Help Print this page 
Title and reference
Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Att integrera invandringsfrågor i Europeiska Unionens förbindelser med tredje länder - I. Migration och utveckling - II. Rapport om hur effektivt de ekonomiska resurser som finns tillgängliga på gemenskapsnivå används för repatriering av invandrare och avvisade asylsökande, för förvaltning av yttre gränser samt för asylfrågor och migrationsprojekt i tredje länder

/* KOM/2002/0703 slutlig */
Languages and formats available
Multilingual display
Text

52002DC0703

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Att integrera invandringsfrågor i Europeiska Unionens förbindelser med tredje länder - I. Migration och utveckling - II. Rapport om hur effektivt de ekonomiska resurser som finns tillgängliga på gemenskapsnivå används för repatriering av invandrare och avvisade asylsökande, för förvaltning av yttre gränser samt för asylfrågor och migrationsprojekt i tredje länder /* KOM/2002/0703 slutlig */


MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - ATT INTEGRERA INVANDRINGSFRÅGOR I EUROPEISKA UNIONENS FÖRBINDELSER MED TREDJE LÄNDER - I. MIGRATION OCH UTVECKLING - II. RAPPORT OM HUR EFFEKTIVT DE EKONOMISKA RESURSER SOM FINNS TILLGÄNGLIGA PÅ GEMENSKAPSNIVÅ ANVÄNDS FÖR REPATRIERING AV INVANDRARE OCH AVVISADE ASYLSÖKANDE, FÖR FÖRVALTNING AV YTTRE GRÄNSER SAMT FÖR ASYLFRÅGOR OCH MIGRATIONSPROJEKT I TREDJE LÄNDER

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

FÖRORD

I. MIGRATION OCH UTVECKLING

Inledning

AVSNITT A - SAMMANHANG

1. EU och internationella migrationsströmmar

2. Drivkrafterna bakom den internationella migrationen

2.1. Pådrivande faktorer

2.2. Attraherande faktorer

2.3. Migrationspuckeln

3. Flyktingbördan

4. Effekterna av internationell invandring för utvecklingsländer

4.1. Invandrares penningöverföringar

4.2. Kunskapsspridning

AVSNITT B - BEFINTLIG POLITIK

5. EU:s invandringspolitik

6. Bistånd till tredje länder med direkt anknytning till hantering av migrationen

7. Bistånd och återanpassning

8. Att angripa de pådrivande faktorerna på lång sikt

AVSNITT C - POLITISK UTVECKLING

9. Politisk dialog och migrationsklausul

10. Utbildad arbetskraft

11. Återtagandeavtal

12. Utvärdering av strategier och program efter halva tiden

13. Ytterligare åtgärder som avser institutionsuppbyggnad

II. RAPPORT OM HUR EFFEKTIVT DE EKONOMISKA RESURSER SOM FINNS TILLGÄNGLIGA PÅ GEMENSKAPSNIVÅ ANVÄNDS

1. Inledning

2. Bakgrunden till gemenskapens finansiella intervention

2.1. Subsidiaritets- och närhetsprincipen i samband med gemenskapsåtgärden.

2.2. Ramarna för gemenskapens utgifter - beaktande av budgetplanerna.

3. Instrument inom den inre politiken avsedda för asyl- och invandringspolitiken och förvaltningen av de yttre gränserna

3.1. Utveckling av de finansiella gemenskapsmedel som finns avsatta dels för asyl- och invandringspolitik, dels för förvaltning av de yttre gränserna

3.2. Finansiella instrument som antagits för att genomföra eller stödja de strategier som beslutats i Tammerfors och Laeken

3.2.1. Instrument för att stärka det administrativa samarbetet

3.2.2. Europeiska flyktingfonden (2000-2004)

3.2.2.1. Resultaten av de förberedande åtgärderna (1997-1999) och principerna för Europeiska flyktingfonden

3.2.2.2. Utvärdering av Europeiska flyktingfonden 2000-2002

3.3 Den planerade utvecklingen på kort till medellång sikt

3.3.1. Bättre kunskap om migrationsproblematiken

3.3.2. Införande av effektiva informationssystem

3.3.3 Förberedande åtgärder för integration av medborgare i länder utanför EU

3.3.4. Europeiska flyktingfondens framtid

4. Instrument för utrikespolitiken

4.1. Bidrag till förberedelserna av EU:s utvidgning

4.2 Samarbete med ursprungs- och transitländer utanför EU.

5. Nya behov.

5.1. Finansiellt stöd för återvändande?

5.2. fördelning av ansvaret för förvaltningen av de yttre gränserna mellan medlemsstaterna och EU

6. Sammanfattning

SLUTSATSER

BILAGOR

FÖRORD

Migration utgör kärnpunkten i den politiska debatten i industriländerna. Det har blivit en viktig strategisk prioritering för Europeiska unionen. Sköts den på rätt sätt, kan den bli en positiv faktor bakom tillväxt och framgång för både unionen och berörda länder. Efter att Amsterdamfördraget trätt i kraft och efter Europeiska rådets möte i Tammerfors håller nu de viktigaste delarna i en övergripande migrations- och asylpolitik på att gradvis komma på plats.

Integreringen av problem med anknytning till migration inom gemenskapens utrikespolitik och program utgör en del av en övergripande insats för att ta itu med migrationsfrågorna på ett sammanhängande och effektivt sätt på EU-nivå. Detta är emellertid en relativt ny trend som återspeglas i de krav som nyligen ställdes av Europeiska rådets möte i Sevilla.

Statsöverhuvuden och regeringar begärde att invandringspolitiken skulle integreras i unionens relationer med tredje länder och krävde dessutom en målinriktad strategi för att lösa problemet och att unionens alla instrument med avseende på yttre bindelser skulle komma till användning. Europeiska rådet bad även att kommissionen skulle förelägga rådet en rapport om hur effektivt de ekonomiska resurser som finns tillgängliga på gemenskapsnivå används för repatriering av invandrare och avvisade asylsökande, för förvaltning av yttre gränser samt för asylfrågor och migrationsprojekt i tredje länder.

Kommissionen avser att klara av båda målsättningarna.

Kommissionen tror att dessa bägge frågor måste bearbetas samtidigt, efter som de är två sidor av samma mynt. Vi måste bedöma problematiken och komma överens om en klar politisk linje, men vi måste också kontrollera att våra ekonomiska resurser är i paritet med våra politiska ambitioner. Detta ligger alltså bakom att det bifogade dokumentet är tvådelat: Den första delen analyserar fenomenet internationell migration, bedömer dess effekter på utvecklingsländerna, och undersöker sätt att hjälpa dem att hantera migrationsströmmarna, och den andra delen utgörs av kommissionens rapport som begärdes av Europeiska rådets möte i Sevilla om hur effektivt de ekonomiska resurser som finns tillgängliga på gemenskapsnivå används för repatriering av invandrare och avvisade asylsökande, för förvaltning av yttre gränser samt för asylfrågor och migrationsprojekt i tredje länder. I den här delen anges vilka resurser som är tillgängliga och här förklaras också vad som görs idag inom ramen för det pågående samarbetet. Den ger också förslag på olika metoder för att öka vår effektivitet när det gäller att stödja dessa åtgärder.

Kommissionen och medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för att klara av den svåra uppgiften att jämka ihop avvikande prioriteringar som kompletterar varann. Vid integrering av migrationen i gemenskapens utrikespolitik måste åtgärderna baseras på följande fyra nyckelprinciper:

(1) Integrationen av migrationsaspekter i gemenskapens internationella verksamhet måste respektera den övergripande samstämmigheten i dess utrikespolitik och den internationella verksamheten. Dialog och åtgärder i samarbete med tredje länder på migrationsområdet måste utgöra en del av en övergripande strategi på EU-nivå, vars grundval måste vara att stötta och mana på de länder som accepterar nya ordningar, men ändå inte straffa de länder som saknar vilja eller möjligheter till detta. Vår strategi måste också vara differentierad och i vederbörlig ordning beakta den individuella situationen i varje tredje land.

(2) Med avseende på migrationen bör gemenskapens långsiktiga prioritering vara att ta itu med de grundläggande orsakerna till migrationsströmmarna. Effekterna av långsiktiga utvecklingsprogram med inriktning på migrationsströmmarna bör vederbörligen erkännas, särskilt bekämpning av fattigdom, institutions- och kapacitetsuppbyggnad och konfliktförebyggande. Utvecklingsresurserna bör koncentreras på detta mål. Det är dessutom värt att notera att kommissionen redan stöder en hel rad åtgärder på migrationsområdet.

(3) Migrationsaspekterna bör först och främst hanteras inom den strategiska ram som föreslås av kommissionen och som medlemsstaterna kommit överens om ("lands- och regionsstrategidokumenten"). Halvtidsutvärderingen av landsstrategidokumenten som äger rum under 2003 erbjuder ett unikt tillfälle i detta avseende. Denna ram kommer, genom att presentera ett globalt utvecklingspaket för utvecklingsländer, att stimulera intresset för att ingå återtagandeavtal. Halvtidsutvärderingen bör ge möjlighet till ny bedömning av migrationen i tredje länder i varje enskilt fall och skulle kunna leda till en viss omorientering beträffande våra prioriteringar och viss omstyrning av medel inom det nationella vägledande programmet för varje berört land.

(4) Utan att föregripa resultatet av granskningen av landsstrategidokumenten verkar det redan stå klart att extra medel kommer att behövas. Nya uppgifter kan endast genomföras om nya pengar ställs till förfogande. Den berörda budgetposten (B7-667: "Samarbete med tredje länder på migrationsområdet") bör förstärkas avsevärt och utgöra ett komplement till vad som kan uppnås vid genomgången av landsstrategidokumenten. Den borde användas för att finansiera särskilda målinriktade åtgärder på migrationsområdet och dessa åtgärder bör utgöra komplement till åtgärder som finansieras genom de mer generiska utvecklingsprogrammen. Denna strategi bör säkerställa att migrationsincitament får större inverkan och en högre profil, vilket kommer att vara till hjälp för att undvika upprepningar och oordning. Den berörda budgetposten måste också förvaltas i enlighet med principerna i Relex-reformen för att uppnå samstämmighet och stordriftsfördelar.

Kommissionen är fullt medveten om migrationsfrågornas betydelse inom ramen för EU:s yttre förbindelser och vill nu uppmana alla intressenter att agera med beslutsamhet i enlighet med dessa riktlinjer. Det är det enda sättet att svara upp mot vårt gemensamma ansvar och det intresse vi delar med tredje länder att hitta lämpliga lösningar på de föreliggande utmaningarna.

Detta meddelande, som utgör en del av en övergripande strategi med avseende på migrationsfrågorna, kommer att följas av ett nytt meddelande från kommissionen i mars 2003, i vilket de olika aspekterna på intern samverkan mellan invandrings-, arbetsmarknads- och socialpolitik inom Europeiska unionen kommer att behandlas.

I. MIGRATION OCH UTVECKLING

Inledning

Under de senaste åren har internationell migration blivit ett centralt tema i den politiska diskussionen i industriländerna. Inom EU definierades ramarna för diskussionen om migrationsrelaterade frågor 1999 genom Amsterdamfördraget och vid Europeiska rådets möte i Tammerfors. Flera delar av en omfattande migrationspolitik har lagts fram för Europaparlamentet och rådet. Inför Europeiska rådets möte i Sevilla i juni 2002 uppmärksammades särskilt frågan om illegal invandring. I detta sammanhang uppmärksammade stats- och regeringscheferna det bidrag som EU:s olika externa politikområden och instrument, inbegripet utvecklingspolitiken, skulle kunna stå för genom att ta upp de underliggande orsakerna till migrationsströmmar. Redan 1994 påvisade kommissionen i sitt meddelande till rådet och Europaparlamentet om invandrings- och asylpolitik [1] behovet av en övergripande strategi inom detta område, som särskilt skulle vara inriktad på att minska migrationstrycket genom samarbete med de potentiella tredje länder som står för migrationen till Europa.

[1] KOM(94) 23.

Som utgångspunkt kan det vara nyttigt att erinra sig att migration inte bara skall ses som ett problem, utan även som ett i grunden positivt fenomen, som vi alltid levt med och som innebär både möjligheter och utmaningar. Ändå är det ett faktum att industriländerna, inklusive Europeiska unionen, har stor nytta av migrationen och fortsatt kommer att behöva invandrare, i synnerhet i de sektorer som kräver högutbildad respektive lågutbildad arbetskraft. De internationella migrationsströmmarna som väntas fortsätta, eller till och med öka, kommer att få betydande konsekvenser för Europeiska unionen, och för de tredje länder, inklusive utvecklingsländerna, som dessa invandrare kommer ifrån. För att framgångsrikt ta itu med dessa konsekvenser kommer det att krävas en förstärkning av politiken som fokuserar på grundorsakerna till den internationella migrationen och, samtidigt, arbetar för en ytterligare förstärkning av EU:s och ursprungsländernas kapacitet att hantera migrationen.

Europeiska gemenskapens nuvarande utrikespolitik och program som stöder mänskliga rättigheter, konsolidering av demokratin, fattigdomsbekämpning, skapande av arbeten och övergripande förbättring av den ekonomiska situationen i migrationsländerna, bevarande av freden etc., har ett direkt samband med migration, eftersom de tar itu med de grundfaktorer som måste angripas för att minska migrationstrycket.

De under senare år inom Europeiska unionen uttryckta bekymren i samband med konsekvenserna av migrationsfenomenet påkallade ett mer substantiellt och målinriktat bidrag inom ramen för gemenskapens utrikespolitik, program och instrument. Detta bidrag håller nu på att få en bestämd konkret form. Efter Tammerfors har migrationsfrågan med framgång placerats på agendan för dialogen mellan gemenskapen och ett stort antal länder. Dessutom har kommissionen, i samarbete med berörda tredje länder, planerat avsevärda gemenskapsbidrag (se bilagor) som stöd till tredje länder i deras ansträngningar att ta itu med de frågor som är direkt relaterade till legal och illegal migration. Dessa program skall nu genomföras, och deras effekt kommer att visa sig på medellång och lång sikt.

Detta meddelande fokuserar på Europeiska unionens relationer med utvecklingsländer på låg- eller medelinkomstnivå i Afrika, Asien, Latinamerika och Europa, med undantag för EU:s kandidatländer. Det har tre syften. Det första är att åter sätta in migrationsfrågan i ett bredare sammanhang, som beaktar drivkrafterna bakom den internationella migrationen, det särskilda fallet med människor i behov av skydd och den internationella migrationens effekter på utvecklingsländerna. Det andra syftet är att skapa en överblick över gemenskapens invandringspolitik och hur migrationsfrågor integreras i gemenskapens externa politik och samarbetsprogram. Slutligen är det tredje syftet att påvisa en möjlig politisk utveckling som skulle kunna förbättra gemenskapens bidrag till bättre hantering av migrationsströmmarna, och även hur man får kontroll över den illegala invandringen.

AVSNITT A - SAMMANHANG

1. EU OCH INTERNATIONELLA MIGRATIONSSTRÖMMAR

FN uppskattar att antalet människor i världen som har en annan nationalitet än den i landet där de bor, och därför kan anses vara internationella invandrare, uppgår till ca 150 miljoner (eller omkring 2,5 % av världens befolkning). Det totala antalet internationella invandrare växer efterhand, men relativt sett har inte bilden förändrats särskilt mycket sedan i början på 1900-talet.

De flesta analytiker tror att invandringen till EU antingen kommer att stabiliseras eller öka på lång sikt. Det officiella nettoinvandringsöverskottet inom EU ligger för närvarande på cirka 2,2 promille av befolkningen, vilket är mindre än den nuvarande invandringen till traditionella invandringsländer som USA och Kanada. Under 2000 kom cirka 680 000 invandrare från länder utanför EU till unionen [2].

[2] Antalet legala invandrare till EU nådde en topp på 1,2 miljoner människor under 1992, främst till följd av det stora flyktingantalet från f.d. Jugoslavien.

>Plats för tabell>

Dessa legala migranter, som det finns tillförlitlig statistik över, kan delas in i asylsökande, familjemedlemmar som skall återförenas med invandrare som redan har lagligt uppehållstillstånd i någon av EU:s medlemsstater, registrerade arbetskraftsinvandrare och business migrants [3]. En viktig (juridisk) distinktion måste göras mellan ekonomiska invandrare och människor som behöver skydd. Enligt internationell lagstiftning föreligger ingen skyldighet för länder att ta emot ekonomiska invandrare på sitt territorium. Att beviljas asyl är emellertid en mänsklig rättighet som baseras på internationella skyddsnormer, och som måste tillhandahållas inom ramen för staternas åtaganden enligt internationella avtal, t.ex. 1951 års Genèvekonvention.

