52003DC0329

KOMMISSIONENS RAPPORT - ALLMÄN RAPPORT OM STÖDET INFÖR ANSLUTNINGEN (PHARE - ISPA - SAPARD) ÅR 2001 [SEC(2003)656]

INNEHÅLL

SAMMANFATTNING

1. Bakgrund

2. Phare - sammanfattning

3. ISPA - sammanfattning

4. SAPARD - sammanfattning

5. Allmän beskrivning av förfarandena för föranslutningsinstrumenten

5.1. Åtaganden och överföring av medel

5.2. Genomförandestrukturer i kandidatländerna

5.3. Decentralisering av genomförandet enligt artikel 12 i förordningen om samordning

6. Övervakning och utvärdering

6.1. Phare

6.2. ISPA

6.3. SAPARD

7. Samordning

7.1. Allmänt

7.2. Samordning inom kommissionen

7.3. Samordning i länderna

7.4. Samordning med EIB och internationella finansinstitut

BILAGA

SAMMANFATTNING

Detta är kommissionens andra rapport till Europaparlamentet och rådet om de tre föranslutningsinstrumenten och samordningen av dem i enlighet med artikel 13 i rådets förordning om samordning av föranslutningsstödet [1]. I förordningen om samordning fastställs arbetsfördelningen mellan de tre föranslutningsinstrumenten:

[1] Rådets förordning (EG) nr 1266/1999 av den 21 juni 1999 om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för föranslutningsstrategin och om ändring av förordning (EEG) nr 3906/89, EGT L 161, 26.6.1999, s. 68.

Phare är inriktat på prioriterade åtgärder i samband med antagandet av gemenskapens regelverk, både genom att förbättra den administrativa kapaciteten och genom att stödja därmed förknippade investeringar. Detta instrument innefattar även en komponent för stöd till ekonomisk och social sammanhållning. Genom denna komponent kan stöd ges till åtgärder inom miljö- och transportområdet, om de utgör en underordnad men nödvändig del av integrerade program för regional utveckling eller industriell omstrukturering (1 634 miljoner euro)

ISPA finansierar stora infrastrukturprojekt inom transport- och miljösektorn (1 109 miljoner euro).

SAPARD finansierar åtgärder för att stödja jordbruk och landsbygdsutveckling (539,6 miljoner euro).

SAPARD följer en programplaneringsstrategi som liknar den som används i medlemsstaternas program för jordbruk och landsbygdsutveckling, medan Ispa, med verksamhet inom miljö- och transportområdet, följer en strategi som liknar den som används för Sammanhållningsfonden. Programmet Phare har ingen direkt motsvarighet i gemenskapens strukturfonder, mot bakgrund av dess inriktning på antagandet av gemenskapens regelverk. Den komponent i Phare-programmet som avser ekonomisk och social sammanhållning är dock utformad för att stödja projekt som liknar de som stöds genom Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden. På motsvarande sätt speglar programmet för gränsöverskridande samarbete gemenskapens Interregprogram.

Planeringen för samtliga tre instrument sker på basen av de partnerskap för anslutning och de nationella program för antagande av gemenskapens regelverk som utarbetats med kandidatländerna. SAPARDs verksamhet baserar sig på ett flerårigt program som omfattar perioden 2000-2006, medan ISPA och Phare har årliga program som godkänns av kommissionen på förslag av kandidatländerna. För Phare och ISPA godkänns också projekten av kommissionen (en delegation eller huvudkvarteret) innan de genomförs.

Samtliga tre program genomförs av kandidatländerna. Vad gäller Phare och ISPA kontrollerar kommissionen upphandlings- och kontraktsdokumenten i förväg. Kommissionen överlåter förvaltningen av SAPARD-åtgärderna på genomförandeorgan i mottagarländerna och deltar inte i förvaltningen av SAPARD i dessa länder, utan projektgenomförandet kontrolleras endast i efterhand. Detta tillvägagångssätt möjliggörs genom artikel 12 i förordningen om samordning. På samma rättsliga grund planerar man att införa ett system för utvidgat decentraliserat genomförande (EDIS, Extended Decentralised Implementation System) för Phare och ISPA, vilket innebär att kandidatländernas upphandling endast kommer att vara föremål för efterhandskontroller vid anslutningen.

År 2001 var det andra verksamhetsåret för SAPARD och ISPA. Alla SAPARD-program godkändes under år 2000. Ett av dem (Lettlands) modifierades under år 2001. Bilaterala fleråriga och ettåriga finansieringsavtal förhandlades fram och ingicks (med undantag av med Rumänien) och åtaganden gjordes för årsanslagen för 2000. Väsentliga framsteg gjordes i inrättandet av genomförandeorgan för SAPARD. För fem kandidatländer överlät kommissionen förvaltningen av SAPARD-åtgärderna till genomförandeorganen i de länderna. SAPARD-medel för de länderna överfördes därför till dem under 2001.

Vad gäller Phare tillhandahölls stödet till kandidatländerna i enlighet med de reviderade riktlinjer som antogs 1999 och som bevarar programmets inriktning på förberedandet inför anslutningen samtidigt som de beaktar de två andra föranslutningsinstrumenten. Ungefär 30 % av stödet gick till institutionell uppbyggnad, med partnersamverkan (utstationering i kandidatländerna av experter från medlemsstaternas förvaltningar) som viktigaste instrument, och 70 % gick till investeringar avsedda att förbättra lagstiftningen samt den ekonomiska och sociala sammanhållningen och därigenom underlätta antagandet av gemenskapens regelverk.

Samordningen av de tre instrumenten säkerställs genom en tydlig ansvarsfördelning mellan dem, en gemensam grund för programplanering och regelbundna kontakter mellan olika berörda parter. Genom en kommitté på direktoratnivå tryggas samordningen mellan kommissionens berörda avdelningar. En allmän rapport om föranslutningsstödet som omfattar samtliga tre instrument lämnades in till Phares förvaltningskommitté, som bistår kommissionen vid samordningen av instrumenten. På nationell nivå, och i linje med decentraliseringsmålet, uppmanar kommissionen starkt kandidatländerna att förbättra samordningen mellan ministerierna, vilket är av avgörande betydelse för att kandidatländerna i framtiden skall kunna förvalta strukturfonderna på ett framgångsrikt sätt.

Kommissionen hade också regelbundna kontakter med Europeiska investeringsbanken (EIB) och internationella finansinstitut för att säkerställa bästa möjliga komplementaritet mellan projekt och programfinansiering. Särskilt ISPA erbjuder genom sin betoning på storskaliga infrastrukturprojekt goda möjligheter till samarbete med andra finansieringskällor.

Mot slutet av år 2001 hade samtliga tre föranslutningsinstrument varit i gång under åtminstone två år. Inrättandet och genomförandet av de nya instrumenten för ISPA och SAPARD framskred väl. Phareprogrammet anpassades för att beakta de nya instrumenten och större betoning lades på ekonomisk och social sammanhållning. Samarbetet mellan kommissionens olika avdelningar ökade och vidareutvecklades i linje med förordningen om samordning. Inrättandet av strukturer för föranslutningsinstrumenten i kandidatländerna gav också viktig träning i institutionell uppbyggnad och förberedde kandidatländerna för strukturfonderna.

I det tekniska dokument som bifogas denna rapport finns avsnitt om programplaneringen inom ramen för föranslutningsinstrumenten och om genomförandet av instrumenten i vart och ett av mottagarländerna.

1. Bakgrund

Vid toppmötet i Luxemburg i december 1998 antog Europeiska rådet en ny strategi för att förbereda kandidatländerna inför utvidgningen. Betydande ytterligare medel anslogs för att stödja deras medlemskap. Den 26 mars 1999, vid Europeiska rådets möte i Berlin, ingick regerings- och statscheferna en politisk överenskommelse om Agenda 2000. Målen för Agenda 2000 är att stärka gemenskapens politik och ge Europeiska unionen en ny finansieringsram för perioden 2000-2006 inför utvidgningen.

