52005DC0710

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 23.12.2005

KOM(2005) 710 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

OM FRAMTIDEN FÖR EUROPEISKA BYRÅN FÖR ÅTERUPPBYGGNAD

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Bakgrund 3

2. Politiska överväganden 4

3. Det framtida genomförandet av stöd inom ramen för instrumentet för stöd inför anslutningen (2007–2013) 4

4. Övergångsaspekter 6

4.1 Rättsliga och ekonomiska överväganden 6

4.2 Administrativa frågor, personalfrågor och budgetfrågor 7

5. Slutsats 7

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

OM FRAMTIDEN FÖR EUROPEISKA BYRÅN FÖR ÅTERUPPBYGGNAD

1. BAKGRUND

Europeiska byrån för återuppbyggnad (nedan kallad ”EAR” eller ”byrån”) inrättades genom rådets förordning (EG) nr 2667/2000 av den 5 december 2000[1]. Den var avsedd som ett instrument för att understödja gemenskapens återuppbyggnadsarbete i Kosovo efter krisen 1999 och programmet för katastrofbistånd till Serbien efter Milosevicregimens fall 2000[2]. Dess mandat utsträcktes 2001 till att omfatta f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, i syfte att stödja genomförandet av Ohrid-avtalet.

EAR har sitt säte i Thessaloniki och operativa centrum i Belgrad (Serbien och Montenegro – Serbien), Podgorica (Serbien och Montenegro – Montenegro), Pristina (Serbien och Montenegro – Kosovo enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1244) och Skopje (f.d. jugoslaviska republiken Makedonien). Personalen vid EAR består av 312 personer (2005), varav 114 tillfälligt anställda och 198 lokalanställda, alla avlönade under driftbudgetposterna.

EAR har en styrelse bestående av företrädare för alla medlemsstaterna, två företrädare för kommissionen, varav en är styrelsens ordförande, och en observatör från Europeiska investeringsbanken (EIB). Den externa kontrollen utövas av revisionsrätten.

På det hela taget har EAR framgångsrikt och effektivt skött sin uppgift att lämna återuppbyggnadsstöd till länderna på västra Balkan. Byrån är allmänt erkänd som ett effektivt och flexibelt instrument med vars hjälp ett omfattande stöd kunnat tillhandahållas.

Förordning (EG) nr 2667/2000 ändrades senast genom förordning (EG) nr 2068/2004 av den 29 november 2004, bland annat i syfte att förlänga dess tillämpning till och med den 31 december 2006.

Genom denna rapport fullgör kommissionen sitt rättsliga åtagande enligt artikel 14 i förordning (EG) nr 2667/2000[3] att före den 31 december 2005 överlämna en rapport till rådet om framtiden för mandatet för EAR.

2. POLITISKA ÖVERVÄGANDEN

EU har inlett stabiliserings- och associeringsprocessen i syfte att stödja en närmare associering, med sikte på anslutning i sinom tid, av länderna på västra Balkan. I Thessalonikiagendan från juni 2003 bekräftas att unionens berikade stabiliserings- och associeringsprocess, med bl.a. stabiliserings- och associeringsavtalen, kommer att utgöra ramen för den europeiska väg som länderna på västra Balkan skall följa ända fram till anslutningen.

Det har blivit allt viktigare att i högre grad länka samman den politiska processen, inbegripet den politiska dialogen, med det ekonomiska stödet och dess genomförande. Förberedelserna inför ett framtida medlemskap innebär också att de stödmottagande länderna förbereder sig för att påta sig det ekonomiska ansvaret för genomförandet av gemenskapsstödet. Detta gör de genom att stegvis införa decentraliserade genomförandesystem, i vilka ansvaret för programberedning och genomförande huvudsakligen kommer att ligga hos de nationella institutionerna – först under kommissionens överinseende (förhandskontroll) och slutligen helt och hållet på deras eget ansvar.

