EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0056
COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN
/* SEC/2012/0056 slutlig */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN /* SEC/2012/0056 slutlig */
1.
Bakgrund
1.1.
Definition, syfte och tillämpningsområde
Världsorganisationen för djurhälsa (OIE)
definierar djurs välbefinnande på följande sätt: Ett djurs välbefinnande är gott om (…) djuret
är friskt, har det bekvämt, är välnärt, är tryggt, har möjlighet att bete sig
naturligt och om det inte lider av t.ex. smärta, rädsla och ångest. Målen, principerna och tillämpningsområdet för
EU:s djurskyddspolitik följer av artikel 13 i fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt. Denna artikel utgör inte en rättslig grund för skyddet
av djur, men genom den åläggs medlemsstaterna och EU att se till att djurens
välfärd beaktas inom vissa av EU:s politikområden.
1.2.
Berörda sektorer
I jordbrukssektorn används omkring två miljarder
fåglar och 334 miljoner däggdjur per år. Uppskattningsvis tolv miljoner djur
används varje år vid försök. Det finns omkring 120 miljoner hundar och
katter, som främst hålls som sällskapsdjur. Värdet av djuruppfödningen i EU uppgår till
149 miljarder euro. Dessutom uppskattas värdet av användningen av
försöksdjur till sammanlagt 930 miljoner euro per år. Antalet personer som hanterar djur inom ramen för
näringsverksamhet kan uppskattas till ca fyra miljoner, varav de flesta är
jordbrukare.
1.3.
EU:s djurskyddspolitik
EU:s djurskyddspolitik omfattar både lagstiftning
och andra verktyg. Huvuddelen av EU-lagstiftningen om djurskydd avser
livsmedelsproducerande djur (kalvar, svin, fjäderfä samt transport och slakt)
och försöksdjur. Andra verktyg än lagstiftning omfattar EU-finansiering av
djurskydd genom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och
EU-finansiering av forskning, internationell verksamhet, informationsinsatser
och utbildning. År 2006 antog kommissionen gemenskapens
handlingsplan för djurskydd och djurs välbefinnande 2006–2010[1]. Denna handlingsplan
var den första text där de olika aspekterna av EU:s djurskyddspolitik samlades
i ett enda dokument.
1.4.
Undersökningar och samråd
I december 2009 begärde kommissionen en extern
utvärdering av EU:s djurskyddspolitik. Under utvärderingen och konsekvensbedömningen
hölls omfattande samråd med de berörda parterna, dvs. de ekonomiska sektorer
där djur används, djurskyddsorganisationer och forskare som arbetar med
djurskydd.
2.
Problemformulering
2.1.
Djurskyddsproblem och deras orsaker
Välbefinnandet för vissa typer av djur åsidosätts
rutinmässigt i EU: t.ex. kuperar man svansen på och kastrerar smågrisar utan
bedövning. Rådet har också framhållit djurskyddsproblem i samband med avel av
och handel med hundar och katter. Varje djurskyddsproblem har sina specifika
orsaker, men det finns också flera gemensamma orsaker: 1. Medlemsstaternas tillsyn av
EU-lagstiftningen är bristfällig på flera områden. Vissa medlemsstater
vidtar inte tillräckliga åtgärder för att informera berörda parter, utbilda
officiella inspektörer, göra kontroller och tillämpa påföljder. Till följd av
detta har viktiga EU-rättsakter inte tillämpats fullt ut och har inte haft de
avsedda effekterna på djurskyddet. Högre djurskyddskrav innebär dessutom ibland
merkostnader för producenterna. Ofta belönas näringsidkare som följer EU:s
djurskyddsbestämmelser, tillämpar dem i förväg eller tillämpar strängare regler
inte med större ekonomiska fördelar. 2. Konsumenterna saknar lämplig
information om djurskydd. Marknaden för produkter som marknadsförs med djurskyddsargument
är begränsad. En EU-omfattande undersökning visar att 64 % av befolkningen
anser att djurskydd är en viktig fråga. Andra undersökningar visar dock att
hänsyn till djurskydd är endast en av de faktorer som påverkar konsumenternas
val. 3. Det finns brister i kunskapen om vad
djurskydd innebär hos berörda parter som hanterar djur. Detta har påverkat
utformningen av de moderna produktionsmetoderna. Näringsidkares och offentliga
tjänstemäns bristande kännedom om alternativa metoder leder ofta till motstånd
mot en övergång till djurvänligare produktionssystem. 4. Avsaknaden av specifik lagstiftning
och vägledning på EU-nivå gör det svårare att säkerställa lämpliga
djurskyddsvillkor för vissa typer av djur (vissa arter av produktionsdjur
samt hundar och katter).