I linje med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Berlin har gemenskapen sedan år 2000 mer än fördubblat sitt föranslutningsstöd till kandidatländerna i Central- och Östeuropa: i enlighet med Europeiska kommissionens förslag i Agenda 2000 ställs 3 174 miljoner euro (uppgifter 2001) till förfogande årligen mellan 2000 och 2006 genom programmet Phare och de två andra föranslutningsinstrumenten, dvs. ISPA och SAPARD, vilka infördes år 2000. Fördelningen av gemenskapens föranslutningsstöd under 2001 var följande: 1 634 miljoner euro för Phare, 1 109 miljoner euro för ISPA och 539,6 miljoner euro för SAPARD.

Efter toppmötet i Nice, som resulterade i att processen för anslutningsförhandlingarna påskyndades, är det av yttersta betydelse att föranslutningsstödet används optimalt för att hjälpa kandidatländerna i deras arbete för att på bara några år införliva gemenskapens hela regelverk. Med hänsyn till storleken på den uppgift som väntar är det nödvändigt att säkerställa att gemenskapens stöd kan användas på effektivast möjliga sätt. Det är uppenbart att samordningen mellan de tre instrumenten är en viktig del i detta.

Anslutningsförhandlingar med tolv länder pågick under 2001. Vid Europeiska rådets möte i Göteborg angavs som mål att anslutningsförhandlingarna skulle slutföras till slutet av 2002 för de kandidatländer som var redo, så att länderna skulle kunna delta i valen till Europaparlamentet 2004 som medlemmar. Europeiska rådet bekräftade vid sitt möte i Laeken i december 2001 att "Europeiska unionen är fast besluten att slutföra anslutnings förhandlingarna senast vid utgången av 2002 med de kandidatländer som är färdiga för anslutning, så att dessa skall kunna delta i valen till Europaparlamentet 2004 i egenskap av medlemmar.".

Denna rapport täcker kalenderåret 2001, som var det andra verksamhetsåret för både ISPA och SAPARD. Den tillhandahåller information om de finansiella anslagen för varje land och instrument samt mekanismerna för deras genomförande. Slutligen fokuserar den på samordningen mellan de tre föranslutningsinstrumenten. En mer djupgående beskrivning av vart och ett av föranslutningsinstrumenten finns i respektive årsrapport [2]. Förhoppningsvis kommer den här rapporten och dess bilagor att utgöra användbar dokumentation om den väsentliga roll som föranslutningsstödet spelar när det gäller att förbereda kandidatländerna för medlemskap.

[2] Rapport om Phare, KOM(...) .... Rapport om Ispa, KOM(2002) 596 slutlig. Rapport om Sapard, KOM(2002) 434 slutlig.

2. Phare - sammanfattning

Phare inrättades 1989, i syfte att bistå Polen och Ungern. Andra länder i Central- och Östeuropa kom att omfattas av Phare senare. Som ett svar på att Europeiska rådet i Luxemburg 1997 inledde den nuvarande utvidgningsprocessen inriktades Phare uteslutande på "föranslutningsperspektivet". De allmänna riktlinjerna för Phare anpassades 1998 för att beakta införandet av SAPARD för jordbruk och landsbygdsutveckling samt ISPA för transport- och miljöinfrastruktur.

De totala åtagandena inom ramen för Phare år 2001 uppgick till 1 634 miljoner euro. Följande verksamheter finansierades:

- Nationella program: 1 091 miljoner euro, fördelade enligt följande:

- Bulgarien : 83 miljoner euro.

- Tjeckien: 65 miljoner euro.

- Estland: 26 miljoner euro.

- Ungern: 90 miljoner euro.

- Lettland: 31 miljoner euro.

- Litauen: 46 miljoner euro.

- Polen: 411 miljoner euro.

- Rumänien: 274 miljoner euro.

- Slovakien: 44 miljoner euro.

- Slovenien: 21 miljoner euro.

- Det särskilda programmet för nedläggning av kärnkraftverk: 168 miljoner euro.

- Gränsöverskridande samarbete: 163 miljoner euro.

- Regionala och övergripande program: 212 miljoner euro.

Europeiska kommissionen har i allt större utsträckning överfört ansvaret för förvaltningen och genomförandet av Phare-programmen till myndigheterna i kandidatländerna. Detta är ett led i processen för att hjälpa dem att förbereda sig för anslutningen till Europeiska unionen och för förvaltningen av sammanhållnings- och strukturfonderna.

Emedan äldre Phareprogram avslutats och nya program startats, grundades de projekt som genomfördes år 2001 allt mer på en anslutningsorienterad strategi i enlighet med de nya riktlinjerna för Phare från 1998 [3]. De förvaltas genom den nationella fonden och ett begränsat antal genomförandeorgan i varje land. En nyckelroll innehas av den centrala finansierings- och upphandlingsenheten (Central Finance and Contracts Unit, CFCU) i varje kandidatland som förvaltar samtliga program för institutionell uppbyggnad (i några fall har denna enhet också hand om investeringsverksamhet). Övriga genomförandeorgan förebådar de administrativa strukturer som kommer att behövas för att genomföra strukturfonderna efter anslutningen.

[3] "Riktlinjer för genomförandet av Phare-programmet i kandidatländerna, 1998-1999" antogs i juni 1998 och omfattar Phare-budgetarna för 1998 och 1999 [SEK(1998) 1012].

De nya genomförandemekanismerna reflekterar de lärdomar som dragits av Phareprogrammets genomförande under tidigare år och framför allt behovet att säkerställa att ett begränsat antal "kompetenscentrum" ("centres of excellence") ansvarar för handhavandet av EU-medel. Detta är en viktig förutsättning för att ansvaret för anbuds- och upphandlingsförfarandena skall kunna överföras helt från kommissionen till respektive kandidatland (utvidgad decentralisering).

Det anslutningsinriktade fokus som ligger till grund för de nya riktlinjerna för Phare medför en allt större betoning på nationella program, som är avsedda att åtgärda de särskilda svagheter som identifieras i de återkommande rapporter som kommissionen utarbetar om varje kandidatland. En naturlig följd är att betydelsen av de program som omfattar flera mottagarländer minskas. Dessa var tidigare mycket användbara när det gällde att öka medvetenheten om olika frågor som var av gemensamt intresse för flera kandidatländer - särskilt frågor som rörde gemenskapens regelverk. Den etapp då medvetenheten behövde ökas är över, och nu måste länderna få hjälp med att inrätta den kapacitet som behövs på fältet för att genomföra gemenskapens regelverk.

Programplaneringen 2001 baserades på de reviderade riktlinjer för Phare som kommissionen godkände under 1999 [4]. Dessa riktlinjer bygger på de ändringar som beslutades 1998 och beaktar ISPA- och SAPARD-förordningarna, som trädde i kraft år 2000. I de nya riktlinjerna betonas också att Phare måste användas för att hjälpa kandidatländerna att förbereda sig för att kunna dra nytta av strukturfonderna efter anslutningen (ekonomisk och social sammanhållning). Enligt riktlinjerna skall ungefär 30 % av stödet gå till institutionell uppbyggnad. Det blev faktiskt ungefär 40 % under 2001, med partnersamverkan (en. "Twinning", utstationering i kandidatländerna av experter från medlemsstaternas regeringar och organ för att hjälpa till med att utveckla förmågan att genomföra särskilda delar av gemenskapens regelverk) och en mer småskalig version av partnersamverkan ("Twinning Light, införd under 2001, i enlighet med en rekommendation i 2000 års översyn [5] av Phareprogrammet) som viktigaste instrument. Resten av stödet gick till investeringar avsedda att förbättra lagstiftningen (och därmed underlätta antagandet av gemenskapens regelverk) och att stödja ekonomisk och social sammanhållning.