[3] Meddelande om en invandringspolitik för gemenskapen, KOM (2000) 757.

Förutom de lagliga invandrarna förekommer ett avsevärt antal olagliga eller "illegala" invandrare, och bland dem finns människor som antingen illegalt kommit in i en av EU:s medlemsstater eller "stannat kvar" efter att giltig visering eller uppehållstillstånd gått ut, eller blivit avvisade som asylsökande. Arten av detta fenomen gör att exakta siffror saknas, och det går därför bara att göra en uppskattning på hur många illegala invandrare som befinner sig inom EU [4].

[4] För närmare uppgifter se kommissionens meddelande om en gemensam politik om olaglig invandring, KOM(2001) 621 från november 2001.

Merparten av de "ekonomiska invandrare" som för närvarande uppehåller sig i någon av EU:s medlemsstater kommer inte från låginkomstländer utan från länder på medelinkomstnivå och övergångsekonomier. Fattiga människor från utvecklingsländer saknar helt enkelt både de förbindelser och de resurser som krävs för att lätt kunna förflytta sig mellan olika kontinenter. Då människor migrerar av ekonomiska orsaker flyttar de vanligen till regionala centra med ekonomisk tillväxt. Uppskattningsvis hyser länderna i Afrika mer än 20 miljoner invandrade arbetstagare från den egna kontinenten [5].

[5] ILO, Rapport III, 87:e sessionen inom Internationella arbetarkonferensen , Genève, 1999.

Dessa arbetskratsströmmar syd-syd är ett mycket betydelsefullt fenomen, och att främja en ordnad migration i syd-sydlig riktning skulle kunna vara en relevant aspekt av gemenskapens utvecklingssamarbete med vissa länder. Bortsett från den direkta inverkan på utvecklingen skulle en effektivare hantering av dessa strömmar syd-syd också kunna ha en direkt inverkan på migrationen syd-nord, särskilt i de fall som internationell migration har samband med snabb urbanisering.

2. DRIVKRAFTERNA BAKOM DEN INTERNATIONELLA MIGRATIONEN

2.1. Pådrivande faktorer

Särskilda orsaker och migrationsmönster varierar över tid och mellan länder och regioner. Under hela vår historia har människor utvandrat när deras hemort inte kunnat erbjuda dem resurser och möjligheter att tillfredsställa sina behov och ambitioner. De "klassiska" betingelser som ligger bakom migration inkluderar bl.a. följande faktorer [6]:

[6] Migration-Development Nexus, översikt över aktuellt forskningsläge, Center för utvecklingsforskning, Köpenhamn, februari 2002. Förteckningen innebär ingen form av rangordning eftersom de pådrivande faktorerna brukar variera från fall till fall.

* Negativ eller låg ekonomisk tillväxt i kombination med ojämlik inkomstfördelning.

* Överbefolkning, hög befolkningstillväxt.

* Höga undersysselsättnings- och arbetslöshetstal som resultat av en större ekonomisk omstrukturering.

* Högt tryck på landsbygds- och stadsmiljö.

* Väpnad konflikt, etnisk rensning.

* Brott mot mänskliga rättigheter, diskriminering, förföljelse.

* Naturkatastrofer, ekologisk förstöring.

* Dålig förvaltning.

Otillräcklig eller bristfällig nationell politik och avsaknad av reformer i utvecklingsländerna själva ligger ofta bakom de faktorer som beskrivits ovan.

Den ekonomiska pådrivningsfaktorn för att migrera kommer inte att försvinna så snabbt. Enligt Världsbankens siffror kommer arbetskraften i låginkomstländerna att växa från 1,4 miljarder till 2,2 miljarder under år 2025 [7]. Motsvarande siffror för länder på medelinkomstnivå (som är de största leverantörerna av internationella invandrare) visar en liknande ökningstakt. Nuvarande nivåer för ekonomisk tillväxt, handel och utländska investeringar i utvecklingsländerna är uppenbart otillräckliga om all denna arbetskraft skall kunna absorberas.

[7] Världsbanken, World Development Report 1996

Till skillnad mot "ekonomisk migration" är påtvingad migration som i huvudsak förorsakats av konflikter och otrygghet vanligtvis av en mera cyklisk natur. Flyktingströmmarna fluktuerar. Massutvandring följs ofta (men inte alltid) av massåtervändande så snart säkerheten har förbättrats. Människor som migrerar från konfliktdrabbade områden styrs vanligen av en kombination av bevekelsegrunder, särskilt de som flyttar från sin egen region till utvecklade länder.

2.2. Attraherande faktorer

Medan konflikter och fattigdom tillhör de primära pådrivande faktorerna vid migration, är motsvarande attraherande faktorer trygghet och socio-ekonomisk förbättring till följd av efterfrågan på arbetskraft i värdländerna. De som migrerar flyttar till platser där de erbjuds skydd eller där det går att få arbete. Som nämndes i föregående avsnitt leder detta inte i första hand till interkontinental eller syd-nordlig rörlighet. Omkring 85 % av världens flyktingar har funnit skydd utanför EU, mestadels i en fristad inom konfliktområdet. Mer än 90 % av världens invandrare lever och arbetar utanför EU, vanligen relativt nära sina ursprungsländer. Nära 50 % av de 150 miljoner migranter som finns över hela världen är kvinnor, som arbetar med sjukvård och hushållstjänster. Dessutom är merparten av den invandrade arbetskraften inom sexindustrin kvinnor, och många av dem har hamnat där mot sin vilja.

De flesta invandringsländerna, inklusive EU:s medlemsstater, står inför brist på såväl välutbildad som lågutbildad arbetskraft. De första kategorierna omfattar IT-specialister, sjukvårdspersonal och forskare, tekniker och lärare. Den andra kategorin omfattar lantarbetare, byggnadsarbetare, hotell- och restaurangpersonal etc. Europeiska regeringar och europabaserade företag vänder sig i ökande utsträckning till arbetsmarknaden i utvecklingsländerna för att rekrytera denna arbetskraft, framför allt till högkvalificerade sektorer. Efter ankomsten till invandringslandet får dessa migranter vanligtvis rättslig status, men faktum är att många av dem, särskilt inom de lågutbildade sektorerna, även i fortsättningen kommer att finna jobb och bostäder inom EU utan sådan rättslig status.

För att någon verkligen skall ta steget och utvandra krävs dock kontakter som kan ge praktiska råd och stöd. De praktiska frågorna beträffande invandring får man vanligen hjälp med via familjekontakter eller i ett större nätverk för en invandrardiaspora. Ett sådant nätverk utgör ofta en mycket speciell del av arbetsmarknaden i ett mottagarland och rekryterar landsmän och landsmaninnor från ett begränsat antal byar eller stadsområden i deras ursprungsland. I ökande utsträckning tillhandahålls denna typ av stöd till relativt låg risk och på mycket vinstgivande kommersiella villkor av kriminella organisationer som är inblandade i människosmuggling.

2.3. Migrationspuckeln

En framgångsrik utvecklingsprocess kan, på kort sikt, leda till en ökning i stället för en minskning av den internationella migrationen. När ett utvecklingsland lyckas generera ekonomisk tillväxt får en första generation av dynamiska män och kvinnor råd, och lust, att resa. Det kan fortfarande vara begränsad tillgång till möjligheter på hemmaplan, eftersom regleringar och reformer ännu inte slutförts och den inhemska arbetsmarknaden inte uppnått sin fulla potential. I det läget kan många människor ha lust att pröva sin lycka på arbetsmarknaden i ett industriland. Detta fenomen, som kallas "migrationspuckeln", förmodas försvinna i ett senare skede när ursprungslandets utvecklingsnivå uppnår ett mognare stadium [8].

[8] Migration, return and development; An institutional perspective. Expert Working Paper, Center för utvecklingsforskning, Köpenhamn, april 2002.

I det långa perspektivet betyder emellertid en minskning av fattigdomen och ökade möjligheter till anställning att trycket på människor minskar när det gäller att ansluta sig till "överlevnadsmigration". Likaså upphör den framtvingade migrationen och människor återvänder till sina hemländer när fred och utveckling ersätter konflikt och kamp.

3. FLYKTINGBÖRDAN

I enlighet med Genèvekonventionen från 1951 om flyktingars rättsliga ställning definieras en flykting som en person som "i anledning av en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd...". Människor som flyr från sitt land har vissa grundläggande rättigheter, t.ex. rätten att söka asyl i ett annat land och rätten att inte utvisas eller återsändas till sitt ursprungsland så länge deras säkerhet är hotad (principen om "non-réfoulement"). Dessutom har de rätt att lämna in en begäran om asyl till de behöriga myndigheterna och få sin begäran prövad av dem.

Medan EU hyser ett avsevärt antal flyktingar och asylsökande [9] är det också ett faktum att många utvecklingsländer måste ta hand om flyktinggrupper som vida överstiger EU:s genomsnittsvärden. I år, 2002, finns det 13 miljoner flyktingar och asylsökande i världen, och av dem uppehåller sig 1,9 miljoner (15 %) inom EU [10]. Dessutom finns det omkring 20 miljoner internt fördrivna personer i världen, varav nästan hälften i Afrika och mer än en miljon i Afghanistan. Enligt UNHCR-statistiken har antalet asylsökande som kommer till EU halverats under de senaste tio åren och uppgår för närvarande till mindre än 400 000 personer per år. Detta kan jämföras med att länder som Iran och Pakistan under bara år 2001 tog emot mer än 1 miljon anländande vardera.

[9] Som för ekonomiska invandrare gäller att flertalet asylsökande inom EU inte heller kommer från utvecklingsländer. Under de senaste tio åren har fyra av de sex länder som låg i topp när det gäller asylsökande inom EU varit europeiska (Förbundsrepubliken Jugoslavien, Rumänien, Turkiet, Bosnien och Hercegovina).

[10] Jfr.: I USA finns omkring 4 % av världens flyktingar. Siffrorna för Kanada, Australien och Japan är 1 %, 0,4 % resp. 0,02 %.

>Plats för tabell>

Den börda som bärs av de utvecklingsländer som är värdländer ökas på ytterligare genom att de själva har begränsad ekonomisk och institutionell kapacitet. Flyktingar kan avsevärt öka påfrestningarna på de ofta bräckliga sociala och politiska strukturerna i ett mottagande utvecklingsland. UNHCR:s forskning [11] har visat att om dessa faktorer beaktas är de fem länder som ligger i topp när det gäller den största flyktingbördan Iran, följt av Burundi, Guinea, Tanzania och Gambia. I Afrika är förhållandet mellan flyktingbefolkningen och BNP per capita [12] mer än 25 gånger högre än i Europa.

[11] UNHCR, Selected indicators measuring capacity and contributions of Host Countries, Genève, april 2002.

[12] Flyktingbefolkningen per 1 000 invånare delat med BNP per capita. Siffran ger en kvantitativ indikation om den relativa vikt som ankommande flyktingar lägger på den finansiella och ekonomiska situationen i ett värdland. Om man rangordnar de individuella länderna kommer Pakistan först, följt av Tanzania och Kongo. Det första EU-landet är Tyskland som ligger mycket längre ner på listan, på plats 37.

För att lindra nöden hos flyktingbefolkningar ställer Europeiska gemenskapen humanitärt bistånd till förfogande. Ett av de särskilda målen med gemenskapens humanitära bistånd är att ta itu med konsekvenserna av sådana förflyttningar av flyktingar, fördrivna personer och återvändande. Gemenskapsåtgärderna enligt rådets förordning 1257/96 [13] om humanitärt bistånd, som gemenskapens kontor för humanitärt bistånd, ECHO, ansvarar för, fokuserar på att förse dess verkställande partner med nödvändig finansiering för att de skall kunna tillhandahålla skydd, vård och underhåll för flyktingbefolkningar så länge det behövs.

[13] EGT L 163, 2.7.1996, s. 1-6

I överensstämmelse med de grundläggande principerna i internationell humanitär rätt, dvs. opartiskhet och icke-diskriminering, tillhandahålls gemenskapens humanitära bistånd enbart i enlighet med de drabbade befolkningsgruppernas behov, och de mest sårbara, såsom barn, kvinnor, handikappade och äldre, prioriteras.

Projekt finansieras för att tillgodose flyktingarnas behov, varvid man även hjälper värdlandet att ta hand om ett inflöde av flyktingar, eftersom landets egen infrastruktur och institutionella kapacitet vanligtvis inte räcker till när det gäller att hantera sådana problem. Gemenskapen finansierar för närvarande många sådana projekt runtom i världen. Dessutom kan biståndet främja värdlandets infrastruktur, vilket kan vara en annan fördel för lokalsamhället, och detta kan bidra till att minska eventuella spänningar mellan de båda grupperna. Utöver detta kan finansiering ställas till förfogande sedan flyktingarna återvänt till sina hemländer, för att möjliggöra återställande åtgärder, t.ex. återbeskogning, vilket kan behövas efter flyktingarnas närvaro i värdlandet.

Finansiering går även till projekt som skall ge stöd vid repatriering till ursprungslandet, förutsatt att vissa väsentliga förutsättningar uppfylls. Repatrieringen måste vara frivillig, och situationen i ursprungslandet måste ha genomgått en generell förbättring. Ursprungslandet måste också ha gett garantier eller nöjaktiga försäkringar om den repatrierade befolkningens säkerhet. I Östtimor har t.ex. skydd, logi och omlokaliseringshjälp tillhandahållits för 300 000 återvändande flyktingar. Dessutom tillhandahåller gemenskapen medel för återintegrering av flyktingar så snart de repatrierats, för att lätta bördan för ursprungsländerna, som ofta genomgått en lång period av konflikter och förstörelse. I enlighet med detta finansierar gemenskapen UNHCR:s repatriering av tiotusentals sierraleonska flyktingar från Guinea samtidigt som Sierra Leone får återintegreringspaket. På liknande sätt finansieras projekt som skall stödja omlokalisering av flyktingar från tillflyktslandet till ett tredje land som har gått med på att ta emot dem.

En varaktig flyktingsituation ökar trycket på knappa ekonomiska och miljömässiga resurser och förorsakar ibland spänningar gentemot lokalsamhällena. Detta kan ge upphov till säkerhetsproblem och lokal brottslighet. I många afrikanska länder har flyktingar befunnit sig i det mottagande lokalsamhället under 20 år eller mera. Många av dessa flyktingar kommer från landsbygden och förlitar sig på tillgång till gemensamma naturresurser som vatten, odlingsbar jord och skog, vilket gör att de börjar konkurrera med de fattiga på landsbygden i värdsamhället. Det här problemet kan hanteras om värdregeringarna försöker att integrera dessa flyktingar genom att tilldela dem mark som, om möjligt, ligger nära de områden som de geografiskt och etniskt tillhör. Denna strategi har framgångsrikt prövats i länder som Uganda och Belize och lett till att flyktingarna integrerats i den nationella utvecklingsprocessen. Liknande åtgärder för att främja hållbara lösningar, inbegripet genom lokal integration, har genomförts genom samarbetsinsatser med UNHCR, t.ex. "Zambia-initiativet" [14].

[14] ZAMBIA-INITIATIVET SYFTAR TILL ATT HJÄLPA FLYKTINGAR ATT BLI PRODUKTIVA MEDLEMMAR I SINA VÄRDSAMHÄLLEN, VILKET LEDER TILL SOCIAL INTEGRATION, FRED, SÄKERHET OCH STABILITET I REGIONEN. INITIATIVET OMFATTAR PROGRAM INOM RAMEN FÖR SÅDANA OMRÅDEN SOM JORDBRUK, HÄLSA, UTBILDNING, INFRASTRUKTUR, SAMHÄLLSSTYRNING, KÖNSFRÅGOR OCH HIV/AIDS.

4. EFFEKTERNA AV INTERNATIONELL INVANDRING FÖR UTVECKLINGSLÄNDER

Internationell invandring kan både bidra till den ekonomiska utvecklingen i industriländerna och ha positiva effekter på de utvecklingsländer som utgör ursprungsländer. Samtidigt kan vissa aspekter av internationell invandring, t.ex. utflödet av högutbildade människor och flyktingströmmar mellan grannländer, också utgöra direkta utmaningar för utvecklingsländerna. Den internationella invandringens effekt på utvecklingsländerna måste bedömas från fall till fall, eftersom den uppvisar en avsevärd variation mellan de olika länderna.