2.2.
Nuvarande situation
Medlemsstaterna övervakas av experter från
kommissionen. Experternas uppdrag är inte att inspektera och bestraffa företag,
utan att avgöra om de behöriga myndigheterna gör detta. Inspektionerna görs på
grundval av specifika EU-rättsakter om produktionsdjur. Vid överträdelse kan
kommissionen inleda ett rättsligt förfarande mot en medlemsstat. Tillsynsinitiativen kräver mycket personal, och
deras inverkan på de behöriga myndigheterna är begränsad. Därför kan man med
den gällande EU-politiken ta itu med kritiska tillsynsfrågor, men dess
omfattning är begränsad. När det gäller de ekonomiska aspekterna erbjuds
inom ramen för EU-politiken vissa instrument för att kompensera producenterna
för högre produktionskostnader. Det har visat sig att övergångsperioder inte är
särskilt effektiva. På konsumentsidan finns det, med undantag för ägg, inget
EU-instrument som ger konsumenterna makt att välja djurvänligare produkter. EU har tagit fram initiativ för att åtgärda de
berörda parternas bristande kunskaper om djurskydd. Kompetenskrav för dem som
hanterar djur har införts gradvis i EU-lagstiftningen. Dessa krav omfattar
emellertid inte alla berörda djur. EU har finansierat forskningsprojekt om
djurskydd med i genomsnitt 15 miljoner euro per år. Det behövs dock
ytterligare insatser för att sprida forskningsresultaten och omsätta dem i
praktiken. I den gällande EU-politiken behandlas flera
djurskyddsfrågor inte alls. EU skulle kunna fortsätta att anta särskilda
rättsakter för varje enskild fråga, men en sådan metod skulle troligen inte
åtgärda de gemensamma orsakerna till problemen.
2.3.
Subsidiaritetsanalys
Vissa medlemsstater kräver att få behålla
möjligheten att ha en egen djurskyddspolitik. EU har undan för undan antagit
flera rättsakter om djurskydd för att undvika störningar på den inre marknaden
till följd av skillnader mellan de nationella lagarna. Motiveringen till detta tillvägagångssätt är att
de djurrelaterade näringsverksamheternas konkurrenskraft påverkas av hur
stränga djurskyddskraven är. Harmoniserade EU-krav ger i dessa fall ett
mervärde genom att det fastställs enhetliga regler för de berörda företagen.
3.
Mål
Målen med den nya djurskyddsstrategin är följande: –
Mål 1: Förbättra tillämpningen av
EU-lagstiftningen. –
Mål 2: Sörja för öppen och sund konkurrens
för näringsidkarna i EU. –
Mål 3: Förbättra kunskaperna och
medvetenheten om djurskydd hos näringsidkarna i EU. –
Mål 4: Skapa större samstämmighet i
fråga om djurskydd mellan arterna.
4.