[4] SEK(1999) 1596.

[5] K(2000) 3103/2.

Kommissionen har dessutom sett över och förstärkt delegationernas interna förfaranden för övervakning av de anbuds- och upphandlingsförfaranden som genomförs av myndigheterna i kandidatländerna. Detta har gjort det möjligt för kommissionen att godkänna anbuds- och upphandlingsförfaranden inom ramen för Phare via sin delegation i respektive land (i stället för att dokument måste skickas till huvudkvarteret för godkännande). Delegationerna övervakar också projektgenomförandet i kandidatländerna.

Europeiska kommissionen fastställde i sitt strategidokument för 2001 behovet av en adekvat nivå av administrativ och rättslig kapacitet i kandidatländerna för ett korrekt genomförande av gemenskapens regelverk. Den föreslog därför att det skulle upprättas en handlingsplan, inom ramen för vilken kandidatländernas strategi för att genomföra sina prioriteter - och vid behov deras avsikter att förstärka insatserna för institutionell uppbyggnad - skulle kunna analyseras med vart och ett av kandidatländerna.

3. ISPA - sammanfattning

Det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet, ISPA, är ett finansiellt gemenskapsinstrument som är avsett att hjälpa de tio stödmottagarländerna i Central- och Östeuropa att uppfylla kraven i gemenskapens regelverk på miljö- och transportområdet.

ISPA, med verksamhet inom miljö- och transportområdet, styrs av partnerskapen för anslutning och de nationella programmen för antagande av gemenskapens regelverk och följer en strategi som liknar den som tillämpas för Sammanhållningsfonden.

Huvudsakliga resultat under 2001

Genomförande av gemenskapens miljöpolitik och förbättring av europeiska transportförbindelser

Under 2001 användes åtagandebemyndigandena för ISPA från budgetpost B7-020 huvudsakligen för 94 nya ISPA-projekt och för delbelopp [6] nummer två för projekt som det fattats beslut om under år 2000 (1 109 miljoner euro). Av detta gjordes åtaganden på 2,7 miljoner euro för tekniskt stöd för EDIS och på 26,1 miljoner euro för projektförberedelser. Den totala projektkostnaden för de 94 nya projekt som kommissionen fattade beslut om uppgår till 2,3 miljarder euro. Gemenskapen bidrar med mer än 1,1 miljarder till de nya projekten och resten finansieras av mottagarländerna (från nationella källor på central, regional och lokal nivå) och internationella finansinstitut. Den genomsnittliga andelen bidrag från gemenskapen under 2001 var 64 % av projektkostnaden.

[6] Åtagandena för Ispa-åtgärderna görs i årliga delbelopp, under minst två år. Åtagandena för budgetåret 2001 omfattar alltså även delbelopp nummer två för projekt som det fattats beslut om under år 2000.

På miljöområdet är stödet från ISPA avsett att bidra till genomförandet av gemenskapens miljöpolitik. För att maximera gemenskapsstödets effekt när det gäller att uppnå målen i miljölagstiftningen koncentreras ISPA till att börja med till de investeringskrävande miljödirektiven, dvs. de direktiv som det kommer att vara mest kostsamt att genomföra. Dessa berör följande fyra sektorer:

- Dricksvattenförsörjning.

- Rening av avloppsvatten.

- Hantering av fast avfall och farligt avfall.

- Förbättring av luftkvaliteten.

51,92 % av ISPA-budgeten för år 2001 gick till miljöprojekt. Mer än hälften av ISPA-finansieringen för år 2001 i miljösektorn var avsatt för projekt för behandling av avloppsvatten. Projekten inriktades huvudsakligen på avloppsnätsarbeten för utvidgning, ersättning och reparation av befintliga system i mottagarländerna. Ungefär 26 % av finansieringen var avsatt för dricksvattenprojekt. De flesta av dessa kombinerades med projekt för behandling av avloppsvatten. Ungefär 15 % av finansieringen var avsatt för projekt för hantering av fast avfall, huvudsakligen deponiprojekt.

ISPA-åtgärderna inom transportområdet inriktas på att bygga det framtida transeuropeiska transportnätet (Europaparlamentets och rådets beslut nr 1692/96/EG av den 23 juli 1996), såsom detta definieras i TINA-rapporten (Transport Infrastructure Needs Assessment, bedömning av transportinfrastrukturbehoven). Nätet kommer att omfatta de stödmottagande länderna i Centraleuropa. Vid sidan av TINA-nätet bör prioritet ges till en integrerad utveckling av de tio alleuropeiska transportkorridorer som den tredje alleuropeiska transportkonferensen i Helsingfors i juni 1997 uttalade sig till stöd för.

De ISPA-medel som användes i transportsektorn under 2001 inriktades på att ytterligare utvidga TINA-nätet. 57,5 % av transportsektormedlen anslogs till vägprojekt, såväl till nybyggen som till förbättringar i syfte att uppfylla EU:s standarder för kapacitet och säkerhet. Ungefär 40% anslogs till projekt för rehabilitering av den befintliga järnvägsinfrastrukturen och uppgradering av denna till EU-standard.

Såsom nämnts ovan tillhandahåller gemenskapen via ISPA finansiellt stöd till sådana miljöprojekt som kräver särskilt stora investeringar i infrastruktur. ISPA har dessutom visat sig vara till stor hjälp för kandidatländerna när det gäller att förbättra deras insikter i viktig miljölagstiftning och att stärka deras administrativa kapacitet att genomföra sådan lagstiftning.

Via ISPA tillhandahölls under 2001 tekniskt stöd till kandidatländerna i syfte att genom utbildning förbättra deras kapacitet att genomföra viktig övergripande miljölagstiftning, särskilt direktiven om miljökonsekvensbedömningar (85/337/EEG och 97/11/EG). Kommissionen hjälpte genom att begära bedömningar av de potentiella verkningarna av ISPA-projekt på i miljöhänseende känsliga områden till att förbättra kandidatländernas insikter i miljölagstiftningen om skydd för vilda fåglar och för naturlivsmiljöer. Ytterligare vägledning har dessutom givits i syfte att hjälpa kandidatländerna att undvika irreversibla skador på sådana områden som kan komma att tillhöra ett framtida Natura 2000-nätverk.

I transportsektorn har ISPA bidragit till byggandet av det framtida transeuropeiska transportnätet och till att främja kandidatländernas och EU:s näts samtrafikförmåga och driftskompatibilitet.

Förbättring av den administrativa kapaciteten för projektförvaltning

Projekt som avses finansieras genom ISPA måste vara förenliga med gemenskapens politik och med dess regler om konkurrens och offentlig upphandling. Kandidatländerna har emellertid haft vissa problem med att tillämpa de höga kraven i fråga om anbuds- och upphandlingsförfaranden, vilket lett till fördröjningar i genomförandet av projekt. I syfte att avhjälpa dessa problem tog kommissionen under 2001 vissa initiativ (bl.a. genomfördes utbildningsseminarier) för att stödja förbättringar av kandidatländernas kapacitet i fråga om anbuds- och upphandlingsförfaranden och för att trygga iakttagandet av gemenskapens regler. Den verksamheten fortsätter under år 2002.

Kommissionen har beslutat att göra medel tillgängliga för förberedelser av vissa viktiga projekt. Genom beslut som togs under 2000 och 2001 anslogs sammanlagt 59,9 miljoner euro till 30 åtgärder i form av tekniskt stöd, detta i syfte att underbygga vissa projekt som planeras för år 2002 och därefter. Det rör sig bl.a. om stöd för förberedelser av projekt som avses finansieras via Sammanhållningsfonden efter kandidatländernas anslutning.