4.1. Invandrares penningöverföringar

Enligt vissa beräkningar [15] är det årliga flödet av penningförsändelser till utvecklingsländer faktiskt högre än det totala offentliga utvecklingsbiståndet (ODA). För många länder utgör remitteringarna ett viktigt positivt tillskott till betalningsbalansen och ger ett stort tillflöde av utländsk valuta. I ett land som Haiti svarar remitteringarna för 17 % av BNP [16]. I de flesta länder är denna siffra bra mycket lägre, men fortfarande väsentlig. Inflödet av remitteringar fördelas inte jämnt bland utvecklingsländerna. De går till länder med låg medelinkomst, t.ex. Filippinerna, Egypten och Marocko och några stora låginkomstländer som Indien och Pakistan [17]. Antalet remitteringar till Afrika söder om Sahara är fortfarande lågt, men kan mycket väl rymma en väsentlig utvecklingspotential.

[15] Remittance Flows and Impact, S. Martin, 2001.

[16] International mobility in a globalising world, Jan Niessen / Migration Policy Group, mars 2002

[17] Migration-Development Nexus, Evidence and Policy Options, Center för utvecklingsforskning, Köpenhamn, april 2002.

Remitteringarna utgör privata pengar som först och främst skall vara till nytta för avsändarens familj och de utelämnar de fattigaste grupperna som inte har någon familjemedlem i utlandet. I ett första skede används remitteringarna i allmänhet för att försörja familjen och återbetala skulder. I ett senare skede används de till förbättring av bostaden, kapitalvaror och utbildning. I en tredje fas förefaller det som om de investeras i produktiv verksamhet och köp av land eller små företag.

Den betydande utvecklingspotentialen i remitteringarna har fått vissa utvecklingsländer att försöka införa hävstångsmekanismer som skall stimulera dem som migrerat att avsätta en viss del av varje överföring till utvecklingsfonder. Dessutom introduceras vissa finansiella instrument som skall fånga upp en del av de individuella remitteringarna, komplettera med pengar från allmänna medel och främja samriskföretag mellan utvandrare och lokala utvecklingsorganisationer. Slutsatserna från konferensen för utvecklingsfinansiering, som ägde rum i Monterrey i mars 2002 innehåller också en referens till remitteringar. Av punkt 18 framgår att "det är viktigt att minska transfereringskostnaderna för invandrade arbetares remitteringar och att skapa möjligheter till utvecklingsorienterade investeringar, inbegripet bostäder".

Samtidigt som kommissionen är medveten om att remitteringar från migranter är privata pengar, som borde användas enligt de berörda individernas önskemål, anser den att offentliga förvaltningar i värdländer för migranter kanske skulle kunna spela en roll för att försöka säkerställa att dessa medel kan överföras till utvecklingsländer till låg avgift och på ett lagligt och säkert sätt. Befintliga officiella ekonomiska transaktionssystem är ofta besvärliga och dyra, och leder till att migranter använder sig av informella nätverk av penninghandlare. Följaktligen har finansinstitut, internationella banker och penninghandlare ett ansvar att se till att effektiva och kostnadseffektiva system kommer att finnas tillgängliga för remitteringar till utvecklingsländer.

4.2. Kunskapsspridning

Globaliseringen inbjuder till migration. Eftersom globaliseringen främjar specialisering inom ekonomier och länder, är det också logiskt att specialiserade arbetstagare (såväl hög- som lågutbildade) vill flytta från ett land till ett annat. I de fall då det fortfarande saknas en övergripande invandringspolitik, vilket även gäller för EU, hittar arbetskraften sin egen (illegala) väg in på den globaliserade arbetsmarknaden. Följaktligen är det nödvändigt att, som man kom överens om vid Europeiska rådets möte i Tammerfors, utveckla en harmoniserad återtagandepolitik i syfte att reglera migrerande arbetstagares rätt att resa in i EU. Denna politik beaktar intressena hos både EU och de tredje länder som invandrarna kommer från och är avsedd att vara följdriktig med de ansträngningar som görs för att ta itu med de negativa effekterna av den "kompetensflykt" som nämns nedan.

Utvecklingsländer med höga arbetslöshetsnivåer och låg ekonomisk tillväxt kanske ser fördelar med att dess lågutbildade medborgare utvandrar. Inte bara på grund av invandrarnas penningöverföringar utan även beroende på att en minskning av den övertaliga arbetskraften kommer att innebära färre människor utan arbete, vilket kommer att ha en positiv effekt på konkurrenssituationen och därför leda till inkomster för dem som blir kvar. Men om den utbildade arbetskraften lämnar landet kan verkningarna på den inhemska ekonomin bli mindre positiva, särskilt i det korta perspektivet. Detta kompetensflyktsfenomen kan ha direkt negativa återverkningar på utvecklingsprocessen.

Det finns vinnande scenarier, där såväl ursprungs- som mottagarländer och migranten själv drar nytta av migrationen [18], då migranten bibehåller finansiella, sociala och ekonomiska länkar till sitt ursprungsland och återvänder till det, antingen permanent eller temporärt. Men dessa scenarier är fortfarande enstaka fall. Gemenskapens sjätte ramprogram för forskning och teknisk utveckling, som erbjuder utbildning för forskare från tredje länder, inbegripet minst utvecklade länder, har som syfte att öka utvecklingsländers samlade vetenskapliga och tekniska kapacitet och omfattar delar som främjar ett faktiskt återvändande av trainees, inbegripet återresestipendier.

[18] ILO, Migration of Highly Skilled Persons from Developing Countries: Impact and Policy Responses, Genève, 2002.

Icke desto mindre rekryterar industriländer, inbegripet EU:s medlemsstater, i ökande utsträckning utbildad arbetskraft i utvecklingsländer, exempelvis IT-experter från Indien, läkare från Pakistan, lärare från Västindien och sjuksköterskor från Sydafrika. För vissa utvecklingsländer är denna "export" av högutbildade medborgare en etablerad del av regeringens politik. Oftast leder denna process till att det uppstår en motsägelse mellan värdländernas nationella politik och målen för utvecklingspolitiken.

När utvandrare återvänder frivilligt, temporärt såväl som permanent, återförs ackumulerade summor i form av ekonomiskt kapital, humankapital och socialt kapital till utvecklingsländerna. Traditionellt har återvändande därför alltid ansetts ha en avgörande betydelse för en positiv relation mellan migration och utveckling [19]. Det här positiva sambandet förutsätter att utvandraren har varit utomlands tillräckligt länge för att förvärva kunskaper och resurser och att han eller hon har möjlighet och är villig att avsätta (delar av) sitt kapital till ny verksamhet i ursprungslandet. Dessa ursprungsländer kan underlätta en framgångsrik återintegrering, vilket också främjar lokalsamhället i stort, genom att skapa den rätta sociala, ekonomiska och institutionella miljön för en återvändande utvandrare.

[19] Migration-Development Nexus, Evidence and Policy Options, Center för utvecklingsforskning, Köpenhamn, april 2002.

I praktiken stöter återvändande utvandrare ofta på motivationshämmande faktorer, även i sitt värdland. Återvändandet kan ha effekt på deras pensionsrättigheter eller deras möjligheter att återvända till EU för att besöka familj och vänner. Generellt sett behövs konkreta administrativa lösningar och stödprogram. Några sådana förbereds för närvarande, t.ex. ett gemenskapsfinansierat IOM-projekt som avser återvändande av högutbildade afghaner, som kan bidra till återhämtning, rehabilitering och återuppbyggnad av Afghanistan.

En invandrare kan också göra positiva insatser för den lokala utvecklingen i sitt ursprungsland, utan att bosätta sig permanent där. Regeringarna i de länder som sänder utvandrare, t.ex. Tunisien, Senegal och Nigeria, har etablerat en aktiv politik för att intensifiera kontakterna med sin diaspora och engagera dem i den nationella utvecklingsprocessen, både ekonomiskt och politiskt. På den andra sidan har en del länder som tar emot invandrare och internationella organisationer gjort experiment med "samarbetsprojekt" som syftar till att engagera invandrardiasporan i utvecklingsprocessen i deras hemland.

AVSNITT B - BEFINTLIG POLITIK

På grundval av Amsterdamfördraget och i enlighet med de politiska riktlinjer som fastställdes vid Europeiska rådets möten i Tammerfors och Sevilla, har kommissionen utarbetat huvuddragen för en gemensam asyl- och migrationspolitik. Förutom detta, försöker kommissionen, med hjälp av sin utvecklings- och samarbetspolitik, att förbättra dialogen och förstärka partnerskapet med tredje länder i migrationsfrågan. Befintlig politik och åtgärder kan delas in i tre kategorier. Den första kategorin omfattar de åtgärder som nyligen planerades inom ramen för gemenskapens samarbetsprogram med tredje länder och som direkt tar itu med migrationsfrågan. Den andra kategorin omfattar de åtgärder som faller under den allmänna rubriken bistånd och återanpassning. Den tredje kategorin täcks av det allmänna syftet bakom gemenskapens politik för utvecklingssamarbete och dess utvecklingsprogram, som, genom att stödja hållbar tillväxt och utveckling och minskad fattigdom, syftar till att minska det antal pådrivande faktorer som bidrar till migration.

5. EU:S INVANDRINGSPOLITIK

Kommissionen har utarbetat huvuddragen för en gemensam asyl- och migrationspolitik i två allmänna meddelanden och i enskilda förslag till rättsakter. Det arbetsprogram man enades om i Tammerfors för att förverkliga detta mål består av två etapper: för det första upprättandet av ett grundläggande gemensamt rättsligt ramverk som införlivar miniminormer inom de områden som omfattas av fördraget, och för det andra en gradvis tillnärmning av lagstiftning, politik och förfaranden genom en öppen samordningsmetod mellan medlemsstaterna. I enlighet med den övergripande strategi som antogs av rådet håller åtgärder på att vidtas med avseende på en rad olika aspekter av migrationsfenomenet.

Kommissionen har nu lagt fram alla de förslag till rättsakter som krävs för att upprätta det grundläggande ramverket för rätt till inresa och vistelse för legala migranter och deras familjer. Detta kommer att tillhandahålla öppna kanaler för mottagandet av migrerande arbetstagare. Vissa av förslagen är dessutom avsedda att underlätta rörligheten inom EU för medborgare från tredje länder, t.ex. för långvarigt bosatta eller för medborgare från tredje land som studerar. Samtidigt vidtas åtgärder för att förstärka bekämpandet av illegal migration, människosmuggling och människohandel till EU på grundval av en omfattande strategi som rådet antog i februari 2002. Åtgärder för att förbättra samarbetet i fråga om återsändandet av illegala migranter håller också på att utarbetas på grundval av kommissionens grönbok från april 2002 om detta.

Kommissionen har också lagt fram ett antal förslag till rättsakter för Europaparlamentet och rådet som en grund för en gemensam asylpolitik som fullt ut respekterar Genèvekonventionen från 1951 om flyktingar och medlemsstaternas andra internationella åtaganden med avseende på flyktingar, asylsökande och människor i behov av internationellt skydd.

Under 2002 påbörjade kommissionen en genomgång av samspelet mellan invandring och arbetsmarknads- och socialpolitiken inom Europeiska unionen, och med den genomgången som bas avser kommissionen att i mars 2003 anta ett meddelande som förberedelse inför Europeiska rådets junimöte.

Främjandet av integration och delaktighet för migranter sker främst inom ramen för Europeiska socialfondens "EQUAL"-initiativ och program för att bekämpa diskriminering, inbegripet rasism och främlingsfientlighet.

Det är underförstått att ett snabbt godkännande av kommissionens förslag, vilket rådet och dess medlemsstater ansvarar för, skulle stimulera konsolideringen av gemenskapens migrationspolitik och följaktligen bidra till att för tredje länder tydliggöra gemenskapens inställning på området. Att etablera ett tydligt gemenskapsramverk på migrationspolitikens område utgör ett trovärdighetsvillkor för gemenskapen i dess relationer med tredje länder i frågan om hantering av migrationen.

6. BISTÅND TILL TREDJE LÄNDER MED DIREKT ANKNYTNING TILL HANTERING AV MIGRATIONEN

Integration av de problem som är knutna till migration inom utrikespolitiken i allmänhet och i gemenskapens externa politik och program i synnerhet är en nytillkommen trend. Migration är faktiskt ett nytt verksamhetsområde för gemenskapssamarbete och utvecklingsprogram. Efter mötet i Tammerfors har Europeiska kommissionen börjat integrera flera frågor som har direkt anknytning till legal och illegal migration i sin långsiktiga samarbetspolitik och i programsamarbetet. Betydande direkt och indirekt gemenskapsbistånd har programplanerats för att ge tredje länder stöd i deras ansträngningar att ta itu med frågor avseende legal och illegal migration. I bilagorna till detta meddelande återfinns en förteckning över program och åtgärder som har anknytning till migration på regional och nationell nivå (en detaljerad beskrivning av dessa program finns i de nationella och regionala vägledande programmen som bifogas land- och regionstrategidokumenten). En del av dessa program - de som har speciell inriktning på gränsförvaltning, kampen mot illegal migration, hantering av migrationen - kommer direkt att bidra till att stärka tredje länders kapacitet när det gäller att hantera migrationsströmmarna. Flertalet av ifrågavarande program bör genomföras under perioden 2001-2004. Vissa befinner sig redan i startfasen. Utan att behöva upprätta en aktivitetsbeskrivning för varje land kan huvuddragen med avseende på den regionala inriktningen summeras på följande sätt:

I Medelhavsregionen, inom den nyligen antagna ramen för ett regionalt program för rättsliga och inrikes frågor inom Meda, tar kommissionen upp de allmänna frågorna beträffande bekämpande av organiserad brottslighet, inbegripet kriminella nätverk som är inblandade i insmuggling av migranter och människohandel. Kommissionen undersöker särskilt möjligheten för Medelhavspartner att kunna inrätta gemensamma polisiära förhörsteam och, om möjligt, även för medlemsstater och Medelhavsländer. Migrationen har fått särskild uppmärksamhet i detta regionala program och kommissionen står fast vid att, tillsammans med Medelhavsländerna, skapa en grund för en övergripande migrationsstrategi. De pågående samråden med Medelhavspartner om genomförande av detta regionala program är mycket konstruktiva och man håller nu att anvisa åtgärder som skall ingå i kampen mot illegal invandring. Dessa åtgärder omfattar särskilt polisiär och rättslig utbildning och etablering av ett Europa-Medelhavsnätverk för datainsamling och mångdisciplinär forskning om migrationsfenomenet. Kommissionen kommer dessutom inom ramen för de olika regionala Meda-programmen att undersöka hur nya åtgärder med anknytning till kampen mot illegal migration kan införas. En aspekt på detta kunde vara att se över möjligheten till ett nätverk mellan hamnarna i södra Medelhavet, för att bl.a. underlätta utbyte av information beträffande misstänkta båtar och illegal migration. Slutligen måste också transitmigrationen från Afrika söder om Sahara uppmärksammas. Kommissionen kommer att analysera huvudorsakerna till denna migration för att bättre förstå krafterna bakom detta fenomen och hur man kan ta itu med det.

På västra Balkan är Cards regionalprogram inriktat på att stödja Albaniens, Bosnien och Hercegovinas, Kroatiens, Förbundsrepubliken Jugoslaviens och f.d. jugoslaviska republiken Makedoniens deltagande i stabiliserings- och associeringsprocessen, som utgör hörnstenen i Europeiska unionens politik för området. Målet är att stödja regionalt samarbete, bl.a. inom området rättsliga och inrikes frågor. Om man utgör en grannregion till EU och dessutom har porösa gränser och svag infrastruktur, är det särskilt viktigt med stöd till regionalt samarbete i migrationsfrågor. Stöd med avseende på gränskontroll kommer att ha en särskild tonvikt på utrustning och infrastruktur och kommer att kompletteras med institutionsbyggande, teknisk bistånd och rutiner för partnersamverkan. Särskild tyngdpunkt kommer att läggas på kontrollen av gränserna mot Rumänien, internationella flygplatser och sjöfart och hamnar, men också på kontroll vid större gränsövergångar, på utveckling av lämpliga tjänster för statsgränser, på att förstärka polisens och andra myndigheters kapacitet nationellt och regionalt för att angripa brott och illegal migration, på samordning mellan gränskontrollmyndigheter, nationella polismyndigheter och tullkontor med avseende på informationsutbyte och gemensamma utredningar. Den internationella samordningen kommer att förstärkas på såväl preventiv (t.ex. informationsutbyte) som reaktiv nivå (t.ex. gemensamma utredningar av smuggling eller repatriering av illegala invandrare).

