(1)

Det finns ett behov av att utgå från erfarenheterna från den ekonomiska och monetära unionens första årtionde. Den senaste tidens ekonomiska utveckling har skapat nya utmaningar för det finanspolitiska arbetet över hela unionen och särskilt belyst behovet av ett större nationellt egenansvar och enhetliga krav på reglerna och förfarandena i medlemsstaternas budgetramverk. Särskilt viktigt är det att ange vad nationella myndigheter måste göra för att följa bestämmelserna i protokoll (nr 12) om förfarandet vid alltför stora underskott, fogat till fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) och till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), särskilt artikel 3.

(2)

Medlemsstaternas regeringar och offentliga undersektorer har offentliga redovisningssystem, med bokföring, interna kontroller, finansiell rapportering och revision. Dessa system bör särskiljas från statistiska uppgifter, som avser de offentliga finansernas utfall enligt statistiska metoder, och från prognoser eller budgetering som avser de offentliga finansernas framtid.

(3)

Heltäckande och tillförlitlig offentlig bokföringspraxis inom alla offentliga undersektorer är en förutsättning för att medlemsstaterna ska kunna ta fram jämförbar statistik av hög kvalitet. Interna kontroller bör säkerställa att de gällande bestämmelserna genomdrivs i alla offentliga undersektorer. Oberoende granskningar som genomförs av offentliga organ, såsom revisionsmyndigheter eller privata revisionsfirmor, bör främja bästa internationella praxis.

(4)

Tillgången till uppgifter om de offentliga finanserna är avgörande för att unionens ram för budgetövervakning ska kunna fungera väl. Kontinuerlig tillgång till aktuella och tillförlitliga uppgifter om de offentliga finanserna är nyckeln till korrekt övervakning vid rätt tidpunkt, vilket i sin tur gör det möjligt att snabbt agera vid en oväntad utveckling av de offentliga finanserna. Ett viktigt inslag vid kvalitetssäkring av uppgifter om de offentliga finanserna är öppenhet och insyn, vilket måste innebära att sådana uppgifter offentliggörs regelbundet.

(5)

För framställning av europeisk statistik för att utforma, tillämpa, övervaka och bedöma unionens politik infördes lagstiftning om statistik genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av den 11 mars 2009 om europeisk statistik (3). I den förordningen föreskrevs också principer för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik: yrkesmässigt oberoende, opartiskhet, objektivitet, tillförlitlighet, statistisk konfidentialitet och kostnadseffektivitet, med exakta definitioner av alla dessa principer. Kommissionens befogenheter att granska statistiska uppgifter för förfarandet vid alltför stora underskott stärktes genom rådets ändrade förordning (EG) nr 479/2009 av den 25 maj 2009, om tillämpningen av det protokoll om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (4).

(6)

Definitionerna av begreppen offentlig, underskott och investering fastställs i protokollet (nr 12) om förfarandet vid alltför stora underskott genom en hänvisning till det europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS), som har ersatts av det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen, antaget genom rådets förordning (EG) nr 2223/96 av den 25 juni 1996 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen (5) (ENS 95).

(7)

Tillgången till och kvaliteten på ENS 95-data är av avgörande betydelse när det gäller att se till att unionens ram för budgetövervakning fungerar på rätt sätt. ENS 95 är beroende av uppgifter som lämnas i intäkts- och kostnadsmässig redovisning. Denna redovisning är emellertid beroende av en tidigare sammanställning av uppgifter enligt kontantmetoden eller motsvarande. Dessa kan spela en viktig roll för att främja budgetövervakning vid rätt tidpunkt så att man undviker att betydande fel i budgeten upptäcks sent. Tidsserier med uppgifter enligt kontantmetoden om budgetutvecklingen kan visa på mönster som bör övervakas närmare. Budgetuppgifterna enligt kontantmetoden (eller motsvarande uppgifter från de offentliga räkenskaperna om uppgifter enligt kontantmetoden inte är tillgängliga) som ska offentliggöras bör som minimum innefatta ett samlat bokslut, totala intäkter och totala utgifter. I motiverade fall, till exempel där det finns ett stort antal kommunala organ, kan man för att kunna offentliggöra uppgifterna i tid använda sig av lämpliga uppskattningsmetoder som grundar sig på ett urval av organen, med efterföljande revidering med användning av de fullständiga uppgifterna.