Alternativ
Varje alternativ är inriktat på ett eller flera
särskilda mål: –
Alternativ 1: Förbättring av
medlemsstaternas efterlevnad av reglerna (icke-lagstiftningsåtgärd av EU) Alternativ 1 omfattar följande initiativ: –
Ökat antal revisionsbesök i medlemsstaterna och
tredjeländer. –
Förstärkt mellanstatligt samarbete för att främja
bättre tillämpning av lagstiftningen. –
Anordnande av workshoppar med berörda parter om
specifika djurskyddsfrågor. –
Utarbetande av EU-riktlinjer för arter som omfattas
av den europeiska konventionen om skydd av animalieproduktionens djur. –
Ökat deltagande i utbildningsinitiativet Bättre
utbildning för säkrare livsmedel. Under detta alternativ förblir ramen för
EU-lagstiftningen oförändrad. De gällande reglerna kan uppdateras och nya
regler kan antas från fall till fall. –
Alternativ 2: Riktmärkning av frivilliga
system (självreglering inom sektorn) Alternativ 2 omfattar följande initiativ: –
Ett regelverk för riktmärkning av
certifieringssystem med djurskyddspåståenden. –
Informationskampanjer riktade till konsumenterna. –
Prioritering av EU-åtgärder för djurskydd på
internationell nivå. Kommissionen kommer att föreslå ett regelverk för
att skapa möjligheter på marknaden för frivilliga certifieringssystem med
djurskyddspåståenden. Regelverket kommer att möjliggöra registrering av
certifieringssystemen på EU-nivå. Registreringen kommer att leda till ett
preliminärt fastställande av ett EU-riktmärke. Under detta alternativ kommer en ny rättsakt att
föreslås, men resten av ramen för EU-lagstiftningen förblir oförändrad. De
gällande reglerna kan uppdateras och nya regler kan antas från fall till fall. –
Alternativ 3: Inrättande av ett europeiskt
nätverk av referenscentrum (specifik EU-lagstiftning) Under detta alternativ kommer kommissionen att
föreslå att det inrättas ett nätverk av referenscentrum utifrån samma modell
som redan finns på djurhälsoområdet. Detta nätverk ska konsolidera de
befintliga vetenskapliga resurserna för djurskydd på nationell nivå. Nätverkets
funktion kommer inte att överlappa med Efsas funktion och verksamheten vid EU:s
gemensamma forskningscentrum. Centrumen ska ha till uppgift att –
på EU-nivå samordna och genomföra forskning om
ämnen som är relevanta för EU, –
tillhandahålla de behöriga myndigheterna
vetenskaplig och teknisk sakkunskap om EU-lagstiftningen, –
sprida forskningsresultat och innovationer till de
berörda parterna i EU och det internationella forskarsamhället, –
på EU-nivå samordna förteckningen och utvärderingen
av yrkesutbildning på djurskyddsområdet. –
Alternativ 4: Rationalisering av
kompetenskrav och användning av djurskyddsindikatorer (allmän ramlag) Detta alternativ omfattar ett förslag till en
allmän EU-lag om djurskydd som syftar till att förenkla de krav som redan
fastställts i vissa EU-rättsakter enligt följande: –
Kompetenskraven integreras i en enda och mer precis
gemensam text. –
Möjligheten att använda djurskyddsindikatorer
införs som ett alternativ till efterlevnad av lagstiftningen. Detta innebär av direktiv 98/58/EG (det
övergripande direktivet för alla produktionsdjur) upphävs genom den nya lagen. Alternativ 4 begränsas till de typer av djur
som för närvarande omfattas av särskilda rättsakter. –
Alternativ 4+: Undersökning av möjligheten att
utvidga tillämpningsområdet för alternativ 4 Under alternativ 4+ undersöker man om det är
ändamålsenligt att utvidga tillämpningsområdet för alternativ 4 till andra
djur för vilka djurskyddsproblem konstaterats.
5.
Konsekvensbedömning
Inget av alternativen kommer att negativt påverka
de grundläggande rättigheterna, särskilt religionsfriheten, såsom den
garanteras i lagstiftningen om skydd av djur vid tidpunkten för slakt eller
avlivning.
5.1.
Konsekvenser av alternativ 1
Alternativ 1 förväntas ha en tämligen positiv
(++) effekt när det gäller att förbättra tillämpningen av lagstiftningen, som
dock är begränsad inom vissa problemområden. Alternativ 1 förväntas ha en positiv
(+)effekt när det gäller att sörja för öppen och sund konkurrens för
näringsidkarna i EU, men begränsad eftersom alternativet inte bidrar till att
hjälpa konsumenterna att hitta djurvänliga produkter. Workshoppar med berörda parter om särskilda
tillämpningsproblem har tidigare använts med gott resultat. Alternativ 1
förväntas därför ha en svagt positiv (+) effekt när det gäller att förbättra de
berörda parternas kunskaper. Alternativ 1 förväntas ha en neutral (0)
effekt när det gäller att förbättra samstämmigheten mellan djurarterna. Konsekvenserna för EU:s budget förväntas
bli svagt negativa (−) eller neutrala (0) om nödvändiga resurser
omfördelas från annan verksamhet. Alternativ 1 stöds enhälligt av alla
berörda parter.