I Östeuropa och Centralasien fokuserar det regionala Tacis-programmet för rättsliga och inrikes frågor på följande tre nyckelområden, där det första gäller utveckling av ett övergripande system för gränsförvaltning, migration och asyl för att bekämpa smuggling av illegala migranter och minska de illegala migrationsströmmarna (konkreta åtgärder inbegriper tillhandahållande av utrustning för gränskontroll och utbildning av gränsvakter samt förstärkning av kapaciteten i partnerländerna för att administrera legal migration och asylärenden). Det andra gäller bekämpande av narkotikahandel genom inrättande av ett "filtersystem" mellan Afghanistan och de geografiska områdena längs "sidenvägen". Det tredje gäller att fastställa effektiva korruptionsbekämpande åtgärder i partnerländerna i syfte att anta en effektiv lagstiftning och att utveckla lämpliga metoder så att staten och det civila samhället kan föra en hållbar kamp mot korruption. Denna dimension kommer troligen att ha inverkan även på illegal migration. Dessutom kommer Tacis nya regionalprogram för Centralasien att inkludera samarbete i migrationsfrågor och andra tillhörande ärenden, särskilt beträffande förbättring av kapaciteten i samband med gränskontroll, byggandet av gränsövergångar i Ferganadalen, som gränsar mot tre länder, för att främja gränsöverskridande handel och rörlighet för människor och varor, främjandet av gränsöverskridande samarbete mellan de rättsvårdande myndigheterna och tull- och gränskontrollvakterna i regionen, fortsatta åtgärder i kampen mot narkotikan och införandet av ett system mot penningtvätt i Kazakstan och Uzbekistan.

Om de planerade åtgärderna som är direkt relaterade till migration har särskilt intresse för dessa tre regioner som gränsar mot det framtida utvidgade Europa, kommer migrationsfrågan också att få ökad betydelse vid diskussioner och samarbete med andra regioner, även om den ännu är kvar i ett tidigare skede.

I Asien har en dialog om migration inom ramen för ASEM redan startat och kommit en bit på väg. Det har lett till ministerkonferensen inom ASEM om samarbete för att hantera migrationsströmmarna som ägde rum i april 2002 och som resulterade i en politisk deklaration om migrationsströmmarna ("Lanzarotedeklarationen"). Dessutom kom man överens om att fortsätta samarbetet genom gemensamma initiativ som skall föreslås av berörda ASEM-partner. För att uppnå detta syfte kom man vidare överens om att upprätta ett nätverk med lämpliga kontaktpunkter för att samordna och förbereda möten på expertnivå mellan partner och framtida ASEM-möten med generaldirektören för invandrarmyndigheten om illegala migrationsströmmar och dessutom om upptäckt av falska, oäkta och förfalskade dokument. Det första mötet i detta ärende skulle kunna hållas innan årets slut.

I Latinamerika har kommissionen med utgångspunkt från den politiska deklaration som antogs vid toppmötet mellan EU-Latinamerika och Västindien i Madrid i maj 2002, där staterna i de båda regionerna förband sig att "Genomföra en integrerad analys av de olika migrationsfrågor som berör våra båda regioner...", påbörjat en undersökning om olika sätt att utveckla en dialog om migration mellan de båda regionerna.

Med referens till AVS-staterna innehåller Cotonouavtalet, som undertecknades i juni 2000 och snart kommer att träda i kraft, särskilda bestämmelser om samarbete om invandring som särskilt inbegriper att förhindra och bekämpa illegal invandring (artikel 13). Migration skall bli föremål för en fördjupad dialog inom ramen för partnerskapet AVS-EU, och AVS och gemenskapens ministerråd skall "undersöka frågor som uppstått i samband med illegal invandring med inriktning på att i förekommande fall fastställa metoder som kan användas i förebyggande syfte". Cotonou-avtalet innehåller också en standardklausul för återtagande och dessutom ett åtagande om att förhandla om återtagandeavtal, om någon av parterna begär det. Inom de rättsligt bindande dispositionerna i Cotonou är det därför fullt legitimt att placera illegal migration eller problem som rör återtagande på agendan för den politiska dialogen för antingen hela AVS-gruppen eller för berörda enskilda AVS-länder (artikel 8).

Som komplement till dessa regionala strategier för samarbete på migrationsområdet, har flera samarbetsprogram med direkt anknytning till migration också utvecklats på landsnivå, särskilt med Marocko, Balkanländerna, de nya oberoende staterna, Kina etc.

7. BISTÅND OCH ÅTERANPASSNING

Humanitärt bistånd är varken tillräckligt eller adekvat för att möta alla behov som uppstår ur utdragna kriser, t.ex. den utdragna flyktingsituationen, och kan av denna anledning inte ensamt garantera varaktiga och hållbara lösningar. Följaktligen förtjänar det viktiga sambandet mellan bistånd, återanpassning och utveckling särskild uppmärksamhet även i detta meddelande. I april 2001 offentliggjorde kommissionen ett meddelande i denna fråga för att säkerställa att katastrofbiståndet utformas på ett sådant sätt att andra instrument, vid dess avveckling, förs in som stöd för långsiktiga utvecklingsmål.

Gemenskapsinsatser inom ramen för förordning 2130/2001 om åtgärder inom området för stöd till befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd i utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika är exempel på ett instrument som syftar till att förena humanitär verksamhet och utvecklingssamarbete. Detta har skett genom att fastställa vilken erfarenhet som finns och vilka förinstitutionella mekanismer som framtida utveckling kan bygga på. För andra geografiska regioner finansieras dessa verksamheter till stöd för människor som tvingats lämna sin hembygd direkt inom ramen för andra allmänna finansiella instrument, t.ex. Europeiska utvecklingsfonden (EUF) och Meda [20].

[20] Mot bakgrund av detta förordar kommissionen en integrering av verksamheter finansierade inom ramen för förordning 2130/2001 i det bredare ALA-programmet.

Alla ansträngningar för att återflytta flyktingar eller stödja återvändande flyktingar i efterkrigssituationer kräver nära samarbete mellan grannstaterna. I konfliktdrabbade områden, där djupgående motsättningar, kollektivt socialt misstroende och trauman fortfarande kvarstår, kan ett för tidigt återvändande av flyktingar framkalla nya spänningar, konflikter eller våldsamheter. Att välja rätt tidpunkt och samordna åtgärderna är därför avgörande. Inom ramen för stöd till fördrivna personer har flera program redan genomförts eller förberetts (t.ex. inom ramen för Cards). Gemenskapen kommer att fortsätta att stödja initiativ som t.ex. program för att underlätta bosättning i värdlandet för flyktingar som inte vill återvända till sitt hemland och för att minska det sociala och politiska tryck som en sådan halvpermanent bosättning kommer att framkalla (t.ex. återvändande av icke-albanska fördrivna personer i f.d. Förbundsrepubliken Jugoslavien) och program för att underlätta gränsöverskridande återvändande i en efterkrigssituation. Samarbetet måste stödjas av det internationella samfundet, särskilt när det gäller informationsflödet och att komma överens om gemensamma tillvägagångssätt beträffande medborgarskap, pensioner, socialförsäkringar, hälsovård och utbildning.

8. ATT ANGRIPA DE PÅDRIVANDE FAKTORERNA PÅ LÅNG SIKT

Kommissionen anser att gemenskapens politik för utvecklingssamarbete bidrar till effektiviteten i EU:s migrationspolitik och dess syfte att hantera migrationsströmmar. Gemenskapens utvecklingspolitik tar upp de pådrivande faktorer som utgör en del av grundorsakerna till migrationsströmmarna och syftar till att minska tidslängden för "migrationspuckeln". Gemenskapens utvecklingspolitik försöker också hindra och minska den framtvingade migrationen, både den syd-nordliga och den syd-sydliga, och bistår utvecklingsländerna med hjälp att hantera flyktingströmmar och internt fördrivna personer. Mot denna bakgrund ser det ut som om fattigdomsfokus och de nuvarande prioriterade sektorerna inom gemenskapens samarbetspolitik måste bibehållas.

Europeiska rådet har ställt sig bakom denna strategi när det vid mötet i Sevilla bekräftade att "en integrerad, övergripande och balanserad strategi för att angripa grundorsakerna till illegal invandring konstant måste kvarstå som ett långsiktigt mål för Europeiska unionen". I detta sammanhang pekade rådet på att "tätare ekonomiskt samarbete, utökning av handeln, utvecklingsbistånd och konfliktförebyggande utgör metoder för att främja ekonomiskt välstånd i berörda länder och därigenom avskaffa de bakomliggande orsakerna till migrationsströmmarna" [21].

[21] Slutsatser från Europeiska rådets möte i Sevilla, 21 och 22 juni 2002.

I november 2000 antog rådet och kommissionen en gemensam förklaring om gemenskapens utvecklingspolitik. Ett av dess syften var att koncentrera gemenskapens utvecklingssamarbete till ett begränsat antal prioriterade områden. Den allmänna ramen för gemenskapens utvecklingspolitik är numera väl etablerad och bör inte kullkastas av nya prioriterade områden. Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik identifierar sex prioriterade områden för utvecklingspolitiken, med allmän inriktning på fattigdomsbekämpning [22]. Dessutom fastställdes i rådets och kommissionens gemensamma förklaring tre "horisontella" eller "övergripande" problem (jämställdhet, miljö, mänskliga rättigheter).

[22] KOM(2000) 212 slutlig, 26.4.2000

För att maximera invandringens potentiellt positiva effekter på utvecklingen, och minska de negativa, bör invandringsfrågorna vara oupplösligt knutna till gemenskapens utvecklingspolitik, inbegripet strategierna för fattigdomsbekämpning. För att säkerställa samstämmighet mellan gemenskapens utvecklings- och invandringspolitik måste man systematiskt bedöma relationen mellan invandringsfrågorna och de prioriterade sektorerna samt de övergripande problemen i EU:s utvecklingspolitik, för att i förekommande fall fastställa vilka åtgärder som skall vidtas. I detta sammanhang är några av de områden inom utvecklingspolitiken som skall beaktas med avseende på ytterligare åtgärder följande:

Handel och utveckling

Att tillhandahålla arbete och trygga sysselsättningen i utvecklingsländerna är det effektivaste sättet att ta itu med den faktor som primärt driver på internationell migration, dvs. arbetslöshet och avsaknad av ekonomiska framtidsutsikter. För att bidra till målen för gemenskapens invandringspolitik bör gemenskapen följaktligen fortsätta att främja ett förbättrat effektivt marknadstillträde för produkter från utvecklingsländerna till EU och andra industriländer samt utvecklingsländers integration i världshandelssystemet, i enlighet med de mål som upprättades inom ramen för utvecklingsdagordningen från Doha. Dessutom skall gemenskapen fortsätta att främja utökningen av syd-sydlig handel, utländska direktinvesteringar i utvecklingsländerna och grundläggande arbetsnormer. Den befintliga politiken inom dessa områden bidrar till att uppnå målen för gemenskapens invandringspolitik och bör därför, i den mån det är möjligt, förstärkas.

Jämfört med de framsteg som redan gjorts med avseende på avreglering av varu- och kapitalflöden har den internationella diskussionen om fri rörlighet för personer ännu inte kommit särskilt långt. Europeiska gemenskapen bör stimulera fortsatt debatt och diskussion om detta, även tillsammans med relevanta internationella organisationer som WTO, ILO och Världsbanken.

Konfliktförebyggande, regional integration och regionalt samarbete

EU:s historia har lärt oss att regional integration och samarbete är det bästa botemedlet mot krig och våldsamma stridigheter. På samma sätt är främjandet av regional integration i utvecklingsländer ett strukturellt bidrag till att undvika flyktingproducerande konflikter. Pågående verksamheter och program inom området regional integration och konfliktförebyggande kommer att fortsätta och, i förekommande fall, även stödet till regionala organ som har ett tydligt konfliktförebyggande mandat.

Gemenskapsstöd till åtgärder som är inriktade på konfliktförebyggande på regional nivå skall förstärkas (t.ex. försoning, stöd till program för demobilisering, avväpning och återintegrering och rehabilitering av stridande, nätverk för fred, delad förvaltning av knappa naturresurser). Gemenskapen skall fortsätta att ge stöd till program för gränsområdessamarbete som syftar till att främja regional försoning och minska spänningarna i gränsområden, t.ex. genom projekt för att bygga upp infrastrukturen som direkt gynnar verksamheten i produktionssektorn och den lokala företagsmiljön, det civila samhället och de icke-statliga organisationernas verksamhet.

Institutionell kapacitetsuppbyggnad och god förvaltning

Dåligt fungerande demokratiska strukturer, svaga institutioner, avsaknad av rättssäkerhet och dålig förvaltning är alla betydande pådrivande faktorer bakom påtvingad migration. Gemenskapens utvecklingspolitik inriktar sig på dessa utmaningar och kommer även i fortsättningen att göra detta, även inom ramen för förhindrandet av flyktingströmmar. De berörda insatserna inbegriper institutionella och konstitutionella reformer, stöd till dialog mellan staten och oppositionsgrupper, reformering av valsystemet och val, förstärkning av partisystemet, media och civilsystemet, medling mellan stridande grupper, åtgärder för att stärka och garantera mänskliga rättigheter och minoriteters rättigheter, korruptionsbekämpande åtgärder och reformering av poliskåren, domstolsväsendet och civilförvaltningen.

Tryggad livsmedelsförsörjning och hållbar landsbygdsutveckling

Hunger är en viktig pådrivande faktor för att utvandra. I vår nutidshistoria har många allmänt kända flyktingsströmmar orsakats av torka och felslagna skördar. Det är följaktligen en utvecklingspolitik som bidrar till tryggad livsmedelsförsörjning och tillgång till mat och dricksvatten som kan komma att begränsa fattiga människors migration av "överlevnadsskäl".

I ett större sammanhang kommer en utvecklingspolitik som syftar till att skapa en hållbar landsbygdsutveckling och arbete och inkomster i tillräcklig utsträckning för landsbygdsbefolkningen att minska antalet människor som flyttar från landsbygdsområdena till städerna. Det är i denna stadsmiljö som den internationella migrationen vanligen börjar.

Länken mellan migration och landsbygdsutveckling är särskilt relevant inom ramen för den syd-sydliga migrationen, där flyktingar med landsbygdsbakgrund börjar ägna sig åt jordbruksverksamhet i sitt värdland. I detta sammanhang bör gemenskapens utvecklingspolitik bistå utvecklingsländer med frivillig omlokalisering och integration av flyktingar i processen för landsbygdsutveckling.

AVSNITT C - POLITISK UTVECKLING

9. POLITISK DIALOG OCH MIGRATIONSKLAUSUL

Inom ramen för sina nuvarande och framtida associerings- eller samarbetsavtal kommer Europeiska unionen därför att systematiskt sätta upp sambandet mellan migration och utveckling på agendan för den politiska dialogen och även införa invandringsfrågor i den ekonomiska och sociala dialogen. En sådan dialog bör inte begränsas till frågan om hur man bör ta itu med illegal migration och återtagande utan även ta upp följande frågor:

* De grundläggande orsakerna till migration och möjligheterna att på ett omfattande sätt ta itu med dem.

* Gemenskapens legala migrationspolitik och hur berörda tredje länder hanterar migrationen samt även, i förekommande fall, politiska åtgärder för att förhindra illegal migration, särskilt beträffande smuggling och människohandel, och att underlätta återvändande och återtagande av illegala invandrare.

* En förbättrad integrering av legala migranter som bor och arbetar i EU, med särskild tonvikt på en lika behandling av legalt anställda utländska arbetstagare och den politik som syftar till icke-diskriminering av medborgare från tredje länder. Särskild uppmärksamhet bör ägnas kampen mot rasism och främlingsfientlighet, och utbildning, inbegripet en yrkesmässig integration av studenter i deras ursprungsländer. Metoder att reglera tillgång och efterfrågan på lågutbildad arbetskraft, t.ex. genom tillfälliga arbetstillstånd, i syfte att radikalt minska de attraherande faktorerna för illegal invandring till EU.

* Frågan om hur "kompetensspridningen" skall underlättas och hur man bistår invandrare som lagligt uppehåller sig inom EU men vill bidra till utvecklingsprocessen i sitt hemland.

Europeiska rådet i Tammerfors framhöll att partnerskap med ursprungs- och transitländer kommer att bli en nyckelfaktor i unionens utrikespolitik på invandringsområdet. Europeiska rådet i Sevilla i juni 2002 yrkade på att "alla framtida samarbetsavtal, associeringsavtal eller jämförliga avtal som EU eller gemenskapen ingår med något land bör omfatta en klausul om gemensam hantering av migrationsströmmar och om obligatoriskt återtagande vid illegal invandring." [23]

[23] Slutsatser från Europeiska rådets möte i Sevilla, 21 och 22 juni 2002.

