—

P. I., genom G.L. Pagliaro och A. Caramazza, Rechtsanwälte,

—

Tysklands regering, genom T. Henze och J. Möller, båda i egenskap av ombud,

—

Belgiens regering, genom L. Van den Broeck, i egenskap av ombud,

—

Danmarks regering, genom C. Vang, i egenskap av ombud,

—

Estlands regering, genom M. Linntam, i egenskap av ombud,

—

Irland, genom D. O’Hagan och J. Kenny, båda i egenskap av ombud, biträdda av D. Conlan Smyth, barrister,

—

Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av S. Varone, avvocato dello Stato,

—

Nederländernas regering, genom C. Wissels och M. Noort, båda i egenskap av ombud,

—

Polens regering, genom M. Szpunar, i egenskap av ombud,

—

Europeiska kommissionen, genom D. Maidani och S. Grünheid, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 28.3 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan den italienska medborgaren P.I. och Oberbürgermeisterin der Stadt Remscheid (Tyskland) angående den sistnämndas beslut i vilket det fastställs att P.I. har förlorat rätten att resa in och uppehålla sig i Tyskland, och att han ska lämna landet vid äventyr av utvisning till Italien.

3

Skälen 23 och 24 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:

4

Artikel 27.1 och 27.2 i direktivet har följande lydelse:

”1.   Med förbehåll för bestämmelserna i detta kapitel får medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana hänsyn får inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften.

2.   Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Tidigare straffdomar skall inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder.

Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn skall inte accepteras.”

5

I artikel 28 i direktivet föreskrivs följande:

”1.   Innan den fattar ett beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall den mottagande medlemsstaten beakta sådana faktorer som längden av personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i den mottagande medlemsstaten och banden till ursprungslandet.

2.   Den mottagande medlemsstaten får inte fatta beslut om utvisning av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som har permanent uppehållsrätt på dess territorium, utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.

3.   Beslut om utvisning av unionsmedborgare får inte fattas, utom om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän säkerhet såsom de definieras av medlemsstaterna, om de

6

Artikel 33 i direktiv 2004/38 innehåller följande föreskrifter:

”1.   Den mottagande medlemsstaten får besluta om utvisning som sanktion eller som särskild rättsverkan till ett frihetsberövande endast om kraven i artiklarna 27, 28 och 29 är uppfyllda.

2.   Om ett utvisningsbeslut i enlighet med punkt 1 verkställs mer än två år efter det att beslutet fattades, skall medlemsstaten kontrollera om den berörda personen fortfarande utgör ett verkligt hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten, och bedöma om omständigheterna har ändrats sedan utvisningsbeslutet utfärdades.”

7

Målet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/93/EU av den 13 december 2011 om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om ersättande av rådets rambeslut 2004/68/RIF (EUT L 335, s. 1) är att fastställa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder på området sexuella övergrepp mot barn och sexuell exploatering av barn, barnpornografi och kontaktsökning med barn för sexuella ändamål. Direktivet inför också bestämmelser för att stärka förebyggande åtgärder mot sådana brott och förbättra skyddet av dess offer.

8

I 6 § i lagen om fri rörlighet för unionsmedborgare (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern), av den 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950), i dess lydelse enligt lag om ändring av polislagen och andra lagar (Gesetz zur Änderung des Bundespolizeigesetzes und anderer Gesetze), av den 26 februari 2008 (BGBl. 2008 I, s. 215), föreskrivs följande:

…”

9

P.I. föddes i Italien den 3 september 1965. Han är sedan år 1987 bosatt i Tyskland. Han erhöll för första gången uppehållstillstånd i april 1987 och detta tillstånd har därefter förlängts flera gånger. P.I. är ogift och har inga barn. Han har ingen avslutad grundutbildning eller yrkesutbildning och har endast arbetat kortare perioder i Tyskland. Han har fem syskon, varav vissa bor i Tyskland och andra i Italien. Alltsedan P.I. anhölls i januari 2006 lever hans mor periodvis i Tyskland och annars i Italien.

