hänsyn till vad som är rimligt för en viss medlemsstat vid en viss punkt i dess konjunkturcykel, exempelvis för att undvika åtstramningar när omständigheterna kräver motsatsen. Enligt Stabilitets- och tillväxtpakten ska ytterligare marginaler byggas upp i goda tider och mindre finanspolitiska insatser göras under ogynnsammare ekonomiska förhållanden.

(26)      Se fotnot 7 för exempel på befintliga EU-instrument som är utformade för att jämna ut eller absorbera chocker.

(27)      Sådana exceptionella åtgärder vidtogs till stöd för Grekland under senare år. Att ändra medfinansieringssatsen kan också få en stabiliserande engångseffekt, eftersom det bidrar till att hålla uppe de offentliga investeringar som medlemsstaterna annars inte kan finansiera. Att ändra förfinansieringsnivån kan exempelvis innebära att man tidigarelägger utbetalningar från de europeiska struktur- och investeringsfonderna som beslutats för hela den fleråriga budgetramens löptid, och betalar ut mindre med medel senare.

(28)      Det bör påpekas att taket för egna medel kan behöva höjas, beroende på vilket belopp som kan bli aktuellt.

(29)      Beslutet om egna medel och förordningen om den fleråriga budgetramen behöver justeras i enlighet med detta.