I likhet med andra nyligen tecknade partnerskaps- och samarbetsavtal innehåller Cotonouavtalet mellan EU och AVS-staterna särskilda bestämmelser om samarbete om invandring, som även inbegriper att förhindra och bekämpa illegal invandring. I beaktande av rådets slutsatser om intensifierat samarbete med tredje länder om hantering av migrationsströmmar som antogs i november 2002, anser kommissionen att artikel 13 i Cotonouavtalet innehåller en övergripande och balanserad åtgärdslista, som skulle kunna utgöra en modell för migrationsklausuler som skall förhandlas i framtida avtal med andra tredje länder. Kommissionen anser emellertid att denna modell bör förbli så flexibel att den kan anpassas efter de omständigheter och utmärkande drag som gäller för varje enskilt fall som skall förhandlas.

10. UTBILDAD ARBETSKRAFT

Gemenskapens politik för utvecklingssamarbetet hämmas ofta av de negativa effekterna av "kompetensflykten". Ett grundläggande sätt att ta sig an detta fenomen är att försöka öka antalet ekonomiskt attraktiva lokala arbetstillfällen. I detta sammanhang skulle följande strategier kunna övervägas:

* Att främja utkontrakteringsmetoder mellan utvecklade länder och utvecklingsländer, särskilt inom IT och RTD-sektorerna. Sådana system skulle generera globalt "distansarbete" där högutbildade (och relativt välbetalda) människor i utvecklingsländer skulle sälja sina tjänster till företag i utvecklade länder. Utkontrakteringsmetoderna kan också inbegripa korttidsanställningar inom EU, och medlemsstater vill kanske överväga en översyn av sina viseringsrestriktioner för att främja detta.

* Att, inom ramen för den politiska dialogen, främja en arbetsmarknadspolitik för utvecklingsländerna inriktad på att attrahera och återintegrera välutbildade utvandrare som för närvarande arbetar utomlands. En sådan politik skall inkludera tillhandahållande av gynnsamma arbetsvillkor men också omfatta praktiska rutiner, t.ex. erkännande av den utbildning och den erfarenhet som erhållits utomlands.

* Underlätta "virtuellt återvändande" för migranter som avser att bidra till den ekonomiska och sociala utvecklingen i sitt ursprungsland, utan att återvända dit permanent. Inom ramen för detta skulle kunna ingå att förstärka kommunikationsmöjligheterna mellan transnationella grupper och deras hemland eller hemregion (t.ex. genom att främja att utvandrade akademiker "utför distansutbildning" via lokala universitet, på lokala språk).

Den afrikanska hälso- och sjukvårdssektorn, som kämpar hårt för att övervinna aidsepidemin, förefaller vara den som förlorar mest på denna process. I Zambia har tre fjärdedelar av de zambiska läkarna lämnat landet på bara några år. Från Nigeria har 21 000 läkare utvandrat till industriländerna. Nigerianska och sydafrikanska sjuksköterskor rekryteras i stort antal till arbeten inom EU, där lönerna kan vara upp till tio gånger högre.

* Mot bakgrund av den särskilt dramatiska hälsosituationen i dessa länder skulle EU kunna undersöka möjligheten att införa en uppförandekod för offentliga medicinska institutioner som innebär att avstå från aktiv rekrytering av medicinsk personal i Afrika söder om Sahara och andra utvecklingsländer som har brist på inhemsk personal.

I dagens läge arbetar cirka 100 000 afrikaner inom EU och i Nordamerika. [24] Samtidigt bor och arbetar cirka 100 000 icke-afrikanska experter i Afrika söder om Sahara, merparten av dem med utvecklingsbistånd och humanitärt bistånd. Dessa icke-afrikanska ekonomiska migranter, bland vilka det finns en hel del medicinsk personal, upprätthåller befattningar som vanligtvis inte är tillgängliga för kvalificerade afrikaner på samma gynnsamma villkor.

[24] IOM, World Migration Report, 2000.

* I det här sammanhanget skulle gemenskapen kunna erbjuda arbeten som för närvarande innehas av utländsk personal, särskilt inom sektorn för utvecklingssamarbete, till infödd personal på ekonomiska villkor som är tillräckligt attraktiva för att utgöra ett alternativ till utvandring. För att stärka denna mekanism skall formerna för tekniskt bistånd till utvecklingsländer reformeras i samordning med UNDP.

11. ÅTERTAGANDEAVTAL

Gemenskapen undertecknade ett återtagandeavtal med Hongkong den 27 november 2002. Avtal med Sri Lanka och Macao undertecknades i maj 2002 respektive oktober 2002. Dessutom och i enlighet med kommissionens rekommendationer har rådet antagit beslut som bemyndigar kommissionen att förhandla om återtagandeavtal mellan Europeiska gemenskapen och Ryssland (2000), Pakistan (2000), Marocko (2000) och Ukraina (2002). Preliminära kontakter har tagits med dessa länder för att förbereda för de formella förhandlingarna.

Till följd av rådets slutsatser av den 29 april 2002 och slutsatserna från rådets möte i Sevilla, lade kommissionen i oktober 2002 fram rekommendationer till rådet om fyra rådsbeslut som bemyndigar kommissionen att förhandla återtagandeavtal mellan Europeiska gemenskapen och Albanien, Algeriet, Kina och Turkiet.

Dessutom kommer kommissionen att på gemenskapens vägnar, när och om så begärs, inleda förhandlingar om nya återtagandeavtal med AVS-länder på grundval av och efter ratificeringen av Cotonouavtalet. Artikel 13 i Cotonouavtalet innehåller redan ett uttryckligt åtagande för varje AVS-stat att "om någon av dess medborgare olagligen uppehåller sig i någon av Europeiska unionens medlemsstater, skall den AVS-staten på begäran av den berörda medlemsstaten och utan ytterligare formaliteter, godta att medborgaren återvänder och återta denne". Eftersom ett av de största problemen med illegala invandrare är deras avsaknad av identitetshandlingar och de tillhörande svårigheterna att fastställa deras nationalitet, skulle det ofta vara lämpligt att utsträcka den skyldigheten till att omfatta även medborgare i tredje land. Eventuella framtida återtagandeavtal med AVS-länder skulle kunna ta upp denna punkt och dessutom fokusera på de praktiska och administrativa rutinerna och andra villkor med avseende på återtagande och återvändande. Dessa avtal skall förhandlas inom den bredare ramen för genomförande av artikel 13, inbegripet dess utvecklingsdelar och andra aspekter som är särskilt viktiga för AVS-länderna, och som kommissionen kommer att lägga ytterligare förslag om vid ett senare tillfälle, i samband med det kommande meddelandet om integration av legala migranter inom EU.

Erfarenheten har hittills visat att den tid det tar att förhandla fram ett återtagandeavtal, vilket betraktas som något som endast ligger i gemenskapens intresse, inte bör underskattas och inte heller bör några snabba resultat förväntas. De kan endast bli framgångsrika om de ingår i ett bredare samarbetsprogram som tar vederbörlig hänsyn till de problem som partnerländerna stöter på för att effektivt ta itu med migrationsfrågor. Detta är orsaken till att kommissionen anser att införandet av "hävstänger" - dvs. att tillhandahålla incitament för att få till stånd samarbete med tredje länder när det gäller att förhandla om och sluta återtagandeavtal med Europeiska gemenskapen - borde beaktas land för land, inom ramen för den globala politiska dialogen, och dialogen om samarbete och programplanering med berörda tredje länder.

I det sammanhanget kunde kommissionen överväga att, i förekommande fall, tillhandahålla särskilt stöd för tredje länder som förbereder och genomför återtagandeavtal som siktar på att öka det tekniska och ekonomiska biståndet i syfte att stimulera en bättre hantering av migrationsströmmarna. Detta särskilda stöd skulle finansieras via budgetpost B7-667, som försetts med nödvändiga resurser för ändamålet, med beaktande av denna budgetposts komplementaritet med annan finansiering och EU:s övergripande budgetrestriktioner. Programplaneringen av denna post måste också vara samstämmig med den övergripande utvecklingsstrategin för det berörda landet och genomföras i enlighet med rådande principer, förfaranden och villkor i gemenskapens externa biståndsprogram. Det måste dessutom understrykas att sådana stödåtgärder skall utvecklas tillsammans med medlemsstaterna och baseras på arbetsdelning och rimlig fördelning av bördan.

I vissa fall kanske det här särskilda stödet som följer med inte är tillräckligt attraktivt. Ett återtagandeavtal kan få betydande konsekvenser för berörda tredje länder. Som transitländer kan de ställas inför avsevärda avgifter, av både tekniskt och ekonomiskt slag, eftersom de måste ta itu med repatriering av de berörda människorna. Även återanpassning av landets egna medborgare kan generera ytterligare påfrestningar för ett lands arbetsmarknad eller dess program för regeringsbistånd.

I dessa fall bör Europeiska gemenskapen och medlemsstaterna vara beredda att överväga andra typer av incitament inom ramen för dialogen om den globala politiken och dialogerna om samarbete och programplanering. På gemenskapsnivå är emellertid manöverutrymmet för sådana incitament begränsat.

Incitament som grundar sig på att garantera bättre marknadstillträde eller allmänna tullförmåner till samarbetande tredje länder bör bara beaktas i den mån som de är fullt kompatibla med WTO. Om tillgängliga medel förblir konstanta bör på liknande sätt ytterligare utvecklingsstöd till länder med vilka gemenskapen önskar förhandla om återtagandeavtal inte resultera i en minskning av det anslagna stödet till andra tredje länder, vilket kommer att straffa dem som inte utgör något större problem med avseende på migration. Kompenserande åtgärder på migrationspolitikens område, t.ex. en generösare viseringspolitik med avseende på samarbetsländer eller ökade kvoter för migrantarbetare, verkar lika svårt att förhandla om på gemenskapsnivå, inte minst eftersom det skulle innebära avsevärt samarbete och samordning av och mellan medlemsstaterna.

Eftersom artikel 13 i Cotonouavtalet redan innehåller tydliga rättsliga förpliktelser för avtalsparterna med avseende på återtagande av egna medborgare som illegalt befinner sig på en annan parts territorium och när det gäller slutförande av bilaterala återtagandeavtal, anser kommissionen att sådana ytterligare ekonomiska incitament inte behövs och därför inte skall tillämpas för dessa länder.

Återigen anser kommissionen att en balanserad strategi kräver att möjliga lösningar studeras från fall till fall med hänsyn inte bara till betydelsen av det berörda tredje landet med avseende på migrationsströmmarna mot Europeiska unionen, utan även till det landets särskilda situation och status med avseende på dess relationer och samarbete med gemenskapen och medlemsstaterna.

12. UTVÄRDERING AV STRATEGIER OCH PROGRAM EFTER HALVA TIDEN

Under planeringen, programplaneringen och genomförandet av de åtgärder på flerårsbasis som anges i kapitlen 6, 7 och 8, har frågan om hur och på vilket sätt migrationen skulle få särskild uppmärksamhet tagits upp från fall till fall, inom ramen för processen för de lands- och regionsstrategidokument som medlemsstaterna är associerade fullt ut till. Genom att införliva migrationen med lands- och regionsstrategidokumenten genom den vanliga dialogprocessen för programplanering säkerställs både att det berörda landet eller den berörda regionen fullt ut kommer att delta och utföra sina åtaganden, och att differentieringar och prioriteringar kommer att ske i enlighet med behov och det politiska läget. Kommissionen strävar också efter fullständig samordning och komplementaritet mellan de åtgärder som vidtas av gemenskapen och EU:s medlemsstater.

Genom samma procedur har kommissionen redan visat sin vilja att använda möjligheten i samband med den genomgång efter halva tiden som görs av landsstrategidokumenten (vilken borde påbörjas under 2003) för att granska i vilken utsträckning högre prioritet skall ges till särskilda program med anknytning till migration, där man tar varje land för sig, inom ramen för programplaneringsdialogen. Detta skulle kunna medföra en återjustering av gemenskapens utrikespolitik i syfte att lägga större vikt på migrationspolitik och tillhörande frågor.

Kommissionen måste emellertid understryka att genomgången av lands- och regionsstrategidokumenten alltid måste styras av de övergripande målen för gemenskapssamarbetet, och dessa kommer inte att ha ändrats. Dessutom måste man, då omfattningen av genomgången bestäms, hålla i minnet att program som omfattar flera år har konstruerats som ett långsiktigt utvecklingsåtagande för partnerlandet, och gemenskapen, och att det finns mycket litet utrymme för flexibla lösningar.

Dessutom kan tilläggas att migration inte är det enda problem som bör beaktas i samband med denna genomgång av vårt samarbete med tredje länder. Deras sätt att hantera andra viktiga ändringar eller nya avvikelser i gemenskapspolitiken - t.ex. på handelsområdet efter Doha, beträffande hållbar utveckling efter Johannesburg, eller brottslighet och terrorism - måste också undersökas. Det är självklart att inom ramen för de begränsade gemenskapsresurser som är tillgängliga, måste kommissionen fatta ett beslut om vilka frågor som bör få högst prioritet och vilka som är mindre viktiga med avseende på tilldelning av dessa resurser. Det är i processen i samband med lands- och regionsstrategidokumenten som denna tilldelning skall bestämmas, eftersom det är just här, där alla berörda aktörer deltar, som en balanserad och sammanhängande gemenskapsstrategi gentemot tredje länder kan byggas upp.

13. YTTERLIGARE ÅTGÄRDER SOM AVSER INSTITUTIONSUPPBYGGNAD

Gemenskapsstödet som förutses i ovanstående avsnitt med avseende på att förbereda och genomföra återtagandeavtal med tredje länder, och som baseras på resurserna i budgetpost B7-667, skulle bygga på befintlig erfarenhet av institutionsuppbyggnad och tekniskt stöd, med särskild tonvikt på följande:

* Att förbättra den nationella lagstiftningen och förvaltningen av legal migration och asylfrågor i enlighet med internationella konventioner på området.

* Att effektivisera den nationella lagstiftningen för att förhindra och bekämpa illegal invandring och förstärka kampen mot kriminell verksamhet, organiserad brottslighet och korruption.

* Institutionell uppbyggnad och tekniskt bistånd för att stärka utvecklingsländernas kapacitet att bekämpa människohandel och människosmuggling.

* Uppbyggnad av kapacitet inom tull- och rättsförvaltningsområdena, och i vissa fall även tillhandahållande av utrustning, men med alla nödvändiga garantier, särskilt med avseende på potentiell dubbelanvändning.

Utformning och genomförande av de förutsedda åtgärderna skall baseras på principer som garanterar harmonisk koordination av de åtgärder som finansieras genom detta instrument med den verksamhet som finansieras genom andra instrument för gemenskapsutveckling och samarbete, i syfte att bibehålla den övergripande samordningen av gemenskapens internationella verksamhet.

1.

II. RAPPORT OM EFFEKTIVITETEN I DE FINANSIELLA MEDEL SOM PÅ GEMENSKAPSNIVÅ FINNS TILLGÄNGLIGA FÖR ÅTERSÄNDANDE AV INVANDRARE OCH ASYLSÖKANDE SOM FÅTT AVSLAG, FÖR FÖRVALTNING AV YTTRE GRÄNSER SAMT FÖR ASYL- OCH MIGRATIONSPROJEKT I LÄNDER UTANFÖR EU

1. Inledning

Vid sitt möte i Sevilla den 21 och 22 juni 2002 anmodade Europeiska rådet kommissionen att lägga fram "en rapport för rådet om hur effektivt man har använt de finansiella medel som finns på gemenskapsnivå för återsändande av invandrare och asylsökande som fått avslag, för förvaltning av de yttre gränserna och för asyl och migrationsprojekt i tredje land." (Punkt 38 i ordförandeskapets slutsatser).

Detta meddelande avser att besvara anmodan genom en undersökning av vilka befintliga instrument som direkt eller indirekt skulle kunna tillämpas på de områden som Europeiska rådet utpekat. Kommissionen anser att denna uppgift ger tillfälle att genomföra en omfattande analys som bör täcka både de finansiella instrument som genomförts och de som för närvarande planeras inom ramen för den gemensamma asyl- och invandringspolitiken. Det bör också understrykas att hänvisningen till "medel som finns på gemenskapsnivå" inte innebär att avkall kan göras på de regler som gäller för utgifter som belastar gemenskapsbudgeten (krav på rättslig grund, förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, förenlighet med finansplanerna, flerårig programplanering samt utvärderingar i för- och efterhand).

Rapporten grundar sig på resultaten av genomförandet av tillgängliga instrument till dags dato. Det skall emellertid understrykas att utvärderingen av resultaten och programmens och åtgärdernas effekt är en långvarig process. Merparten av initiativen på de berörda områdena är emellertid förhållandevis nya och flera program och projekt är ännu inte klara att genomföras eller är fortfarande under utveckling

I enlighet med den strategi som Europeiska kommissionen valt för att studera och utvärdera effekten av denna politik [25] är dessa program och åtgärder föremål för regelbunden utvärdering, om möjligt av externa konsulter. Denna rapport kan alltså inte ses som uttömmande.