Vidare måste gemenskapen vara konsekvent när det gäller de instrument och genomförandemekanismer den inför och se till att gemenskapsstödet genomförs på motsvarande sätt som i andra kandidatländer och potentiella kandidatländer och att de senaste erfarenheterna av utvidgningen beaktas. Det bör noteras att EAR av historiska skäl endast är verksam i Serbien och Montenegro (inbegripet Kosovo enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1244) och i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, medan gemenskapsstödet till övriga länder (dvs. Kroatien, Bosnien och Hercegovina och Albanien) för närvarande genomförs centralt i direkt form av kommissionens delegationer, till vilka befogenheter delegerats. Kommissionen förväntas emellertid under första kvartalet 2006 godkänna att de kroatiska myndigheterna förvaltar stödet i decentraliserad form.

Med tanke på förberedelserna för framtida medlemskap finns det inte längre någon anledning att bibehålla dessa olikheter. Ett oförändrat läge skulle innebära en svårmotiverad åtskillnad mellan länderna och sända fel signaler till länderna i regionen.

3. DET FRAMTIDA GENOMFÖRANDET AV STÖD INOM RAMEN FÖR INSTRUMENTET FÖR STÖD INFÖR ANSLUTNINGEN (2007–2013)

Den senaste utvidgningsprocessen har visat att överlåtelsen av befogenheter (delegering, successiv decentralisering) inom ramen för de befintliga föranslutningsinstrumenten till kommissionens delegationer och de stödmottagande ländernas nationella förvaltningar har fallit väl ut. Detta tillvägagångssätt har visat sig vara effektivt när det gäller att bistå mottagarländerna på deras väg mot anslutning genom att de successivt integreras i EU:s strukturer och får lära sig att förvalta EU:s ekonomiska stöd autonomt, som en integrerad del i förberedelserna inför deras framtida deltagande, efter anslutningen, i strukturfonderna och fonden för landsbygdsutveckling.

Det är en stor fördel att det genom delegeringen av befogenheter till delegationerna finns en enda ansvarig aktör när det gäller genomförandet av gemenskapens regelverk och förvaltningen av stödet. Framsteg i riktning mot närmare förbindelser med EU och ett eventuellt medlemskap kräver dagliga kontakter på lokal nivå och en successiv inlärning av gemenskapens metoder. Detta är möjligt endast genom närhet och genom att länderna uppmuntras att ta ansvar för processen. Genom att ansvaret överförs stegvis bygger länderna upp sin förmåga att påta sig det fulla ansvar för förvaltningen av EU-medel som de kommer att få när de blir medlemsstater och som sådana själva måste svara för förvaltningen av strukturfonderna och fonden för landsbygdsutveckling. Detta har i det förflutna skett med gott resultat inom ramen för Phareprogrammet, genom att befogenheter delegerats till kommissionens delegationer. Förordningen om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen är särskilt utformad med detta mål för ögonen.

På grundval av tidigare erfarenheter och med beaktande av de rekommendationer revisionsrätten nyligen lämnat har kommissionen gjort vissa förbättringar i sitt förslag till förordning om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen i förhållande till de gällande bestämmelserna i Phareförordningen, i syfte att stödja och uppmuntra mottagarländernas strävan att kunna ta på sig en decentraliserad förvaltning av EU-stödet och närma förvaltningsstrukturerna till dem som landet kommer att behöva vid anslutningen. Instrumentet för stöd inför anslutningen omfattar tre särskilda delar: regional utveckling, utveckling av mänskliga resurser och landsbygdsutveckling (motsvarande strukturfonderna och landsbygdsfonden för medlemsstaterna). Genomförandet av dessa delar – som endast omfattar kandidatländer – kan endast förvaltas i decentraliserad form. Detta kommer att uppmuntra de länder som omfattas av instrumentet för stöd inför anslutningen att, med stöd av kommissionen, bygga upp sina förvaltningar så att de kan omfattas av dessa delar så snart som möjligt efter det att de har fått status som kandidatländer.