10

Genom dom av den 16 maj 2006, som vann laga kraft den 28 oktober 2006, dömde Landgericht Köln (regional domstol i Köln) P.I. till ett frihetsberövande straff på sju år och sex månader för sexuellt utnyttjande av barn, sexuellt övergrepp och våldtäkt mot barn. De gärningar som låg till grund för domen hade begåtts under åren 1990–2001. Från och med år 1992 tvingade P.I. nästan varje vecka sitt offer till samlag och andra sexuella handlingar genom att använda våld och hota flickan med att han skulle döda hennes moder eller broder. Gärningarna begicks mot hans dåvarande sambos dotter som var åtta år gammal då övergreppen började. P.I. sitter i fängelse sedan den 10 januari 2006 och han kommer att ha avtjänat sitt fängelsestraff den 9 juli 2013.

11

Genom beslut av den 6 maj 2008 fastställde Oberbürgermeisterin der Stadt Remscheid, som är motpart i det nationella målet, att P. I. hade förlorat rätten att resa in och uppehålla sig i Tyskland, förordnade om omedelbar verkställighet av detta beslut och anmodade honom att lämna Tyskland vid äventyr av utvisning till Italien.

12

Motparten i det nationella målet angav att P.I. hade begått gärningarna med betydande kriminell energi och utsatt sitt offer för ett ”oändligt lidande” genom att förgripa sig på henne under många år. Under sådana förhållanden kan det inte uteslutas att han på nytt gör sig skyldig till brott av samma eller liknande slag som de han begått innan han anhölls, särskilt på grund av att gärningarna begåtts under en lång tid och på grund av att gärningsmannen fortfarande inte har visat några skuldkänslor. P.I.:s skyddsvärda intressen har dock beaktats. Han är varken särskilt ekonomiskt eller socialt integrerad i det tyska samhället.

13

Den 12 juni 2008 överklagade P.I. utvisningsbeslutet av den 6 maj 2008 och begärde uppskov med verkställigheten därav. I dom av den 14 juli 2008 ogillade Verwaltungsgericht Düsseldorf (förvaltningsdomstol i Düsseldorf) överklagandet, med motiveringen att de gärningar som låg till grund för den fällande domen visar på ett personligt beteende som utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse, närmare bestämt skyddet för unga flickor och kvinnor mot sexuella övergrepp och våldtäkt. P.I. hade begått gärningarna med betydande kriminell energi, med hänsyn bland annat till den långa period under vilken de begåtts, brottsoffrets ålder och de åtgärder han vidtog för att undvika upptäckt genom att ständigt hota och isolera offret.

14

P.I. överklagade domen till Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen som, efter att ha fastställt överklagandets suspensiva verkan, beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

”Omfattar begreppet ’tvingande hänsyn till allmän säkerhet’ enligt artikel 28.3 i direktiv [2004/38] endast hot mot en medlemsstats inre och yttre säkerhet i betydelsen upprätthållandet av staten med dess institutioner och väsentliga offentliga verksamhet, invånarnas överlevnad samt de yttre förbindelserna och den fredliga samexistensen mellan folken?”

15

I punkt 56 i dom av den 23 november 2010 i mål C-145/09, Tsakouridis (REU 2010, s. I-11979), slog domstolen fast att artikel 28.3 i direktiv 2004/38 ska tolkas på så sätt att bekämpandet av organiserad olaglig narkotikahandel omfattas av begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet”, vilket kan motivera utvisningen av en unionsmedborgare som har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio föregående åren.

16

Som svar på en skriftlig fråga som domstolen ställde efter det att dom meddelats i det ovannämnda målet Tsakouridis, har den hänskjutande domstolen angett att det fortfarande förelåg tvivel i frågan huruvida, och i så fall under vilka omständigheter, bekämpandet av andra slag av kriminalitet än sådan kriminalitet som har samband med organiserad narkotikahandel också kan omfattas av begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet” i den mening som avses i nämnda artikel 28.3.

17

Den hänskjutande domstolen önskar särskilt få klarhet i om den mottagande medlemsstaten får utvisa unionsmedborgare som, utan att tillhöra en liga eller någon annan kriminell struktur, har begått ytterst grova straffbara gärningar som kränker rättsligt skyddade enskilda intressen, såsom sexuellt självbestämmande, liv, frihet eller fysisk integritet och när det finns hög risk för att de återfaller i brottslighet av liknande slag.