[25] Särskilt kommissionens meddelande SEK(2000)1051 "Fokusering på resultat: Förstärkt utvärdering av kommissionens verksamheter" av den 26 juli 2000.

Det är ändå möjligt att skilja ut vissa upplysningar om de erfarenheter som samlats. Åren 2003 och 2004 kommer dessutom att bli avgörande för många av dessa åtgärders inriktning dels när det gäller att avsluta pågående programperiod eller förberedelsefaserna, dels när det gäller att genomföra nya instrument eller följa politiska prioriteringar som nyligen beslutats. Därför är det önskvärt att tillämpa ett framåtblickande arbetssätt som gör det möjligt att på ett optimalt, sammanhållet och samordnat sätt utnyttja de ekonomiska medlen, vilka antingen faller under den inre politiken eller den yttre dimensionen av gemenskapsåtgärden, och som utgör ett komplement till de instrument och politiska satsningar som medlemsstaterna genomför.

Tack vare rapporten ges också möjligheten att på längre sikt undersöka de utmaningar som gemenskapen och medlemsstaterna måste anta under kommande år. Kommissionen anser emellertid att det gäller att förutse och definiera hur gemenskapens framtida behov ser ut, särskilt i fråga om de finansiella medel som gör att kommissionen kan fullfölja de ålägganden som Europeiska rådet beslutat om vid sina möten i Tammerfors, Laeken och Sevilla.

Dessa åtgärder kan förstås endast genomföras under iakttagande av gällande budgetförordning, de budgetplaner som gemenskapens institutioner fastlagt och principerna om att gemenskapsbudgeten skall utnyttjas rationellt och effektivt.

2. Bakgrunden till gemenskapens finansiella intervention

Användandet av finansiella medel inom gemenskapsbudgeten för att genomföra eller stödja en politik som ligger inom gemenskapens eller unionens behörighetsområden regleras av bestämmelserna i fördragen. Användandet skall särskilt följa principerna om subsidiaritet och komplementaritet.

2.1. Subsidiaritets- och närhetsprincipen i samband med gemenskapsåtgärden

Enligt artikel 5 i EG-fördraget skall gemenskapen på de områden där den "inte är ensam behörig [...] i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen får den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå." Enligt protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och närhetsprincipen gäller denna princip utan undantagslöst även när en hel- eller delfinansiering av en åtgärd sker via gemenskapsbudgeten.

Enligt principen skall varje förslag till gemenskapslagstiftning, inklusive förslag om finansiering av åtgärder via gemenskapbudgeten:

- innehålla internationella aspekter som inte tillfredsställande kan tillgodoses genom åtgärder från medlemsstaternas sida.

- gälla ett område eller åtgärder där en åtgärd från medlemsstaterna själva eller frånvaron av en gemenskapsåtgärd skulle stå i strid med fördraget eller på något sätt allvarligt skada medlemsstaternas intressen.

- påvisa att en åtgärd på gemenskapsnivå skulle ha tydliga skal- eller effektfördelar jämfört med en åtgärd från medlemsstaternas sida.

2.2. Ramarna för gemenskapens utgifter - beaktande av budgetplanerna

Utarbetandet av finansiella instrument, liksom förslag till nya initiativ, skall ske enligt de budgetplaner som är fastställda i det interinstitutionella avtalet av den 6 maj 1999 [26]. Därför finns endast ett relativt begränsat manöverutrymmet för den inre politiken (utgiftsområde 3), inklusive åtgärder i samband med inrättandet av ett europeiskt område för frihet, säkerhet och rättvisa, liksom för yttre åtgärder (utgiftsområde 4).

[26] Interinstitutionellt avtal av den 6 maj 1999 mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet, EGT C 172, 18.6.2002, s. 1.

Alla större förändringar i användningen av dessa medel skall ske inom de givna ramarna och kan bli föremål för förhandlingar och omfördelningar utifrån unionens politiska prioriteringar. Det är självklart att kommissionen som en del av sin årliga politiska planering kan besluta om att betona ett visst politikområde på ett sätt som sedan avspeglas i det preliminära budgetförslaget, men det yttersta ansvaret för fördelningen av medlen åvilar i första hand budgetmyndigheten.

3. Instrument inom den inre politiken avsedda för asyl- och invandringspolitiken och förvaltningen av de yttre gränserna

Alla finansiella instrument på detta område omfattas av rättsliga grunder som fastlagts i samförstånd mellan institutionerna, inklusive ministerrådet, och budgetmyndigheten. De är ursprungligen utvecklade som pilotprojekt eller förberedande åtgärder men har nu inrättats som fleråriga program genom ett beslut i rådet.

3.1. Utveckling av de finansiella gemenskapsmedel som finns avsatta dels för asyl- och invandringspolitik, dels för förvaltning av de yttre gränserna

De finansiella medel som är avsatta för asylpolitik, migration och förvaltning av de yttre gränserna under avdelning B5-8 "Område med frihet, säkerhet och rättvisa" i gemenskapens budget har ökat betydligt sedan Amsterdamfördraget trädde i kraft, från 29 559 694 euro 1998 till 51 310 000 euro 2002. Enbart Europeiska flyktingfonden tar emot 43 % av anslagen under avdelning B5-8. Anslagen till gemenskapspolitiken på områdena asyl, invandring och förvaltningen av de yttre gränserna uppgår emellertid endast till 0,83 % av planerade utgifterna för gemenskapens inre politik år 2002.

3.2. Finansiella instrument som antagits för att genomföra eller stödja de strategier som beslutats i Tammerfors och Laeken

Den progressiva utvecklingen av den gemensamma asyl- och invandringspolitiken har lett till att det har skapats flera finansiella instrument som i stort kan delas upp i två typer av stöd: förstärkning av det administrativa samarbetet och "främjande av en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer och bära följderna av detta." [27]

[27] Artikel 63.2 b i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

3.2.1. Instrument för att stärka det administrativa samarbetet

Avsikten med de samarbetsprogram vilka kompletterar genomförandet av de rättsliga bestämmelser som syftar till att skapa ett område för frihet, säkerhet och rättvisa är att förbättra både den ömsesidiga förståelsen mellan de behöriga myndigheterna och deras sätt att genomföra den tillämpliga gemenskapslagstiftningen för att utveckla en gemensam administrativ kultur och att harmonisera medlemsstaternas praxis då de tillämpar gemenskapslagstiftningen.

Det bör betonas att de främsta skälen till dessa åtgärder inte i första hand är kopplade till de områden som pekades ut vid Europeiska rådets möte i Sevilla, utan de infördes genom införandet av pilotprogrammet Sherlock (1996-2000), gemenskapens utbildnings-, utbytes- och samarbetsprogram avseende identitetshandlingar, särskilt i fråga om upptäckt av falska handlingar. Under 1998 integrerades programmets åtgärder i Odysseusprogrammet. Detta program, som hade en preliminär budget på 12 miljoner euro för perioden 1998-2002, avslutades i början av 2001 då alla anslag förbrukats. Inom programmet finansierades 155 samarbetsprojekt där deltagarna främst var nationella förvaltningar eller internationella fristående organisationer samt undervisnings- och forskningsinstitut. Dessa projekt, som gällde fortbildning och praktik för den administrativa personalen, utbyte för tjänstemän eller andra behöriga personer, eller forskning och studier fördelade sig ganska jämnt mellan tre områden inom programmet: asyl (28 % av projekten), invandring (28 %), passage av de yttre gränserna (23 %) och projekt som rör flera av dessa frågor (21 %). Under de båda senaste budgetåren (2000-2001) gjordes försök att skapa synergi mellan de projekt som finansieras genom Odysseusprogrammet genom att nya gemenskapsprojekt, såsom samarbetet med länder utanför EU i fråga om migration, och deltagande från kandidatländerna främjades.

Genom antagandet av Argoprogrammet den 13 juni 2002 [28] inleddes en ny femårsperiod med ett anslag på 25 miljoner euro. Om grunderna för administrativt samarbete skapades inom Odysseusprogrammet, innebär Argoprogrammet ett avgörande steg mot att införa ett operativt samarbete till stöd för genomförandet av konkreta gemensamma projekt: det skulle handla om att samla resurserna och skapa möjlighet att inrätta gemensamma operativa centra och sätta samman arbetsgrupper med medarbetare från flera medlemsstater. Inom programmet ges också möjlighet att skapa länkar mellan medlemsstaternas inrikes- och utrikespolitik för att stödja medlemsstaternas insatser i länder utanför EU, särskilt ursprungs- och transitländerna. Argoprogrammets regler tillåter slutligen nödvändigt handlingsutrymme och ger kapacitet att reagera snabbt i brådskande situationer.

[28] Rådets beslut 2002/463/EG av den 13 juni 2002 om antagande av ett handlingsprogram för administrativt samarbete om yttre gränser, visering, asyl och invandring (Argoprogrammet), EGT L 161, 19.6.2002, s. 11.

Efter antagandet av det beslut som ligger till grund för Argoprogrammet antog kommissionen nödvändiga åtgärder för att genomföra en rad studier (genomförbarhetsstudier om kontroll av de yttre sjögränserna, genomförbarhetsstudier om de tekniska och finansiella aspekterna av ett informationssystem för visum) och en anbudsinfordran inom ramen för programmet. De första projekten inom ramen för Argoprogrammet mottogs av kommissionen i oktober 2002 och utvärderas för närvarande. De kommer att kunna börja genomföras från och med slutet av 2002.

3.2.2. Europeiska flyktingfonden (2000-2004)

I fråga om budgetvolym är Europeiska flyktingfonden för närvarande det viktigaste programmet inom den gemensamma asyl- och invandringspolitiken.

3.2.2.1 Resultaten av de förberedande åtgärderna (1997-1999) och principerna för Europeiska flyktingfonden.

Fonden bygger på erfarenheter av de förberedande åtgärder som vidtogs mellan 1997 och 1999 punkterna B3-4113 (Åtgärder för integrering av flyktingar), B7-6008 (stöd till frivilligt återvändande för flyktingar) och B5-803 (stöd till mottagande av flyktingar och fördrivna personer, tillgång till asylförfaranden). Under dessa tre år fick 370 projekt stöd på totalt 80 miljoner euro, varav 14,3 miljoner euro frigjordes för att medlemsstaterna skulle kunna möta den omfattande tillströmningen av fördrivna personer från Kosovo. Under perioden 1997-1999 gick 24 % av beloppet till mottagningsvillkoren (36,7 % om man tar hänsyn till de ytterligare medel som anslogs 1999 med avseende på Kosovo), 37,8 % (31,1 %) till integrationen och 38 % (31,3 %) stödet till frivilligt återvändande.

Huvuddelen av de mottagandeåtgärder som finansierats inom fonden har möjliggjort en förstärkning och förbättring av kapaciteten och kvaliteten på medlemsstaternas strukturer för mottagande av asylsökande och flyktingar, särskilt för de mest utsatta personerna (kvinnor och underåriga utan medföljande vuxen), samt utveckling av hjälpen till asylprövning.

De integrationsåtgärder som finansierats gällde rådgivning och kapacitetsutveckling, särskilt i fråga om yrkesutbildning och tillgång till arbetsmarknaden, utbildning och integrering i värdlandets lokala strukturer, hälsovård samt tillgång till bostad.

Av de projekt som fick stöd inom ramen för förberedande åtgärder gällde 60 % stöd frivilligt återvändande till förmån för flyktingar eller personer från Bosnien som har beviljats subsidiärt eller tillfälligt skydd.

Med stöd i artikel 63.2 b i EG-fördraget inrättade rådet genom ett beslut av den 28 september 2000 [29] en europeisk flyktingfond (artikel B5-810) för perioden 2000-2004 och anslog en preliminär budget på 216 miljoner euro under fem år (varav 50 miljoner euro i reserv för eventuella brådskande åtgärder). Genom fonden omsätts principen om solidaritet mellan medlemsstaterna operationellt och finansiellt i genomförandet av en gemensam asylpolitik. Denna politik genomförs av fonden och medlemsstaterna som direkt förvaltar 95 % av dess medel.

[29] Rådets beslut 2000/596/EG av den 28 september 2000 om inrättande av en europeisk flyktingfond, EGT L 252, 6.10.2000 s. 12

Fonden omfattar åtgärder som gäller mottagande, integration och återvändande (inklusive återintegrering i ursprungsländerna) av flyktingar, asylsökande eller personer som har beviljats eller ansökt om extra eller tillfälligt skydd i en medlemsstat [30].

[30] Flyktingfonden är särskilt knuten till genomförandet av rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta, EGT L 212, 7.8.2001, s. 12.

Fondens verksamhet kompletteras av en del av åtgärderna inom gemenskapsprogrammet Equal (temaområde 9) som syftar till att främja tillträdet till arbetsmarknaden för asylsökande med hänsyn till nationella arbetslivsregler och reglerna för asylsökandes rätt till anställning. För 2001 och 2002 har 46 projekt redan godkänts.

3.2.2.2. Utvärdering av genomförandet av Europeiska flyktingfonden 2000-2002

Kommissionen planerar en fristående utvärdering av Europeiska flyktingfondens åtgärder under perioden 2000, 2001 och 2002 som kommer att finnas tillgänglig under loppet av år 2003. Eftersom rådets beslut fattades i september 2000 antogs finansieringsprogrammen för 2000 och 2001 samtidigt i slutet av år 2000 och de löper till slutet av år 2002. För att få tillgång till relevanta uppgifter om resultaten av dessa första två budgetår, har kommissionen beslutat att beställa en fristående utvärdering av en hel rad åtgärder som kan genomföras först i början av år 2003. Enligt villkoren i rådets beslut om inrättandet av programmet kan emellertid en första utvärdering av resultaten av de två första åren av genomförandet av programmet göras i denna rapport (halvtidsutvärdering).

Redan nu kan man utpeka en rad inslag som dock inte förutsäger någonting om resultatet av den oberoende utvärderingen som kommer att genomföras 2003:

- Vad gäller reglerna för ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna, har beräkningsmekanismerna i artikel 10 i rådets beslut gjort det möjligt att vidareutveckla fördelningen av de disponibla medlen inom Europeiska flyktingfonden utifrån det ansvar som medlemsstaterna kommer att ställas inför. Bland de parametrar som i rådets beslut anges för beräkning av medlemsstaternas årliga tilldelning, har det fasta belopp som är fastställda i artikel 10.1 har fullföljt sin roll som mekanism för fördelning av ansvar mellan medlemsstaterna. Slutligen har budgetmyndigheten ökat anslagen till denna budgetpost i enlighet med den detaljerade beräkningen i kommissionens ursprungliga förslag, vilket har möjliggjort en ökning av de tillgängliga medlen för varje enskild medlemsstat som deltar i fonden.

- Solidaritetsprincipen och villkoren för fördelningen av medlen på de olika medlemsstaterna begränsas emellertid av att de årliga beräkningarna grundar sig på hurmånga personer som har beviljats eller ansökt om flyktingstatus eller om extra eller tillfälligt skydd. Därmed beaktas inte de strukturella skillnaderna mellan medlemsstaterna såsom investeringsbehoven när det gäller mottagandet, integration eller frivilligt återvändande. I praktiken har det alltså visat sig att ett antal medlemsstater inte har utnyttjat alla anslag som varit avsatta i enlighet med kriterierna i artikel 10 i rådets beslut.

- Vid genomförandet av de beräkningar som anges i artikel 10, utifrån de uppgifter som tillhandahålls av Eurostat och uppdateras av medlemsstaterna har ibland stora skillnader i de statistiska metoderna uppdagats. Såväl detta "konkreta" problem som genomförandet av en gemensam asyl- och migrationspolitik samt bedömningen av behoven för och effekterna av en sådan politik kräver ytterligare harmonisering av metoderna. Därför överväger kommissionen att stärka samarbetet på detta område.

- Den andel av medlen som medlemsstaterna använt för olika åtgärder varierade ganska litet mellan år 2000 och 2002: huvuddelen av de nationella anslagen från Europeiska flyktingfonden är avsedda för investeringar för att förbättra mottagningsvillkoren (49,4 %), 28,3 % av medlen går till integrationsprojekt, 22,23 % av medlen går till frivilligt återvändande. Mellan år 2000 och 2002 skedde alltså en avsevärd ökning av de medel som är avsedda för återsändande (från 15 % av fondens medel år 2000 till 24 % år 2002).