Kapaciteten hos de nationella förvaltningarna i länderna på västra Balkan varierar från land till land, vilket är ytterligare ett skäl till att kommissionen bör stå i ständig och nära kontakt med dem och, genom sina delegationer, hjälpa dem att bygga upp de institutioner och den förmåga som krävs för en decentraliserad förvaltning, samtidigt som landets särskilda situation beaktas.

Det bör framhållas att revisionsrätten dragit slutsatsen att övervaknings- och kontrollsystemen för tillhandahållandet av stöd inför anslutningen med tiden har förbättrats. Mot denna bakgrund avgav revisionsrätten i samband med beviljandet av ansvarsfrihet för 2004 en positiv revisionsförklaring vad gäller stödet inför anslutningen. Revisionsrätten konstaterade i sin förklaring att dessa system, på central nivå inom kommissionen och vid kommissionens delegationer och attesterande myndigheter, i grunden var sunda och i praktiken fungerade väl.

Processen mot en fullständig decentralisering av EU-stödet till mottagarländerna är ett av de främsta målen för instrumentet för stöd inför anslutningen (liksom tidigare för Phare). Det handlar om en inlärningsperiod på många år för mottagarländerna, längre än instrumentets löptid (2007–2013). För att processen skall lyckas måste, som en mellanetapp, partiell decentralisering (med förhandskontroll vid delegationerna av upphandlingsförfaranden och kontraktstilldelning) tillämpas under ett antal år. En partiell decentralisering med förhandskontroll kan genomföras på relativt kort tid, ett till två år, såsom varit fallet för tidigare kandidatländer. Exempelvis kommer Kroatien, där kommissionen för närvarande genomför stödet genom delegering till sin delegation där, att till en del börja förvalta stödet i decentraliserad form redan 2006, efter arton månaders förberedelser.

Denna process, som syftar till att mottagarländerna skall lära sig att till fullo förvalta stödet inför anslutningen, kan inte genomföras när det gäller Europeiska byrån för återuppbyggnad (EAR), och detta av flera anledningar:

För det första bör EAR:s stödgenomförande ses som en form av ”central förvaltning i indirekt form” i den mening som avses i artikel 53.2 i budgetförordningen, vilket innebär att byrån inte kan delegera de befogenheter den tilldelats av kommissionen till någon annan.

För det andra inrättades EAR innan den gällande budgetförordningen började tillämpas (den 1 januari 2003), och byrån motsvarar därför inte helt och hållet något av de organ till vilka kommissionen med stöd av artikel 54 i budgetförordningen får överlåta vissa uppgifter. EAR är visserligen inrättad genom en rådsförordning i likhet med de gemenskapsorgan som avses i artikel 185 i budgetförordningen, men den fungerar snarare som ett genomförandeorgan, och ett sådant organ skall enligt artikel 55 i budgetförordningen inrättas av kommissionen i enlighet med rådets förordning med instruktion för genomförandeorgan. Denna situation kommer inte att kunna upprätthållas på längre sikt, och om ett beslut om att förlänga mandatet för EAR skulle fattas, skulle det de facto bli nödvändigt att omvandla byrån till ett genomförandeorgan. Förvaltning genom ett genomförandeorgan är emellertid också en form av central förvaltning i indirekt form, vilket inte heller är någon lämplig lösning.

Decentraliseringsprocessen är en inlärningsprocess som pågår i många år och som bör inledas omedelbart inom ramen för instrumentet för stöd inför anslutningen. Inom den gällande regelramen är det enda till buds stående sättet att åstadkomma detta en delegering av genomförandet av gemenskapsstödet till kommissionens delegationer.