18

Vad gäller allmän säkerhet har domstolen slagit fast att detta begrepp omfattar såväl en medlemsstats inre som yttre säkerhet (domen i det ovannämnda målet Tsakouridis, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

19

Enligt domstolen framgår det av såväl lydelsen av som systematiken i artikel 28.3 i direktiv 2004/38 att unionslagstiftaren, genom att som förutsättning för en sådan utvisning som avses i denna bestämmelse kräva att det föreligger ”tvingande hänsyn” till allmän säkerhet – ett begrepp som är betydligt mer restriktivt än begreppet ”allvarligt hot” i den mening som avses i artikel 28.2 –, uppenbarligen har velat begränsa de åtgärder som vidtas med stöd av artikel 28.3 till ”undantagsfall”, såsom framgår av skäl 24 i detta direktiv (domen i det ovannämnda målet Tsakouridis, punkt 40).

20

Begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet” förutsätter inte enbart förekomsten av en inverkan på den allmänna säkerheten utan dessutom att en sådan inverkan är synnerligen allvarlig, vilket framgår av uttrycket ”tvingande hänsyn” (domen i det ovannämnda målet Tsakouridis, punkt 41).

21

Det ska även erinras om att medlemsstaterna enligt unionsrätten inte är skyldiga att tillämpa en enhetlig värdeskala vid bedömningen av om ett beteende kan anses strida mot allmän säkerhet (se, analogt, dom av den 20 november 2001 i mål C-268/99, Jany m.fl., REG 2001, s. I-8615, punkt 60).

22

Enligt lydelsen av artikel 28.3 i direktiv 2004/38 ska det ”definieras av medlemsstaterna” vad som avses med tvingande hänsyn till allmän säkerhet.

23

Även om medlemsstaterna i princip fortfarande är fria att utifrån nationella behov, vilka kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan, bestämma vad hänsynen till allmän ordning och allmän säkerhet kräver, särskilt om de anförs till stöd för ett undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för personer, så bör dessa hänsyn emellertid tolkas restriktivt, så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av Europeiska unionens institutioner (se, bland annat, dom av den 10 juli 2008 i mål C-33/07, Jipa, REG 2008, s. I-5157, punkt 23, och domar av den 17 november 2011 i mål C-430/10, Gaydarov, REU 2011, s. I-11637, punkt 32, och i mål C-434/10, Aladzhov, REU 2011, s. I-11659, punkt 34).

24

Vid bedömningen av huruvida sådana brott som de som P.I. har begått kan omfattas av begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet”, ska följande omständigheter beaktas.

25

Enligt artikel 83.1 FEUF hör sexuellt utnyttjande av barn till de områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag inom vilka unionslagstiftarens ingripande föreskrivs.

26

Detta mål kommer till uttryck i skäl 1 i direktiv 2011/93 i vilket det betonas att sexuella övergrepp mot barn och sexuell exploatering av barn utgör allvarliga kränkningar av de grundläggande rättigheterna, framför allt barns rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd i enlighet med vad som föreskrivs i Förenta nationernas konvention av den 20 november 1989 om barnets rättigheter och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

27

Att brott av detta slag är allvarliga framgår även av artikel 3 i direktiv 2011/93. I artikel 3.4 i direktivet föreskrivs nämligen att den gärning som består i sexuella handlingar med ett barn, som inte har uppnått åldern för sexuellt självbestämmande, ska vara belagd med ett maximistraff på minst fem års fängelse, och enligt artikel 3.5 i i direktivet ska den gärning som består i sådana handlingar om det förekommer missbruk av en erkänd förtroendeställning eller av makt eller inflytande över barnet vara belagd med ett maximistraff på minst åtta års fängelse. Enligt artikel 3.5 iii ska maximistraffet vara minst tio års fängelse om tvång, våld eller hot brukas. Som försvårande omständigheter ska enligt artikel 9 b och g i direktivet anses det faktum att brottet begicks av en medlem i barnets familj, en person som sammanbodde med barnet eller en person som har missbrukat sin erkända förtroendeställning eller makt och det faktum att brottet begicks med användande av grovt våld eller vållade barnet allvarlig skada.