Finansförvaltnings- och finanskontrollsystem

Kommissionen företog under 2001 systemrevisioner i syfte att bedöma huruvida kandidatländerna hade upprättat förvaltnings- och kontrollsystem som uppfyllde fordringarna i ISPA-förordningen [7]. Revisionerna visade att kandidatländerna hade lagt ned ett betydande arbete på att upprätta förvaltnings- och kontrollsystem men att ytterligare åtgärder behövde vidtas på vissa centrala områden. I revisionsrapporterna utfärdades vissa rekommendationer till kandidatländerna. Kommissionens revisionsavdelningar följer upp revisionerna under år 2002.

[7] Förordning (EG) nr 1267/1999 (i dess ändrade lydelse).

Tekniskt stöd gjordes tillgängligt i syfte att förbereda kandidatländerna för EDIS. Förberedelserna för EDIS inriktas på att få finansförvaltnings- och finanskontrollsystemen och anbuds- och upphandlingsförfarandena att uppfylla de relevanta standarderna.

4. SAPARD - sammanfattning

Genom SAPARD ges ekonomiskt stöd från gemenskapens budget på över en halv miljard euro per år under perioden 2000-2006. De viktigaste prioriteringarna för SAPARD är, enligt vad som anges i SAPARD-förordningen [8], att bidra till genomförandet av gemenskapens regelverk om den gemensamma jordbrukspolitiken och närliggande politikområden samt att lösa prioriterade och särskilda problem för en hållbar anpassning av jordbrukssektorn och landsbygdsområdena i kandidatländerna. Utöver den primära jordbruksproduktionen kommer även projekt för att förbättra produktbearbetningen, saluföringen och kvaliteten i fråga för stöd, liksom mer allmänna landsbygdsutvecklingsåtgärder.

[8] Rådets förordning (EG) nr 1268/1999 av den 21 juni 1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden (EGT L 161, 26.6.1999, s. 87).

Stöd inom ramen för SAPARD kommer att beviljas på grundval av respektive kandidatlands program för jordbruk och landsbygdsutveckling för perioden 2000-2006. Innehållet i varje program speglar prioriteringar som fastställts av de nationella myndigheterna, beroende på de särskilda omständigheterna och behoven i landet i fråga samt inom de gränser som anges i SAPARD-förordningen.

SAPARD-programmen är till stor del jämförbara med medlemsstaternas program för jordbruk och landsbygdsutveckling. Programplaneringen var en helt ny erfarenhet för de förvaltningar i kandidatländerna som skulle utarbeta dessa program. Trots detta blev programmen för samtliga tio länder klara och godkända av kommissionen under hösten 2000. Lettlands program modifierades under år 2001, i huvudsak för att beakta det arbete som hörde samman med överlåtandet av förvaltningen av SAPARD-åtgärderna till genomförandeorganet i Lettland.

En annan konsekvens av den programplaneringsstrategi som tillämpats inom ramen för SAPARD är att kommissionen, till skillnad från när det gäller de andra föranslutningsinstrumenten, Phare och ISPA, där åtminstone några nyckeldelar förvaltas av kommissionen, inte deltar i förvaltningen, inte ens i urvalet av projekt. För SAPARD valdes en annan strategi, nämligen att de nationella myndigheterna i kandidatländerna tar på sig hela ansvaret genom en fullständigt "decentraliserad förvaltning". Detta gjordes för att göra det möjligt att förverkliga de bakomliggande målen för instrumentet SAPARD. Ett av målen är att genomföra många småskaliga projekt i princip överallt på landsbygden i respektive land, och ett annat är att skapa strukturer som också kommer att klara av att tillämpa gemenskapens regelverk direkt efter anslutningen. Denna strategi förutsatte dock att två omfattande förändringar vidtogs innan stöd kunde beviljas.

Den första förändringen var i huvudsak av regleringskaraktär. Eftersom det rörde sig om ett nytt instrument, behövde ny gemenskapslagstiftning införas. Det var också nödvändigt att förhandla fram en lämplig uppsättning bestämmelser, i finansieringsavtal med vart och ett av kandidatländerna, om alla aspekter avseende korrekt användning, kontroll och redovisning av medlen. Vid slutet av 2001 hade förhandlingarna avslutats, bilaterala fleråriga och ettåriga finansieringsavtal ingåtts (med undantag av med Rumänien) och åtaganden gjorts för årsanslagen för 2000.

Den andra förändringen krävde att man i varje land inrättade ett organ som skulle klara av att genomföra SAPARD i överensstämmelse med bestämmelserna i de fleråriga finansieringsavtalen. I slutet av år 2001 hade de tio kandidatländerna utfört ett betydande arbete för att bygga upp sina SAPARD-organ. För fem kandidatländer överlät kommissionen förvaltningen av SAPARD-åtgärderna till genomförandeorganen i de länderna. Ungefär 30,5 miljoner euro överfördes till de länderna i slutet av 2001: 30,47 miljoner euro som a conto-betalning och 21 570 euro som en interimsbetalning (restitution) till Estland avseende tredje kvartalet 2001 [9].

[9] En restitutionsbetalning på 411 153 euro till Bulgarien gjordes i februari 2002, när kommissionen fått besked om att de ändringar den begärt i Sapard-organets personal hade genomförts.

5. Allmän beskrivning av förfarandena för föranslutningsinstrumenten

5.1. Åtaganden och överföring av medel

Innan medel från de tre instrumenten faktiskt kan överföras till länderna krävs

- ett beslut av kommissionen, för att ett åtagande skall kunna göras i budgeten,

- ett ramavtal (befintliga Phare-ramavtal, utvidgade till ISPA, flerårigt finansieringsavtal för SAPARD), och

- ett ettårigt bilateralt finansieringsavtal som fastställer gemenskapens finansiella åtagande för åtgärden i fråga gentemot det stödmottagande landet, dvs. fastställer båda parters rättigheter och skyldigheter.

De förfaranden som leder till beslut och ekonomiska åtaganden är dock olika för respektive instrument. De olika etapperna kan sammanfattas enligt följande:

Phare

Ramavtal mellan kommissionen och respektive land (har funnits i flera år för varje land).

Årlig programplanering enligt prioriteringarna i de återkommande rapporterna och partnerskapen för anslutning.

Kandidatländerna utarbetar programförslag och projektdokument för synpunkter och slutligt beslut av kommissionen.

Finansieringsförslag för de årliga nationella programmen utarbetas av GD Utvidgning. Samråd hålls med andra avdelningar inom kommissionen och förslagen läggs fram för Phares förvaltningskommitté för yttrande.

Kommissionens beslut.

Ekonomiskt åtagande.

Kandidatlandet i fråga och kommissionen undertecknar ett ettårigt finansieringsavtal. Skriftväxling om projektdokument.

Första överföringen av medel (förskottsbetalning på 20 %) på begäran av den nationella fonden.

ISPA

De befintliga ramavtalen för Phare utvidgas till ISPA.

Nationella ISPA-strategier för transport och miljö utarbetas av länderna, samråd sker mellan avdelningar inom kommissionen och strategierna godkänns av kommissionen.

Länderna fastställer och förbereder projekten.

Projektansökan på standardformulär, godtagande (dvs. kontroll av att alla dokument är bifogade) och bedömning.

Finansieringsförslag för varje projekt utarbetas av GD Regionalpolitik, blir föremål för samråd mellan avdelningar inom kommissionen och läggs fram för ISPAs förvaltningskommitté för yttrande.

Kommissionens beslut (för varje projekt).

Ekonomiskt åtagande (ett projekt kan erhålla medel från olika år, t.ex. Ispa-programmen 2000 och 2001).

Undertecknande av finansieringsavtal (för varje projekt).