Kommissionen föreslår därför att stödet inom ramen för det kommande instrumentet för stöd inför anslutningen redan från början genomförs på samma sätt som under den senaste anslutningsprocessen, dvs. att stödet genomförs genom delegering av befogenheter till kommissionens delegationer och att länderna parallellt med detta förbereds för genomförande i decentraliserad form från och med den tidpunkt då deras förvaltnings- och kontrollsystem är tillräckligt väl utvecklade för att uppfylla kriterierna i artikel 164 i budgetförordningen. Genomförandet bör till en början omfattas av förhandskontroll genom kommissionens delegationer och slutligen ske helt och hållet på ländernas eget ansvar. För Turkiet och Kroatien kommer detta redan att vara fallet när instrumentet för stöd inför anslutningen träder i kraft 2007, eftersom Turkiet redan i dag förvaltar stödet i decentraliserad form och ett godkännande för Kroatiens del väntas inom kort.

EAR ansvarar för närvarande för genomförandet av Cardsprogrammet, som löper ut 2006. Mot denna bakgrund skulle det vara lämpligt att avveckla EAR under en relativt kort tid efter 2006, så att byrån har möjlighet att slutföra sitt arbete (eller åtminstone största delen av det). Detta skulle kräva att dess mandat förlängs med ytterligare två år, till och med den 31 december 2008.

4. ÖVERGÅNGSASPEKTER

4.1 Rättsliga och ekonomiska överväganden

EAR:s uppdrag är att genomföra gemenskapsstöd enligt Cardsförordningen till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Serbien och Montenegro (inbegripet Kosovo enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1244), i den mån kommissionen har delegerat genomförandet av de relevanta Cardsprogrammen till EAR. När EAR:s mandat upphör, upphör också kommissionens delegering av befogenheter till byrån. Detta får till följd att det, om genomförandet av de relevanta Cardsprogrammen inte slutförts vid den tidpunkt då EAR:s mandat upphör, blir kommissionens uppgift att fortsätta genomförandet.

Eftersom EAR agerat på Europeiska gemenskapens vägnar blir det Europeiska gemenskapens sak att direkt utöva alla dess rättigheter och fullgöra alla dess skyldigheter gentemot tredje parter. Europeiska gemenskapen företräds av kommissionen (artikel 282 i EG-fördraget), och det ankommer således på kommissionen att i alla rättsliga förfaranden överta EAR:s roll som kärande eller svarande.

Den egentliga avvecklingen av EAR (personalens kontrakt och likvidering av tillgångar) kommer byrån själv att svara för. De erforderliga besluten kommer att behöva antas av byråns direktör eller styrelse, inom ramen för deras respektive behörighet.

Detaljerna rörande överföringen av handlingar och arkiv till kommissionens avdelningar bör fastställas i god tid genom en administrativ överenskommelse mellan kommissionens avdelningar och EAR:s direktör.

4.2 Administrativa frågor, personalfrågor och budgetfrågor

Parallellt med avvecklingen av EAR måste det ske en successiv delegering av genomförandet av gemenskapsstödet till kommissionens delegationer i de berörda länderna. Överföringen av det ekonomiska ansvaret till kommissionen kommer att ställa krav på en förstärkning av delegationerna i Serbien och Montenegro och i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Dessutom behöver kontor inrättas i Podgorica och Pristina.

I överensstämmelse med denna tvådelade strategi pågår redan förberedelserna för inrättandet av ett EG-sambandskontor i Podgorica, som kommer att fungera som ett lokalkontor till gemenskapens delegation i Belgrad.

Gemenskapens sambandskontor i Kosovo enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1244 är sedan september 2004 verksamt i EAR:s lokaler i Pristina.

Inbesparingarna av nedläggningen av EAR:s verksamhet i länderna på västra Balkan skulle vid övergångsperiodens slut, dvs. 2009, vara av ungefär samma storleksordning som de ytterligare administrativa utgifterna för delegationerna/kontoren, till följd av inbesparingar i driftsbudgetposterna efter det att byrån avvecklats helt. En liten ökning i de administrativa utgifterna kommer dock att märkas under 2007 och 2008, eftersom både delegationerna/kontoren och EAR då kommer att vara verksamma. Dessa utgifter kommer 2009 att sjunka ungefär till 2006 års nivå.