- "Delad förvaltning" är ett konkret utslag av solidaritetsprincipen men den har nackdelen att de olika program och åtgärder som genomförs på nationellt plan till viss del "isoleras". Det finns möjlighet att inom ramen för gemenskapsåtgärderna uppmuntra åtgärder för erfarenhetsutbyte och upprättande av nätverk mellan medlemsstaterna, men programmets tre första år visar att medlemsstaterna inte utnyttjar den möjligheten i någon högre grad.

- De första åren av genomförandet av Europeiska flyktingfonden har i jämförelse med de förberedande åtgärderna under perioden 1997-1999 utmärkts av en viss stelhet i förvaltningssystemet som bl.a. beror på att medlen anslås för ett år i taget. Detta begränsar möjligheten att finansiera strukturella initiativ eller initiativ som kräver förhållandevis lång tid för att ge resultat. Därtill kommer att urvalet och projektförvaltningen har överförts till medlemsstaterna och vissa nationella förvaltningar har haft problem med att få systemen att fungera och skaffa fram de nödvändiga personalresurserna till denna nya uppgift.

3.3 Den planerade utvecklingen på kort till medellång sikt

Utvecklingen av de politiska riktlinjerna har medfört nya handlingsmöjligheter som med budgetmyndighetens godkännande kan vidareutvecklas inom den befintliga budgetramen. Det kan särskilt handla om att förbättra informationen och kunskapen om migrationsproblematiken samt att genomföra förberedande åtgärder till förmån för integrationen av medborgare i länder utanför EU som vistas lagligt på en medlemsstats territorium.

3.3.1. Bättre kunskap om migrationsfenomenen

Genomförandet av en gemensam asyl- och invandringspolitik och utvärderingen av resultaten av den kräver bättre information om migrationsfenomenen och utveckling av pålitliga instrument och indikatorer på asyl- och migrationsområdet.

I detta avseende är det viktigt att förbättra både informationens kvalitet och utbytet av information om asyl och migration, särskilt i fråga om statistiska uppgifter. Rådet (rättsliga och inrikes frågor) antog i maj 2001 slutsatser om en gemensam analys och utbyte av statistiska uppgifter om asyl och invandring. Kommissionen fortsätter med genomförandet av den förberedande åtgärden "Europeiskt centrum för övervakning av migration" som påbörjades 2002 och som bl.a. omfattar ett nät av nationella "brännpunkter" för utbyte och uppföljning av upplysningar som berör såväl de politiska, ekonomiska, demografiska och sociala aspekterna av migrationen. Nätet skall samarbeta med Europeiskt centrum för övervakning av rasism och främlingsfientlighet.

Kommissionen kommer inom kort att för rådet lägga fram en åtgärdsplan som omfattar flera typer av åtgärder, bl.a. förslag på nya statistiska metoder och om att samla in fler uppgifter än hittills. Till dessa åtgärder har anslagits en budget på 1,4 miljoner euro för 2002. För 2003 torde anslagen komma att uppgå till 2,6 miljoner euro 2003.

3.3.2. Införande av effektiva informationssystem

Eurodacsystemet för jämförelse av fingeravtryck, som skapats för att stödja ett effektivt genomförande av Dublinkonventionen, är det första omfattande informationssystemet för hela gemenskapen på området rättsliga- och inrikes frågor. Ett belopp på 9,6 miljoner euro anslogs till utveckling av systemet som kommer att vara i drift den 1 januari 2003.

Det är också nödvändigt att anslå betydande belopp från gemenskapsbudgeten till utvecklingen av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) och Visuminformationssystemet. Vad gäller SIS II beslöt rådet redan 2001 (rådets förordning EG 2421/2001 och rådets beslut 2001/886/JHA) att föra upp nödvändiga medel i gemenskapsbudgeten. Kommissionen har uppskattat behovet till 23 miljoner euro [31]. I sina riktlinjer för Visuminformationssystemet uppmanar rådet kommissionen att beräkna de nödvändiga finansiella medlen så att medlen skall kunna anslås inom EU:s budget.

[31] Meddelande från kommissionen av den 18.12.2001 till Europaparlamentet och rådet - Utvecklingen av Schengens informationssystem II, KOM 2001/720 slutlig.

Under alla omständigheter kommer behovet av budgetmedel för att genomföra de två projekten att bero på vilka alternativ som rådet väljer. Rådets val kommer att beskrivas i detalj i den rättsliga grunden. Detta gäller också definitionen av gemenskapens och medlemsstaternas respektive ansvarsområden samt valet av förvaltningsform för systemen när de har tagits i drift.

3.3.3. Förberedande åtgärder för integration av medborgare i länder utanför EU

Även om det inte specifikt omnämns i punkt 38 i slutsatserna från mötet i Sevilla, bör det också påpekas att en tillfredsställande integration av invandrare i våra samhällen förblir ett av huvudmålen i EU:s allmänna invandringsstrategi. Detta bekräftades uttryckligen av Europeiska rådet i Tammerfors som i sina slutsatser gjorde formuleringen "Rättvis behandling av medborgare i tredje land" till en av sina viktigaste rubriker. Dessutom är samspelet mellan medlemsstaterna, lokala myndigheter och fristående organisationer avgörande för att sprida bästa praxis på ett område som kräver både expertis och insikter i kulturella skillnader.

Det har tidigare gjorts ihärdiga insatser för att nå dessa mål. Program såsom Equal på sysselsättningsområdet i kombination med andra strukturfondsinitiativ, gemenskapens handlingsprogram mot diskriminering, arbetet vid Europeiskt centrum mot rasism och främlingsfientlighet och gemenskapens åtgärdsprogram för yrkesutbildning "Leonardo da Vinci" har alla bidragit på detta område.

De pilotprojekt under den nya budgetposten som föreslås i det preliminära budgetförslaget för år 2003 (B5-815) för integration av medborgare från tredje land, dvs. ekonomiska migranter, syftar till att förbättra dialogen mellan inblandade aktörer, skapa nätverk på Europanivå och öka medvetenheten om dessa frågor. Projektet har en budget på 3 miljoner euro det första genomförandeåret och de förberedande åtgärderna inom ramen för detta nya initiativ kommer att omfatta:

- Utbyte av information och bästa praxis med avseende på att finna modeller som kan överföras till alla medlemsstater.

- Internationellt samarbete på nationell, regional och lokal nivå med deltagande av företrädare för staten och det civila samhället, bl.a. migrantgrupper.

- Stöd till mottagningsprogram för migranter från länder utanför EU, med särskild hänsyn till utsatta grupper.

- Information och ökad medvetenhet.

Budgetmyndigheten har redan uttryckt starkt stöd för detta nya initiativ och föreslår en ökning av anslagen till totalt 4 miljoner euro år 2003.

3.3.4. Europeiska flyktingfondens framtid

Europeiska flyktingfondens innevarande fas avslutas den 31 december 2004. Resultaten av halvtidsutvärderingarna och de prioriteringar som framkommit vid förvaltningen av andra initiativ eller förberedande åtgärder kommer att vara avgörande för vilken väg kommissionen väljer i sitt förslag om vilka gemenskapsåtgärder som efter 2004 skall genomföras till förmån för flyktingar och asylsökande. Två grundläggande inslag bör redan nu tas med i planeringen av Europeiska flyktingfonden efter 2004:

- Fonden är ett av instrumenten inom den gemensamma asylpolitiken. Tanken med den andra fasen av detta instrument är att den skall vidareföra de framsteg och resultat som politiken medfört sedan 1999 och uppnå de mer specifika mål och prioriteringar som bl.a. följer av gemenskapsdirektiv och -förordningar. Denna andra fas skulle också kunna fungera som hävstång för utvecklingen av nya initiativ, genom att dess verksamhet bl.a. kan omfatta de program för vidarebosättning som kommissionen nämner i sitt "Meddelande om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl" av den 22 november 2000. [32]

[32] Kommissionens meddelande till Rådet och Europaparlamentet om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl, KOM(2000)0755 slutlig, 22.11.2000.

- En eventuell utveckling av nya initiativ i fråga om integration av migranter och utvisningspolitik kommer göra det nödvändigt att överväga frågan om samspelet mellan dessa initiativ och de åtgärder som planerats på andra områden inom ramen för fonden.

Dessutom bör också prioriteringen av återsändande, särskilt av personer som saknar uppehållstillstånd, beaktas i detta sammanhang. Fonden ger redan nu medlemsstaterna möjlighet att samfinansiera åtgärder som gäller återsändande av asylsökande och flyktingar. Dessa åtgärder förbrukar för närvarande 22 % av de använda beloppen. Som beskrivet nedan kräver inrättandet av ett finansiellt instrument till stöd för en återvändandepolitik att en del av anslagen till fonden omfördelas, eftersom handlingsutrymmet inom budgetplanen för den inre politiken är begränsat.

Därför är det nödvändigt att överväga frågan med hänsyn till den berörda folkgruppens specifika situation, vikten av att de åtgärder som får stöd är effektiva och kravet på att förvaltningen av gemenskapens finansiella instrument skall vara effektiv. En begränsning av fondens bidrag till att enbart omfatta mottagande av flyktingar och fördrivna personer, om ett beslut skulle fattas att införa särskilda integrationsprogram (som skulle omfatta alla grupper av migranter, oberoende av deras behov av internationellt skydd) och stöd till återvändande vore i detta avseende en radikal lösning. Detta alternativ, som tvivelsutan skulle bli den logiska följden av en viss omläggning av de politiska prioriteringarna, skulle emellertid på grund av den oundvikliga omfördelningen av medlen medföra en reducering av den finansiella grund som var förutsättningen för inrättandet av Europeiska flyktingfonden.

4. INSTRUMENT FÖR UTRIKESPOLITIKEN

4.1. Bidrag till förberedelserna av EU:s utvidgning

På senare år har stora insatser gjorts för att stärka kandidatländernas migrationspolitik och gränsförvaltning. I samband med utvidgningen har särskild uppmärksamhet alltid ägnats frågorna om migration, asyl, gränsförvaltning och tull. Mellan 1997 och 2001 fick olika skräddarsydda projekt inom ramen för de nationella Phare-programmen i tio kandidatländer sammanlagt 356 miljoner euro. Många av projekten hade ett inslag av partnersamverkan, som innebar att sakkunniga i migrationsfrågor från medlemsstaterna under minst ett år utplacerades i något kandidatlands förvaltning.

Som en komplettering startade i januari 2001 ett regionalt Phareprogram för "migration, visum och förvaltning och kontroll av de yttre gränserna" i tio kandidatländer. Danmark ansvarade för migrationsdelen. Programmet omfattar interaktiv utbildning av lärare och från och med hösten 2001 har seminarier hållits om var och en av delarna. Projektet har utmynnat i gemensamma rekommendationer från medlemsstaterna och kandidatländerna. Kandidatländerna har även fått en tidsplan för när modulerna skall ha genomförts.

4.2. Samarbete med ursprungs- och transitländer utanför EU

Europeiska rådets möte i Tammerfors i oktober 1999 lade grunden för att utvidga gemenskapens yttre förbindelser till att omfatta problem knutna till asyl och invandring. Rådet framhöll att EU:s mål på lång sikt är en integrerad, övergripande och balanserad strategi som behandlar de bakomliggande orsakerna till olaglig invandring, samt att partnerskap med berörda tredje länder är en nyckelfaktor för att en sådan politik skall lyckas.

Med utgångspunkt i de finansiella instrumenten för yttre förbindelser har kommissionen därför planerat olika åtgärder som direkt eller indirekt bidrar till att genomföra den strategi som fastställdes i Tammerfors.

Eftersom Amsterdamfördraget innebar nya behörighetsområden för gemenskapen har migrationsfrågorna och kampen mot olaglig invandring arbetats in i alla associerings- och samarbetsavtal som slutits med bland annat Medelhavsländer utanför EU sedan 1999 och i partnerskaps- och samarbetsavtalen med de nya oberoende staterna i Centraleuropa, Centralasien och på Balkan samt i AVS-länderna. I vissa länder och regioner har man i samband med planeringen av bistånd till länder utanför EU tagit initiativ som direkt återspeglar de nya prioriteringarna för hanteringen av flyktingströmmar. Syftet är att utveckla regioner med traditionellt hög emigration, inrätta en politik och infrastrukturer för mottagande av asylsökande, stärka den institutionella kapaciteten - bland annat i polis- och rättsväsendet, eller till exempel förbättra kontrollen av de yttre gränserna, bekämpa olaglig invandring och människosmuggling samt underlätta återvändande och återintegrering av flyktingar och fördrivna personer. Ett exempel från kampen mot olaglig invandring är stödet till bättre gränskontroller, med en budget på 40 miljoner euro, som ges inom ramen för samarbetet med Marocko under 2002-2004. Över 37 miljoner euro har också öronmärkts för Cards-programmet som skall bidra till att skärpa kampen mot olaglig invandring och människosmuggling och stärka den institutionella kapaciteten att handlägga asyl- och migrationsfrågor i länderna på västra Balkan. Förutom stöd till återanpassning eller utvecklingsåtgärder som inriktas på de bakomliggande skälen till migrationen har, huvudsakligen under 2002-2004, totalt cirka 440 miljoner euro avsatts för bättre gränskontroller och migrationshantering samt för att skärpa kampen mot olaglig invandring.

Gemenskapens yttre åtgärder kan även omfatta strategier och åtgärder som skall ta vid efter katastrofhjälp eller stöd till återanpassning och utveckling, till exempel gemenskapens stöd till återvändande, återintegrering och återanpassning av fördrivna personer i Asien och Latinamerika. Sådana åtgärder kan även spela en positiv roll i regioner som utsatts för massiva befolkningsomflyttningar. Som ett komplement till fredsarbetet, försoning och konfliktförebyggande åtgärder gynnar dessa program hållbara lösningar för människor på flykt efter naturkatastrofer eller väpnade konflikter, samtidigt som man förebygger att dessa människor flyr vidare. Ett exempel är det stöd på 48,7 miljoner euro som under 2002 gavs för återintegrering av flyktingar och fördrivna personer i Afghanistan.

Alla initiativen tar hänsyn till den år 2000 inledda reformen av förvaltningen av bistånd till länder utanför EU och förutsätter bland annat en flerårig programmering av de befintliga instrumenten för externt bistånd. Processen bygger huvudsakligen på de nationella eller regionala strategidokument ("Strategy Papers") som för 5-7 år i taget fastställer huvudinriktningen på gemenskapens åtgärder, i samförstånd med berörda länder och regioner utanför EU. På strategidokumenten grundas sedan de nationella vägledande programmen. De fastställs för 2-3 år i taget och anger hur anslagen bör fördelas för att de strategiska målen skall nås.

Som en direkt konsekvens av Europeiska rådets uttalanden togs år 2001 ett särskilt initiativ: ett treårigt pilotprojekt som skall gynna nyskapande projekt om samarbete med tredje land i migrationsfrågor. Projektet finansieras via budgetpost B7-667. Syftet är att åstadkomma en övergripande hållning i migrationsfrågan och fastställa villkoren för en effektiv hantering av flyktingströmmarna inom ramen för partnerskap med ursprungs- och transitländer utanför EU. År 2001 anslogs 10 miljoner euro till initiativet och 2002 sedan 12,5 miljoner euro. Budgetmyndigheten planerar att öka anslaget till 20 miljoner euro år 2003. År 2001 stödde initiativet 15 projekt, varav sju avsåg att inrätta en politik för hantering av migrationen, fem avsåg stöd till frivilligt återvändande och återintegrering samt tre avsåg förebyggande insatser och kamp mot olaglig invandring. Det programmerade biståndet till länder utanför EU omfattar dock för närvarande inte förvaltningen av den här budgetposten och projektgenomförandet.

5. NYA BEHOV

Vid Europeiska rådets möte i Sevilla uppmanades kommissionen att göra en bedömning av tillgängliga budgetmedel för tre huvudområden: återsändande av personer utan uppehållstillstånd (migranter och asylsökande som fått avslag), förvaltning av de yttre gränserna och samarbetsprojekt i migrationsfrågor med länder utanför EU.

5.1. Finansiellt stöd för återvändande?

I grönboken och kommissionens meddelande om en gemenskapspolitik för återvändande av personer som vistas olagligt [33] behandlas möjligheten att inrätta ett särskilt finansiellt instrument, samtidigt som man utvecklar minimistandarder och ökar samarbetet mellan medlemsstaterna.

[33] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om en gemenskapspolitik för återvändande av personer som vistas olagligt, KOM(2002) 564 slutlig av den 14 oktober 2002.

Kommissionen har utgått från erfarenheterna av projekt för frivilligt återvändande som genomfördes när Europeiska flyktingfonden förbereddes och noterar i synnerhet behovet av konsekventa åtgärder som kan omfatta råd och förberedelser men vid återvändande även måste avse mottagning och återintegrering i ursprungslandet, eftersom återvändandet annars inte blir varaktigt. Samma metod kan användas vid återsändande under tvång och bör i en första etapp konkret uttryckas i en omallokering av medel som är tillgängliga för gemenskapens inre och yttre åtgärder.