Första överföringen av medel (10 %).

Under 2001 användes åtagandebemyndigandena för Ispa från budgetpost B7-020 huvudsakligen för 94 nya Ispa-projekt och för delbelopp nummer två för projekt som det fattats beslut om under år 2000 (1 109 miljoner euro).De belopp som det gjorts åtaganden för från B7-020-budgeten år 2001 var i stort sett jämnt fördelade mellan miljösektorn (52 %) och transportsektorn (48 %).

SAPARD

Varje land lämnade före slutet av 1999 in ett utkast till en plan för jordbruket och landsbygdsutvecklingen för 2000-2006 till kommissionen.

Samråd mellan kommissionens avdelningar och med varje land.

Enighet med landet om planen.

Slutligt samråd mellan kommissionens avdelningar.

Planen lämnas in till STAR-(förvaltnings)kommittén för yttrande.

Kommissionen antar formellt ett program för jordbruk och landsbygdsutveckling.

Kommissionens beslut att bemyndiga undertecknande av det fleråriga finansieringsavtalet och det ettåriga finansieringsavtalet.

Undertecknande av det fleråriga finansieringsavtalet och det ettåriga finansieringsavtalet.

Åtagande avseende det ettåriga SAPARD-anslaget.

Det fleråriga finansieringsavtalet och det ettåriga finansieringsavtalet ingås.

Kommissionens formella beslut om att överlåta förvaltningen av stödet till genomförandeorganet.

Första utbetalningen till landet (högst 49 % av det första årsanslaget).

I syfte att de finansiella intressena skall skyddas på ett effektivt sätt och att bedrägerier och andra oegentligheter skall bekämpas, finns i finansieringsbesluten, avtalen och kontrakten inom ramen för samtliga föranslutningsinstrument föreskrifter om övervakning och finansiell kontroll, om så krävs på plats, från kommissionens och revisionsrättens sida.

5.2. Genomförandestrukturer i kandidatländerna

Medlen från vart och ett av de tre föranslutningsinstrumenten kanaliseras, under ansvar av den nationella utanordnaren, via den nationella fond som inrättats vid respektive lands finansministerium.

Det konkreta genomförandet av Phare och ISPA handhas av genomförandeorgan (såsom den centrala finansierings- och upphandlingsenheten), som får medel från den nationella fonden (om inte denna fungerar som utbetalande organ). Kommissionens delegationer ansvarar för godkännande av upphandlingsdokumenten innan ett anbudsförfarande inleds eller ett kontrakt undertecknas. De projekt som finansieras genom ISPA är stora infrastrukturprojekt som genomförs under under en period av flera år. För det faktiska genomförandet på fältet krävs, precis som i samband med alla stora investeringar i offentlig infrastruktur, mycket detaljerade förberedelser - inbegripet anbudshandlingar - och förfaranden (med strikt tillämpning av gemenskapens upphandlingsregler). De första betydande utbetalningarna gjordes under 2001 (totalt ca 200 miljoner euro), eftersom det fattades beslut om de första ISPA-projekten först kort före utgången av år 2000. I de utbetalningarna ingår 21 % av de belopp som det gjordes åtaganden för under år 2000. Enligt förfarandena för förvaltning av åtgärder som finansieras via fonden för ISPA och Phare krävs för närvarande kontroll i förhand, dvs. beslut rörande upphandling och tilldelning av kontrakt fattas av kontraktsmyndigheten och hänskjuts till kommissionens delegation i det stödmottagande landet för godkännande.

Till skillnad från Phare och ISPA, som i så hög utsträckning som möjligt utnyttjar de avtal och strukturer som inrättats inom ramen för Phares system för decentraliserat genomförande (Decentralised Implementation System, DIS), genomförs Sapard redan från början på en fullständigt decentraliserad grund, förutsatt att alla nödvändiga villkor är uppfyllda.

Denna delegering av förvaltningsansvaret kräver att varje kandidatland inrättar nödvändiga förvaltnings- och kontrollsystem, som på nationell nivå skall godkännas av den nationella utanordnaren. När dessa villkor är uppfyllda utför kommissionen en kontroll av att förvaltnings- och kontrollsystemen uppfyller kraven, innan den fattar beslut om överlåtelse av den finansiella förvaltningen. I kommissionens förordning (EG) nr 2222/2000 [10], ändrad genom förordning (EG) nr 2252/2001 [11], anges närmare finansiella bestämmelser om överlåtelsen av förvaltningen. Samtliga länder håller på att förbereda den erforderliga institutionella strukturen för förvaltningen av SAPARD. För fem kandidatländer fattades det beslut om överlåtelse av förvaltningen i slutet av 2001. De besluten gäller dock inte samtliga åtgärder som omfattas av SAPARD-programmen och arbetet på att fullborda processen pågår.

[10] Kommissionens förordning (EG) nr 2222/2000 av den 7 juni 2000 om finansiella bestämmelser för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 1268/1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden.

[11] Kommissionens förordning (EG) nr 2252/2001 av den 20 november 2001 om ändring av förordning (EG) nr 2222/2000 om finansiella bestämmelser för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 1268/1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden

5.3. Decentralisering av genomförandet enligt artikel 12 i förordningen om samordning

Phare och ISPA genomfördes under 2001 på grundval av det system för decentraliserat genomförande (Decentralised Implementation System, DIS) som infördes för Phare 1990 och reviderades 1998. Mot bakgrund av slutsatserna från toppmötet i Nice kommer kommissionen och kandidatländerna att öka sina ansträngningar för att överföra ytterligare förvaltningsansvar till kandidatländerna. Kommissionen har som mål att de kandidatländer som förväntas ansluta sig till EU under 2004 skall gå över till systemet för utvidgat decentraliserat genomförande (Extended Decentralised Implementation System, EDIS) under loppet av 2003.

I förordningen om samordning fastställs en rättslig grund enligt vilken kommissionen kan besluta att avstå från kravet på förhandsgodkännande vad gäller kandidatländernas val av projekt, anbudsförfaranden och tecknande av kontrakt (artikel 12). Den situation som uppstår när kommissionen avstår från förhandsgodkännande kallas nedan systemet för utvidgad decentraliserad förvaltning (eller EDIS). Utvecklingen i riktning mot EDIS anges i dokumentet "Preparing for the Extended Decentralised Implementation System of the Phare and ISPA programmes" (Förberedelser för Phare- och ISPA-programmens system för utvidgat decentraliserat genomförande) som sändes till kandidatländerna i december 2000 och i dokumentet "Roadmap to EDIS for ISPA and Phare" (Vägledning till EDIS för ISPA och Phare) som sändes till kandidatländerna i oktober 2001. I vägledningen anges de förfarandestadier som leder fram till ett beslut om EDIS. Kandidatländerna har ansvaret för stadierna I, II och III (Gap assessment (Bedömning av brister), Gap plugging (Avhjälpande av brister) och Compliance assessment (Bedömning av uppfyllelse)). Kommissionen har ansvaret för det fjärde stadiet, förberedelserna inför kommissionens beslut. Kandidatländerna satte igång med förberedande verksamhet under 2001. Vissa av dem satte igång med första stadiet.

6. Övervakning och utvärdering

6.1. Phare

Förhandsutvärdering

Eftersom 2003 års Phareprogramplaneringscykel är den sista för kandidatländerna i "Laekengruppen", förebådar den en väsentlig förändring i omfattningen av Phareåtgärderna, och Pharemekanismerna kommer att behöva anpassas till nya behov.

På basis av detta togs under 2001 de första stegen för att förbereda en förhandsutvärdering - som skulle inledas under 2002 - av programplaneringsmekanismerna för Phare under 2004 och därefter, på grundval av en bedömning av erfarenheterna av den nuvarande metoden för Phareprogramplanering och en undersökning av programplaneringsmekanismerna för jämförbara åtgärder.