5.2.
Konsekvenser av alternativ 2
Det ökade ekonomiska värde som skapas genom
alternativ 2 skulle kunna uppmuntra näringsidkarna att tillämpa högre
djurskyddsstandarder. Alternativ 2 förväntas därför ha en svagt positiv
(+) effekt när det gäller att förbättra tillämpningen av lagstiftningen. Införandet av riktmärkning på EU-nivå av system
som registrerats i EU kommer att öka EU-producenternas möjligheter att få högre
priser i gengäld för högre djurskyddsstandarder. Alternativ 2 förväntas
ha en mycket positiv (+++) effekt när det gäller att sörja för öppen och
sund konkurrens för näringsidkarna i EU. Med alternativ 2 torde näringsidkarna ta ett
större ansvar i fråga om djurskydd. Alternativ 2 förväntas därför ha en
svagt positiv (+) effekt när det gäller att förbättra näringsidkarnas
kunskaper. Med alternativ 2 är det möjligt att angripa
vissa djurskyddsproblem som inte omfattas av EU-lagstiftningen, men det är inte
sannolikt att de allra värsta metoderna kan åtgärdas. Alternativ 2
förväntas därför ha en svagt positiv effekt (+) när det gäller att förbättra
samstämmigheten mellan djurarterna. Alternativ 2 skulle också kunna sudda ut skillnaden
mellan tillämpning av lagstiftningen och privata standarder. Det är dock
viktigt med tydlighet för konsumenterna, och om ett system inrättas bör denna
aspekt tas under noggrant beaktande. Alternativ 2 förväntas kräva ytterligare
finansiella resurser, främst för att marknadsföra den nya riktmärkningen för
konsumenterna och intensifiera den internationella verksamheten. Konsekvenserna
av alternativ 2 för EU:s budget förväntas bli svagt negativa (−). De flesta berörda parter ställer sig positiva till alternativ 2.
5.3.
Konsekvenser av alternativ 3
Alternativ 3 kommer att bidra till en bättre
tillämpning av lagstiftningen genom att de behöriga myndigheterna och
näringsidkarna ges tekniskt bistånd. Det är dock inte troligt att man kommer
att nå de producenter som är i störst behov av bistånd. Alternativ 3
förväntas därför ha en svagt positiv (+) effekt när det gäller att förbättra
tillämpningen. Genom större investeringar i tillämpad forskning
förväntas alternativ 3 ha positiva effekter för EU-producenternas
konkurrenskraft. Det kan också hjälpa producenterna att ta fram
certifieringssystem. Alternativ 3 förväntas därför ha en svagt till
tämligen positiv (+/++) effekt när det gäller att sörja för öppen och
sund konkurrens, beroende på vilken finansiering som finns tillgänglig. En ökad finansiering av EU-forskningsprojekt
bidrar till att öka de berörda parternas medvetenhet om djurskydd. Alternativ 3
förväntas därför ha en tämligen positiv (++) effekt när det gäller att
förbättra näringsidkarnas kunskaper. Alternativ 3 förväntas ha en neutral (0)
eller svagt positiv (+) effekt när det gäller att förbättra samstämmigheten
mellan djurarterna. Konsekvenserna av alternativ 3 för EU:s
budget förväntas bli svagt negativa (−). Det finns allmänt stöd för alternativ 3
från alla berörda parter, särskilt Europaparlamentet.
5.4.