Ett sådant instrument bör inrättas först efter identifiering och kvantifiering av EU:s behov på området och av vad ett ekonomiskt ingripande från gemenskapen skulle tillföra när det gäller att uppfylla behoven. Det EU-program för återvändande i Afghanistan som håller på att utarbetats på det danska ordförandeskapets initiativ skulle kunna fungera som fallstudie för vilka medel som faktiskt krävs och hur medlemsstaternas åtgärder kan kompletteras med eventuella bidrag från gemenskapens budget. Förutom samfinansiering bör naturligtvis också befintliga system utnyttjas för att de särskilda åtgärderna med inriktning på migration och återvändande skall kunna samordnas bättre med andra system, mål och särskilda program inom ramen för gemenskapens externa åtgärder på kort, medellång eller lång sikt.

Frågan om vilka medel som eventuellt är tillgängliga för ett gemenskapsprogram för återvändande måste bedömas med hänsyn till den budgetplan som gäller till och med 2006. Som nämnts ovan kan man dock tänka sig en omfördelning efter 2004 av en del av anslagen till Europeiska flyktingfonden, ur vilken 22 % av resurserna år 2000-2002 (14 miljoner euro) användes av medlemsstaterna för frivilligt återvändande av flyktingar och asylsökande.

5.2. Fördelning av ansvaret för förvaltningen av de yttre gränserna mellan medlemsländerna och EU

Enligt punkt 32 i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Sevilla skall kommissionen före juni 2003 göra en "undersökning av ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna och unionen vid förvaltningen av de yttre gränserna".

Begäran följer av den strategi för förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser som antogs av ministerrådet för inrikes- och rättsliga frågor den 13 juni 2002. Strategin innebär att man utvecklar en gemensam politik för integrerad förvaltning av de yttre gränserna och enas om "en konsekvent ram för gemensamma insatser på medellång och lång sikt".

Strategin nämner fem punkter i sådan gemensam politik, varav en avser ansvarsfördelningen. I strategin sägs framför allt att man skall utvärdera olika möjligheter att fördela den ekonomiska bördan, och många aspekter på frågan grundas på kommissionens meddelande "En framtida integrerad förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser". [34]

[34] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - En framtida integrerad förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser, KOM(2002) 233 slutlig av den 7 maj 2002.

I rådets strategi erinras om villkoren för att belasta gemenskapens budget. Det sägs bland annat att det även i fortsättningen är medlemsstaterna som skall finansiera huvuddelen av de planerade investeringarna och utgifterna - som främst avser utrustning och personal - och att grunden för hur den ekonomiska bördan fördelas skall fastställas på EU-nivå, inom ramarna för gemenskapens budgetplan.

I strategin förslås två grundläggande områden där bidrag från gemenskapens budget är tänkbara, nämligen

för att finansiera inköp av gemensam utrustning, särskilt för gemensamma aktioner, och

för att skapa en mekanism för finansiell omfördelning mellan medlemsstaterna.

Enligt färdplanen från rådets ordförandeskap skall kommissionen i sin slutrapport bedöma de ekonomiska möjligheterna att genomföra fördelningen i juni 2003. I mitten av november 2002 krävs dessutom en delrapport, det vill säga det föreliggande meddelandet. Tanken med delrapporten var att uppskatta hur stora nationella anslag som ägnas åt förvaltningen av de yttre gränserna, enligt medlemsstaternas svar på en av dem godkänd enkät som sändes ut i början av augusti 2002. Sista svarsdag sattes i samförstånd med medlemsstaterna till den 30 september, 2002, men då hade mycket få svar inkommit.

Syftet med enkäten var dels att fastställa hur mycket medlemsstaterna lagt ner på investeringar och löpande utgifter i förvaltningen av de yttre gränserna avseende kontroll och övervakning av personer. Dels skulle medlemsstaterna lämna uppgifter om det faktiska migrationstrycket vid sina yttre gränser. Med hjälp av alla svaren skulle kommissionen kunna göra en hållbar jämförelse av medlemsstaternas utgifter och fastställa hur stor varje medlemsstats ekonomiska börda är för att garantera kvaliteten och effektiviteten på personkontrollerna och övervakningen enligt gemenskapsbestämmelserna. Jämförelserna försvåras dock av att så olika värderingsmetoder använts för att ange investeringarna och behoven och av att medlemsstaternas myndigheter har svårt att tillräckligt precist skilja de ekonomiska anslag som ägnas åt gränskontroller och utrustning från dem som uteslutande används för kontroll och övervakning av personer.

Medlemsstaternas utgiftsbörda för förvaltningen av de yttre gränserna bör inte bara bedömas utifrån de nationella uppgifterna om utgifterna utan naturligtvis även med hänsyn till

varje medlemsstats geografiska läge och gränsernas art,

migrationstrycket vid olika typer av gränser, beroende på om de är landgränser, sjögränser eller flygplats,

antalet personkontroller vid in- och utresa till Schengenområdet, och

kvaliteten på kontrollerna och bevakningen av de yttre gränserna, enligt den gemensamma riskanalys som tillämpas på varje typ av gräns.

Om syftet är att lösa strukturella problem bör därför ett system för ekonomisk solidaritet mellan medlemsstaterna vara av en viss omfattning. Det aktualiserar frågan om projektet kan genomföras inom ramen för den nuvarande budgetplanen, bland annat med tanke på de ytterligare konsekvenserna av utvidgningen. [35]

[35] Kandidatländerna har redan fått väsentliga ekonomiska bidrag under förberedelserna av utvidgningen, särskilt för att tillämpa Schengenregelverket om yttre gränser.

Kommissionen är medveten om att detta är avgörande för den solidaritet som ligger till grund för den gemensamma politiken för hantering av migrationsströmmar, och övrig gemenskapspolitik. Därför kommer kommissionen att fortsätta se över budgetfrågorna och föreslå lösningar som är hållbara på medellång till lång sikt. Rådet och Europaparlamentet får sedan bedöma om de är förenliga med budgetplanen och arbeta fram den lämpligaste lösningen.

Inom ramarna för det möjliga och konkreta bör man därför eftersträva målinriktade ekonomiska interventioner på kort och medellång sikt. Därmed kan de mest akuta behoven för genomförandet av den handlingsplan rådet antog i juni täckas, vilket också utgör en första solidaritetshandling mellan medlemsstaterna i arbetet med att skapa en bättre förvaltning av de yttre gränserna.

Kommissionen och medlemsstaterna kan systematiskt målinrikta tillgängliga anslag inom den del av Argoprogrammet som avser "yttre gränser" och bevilja projektstöd enligt gemensamma prioriteringar som utarbetats av rådet, enligt dagens metoder för riskanalys, efter utvärdering av samordningscentrumen för pilotprojekt, eller till exempel med utgångspunkt i utbildningsbehov enligt gemensamt fastställda planer.

Förvaltningen av delen "yttre gränser" inom Argoprogrammet skulle kunna förena det stöd till ökat administrativt samarbete för vilket programmet ursprungligen inrättades med ett första uttryck för solidaritet, genom att anslagsanvändningen inriktas på de svagaste länkarna i förvaltningen av de gemensamma yttre gränserna. Åtgärden är inte särskilt omfattande men kräver ändå större anslag än dagens, vilket budgetmyndigheten tycks vara medveten om eftersom programmet beviljats ytterligare 3 miljoner euro för 2003.

6. SAMMANFATTNING

De första anslagen till samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, i synnerhet om asyl och invandring, skrevs in i gemenskapens budget innan Amsterdamfördraget trätt i kraft. Anslagen har sedan dess ökat regelbundet och avsevärt. Under budgetår anslogs 51 310 000 euro till asyl- och invandringspolitiken och förvaltningen av de yttre gränserna. Insatserna har stöd från kommissionen - som vid behov gör de inre avvägningar som krävs för att anslagen skall kunna höjas i det preliminära budgetförslaget - och från budgetmyndigheten som ibland till och med gått längre än kommissionen. Höjningarna har dock alltid legat inom ramarna för budgetplanen.

Strukturen på de olika instrument som inrättats har vanligtvis återspeglat de nya prioriteringarna inom ramen för utvecklingspolitiken.

Inrättandet av Europeiska flyktingfonden speglade det behov av ökad solidaritet som framhålls både i själva Amsterdamfördraget och i slutsatserna från rådets möte i Tammerfors. Växlingen från Odysseusprogrammet till Argoprogrammet återspeglade en mognadsfas i en gemensam förvaltningskultur, som gjorde det möjligt att gå över till ett program för verkligt administrativt samarbete. Ett särskilt instrument till stöd för samarbetet om migration med länder utanför EU uttrycker slutligen viljan att konkret ta in migrationsproblemen i gemenskapens yttre åtgärder på ett lämpligt sätt. Nya behov verkar ha uppstått. I Europeiska rådet slutsatser från Sevilla framhålls den vikt EU fäster vid att öka samarbetet med länderna utanför EU för att hantera migrationen. Slutsatserna tar även upp att gemenskapens solidaritet kan ta sig konkret uttryck vid förvaltningen av de yttre gränserna. Nya prioriteringar görs med anknytning till det progressiva inrättandet av en gemensam politik för återvändande och integrationsfrämjande. Gemenskapens budget finansierar redan investeringar och drift av Eurodac-systemet och måste även förberedas på utvecklingen av omfattande system som skall underhålla denna del av gemenskapens politik, till exempel VIS-systemet för viseringar och den nya versionen av Schengens informationssystem.

Utvecklingen bör liksom tidigare ta hänsyn till kraven på sund ekonomisk förvaltning och respektera den nuvarande budgetplanen. Men handlingsmarginalen inom budgetplanen är nu mycket begränsad. Alla högre förväntningar skulle kräva väsentliga omallokeringar från andra politikområden eller omprioriteringar av vissa rättsliga och inrikes frågor. Detta är svåra val som i sista hand bör träffas av budgetmyndigheten, på förslag från kommissionen.

Nästa ändring av budgetplanen skall göras efter utvidgningen och då kan strukturella justeringar göras för att täcka konkreta behov i den gemensamma invandrings- och asylpolitik som då bör ha genomförts. Dessförinnan finns flera andra konkreta möjligheter att ta större hänsyn till migrationsfrågorna, vilket nämns i detta meddelande. Kommissionen kommer att ge frågan en framskjuten ställning vid prioriteringarna i arbetsprogrammet för år 2004 som konkretiseras i det preliminära budgetförslaget. Därefter är det budgetmyndighetens sak att bekräfta den föreslagna hållningen.

Också medlemsstaterna, i synnerhet de som har det minsta ansvaret för den utvidgade unionens yttre gränser, bör ange i vilken mån de är villiga att ställa sina statsbudgetar till förfogande för de samarbetsparter som bär den tyngsta delen av den gemensamma bördan.

SLUTSATSER

Större hänsyn till asyl- och migrationspolitiken i gemenskapens yttre förbindelser

Kommissionen anser att migrationen är en tung politisk prioritet. Den delar helt och hållet rådets åsikt att EU:s olika yttre förbindelser och instrument, även biståndspolitiken, kan bli ett väsentligt bidrag till en lösning på de grundläggande orsakerna till migrationsströmmarna.

Vid mötet i Sevilla i juni 2002 ville Europeiska rådet ge migrationsfrågorna - särskilt problemet med olaglig invandring - en mer framträdande ställning i Europeiska gemenskapernas yttre förbindelser. Europeiska rådet underströk att "det är viktigt att säkerställa samarbetet med ursprungs- och transitländerna när det gäller gemensam förvaltning och kontroll av gränserna samt återtagande" och erinrade om att unionen kan tillhandahålla teknisk och ekonomisk hjälp för att samarbetet skall ge resultat på kort och medellång sikt "varvid Europeiska gemenskapen bör beviljas lämpliga resurser inom ramen för budgetplanen". Gemenskapen och kommissionen uppmanades att använda de politiska och ekonomiska verktyg som står till deras förfogande för att minska de bakomliggande orsakerna till migrationen och stödja samarbetet med länder utanför EU som har en nyckelroll för hanteringen av migrationen.

I slutsatserna av den 19 november 2002 om intensifieringen av samarbetet med tredje land om hantering av flyktingströmmar insisterade rådet återigen på den politiska vikten av insatser för att införliva de yttre aspekterna på rättsliga och inrikes frågor i EU:s nuvarande och framtida förbindelser med länder utanför unionen. Kommissionen har för avsikt att ge detta ett konkret uttryck i linje med tidigare åtgärder.

Det intensifierade samarbetet med länder utanför EU i migrationsfrågor har tre mål på olika nivåer:

- För det första en välbalanserad övergripande hållning som tacklar de bakomliggande orsakerna till migrationsströmmar. Gemenskapens åtgärder på området är viktiga. Gemenskapens program för yttre samarbete och utveckling skall bland annat främja de mänskliga rättigheterna och demokratin, minska fattigdomen, förebygga konflikter och förbättra den ekonomiska eller sociala situationen. De inriktas främst på huvudorsakerna till migrationen i tredje land, och påverkar indirekt. Effekten är svår att mäta men bör inte underskattas.

- För det andra partnersamverkan om migration med länder utanför EU enligt gemensamma intressen. En bättre hantering av migrationsströmmarna kräver att gemenskapen tar in migrationsfrågorna i den politiska dialogen med regioner och länder utanför EU, som inte bara bör handla om olaglig invandring utan även om laglig invandring.

- För det tredje särskilda, konkreta initiativ för att öka tredje lands kapacitet att hantera migrationsfrågor. Efter Europeiska rådets möte i Tammerfors har kommissionen ansträngt sig för att ta in migrationsfrågorna i samarbetsprogrammen med länder utanför EU. Under 2002-2004 planeras väsentligt bistånd (934 miljoner euro, se bilaga 2 och 2a) som direkt stöd till insatserna för att hantera problem med laglig och olaglig migration i länder utanför EU. Det är dags att börja verkställa planerna.

I samband med halvtidsöversynen av de nationella strategidokumenten under budgetåren 2003-2004 kommer kommissionen från fall till fall att göra de justeringar som prioriteringarna och den nya hållningen i migrationsfrågorna kräver, med hänsyn till att handlingsmarginalen inskränks av vilka budgetmedel som är tillgängliga och att olika prioriteringar måste vägas mot varandra. Kommissionen skall därmed upprätta en ekonomisk ram som på medellång och lång sikt får täcka främst de behov som avser de båda första målen ovan.

Det tredje målet kan genomföras med hjälp av en kraftig ökning av budgetpost B7-667. Efter erfarenheterna av finansieringen av förberedande åtgärder under 2001, 2002 och 2003 kommer kommissionen att föreslå ett flerårigt program från och med år 2004 som på ett särskilt och kompletterande sätt skall täcka behoven i ursprungs- och transitländer utanför EU och deras insatser för att hantera flyktingströmmarna bättre ur alla avseenden, i synnerhet att stimulera förberedelser eller genomförandet av återtagandeavtal. Detta särskilda program blir ett påtagligt uttryck för EU:s solidaritet med dem som engagerar sig helhjärtat i ansträngningarna. Programmet skall genomföras enligt det reformerade biståndet till länder utanför EU med full hänsyn till den övergripande samstämmigheten i gemenskapens yttre förbindelser och bör komplettera gemenskapens övriga samarbets- och utvecklingsinstrument.

Kommissionen kommer även ta hänsyn till migrationsfrågorna när det årliga arbetsprogrammet för 2004 utarbetas.

Enligt kommissionen ger alla dessa åtgärder gemenskapens politik och program för yttre förbindelser och utveckling ett värdigt uttryck för de synpunkter som nu uttryckts i migrationsfrågan.

Det skall slutligen framhållas att gemenskapens medel och därmed handlingsmarginal är begränsade. Genomförandet av en sådan "integrerad, övergripande, och balanserad strategi" som nämns i slutsatserna från Sevilla kräver därför samordnade åtgärder och delat ansvar mellan alla berörda aktörer, såväl gemenskapen som medlemsstaterna.

BILAGOR

Bilaga 1: Tillgängliga medel för asyl- och invandringsfrågor samt kontroll av de yttre gränserna 1998-2003(rubrik 3 i budgetplanen)

Bilaga 2: Planerade medel för bistånd 2000-2006 till länder utanför EU i migrationsfrågor (rubrik 4 i budgetplanen)

Bilaga 2a: Planerade åtgärder med direkt anknytning till migrationsfrågor (rubrik 4 i budgetplanen)

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Bilaga 2 a

>Plats för tabell>

Top