En rapport om programplanering och projektutformning (utarbetad under 2001 av den uppdragstagare som hade ansvaret för utarbetandet av övervaknings- och bedömningsrapporter från 1996 till 2001) som täcker projekt som finansierades under perioden 1990-1999 kommer att ingå som en viktig del i förhandsutvärderingen. Uppdragstagaren drog den slutsatsen att projekten ofta hade haft otillräckligt specificerade mål, tekniskt svaga logiska ramar (logical frameworks, "logframes") och olämpliga indikatorer.

Åtgärder som syftar till att råda bot på detta - bl.a. systematisk kontroll av de projektinslagen på projektutformningsstadiet - införs under 2002.

Övervakning och interimsutvärdering

Efter omorienteringen av Phare mot en föranslutningsstrategi och decentraliseringen av genomförandeansvaret ersattes Phares centraliserade system för övervakning och bedömning i september 2000 med ett decentraliserat system för övervakning och ett interimsutvärderingssystem. Ändringen baseras på att kandidatländerna tar ansvaret för övervakningen av utvecklingen i genomförandet av Phareåtgärderna medan kommissionen behåller ansvaret för bedömningen (med hjälp av regelbundna sektoriella interimsutvärderingar som utförs av oberoende utvärderare) av denna utveckling.

Nya övervakningsstrukturer - en gemensam övervakningskommitté och sektoriella underkommittéer för övervakning - har inrättats i alla kandidatländer. Phareövervakningskommittén fungerar som gemensam övervakningskommitté för samtliga tre anslutningsinstrument. Årsrapporter från övervakningskommittén för varje instrument inges till denna gemensamma övervakningskommitté för övervägande.

En ny uppdragstagare företar sedan juli 2001 interimsvärderingar via lokala kontor med utvärderare från EU och kandidatländerna, i Bulgarien, Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien och Slovenien. Ett centralkontor i Bryssel har även ansvar för övervakning och utvärdering av sådana program som berör ett flertal länder och stödmottagare.

Genom Phares system för övervakning och interimsutvärdering förses de parter som är involverade i programförvaltningen med en regelbunden, tillförlitlig bedömning av genomförandet av alla åtgärder, via av genomförandeorganen framtagna övervakningsrapporter som ger berörda parters syn på genomförandet och via interimsutvärderingsrapporter som ger utvärderarnas oberoende syn på genomförandet.

Under år 2001 utfärdades 42 övervaknings- och bedömningsrapporter - rörande alla sektorer av stödet inom ramen för Phare - baserade på det gamla systemet för övervakning och bedömning. Dessutom utfärdades 25 sektoriella interimsutvärderingsrapporter baserade på av genomförandeorganen framtagna sektoriella övervakningsrapporter och av utvärderarna utförda insamlingar av uppgifter och intervjuer.

Av rapporterna framgår att Phareprogramplaneringen på det hela taget genererar projekt i vilka prioriteringarna ligger i linje med prioriteringarna i anslutningspartnerskapen och i vilka återkommande rapporter och handlingsplaner beaktas.

Ett betydande antal projekt uppvisar emellertid brister i utformningen eller förberedelserna (t.ex. otydligt definerade mål och indikatorer, bristande utnyttjande av tidigare gjorda erfarenheter, inga genomförbarhetsstudier). Utvärderarna är av den uppfattningen att Phareprogrammets resultat har mer att göra med förmågan hos dem som genomför programmet "att få något gjort" än med god projektutformning. Utvärderarna konstaterar också att den administrativa kapaciteten i projekten visserligen har förbättrats men att den finansiella förvaltningen och tidsstyrningen fortfarande är bristfälliga och att det fortfarande är svårt att rekrytera och behålla specialister.

I stort sett alla kandidatländer betraktar interimsutvärdering som en integrerad del av projektförvaltningscykeln. Rapporterna ägnas en omfattande uppmärksamhet och ger upphov till en nyttig debatt de berörda parterna emellan och rekommendationerna i rapporterna beaktas fortlöpande. Uppföljningen av konstaterandena och rekommendationerna i utvärderingarna får ett antal positiva verkningar, t.ex. institutionella förändringar i genomförandeorganen, bättre samordning inom och mellan ministerier och bland givare, förbättringar i projektutformningen, omfördelning av resurser, ytterligare tillskott till samfinansiering samt större ansträngningar att befästa resultatet av projekten efter avslutandet av dessa. Uppföljningen av rekommendationerna leder också till att det utvecklas en utvärderingskultur som befrämjar ansvarsskyldighet och i förlängningen sund finansiell förvaltning, till att övervakningen och därmed förvaltningskapaciteten förbättras samt till att alla berörda parter utvecklar ett på reellt deltagande baserat förhållningssätt till utvärdering. Delegationernas starka engagemang har en betydande inverkan på kvaliteten på uppföljningen av interimsutvärderingarna.

Interimsutvärderingssystemet anpassas ytterligare under 2002, i syfte att trygga en sund finansiell förvaltning av Phareåtgärderna. En ny interimsutvärderingsvägledning utfärdas i mitten av 2002. Interimsutvärderarna väntas offentliggöra ungefär 70 rapporter under 2002, om Pharestödet i de tio kandidatländer som får medel från Phare. Utvärderarna kommer också att hjälpa till att upprätta utvärderingssystem för de tre andra kandidatländerna, Cypern, Malta och Turkiet.

Efterhandsutvärdering

Under andra halvåret 2001 förberedde GD Utvidgning en efterhandsutvärdering av ett stickprov av Pharestödåtgärder (till vilka 1 miljon euro anslagits) och genomförde en upphandling för utvärderingen. Utvärderingen skulle inledas i januari 2002. Den rör Pharestöd som skulle avslutas i slutet av 2001 och givits till kandidatländerna i "Laekengruppen" (till de under 1997-1998 inledda nationella programmen för Bulgarien, Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien och Slovenien).

Utvärderingen skiljer sig från tidigare efterhandsutvärderingar (sådana som EuropeAid utfört) genom att den är sektorsöverskridande och organiseras på landsnivå. Det rör sig i praktiken om tio separata efterhandsutvärderingar på landsnivå inom en och samma ram.

De organisatoriska aspekterna i de olika länderna omfattade formell utnämning, genom den nationella stödsamordnarens försorg, av en nationell utvärderare, godkännande, genom den nationella utvärderarens försorg, av uppdragsbeskrivningen för landet samt utnämning av lokala "externa" utvärderare som skall svara för utvärderingsrapportering på landsnivå under uppsikt av den utvalda utvärderingsuppdragstagaren. Det finns en inbyggd komponent för uppbyggnad, på grundval av praktisk inlärning (learning-by-doing) med stöd av utbildningsseminarier och ett paket för e-inlärning, av kapacitet för lokal utvärdering.

6.2. ISPA

Alla ISPA-projekt omfattas, såväl vad gäller övervakning som utvärdering, av bestämmelserna i ISPA-förordningen och i det för varje ISPA-åtgärd ingångna finansieringsavtalet. Framstegen i genomförandet av projekten kontrolleras systematiskt och regelbundet av kommissionen, särskilt via övervakningskommittéerna. Dessa organiseras två gånger per år av de nationella myndigheterna.

Statistiska uppgifter för övervakning av framstegen i det fysiska och finansiella genomförandet av projekten tjänar som användbara indikatorer med hjälp av vilka effektiviteten i genomförandet samt de vidare ekonomiska och sociala verkningarna av ISPA kan bedömas. Den nationella ISPA-samordnaren är ansvarig för organiseringen av övervakningskommittéerna.

Kommittéernas huvudsakliga åligganden omfattar följande:

- Att övervaka genomförandet på det hela taget av ISPA-projekten i det berörda landet.