5. SLUTSATS

På grundval av de ovan angivna övervägandena har kommissionen för avsikt att före den 31 mars 2006 för rådet lägga fram ett utkast till förordning med följande syfte:

Att avveckla EAR, men förlänga byråns mandattid med två år – till och med den 31 december 2008 – med bibehållande av dess nuvarande mandat och status, i syfte att gradvis avveckla dess verksamhet enligt Cardsförordningen.

Samtidigt skulle kommissionen förbereda genomförandet, från och med 2007, av förordningen om inrättande av ett instrument för stöd inför anslutningen genom delegering av befogenheter till kommissionens delegationer i de berörda länderna.

Avsikten med förlängningen av EAR:s mandat är således endast att göra det möjligt för byrån att avsluta de Cardsprogram som den för närvarande förvaltar. Huvudsyftet är att tillhandahållandet av stöd skall kunna fortsätta utan störningar och på ett så verkningsfullt och kostnadseffektivt sätt som möjligt.

Genom den gradvisa avvecklingen av EAR fram till och med den 31 december 2008 och den samtidiga delegeringen till delegationer/kontor av ansvar för genomförandet av instrumentet för stöd inför anslutningen kommer EU:s verksamhet i de berörda länderna att bli mera överblickbar och effektiv. Detta är särskilt viktigt när det gäller Kosovo, med tanke på att EU kommer att förstärka sin närvaro där så snart territoriets slutliga status har avgjorts.

Förlängningen av mandatet med två år skulle göra det möjligt att på ett ordnat sätt överföra EAR:s uppgifter till kommissionens avdelningar, särskilt dess delegationer. På så sätt skulle EAR kunna avsluta största delen av de återstående Cardsprojekten och så långt möjligt undvika att överföra oavslutade ärenden till kommissionen.

[1] EGT L 306, 7.12.2000, s. 7. Förordningen senast ändrad genom förordning (EG) nr 2068/2004 (EUT L 358, 3.12.2004, s. 2).

[2] Byråns arbetsuppgifter fastställs i artikel 2.1 i förordningen, som har följande lydelse:

Artikel 2

1. För att uppnå det mål som avses i artikel 1 andra stycket skall byrån, inom ramen för sina befogenheter och i enlighet med kommissionens beslut, utföra följande uppgifter:

a) Inhämta, analysera och till kommissionen vidarebefordra uppgifter om

i) skadorna, de behov som hör ihop med återuppbyggnaden och flyktingarnas och fördrivna personers återvändande samt de åtgärder som vidtagits på detta område av regeringarna, de lokala och regionala myndigheterna samt det internationella samfundet,

i) de berörda befolkningsgruppernas akuta behov, med hänsyn till de förflyttningar som ägt rum och dessa gruppers möjlighet att återvända,

iii) prioriterade sektorer och geografiska zoner där det behövs krishjälp från det internationella samfundet,

b) I enlighet med kommissionens riktlinjer utarbeta utkast till program för återuppbyggnad i Förbundsrepubliken Jugoslavien och flyktingars och fördrivna personers återvändande.

Sörja för genomförandet av det bistånd som avses i artikel 1, i största möjliga utsträckning i samarbete med lokalbefolkningen, och varje gång som det behövs anlita aktörer som valts ut genom anbudsinfordran.

[3] Artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 2068/2004 har följande lydelse:

Senast den 31 december 2005 skall kommissionen överlämna en rapport till rådet om framtiden för mandatet för byrån. Eventuella förslag att förlänga byråns mandat till efter den 31 december 2006 bör läggas fram av kommissionen för rådet senast den 31 mars 2006.