Integrerad förvaltning av de yttre gränserna

EU föreslår gemensamma arbetsmetoder så att de som kontrollerar de yttre gränserna kan samordna sin verksamhet. Syftet är att inrätta enhetliga ramar för en gemensam åtgärd på medellång och lång sikt som möjliggör en integrerad förvaltning av de yttre gränserna.

RÄTTSAKT

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - En framtida integrerad förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser.

SAMMANFATTNING

I punkt 42 i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Laeken (14-15 december 2001) åtog sig medlemsstaterna att införa en bättre förvaltning av kontrollen vid unionens yttre gränser för att bidra till kampen mot terrorism, människosmuggling och människohandel. Frågan om kontrollen vid de yttre gränserna hade redan förut tagits upp i ett meddelande från kommissionen om en gemensam politik om olaglig invandring. I meddelandet "En framtida integrerad förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser" föreslås att det utvecklas en gemensam politik på detta område i syfte att skapa "inre säkerhet inom det gemensamma området med fri rörlighet". I stället för att bara ta upp kampen mot olaglig invandring görs i detta meddelande för första gången en definition av begreppet "säkerheten vid de yttre gränserna" som är så bred som möjligt och där bara det militära försvaret undantas. Medlemsstaterna uppmanas alltså att i diskussionen om de yttre gränserna ta med kampen mot all brottslighet som nämns i artikel 29 i Fördraget om Europeiska unionen - terrorism, brott mot barn, olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri.

I arbetet med att uppmuntra den fria rörligheten för såväl personer som varor är säkerheten vid unionens yttre gränser en avgörande fråga. För övrigt kommer kandidatländerna snart att ha ansvaret för säkerheten längs unionens kommande yttre gränser, och hur detta hanteras kommer att spela en central roll för hur relationerna utvecklas med våra framtida grannländer, som Vitryssland och Ukraina.

I meddelandet beskriver man först EU:s regelverk och nuvarande arbetsmetoder och försöker sedan peka ut unionens behov på området. Utifrån den analysen föreslår kommissionen sedan i det sista avsnittet en rad möjligheter för utformandet av en gemensam politik för kontrollen av de yttre gränserna.

I. Analys av bestämmelserna om de yttre gränserna i EU:s regelverk

Sedan 1995 har kontrollen av de yttre gränserna styrts av Schengenkonventionen, medan de mer detaljerade bestämmelserna har återfunnits i handboken för de yttre gränserna (EGT L 239, 22.9.2002).

Schengenkonventionen innehåller bland annat allmänna bestämmelser om inresa för vistelser som inte överstiger tre månader, medlemsstaternas skyldigheter när det gäller kontroll, transportörers ansvar och Schengens informationssystem (SIS). Ansvaret för att övervaka att dessa regler tillämpas på ett riktigt och enhetligt sätt åligger Ständiga kommittén för genomförande av Schengenkonventionen, som inrättades genom ett beslut av Schengens verkställande kommitté (beslut SCH/Com-ex (98), offentliggjort i EGT L 239, 22.9.2000), som numera är en arbetsgrupp inom rådet.

Enligt Schengenkonventionen beslutar medlemsstaterna själva vilka myndigheter de vill överlåta kontrollen av de yttre gränserna till. Det innebär att det i en del länder bara finns en behörig myndighet, medan det i andra finns flera olika organ inom olika ministerier som är ansvariga för gränskontrollen. Dessutom varierar ansvarsuppdelningen mycket, och det kan därför vara mycket svårt för en myndighet att hitta sin exakta motsvarighet i ett annat medlemsland (befogenheterna i fråga om att beivra, förebygga och undersöka brott varierar mellan länderna).

Av geografiska skäl är kontrollen av de yttre gränserna ekonomiskt mycket betungande för vissa medlemsstater därför att den kräver stora insatser av personal och tekniska resurser. Europeiska unionen har därför ställt olika hjälpmedel till förfogande för medlemsstaterna i olika områden: Phare, Cards och gemenskapsinitiativet Interreg.