28

Av dessa omständigheter framgår att medlemsstaterna får anse att sådana brott som de som anges i artikel 83.1 andra stycket FEUF medför en synnerligen allvarlig påverkan på ett grundläggande samhällsintresse vilken kan utgöra ett direkt hot mot befolkningens trygghet och fysiska säkerhet och, följaktligen, omfattas av begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet”, vilket kan motivera ett beslut om utvisning med stöd av artikel 28.3 i direktiv 2004/38. Detta gäller under förutsättning att dessa brott har begåtts på ett synnerligen grovt sätt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra på grundval av en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.

29

Om den hänskjutande domstolen finner att sådana brott som de som begåtts av P.I., enligt de värderingar som ligger till grund för rättsordningen i den medlemsstat där nämnda domstol är belägen, utgör ett direkt hot mot befolkningens trygghet och fysiska säkerhet, ska detta inte nödvändigtvis medföra att den berörda personen utvisas.

30

Enligt artikel 27.2 andra stycket i direktiv 2004/38 får nämligen ett beslut om utvisning fattas endast om den berörda personens personliga beteende utgör ett verkligt och faktiskt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller ett grundläggande intresse för den berörda medlemsstaten, vilket i allmänhet innebär ett krav på att det finns en benägenhet hos den berörda personen att uppföra sig på samma sätt även i framtiden.

31

Det ska tilläggas att medlemsstaterna – när ett utvisningsbeslut som fattas som påföljd eller som särskild rättsverkan till ett frihetsberövande verkställs mer än två år efter det att beslutet fattades – enligt artikel 33.2 i direktiv 2004/38 är skyldiga att kontrollera om den berörda personen fortfarande utgör ett verkligt hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten, och bedöma om omständigheterna har ändrats sedan utvisningsbeslutet utfärdades.

32

Slutligen följer det av själva ordalydelsen av artikel 28.1 i direktiv 2004/38 att den mottagande medlemsstaten, innan den fattar ett beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet, ska beakta sådana faktorer som längden av personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i denna stat och banden till ursprungslandet.

33

Med hänsyn till det ovan anförda ska frågan besvaras enligt följande. Artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att medlemsstaterna får anse att sådana brott som de som anges i artikel 83.1 andra stycket FEUF medför en synnerligen allvarlig påverkan på ett grundläggande samhällsintresse vilken kan utgöra ett direkt hot mot befolkningens trygghet och fysiska säkerhet och, följaktligen, omfattas av begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet”, vilket kan motivera ett beslut om utvisning med stöd av nämnda artikel 28.3. Detta gäller under förutsättning att dessa brott har begåtts på ett synnerligen grovt sätt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra på grundval av en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.

34

Ett beslut om utvisning får fattas endast om den berörda personens personliga beteende utgör ett verkligt och faktiskt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller ett grundläggande intresse för den mottagande medlemsstaten, vilket i allmänhet innebär ett krav på att det finns en benägenhet hos den berörda personen att uppföra sig på samma sätt även i framtiden. Innan den fattar ett beslut om utvisning ska den mottagande medlemsstaten beakta sådana faktorer som längden av personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i denna stat och banden till ursprungslandet.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

Artikel 28.3 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG ska tolkas så, att medlemsstaterna får anse att sådana brott som de som anges i artikel 83.1 andra stycket FEUF medför en synnerligen allvarlig påverkan på ett grundläggande samhällsintresse vilken kan utgöra ett direkt hot mot befolkningens trygghet och fysiska säkerhet och, följaktligen, omfattas av begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet”, vilket kan motivera ett beslut om utvisning med stöd av nämnda artikel 28.3. Detta gäller under förutsättning att dessa brott har begåtts på ett synnerligen grovt sätt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra på grundval av en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.

Ett beslut om utvisning får fattas endast om den berörda personens personliga beteende utgör ett verkligt och faktiskt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller ett grundläggande intresse för den mottagande medlemsstaten, vilket i allmänhet innebär ett krav på att det finns en benägenhet hos den berörda personen att uppföra sig på samma sätt även i framtiden. Innan den fattar ett beslut om utvisning ska den mottagande medlemsstaten beakta sådana faktorer som längden av personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i denna stat och banden till ursprungslandet.