- Att övervaka genomförandet av varje enskilt ISPA-projekt i landet (bl.a. med hjälp av fysiska och finansiella indikatorer).

- Att pröva rapporter om framstegen i genomförandet och att svara för godkännandet av årsrapporter om framstegen i genomförandet.

- Att lägga fram förslag (som föreläggs kommissionen) om sådana anpassningar av belopp och villkor som, mot bakgrund av resultatet av övervakningen, förefaller vara nödvändiga.

- Att i samförstånd med kommissionen fatta beslut om eventuella ytterligare kommittéåligganden.

De två första omgångarna med övervakningskommittémöten organiserades under 2001 i samtliga kandidatländer. Sammanfattningar av sådana möten sänds till ISPAs förvaltningskommitté.

Fordringarna i fråga om efterhandsutvärdering anges i avsnitt XIII i bilagan till det finansieringsavtal som för varje projekt ingås mellan kommissionen och det land som mottar ISPA-stödet. I det avsnittet anges att kommissionen och det stödmottagande landet efter slutförandet av projektet skall företa en utvärdering av det sätt på vilket projektet genomförts och av huruvida resurserna använts på ett effektivt sätt. ISPA-utvärderingarna gäller även, i syfte att bedöma huruvida de ursprungliga målen uppnåtts, de faktiska verkningarna av genomförandet av åtgärderna. I samband därmed görs bl.a. en bedömning av åtgärdernas bidrag till genomförandet av gemenskapens miljöpolitik, eller till utvidgningen av transeuropeiska transportnät och genomförandet av den gemensamma transportpolitiken. Det görs även en bedömning av konsekvenserna för miljön av åtgärderna.

En efterhandsanalys bör som regel inte företas omedelbart efter avslutandet av ett investeringsprojekt. En tillräckligt lång inkörnings-, test- och driftsperiod är nödvändig innan en omfattande teknisk och ekonomisk efterhandsanalys utförs. Kommissionen uppskattar att det är lämpligt att företa en fullständig efterhandsanalys först två till fyra år efter det preliminära avslutandet av projektarbetena. Med tanke på att genomförandet av ISPA-projekten befinner sig i ett tidigt stadium har inga efterhandsutvärderingar inletts ännu.

6.3. SAPARD

Genomförandet av SAPARD-programmen omfattas, såväl vad gäller övervakning som utvärdering, av bestämmelserna i det fleråriga finansieringsavtalet. I enlighet med de bestämmelserna har en övervakningskommitté inrättats för varje SAPARD-program. Alla övervakningskommittéer hade åtminstone ett möte under 2001, vissa hade två. I enlighet med artikel 7 i avsnitt B i det fleråriga finansieringsavtalet fattade kommittéerna inledningsvis beslut i frågor som förfaranderegler, urvals- och rangordningskriterier, indikatorer för övervakning, förberedelser för halvtidsutvärdering samt ändringar av programmen.

Kommissionen och stödmottagarländerna förberedde i nära samarbete övervaknings- och utvärderingssystemen. Ett seminarium avhölls i syfte att ge stödmottagarländerna utbildning i de övervakningsmetoder som används i medlemsstaterna. Kommissionen har utarbetat ett antal minimiindikatorer för övervakningen, vilka de länder som mottar SAPARD-stödet tillråds använda. Samtliga stödmottagarländer inrättade på grundval av detta sina övervakningsarrangemang. Övervakningskommittéerna diskuterade och godkände dessa arrangemang. Arrangemangen omfattar ett antal övervakningsindikatorer som beskrivs i programmen och ett antal övervakningstabeller som skall ifyllas och uppdateras till mötena i övervakningskommittéerna.

Det hölls även två seminarier om utvärdering av SAPARD-programmen. Företrädare för fem av kandidatländerna deltog i det första seminariet och företrädare för de fem andra kandidatländerna i det andra.

7. Samordning

7.1. Allmänt

Kommissionen säkerställer en nära samordning mellan de tre föranslutningsinstrumenten enligt kraven i rådets förordning (EG) nr 1266/1999. I förordningen fastställs noggrant vilka stödområden som skall omfattas av respektive instrument, vilket minimerar potentiella överlappningar mellan de olika instrumenten:

- Phare är inriktat på prioriterade åtgärder i samband med antagandet av gemenskapens regelverk, både genom att förbättra den administrativa kapaciteten och genom att stödja därmed förknippade investeringar. Detta instrument innefattar även en komponent för stöd till ekonomisk och social sammanhållning. Genom denna komponent kan stöd ges till åtgärder inom miljö- och transportområdet, om de utgör en underordnad men nödvändig del av integrerade program för regional utveckling eller industriell omstrukturering.

- ISPA finansierar stora infrastrukturprojekt inom transport- och miljösektorn.

- SAPARD finansierar åtgärder för att stödja jordbruk och landsbygdsutveckling.

Phares förvaltningskommitté spelar en nyckelroll för den allmänna samordningen. Enligt artikel 9 i förordningen om samordning skall kommittén biträda kommissionen vid samordningen av de tre instrumenten och kommissionen skall underrätta kommittén om den vägledande finansiella fördelningen för varje land och per föranslutningsinstrument och om de åtgärder den har vidtagit vad gäller samordningen med EIB, andra gemenskapsinstrument och internationella finansinstitut. Denna information tillhandahålls kommittén i den allmänna rapporten om föranslutningsstödet 2001. Vidare kommer kommittén att underrättas om sådana beslut genom vilka kommissionen på basis av decentraliseringen överlåter stödförvaltningen till genomförandeorgan i kandidatländerna i enlighet med artikel 12 i förordningen om samordning.

På programplaneringsnivån utgör partnerskapen för anslutning (ett för vart och ett av de tio kandidatländerna), antagna av rådet den 13 november 2001, fortfarande den allmänna ramen för stöd från de tre föranslutningsinstrumenten. De kompletteras vad gäller Phare av de nationella utvecklingsplanerna och vad gäller ISPA av de nationella miljö- och transportstrategierna. SAPARD-projekten väljs ut på grundval av de program för landsbygdsutveckling 2000-2006 som utarbetats på basis av kandidatländernas planer och som för vart och ett av kandidatländerna godkändes av kommissionen år 2000.

För att undvika eventuella överlappningar mellan verksamheter som erhåller stöd från SAPARD respektive Phare (särskilt Phares komponent för ekonomisk och social sammanhållning och program för gränsöverskridande samarbete, för vilka en mer programorienterad strategi kommer att följas, inbegripet upprättande av "program" i stället för enstaka projekt) infogas lämpliga bestämmelser i berörda programdokument och avtal:

- För Phare anges i varje finansieringsbeslut och finansieringsförslag från och med år 2001 att den nationella stödsamordnaren och den nationella utanordnaren skall vara gemensamt ansvariga för samordningen mellan Phare (inbegripet Phares program för gränsöverskridande samarbete), ISPA och SAPARD.

- För SAPARD föreskrivs i artikel 1 i avsnitt C i de fleråriga finansieringsavtal som undertecknats med samtliga tio kandidatländer att kommissionen och [kandidatlandet] skall säkerställa samordning av stödet från SAPARDprogrammet, ISPA och Phare samt från EIB och internationella finansieringsinstrument. Landet i fråga skall framför allt säkerställa att när ett SAPARD-projekt, på grund av sin natur, också är berättigat, helt eller delvis, till potentiellt stöd från något av de andra instrumenten, skall man undvika varje risk att stöd utbetalas mer än en gång för en utgift (särskilt genom att påföra en stämpel på fakturorna).

7.2. Samordning inom kommissionen

Generaldirektoratet för utvidgning ansvarar för Phareprogrammet och handhar också, med stöd av Phares förvaltningskommitté, den övergripande samordningen mellan de tre instrumenten. Generaldirektoratet för regionalpolitik ansvarar för ISPA-programmet och generaldirektoratet för jordbruk ansvarar för SAPARDprogrammet.