II. En gemensam politik för kontroll av de yttre gränserna på väg att skapas

Eftersom lagstiftningen i fråga om kontrollen av gränserna är relativt fullständig består uppgiften idag mera i att samordna de behöriga nationella myndigheternas verksamhet. De åtgärder det kan bli fråga om kan gälla på kort sikt (ett år) eller på medellång sikt (tills kandidatländerna kan tillämpa Schengenregelverket). Åtgärder ska alltså tas fram på följande områden:

• Ett regelverk.
• En gemensam mekanism för samråd och operativt samarbete.
• En gemensam och integrerad riskanalys.
• Personal utbildad för samarbetet mellan myndigheter och utrustning som fungerar i sådant samarbete.
• Fördelning av bördan mellan medlemsstaterna.

Ett regelverk

Kommissionen planerar att skapa en verklig "inspektionsfunktion för de yttre gränserna". Därför måste den rättsliga ramen för en sådan verksamhet och finansieringssättet för den fastställas.

På lagstiftningssidan kommer andra åtgärder att vara nödvändiga på kort och medellång sikt:

• Omarbeta den gemensamma handboken för de yttre gränserna, bland annat genom att en del "bra metoder" hämtas från "Schengenkatalogen". Detta dokument antogs av rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 28 februari 2002 och offentliggjordes av generalsekretariatet vid Europeiska unionens råd. Det innehåller rekommendationer och bra metoder för kontroll av de yttre gränserna, utvisningar och återtagande.
• Utarbeta en praktisk handledning för gränsbevakningen som tjänstemännen kan få ledning av i allt sitt dagliga arbete.
• Om en europeisk gränsbevakningsmyndighet upprättas, att fastställa den rättsliga ramen för dess verksamhet och de geografiska gränser inom vilka den kan arbeta.

Mekanism för samråd och samarbete

Vad gäller samarbetet kommer en gemensam instans för personer som arbetar med frågor om de yttre gränserna att få hand om riskbedömning, samordning av operativa insatser på fältet och framtagning av en gemensam strategi med vars hjälp medlemsstaternas åtgärder kan samordnas. Instansen skulle också kunna ha en kontrollbefogenhet i krissituationer. I det sammanhanget betonar kommissionen att hela denna verksamhet bör kunna bidra till en bättre tillämpning av nuvarande lagstiftning utan att några nya lagförslag behöver läggas fram. Under det danska EU-ordförandeskapet fick denna gemensamma instans namnet "Scifa+".

Kommissionen föreslår också att ett "säkerhetssystem" (Prosecur) inrättas med det främsta syftet att kontinuerligt behandla information om kontrollen av de yttre gränserna mellan de behöriga myndigheterna. För att effektivt kunna genomföra sina uppgifter ska Prosecur kunna utnyttja de redskap som andra befintliga system erbjuder, till exempel SIS (Schengens informationssystem).

En gemensam och integrerad riskanalys

En samlad och fullständig analys av de risker som påverkar säkerheten vid de yttre gränserna kräver framför allt gemensamma indikatorer. Därefter behöver dessa ständigt följas upp så att de berörda instanserna kan agera effektivt på fältet. Analysen behöver visa såväl de risker som uppträder vid själva de yttre gränserna som de risker som kan iakttas i tredje land. Enligt kommissionens åsikt är den gemensamma instansen tack vare sin övergripande karaktär den myndighet som är bäst lämpad att göra denna analys.

Personal och utrustning i samarbete

På längre sikt är en "Europahögskola för gränsvakter" inte utesluten, men andra åtgärder måste genomföras på kort och medellång sikt för att den personal som kontrollerar de yttre gränserna ska få en gemensam utbildning. Det gäller särskilt vidareutbildning i andra länder, språkutbildning och praktikperioder inom gränsvakten i en annan medlemsstat.