Konsekvenser av alternativ 4
Kompetenskrav för dem som hanterar djur förväntas
bidra till en bättre tillämpning av lagstiftningen. Användning av djurskyddsindikatorer
för att uppnå efterlevnad kommer att möjliggöra ett flexibelt genomförande av
vissa bestämmelser och således förenkla tillämpningen av lagstiftningen. På
grund av åtgärdens stora omfattning förväntas alternativ 4 ha en
tämligen positiv effekt (++) när det gäller att förbättra tillämpningen. Alternativ 4 kommer att medföra
utbildningskostnader för näringsidkarna, men det kommer också att ha positiva
långsiktiga effekter för deras konkurrenskraft. Dessutom möjliggörs genom
alternativ 4 användning av djurskyddsindikatorer, vilket kan minska andra
kostnader för efterlevnad. Alternativ 4 förväntas därför ha en svagt
negativ (−) eller neutral (0) effekt när det gäller att sörja för öppen
och sund konkurrens, beroende på de eventuella
fördelar som ytterligare utbildning och införandet av djurbaserade indikatorer
ger och i vilken utsträckning de kompenserar för utbildningskostnaderna. Kompetenskraven kommer att leda till att
näringsidkarnas kunskaper ökar. Eftersom åtgärden är obligatorisk kommer dess
effekt att bli betydligt större än under alternativ 3. Alternativ 4
förväntas därför ha en mycket positiv (+++) effekt när det gäller att
förbättra näringsidkarnas kunskaper om djurskydd. Alternativ 4 kommer inte att ha någon (0)
effekt när gäller att förbättra samstämmigheten mellan djurarterna. De berörda parterna anser enhälligt att utbildning
av arbetstagarna har mycket positiva och långvariga effekter för djurskyddet. De berörda parterna har olika uppfattningar om
användningen av djurbaserade indikatorer. Producenterna fruktar en alltför stor
administrativ börda, medan djurskyddsorganisationerna betvivlar att
indikatorerna skulle kunna utgöra ett effektivt alternativ till föreskrifter.
5.5.
Alternativ 4+
Effekterna för målen 1, 2 och 4 har inte
bedömts vara relevanta, medan effekten för mål 4 förväntas vara svagt till
tämligen positiv (+/++), beroende på vilka eventuella uppföljningsåtgärder som
följer av undersökningarna.
6.
Jämförelse av alternativen
Sammantaget kompletterar alternativen varandra. Alternativ 4
är verkningsfullt när det gäller att uppnå viktiga mål, eftersom det införs
skyldigheter för alla berörda aktörer. Det medför dock också kostnader för
efterlevnaden som kan påverka konkurrenskraften och åtgärdar inte de ekonomiska
orsakerna. En kombination av alternativen 2 och 3 skulle på ett
mycket bättre sätt åtgärda denna aspekt, och de båda alternativen skulle vara
ömsesidigt förstärkande. På det hela taget tycks alternativ 3 vara
kostnadseffektivast, eftersom det innebär en god kompromiss mellan måttliga
kostnader och en bred rad effekter på de viktigaste orsakerna.
7.
Det bästa alternativet
Inget av alternativen kan åtgärda alla problem på
ett effektivt och verkningsfullt sätt. Det bästa alternativet är därför en
blandning enligt följande: 1. En undersökning av möjligheterna till ett
förenklat EU-regelverk som omfattar –
en ram för förbättrad tydlighet och relevans hos
informationen om djurskydd till konsumenterna, –
inrättande av ett nätverk av referenscentrum, –
integrering av kompetenskraven i en enda text (med
en övergångsperiod för att minska kostnaderna för efterlevnad), –
möjligheten att använda resultatbaserade
djurskyddsindikatorer. 2. Utarbetande av verktyg för att förbättra
medlemsstaternas efterlevnad av EU-bestämmelserna. 3. Stöd till internationellt samarbete. 4. Lämplig information till konsumenterna
och allmänheten. 5. Undersökningar av skyddet av djur som
inte omfattas av särskilda EU-bestämmelser.
8.
Övervakning och utvärdering
Det finns redan flera inslag som skulle kunna
utgöra användbara övervakningsverktyg i framtiden. Ett antal möjliga
indikatorer förtecknas i rapporten. Det verkar vara lämpligt att planera ytterligare
en utvärdering när strategin löper ut (2016). [1] KOM(2006)
13 slutlig.