I praktiken samordnas programplaneringen genom ett utvidgat samråd mellan avdelningarna. Dessutom har en samordningskommitté för föranslutningsinstrumenten inrättats vid kommissionens berörda avdelningar. Denna kommitté ägnar särskild uppmärksamhet åt förberedandet av den utvidgade decentraliseringen (EDIS) för Phare och ISPA.

Vad gäller projektövervakningen sker samordningen genom den gemensamma övervakningskommittén, om möjligt med stöd av ISPAs övervakningskommittéer och Phares berörda underkommittéer.

För att undvika överlappning har kommissionen förtydligat skillnaden mellan Phare and SAPARD med beaktande av bestämmelserna i förordningen om samordning. Detta behövdes särskilt för investeringar på det veterinära området. Skillnaden är att Phare kan stödja investeringar som avser offentlig verksamhet som genomförs av nationella myndigheter eller andra offentliga myndigheter till vilka de nationella myndigheterna har delegerat uppgiften, medan SAPARD kan stödja investeringar om de avser privat verksamhet (till exempel bearbetningsanläggningars egna laboratorier eller förnyande av jordbruksutrustning). SAPARDprogrammen kan också innefatta investeringar för att förbättra små, lokala offentliga strukturer för kvalitetskontroll, veterinärkontroll, växtskyddskontroll, livsmedelskvalitet eller konsumentskydd. Phare kommer dessutom att fortsätta att tillhandahålla stöd för institutionell uppbyggnad, särskilt av SAPARD-organ.

Vad gäller ISPA bör det påpekas att genomförbarhetsstudierna och de preliminära projektutkasten år 2000, som var det första verksamhetsåret för detta instrument, finansierades av Phare-budgetarna 1998 och 1999. Vidare bör nämnas att genomförandet av Phare och ISPA övervakas av delegationerna i kandidatländerna.

7.3. Samordning i länderna

På landsnivå och i linje med decentraliseringsmålet uppmanar kommissionen starkt kandidatländerna att förbättra samordningen mellan ministerierna, vilket är av avgörande betydelse för att kandidatländerna i framtiden skall kunna förvalta strukturfonderna på ett framgångsrikt sätt och för att de i ett kortare perspektiv skall kunna genomföra Phares komponent för ekonomisk och social sammanhållning. Samordningen mellan ministerierna behöver förbättras ytterligare i flera länder.

Emedan en decentraliserad förvaltning tillämpas från början (för SAPARD), eller kommer att införas stegvis (för Phare och ISPA), måste kandidatländerna börja ta ett större ansvar för att uppnå en ordentlig samordning av verksamheter som erhåller föranslutningsstöd och undvika överlappningar. Med beaktande av SAPARDs decentraliserade natur är det endast länderna själva som kan säkerställa fullständig komplementaritet på projektnivå.

Kommissionen har därför begärt att länderna skall vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå en effektiv samordning.

7.4. Samordning med EIB och internationella finansinstitut

Föranslutningsstödet kan spela sin roll fullt ut endast om medel kan mobiliseras även från de internationella finansinstituten. Med detta i minne undertecknade Europeiska kommissionen den 2 mars 1998 ett samförståndsavtal med Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) och Världsbanken för att stärka samarbetet med dem och underlätta samfinansiering inom ramen för Phareprogrammet. I oktober 1998 gick fyra nya partner med i detta avtal: Nordiska miljöfinansieringsbolaget (NEFCO), Nordiska investeringsbanken (NIB), International Financial Corporation (IFC) och Europarådets utvecklingsbank. År 2000 utvidgades samförståndsavtalet till att omfatta de två övriga föranslutningsinstrumenten, ISPA och SAPARD. Även om EIB inte har undertecknat samförståndsavtalet har banken ett nära samarbete med Europeiska kommissionen för att främja målen för EU:s politik och samarbetar med internationella finansinstitut i samförståndsavtalets anda.

Sedan år 2000 är ISPA, det nya föranslutningsinstrumentet för transport och miljö, det viktigaste instrumentet för samfinansiering av infrastrukturprojekt med EIB och internationella finansinstitut. Det viktigaste samfinansieringsinstrumentet inom Phare var under 2001 återigen finansieringsinstrumentet för små och medelstora företag, där kommissionen samarbetar med EBRD, Europarådets utvecklingsbank och Kreditanstalt für Wiederaufbau. Under 2001 inledde kommissionen också diskussioner med EIB om ett instrument för finansiering till kommuner i gränsregionerna i enlighet med kommissionens meddelande om gränsregionerna [12].

[12] KOM(2001) 437 slutlig, 25.7.2001.

Kommissionen anordnar regelbundet möten med EIB och EBRD för att samordna frågor som rör programplanering, genomförande och förfaranden. I möjlig utsträckning planeras gemensamma besök i kandidatländerna, vilket är viktigt för att säkerställa samarbete på projektnivån till nytta för kandidatländerna.

Vad gäller ISPA undertecknades den 19 januari 2000 ett samarbetsavtal mellan kommissionen och EIB om gemenskapens strukturstöd, inbegripet ISPA, för perioden 2000-2006. Avtalets viktigaste mål är att skapa en så stor hävstångseffekt som möjligt av bidragen från gemenskapen och begränsa stödet från gemenskapens budget till det strikt nödvändiga.

Resultaten av de första två årens samarbete mellan ISPA och EIB är mycket positiva. Flera samordningsmöten hölls under de första två åren av genomförandet av ISPA, för att upprätta en ram för arbetet och göra samarbetsavtalet operationellt. Det viktigaste målet (utöver att skapa en så stor hävstångseffekt som möjligt av bidragen från gemenskapen) var att inrikta stödet från gemenskapens budget särskilt mot sådana projekt som kräver att en större andel av projektkostnaderna finansieras med hjälp av bidrag.

På projektnivå anordnades ett informationsutbyte på ett mycket tidigt stadium i förfarandet för identifiering av projekt, i syfte att identifiera möjliga samfinansieringsprojekt. Samarbetet med EIB ledde under 2001 till samfinansiering mellan ISPA och EIB av flera projekt.

Kommissionen upprätthöll sina goda arbetsförbindelser med Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling, Nordiska investeringsbanken och Nordiska miljöfinansieringsbolaget. Flera samfinansieringsprojekt identifierades i samarbete med dessa finansinstitut.

Kommissionen och EBRD anordnade regelbundna informationsutbyten och samordningsmöten. I samband med dessa diskuterades även en fortsatt harmonisering av tillvägagångssätten i samband med prövning av projekt samt metodologiska frågor. Kommissionen hade alltsedan år 2000 varit medveten om att det var nödvändigt att ändra ISPA-förordningen på så vis att även medel från EBRD skulle kunna komma i fråga som komplement till utgifter inom ramen för ISPA. Ändringen gjordes i december 2001 och medförde att projekt nu kan finansieras med hjälp av en kombination av medel från ISPA och lånemedel från EBRD.

För SAPARD består, eftersom förvaltningen av det instrumentet fullständigt decentraliserats till kandidatländerna, samarbetet med internationella finansinstitut huvudsakligen i allmänna samråd och informationsutbyten. Dessa äger rum i Bryssel och i kandidatländerna i samband med möten i övervakningskommittéerna.

Delegationerna spelar också en viktig roll för samordningen av föranslutningsinstrumenten med internationella finansinstitut och bilaterala stödgivare, genom att regelbundet anordna möten på plats mellan stödgivare för informationsutbyte om planerade och pågående projekt.

BILAGA

Anslag per land inom ramen för Phare, ISPA och SAPARD år 2001

>Plats för tabell>