Att skaffa in modern utrustning är ett annat sätt att bygga upp ett effektivt samarbete. Medlemsstaterna bör kunna utveckla en gemensam politik i fråga om fast och rörlig infrastruktur (bevakningsfartyg, helikoptrar, patruller) och särskilt då avancerade tekniska hjälpmedel som Galileo-systemet. Det gäller inte bara att det ena landets utrustning måste vara kompatibel med det andras, det gäller också den geografiska rörligheten. För en del medlemsstater är kontrollen av gränserna av geografiska skäl svårare än för andra (till exempel därför att de har mycket långa kuster).

Den ekonomiska bördan och övervakningsarbetet måste delas

Arbetet med att kontrollera de yttre gränserna och den ekonomiska börda det medför är alltså av geografiska skäl mycket olika fördelat medlemsstaterna emellan. Kommissionen föreslår att åtgärder vidtas för att dela bördan, men påpekar att det på intet sätt betyder att alla dessa utgifter ska finansieras genom EU:s budget. EU:s bidrag kan bara bli kompletterande och huvudparten av kostnaderna kommer också i fortsättningen att finansieras nationellt. Idag tänker man sig att en gemensam utbildning av de instanser som arbetar med gränskontrollen kan finansieras genom programmet Argo.

Inrättandet av en europeisk gränsförvaltningsmyndighet under operativ kontroll av den gemensamma instansen för personer som arbetar med frågor om de yttre gränserna kan i sinom tid bli ett effektivt sätt att stödja de nationella gränsskyddens arbete. Rättssäkerheten kräver naturligtvis att den nya gemensamma myndighetens befogenheter regleras genom en rättsakt. Kommissionen anser ändå att man redan nu kan peka ut en del av de uppgifter som en verklig europeisk myndighet bör kunna utföra:

• Övervaka de yttre gränserna, och på längre sikt också kontrollera gränsövergångarna.
• Utöva hela den myndighetsmakt som krävs för kontrollen och övervakningen av personers passage av de yttre gränserna. I detta sammanhang uppstår ett konstitutionellt problem genom att en medlem av gränsförvaltningsmyndigheten kan komma att utöva myndighetsmakt i en medlemsstat där han inte är medborgare.
• Respektera de nationella myndigheternas befogenheter i frågor som inte faller under avdelning IV (viseringar, asyl- och immigrationsfrågor och andra frågor som hör samman med den fria rörligheten för personer) och avdelning X (tullsamarbete) i EG-fördraget.

I praktiken bör den gemensamma gränsförvaltningsmyndigheten bland annat kontrollera identitetskort, förhöra utlänningar om orsaken till deras vistelse och stiga ombord på fartyg som befinner sig inom en medlemsstats territorialvatten.

ANKNYTANDE RÄTTSAKTER

Förslag till rådets förordning om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna [KOM(2003) 687 - Ej offentliggjort i Europeiska unionens officiella tidning].

För att främja solidariteten mellan medlemsstaterna på området för förvaltning av EU:s yttre gränser föreslås inrättandet av en byrå som förvaltar det operativa samarbetet vid dessa gränser. Den nya byrån får också till uppgift att underlätta tillämpningen av befintliga och framtida gemenskapsåtgärder i fråga om förvaltningen av EU:s yttre gränser.

Samrådsförfarande (CNS/2003/0273).

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet inför Europeiska rådet i Thessaloniki om utvecklingen av en gemensam politik för olaglig invandring, människosmuggling och människohandel, yttre gränser och återvändande av personer som vistas olagligt i EU [KOM(2003) 323 - Ej offentliggjort i Europeiska unionens officiella tidning].

Strategi för förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser, antagen av rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 13 juni 2002.

2002/463/EG: Rådets beslut av den 13 juni 2002 om antagande av ett handlingsprogram för administrativt samarbete om yttre gränser, visering, asyl och invandring (Argoprogrammet)

Övergripande strategi mot olaglig invandring, antagen av rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 28 februari 2002.

Senast ändrat den 25.06.2004