(8)

Vinklade och orealistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser kan väsentligt minska den finanspolitiska planeringens effektivitet och därmed försvaga budgetdisciplinen, medan transparens och diskussioner om prognosmetoder väsentligt kan öka kvaliteten på makroekonomiska prognoser och budgetprognoser för finanspolitisk planering.

(9)

Öppenhet och insyn är avgörande för att säkerställa att de prognoser som används för budgetpolitiken är realistiska, vilket bör innebära allmän tillgång inte endast till de officiella makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna som utarbetas för den finanspolitiska planeringen, utan även till de metoder, antaganden och relevanta parametrar som dessa prognoser bygger på.

(10)

Känslighetsanalys och motsvarande budgetprognoser som komplement till det mest sannolika makroekonomiska scenariot gör det möjligt att analysera hur de viktigaste finanspolitiska variablerna skulle utvecklas vid olika antaganden om tillväxt och räntor och skulle således väsentligt minska riskerna för att budgetdisciplinen äventyras av prognosfel.

(11)

Kommissionens prognoser och information om de modeller som de baserar sig på kan ge medlemsstaterna ett användbart riktmärke för deras mest sannolika makroekonomiska scenario och stärker validiteten i de prognoser som används i budgetarbetet. Emellertid kommer den utsträckning i vilken medlemsstaterna kan förväntas jämföra de prognoser som används i budgetarbetet med kommissionens prognoser att variera, beroende på tidsplanen för prognosförberedelserna samt på hur jämförbara prognosmetoderna och antagandena är. Prognoser från andra oberoende organ kan också vara värdefulla för avstämning.

(12)

Signifikanta skillnader mellan det valda makroekonomiska scenariot och kommissionens prognos bör beskrivas och skäl till dessa skillnader bör anges, särskilt om antaganden om nivån eller ökningstakten för externa variabler avviker signifikant från värdena i kommissionens prognoser.

(13)

Med tanke på kopplingarna mellan medlemsstaternas budgetar och unionens budget bör kommissionen, som ett stöd till medlemsstaterna när de upprättar sina budgetprognoser, tillhandahålla prognoser för unionens utgifter, baserade på den planerade utgiftsnivån i det fleråriga budgetramverket.

(14)

För att underlätta utarbetandet av de prognoser som används för budgetplaneringen och förklara skillnader mellan medlemsstaternas och kommissionens prognoser, bör medlemsstaterna varje år ges möjlighet att med kommissionen diskutera de antaganden som ligger till grund för utarbetandet av de makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna.

(15)

De offentliga makroekonomiska prognosernas och budgetprognosernas kvalitet höjs på ett avgörande sätt genom regelbunden, objektiv och omfattande utvärdering på grundval av objektiva kriterier. En grundlig utvärdering inbegriper en noggrann undersökning av ekonomiska antaganden, jämförelser med andra institutioners prognoser och utvärdering av tidigare prognosers utfall.

(16)

Med tanke på att medlemsstaternas regelbaserade budgetramverk visat sig effektivt förstärka det nationella ansvarstagandet avseende unionens finanspolitiska regler för att främja budgetdisciplin, bör en hörnsten för unionens förstärkta ram för budgetövervakning vara kraftfulla landsspecifika numeriska finanspolitiska regler som överensstämmer med unionens budgetmål. Kraftfulla numeriska finanspolitiska regler bör förses med noga angivna måldefinitioner, i förening med mekanismer för effektiv övervakning vid rätt tidpunkt. Dessa regler bör grundas på en tillförlitlig och oberoende analys utförd av oberoende organ eller organ som är funktionellt oberoende av medlemsstaternas fiskala myndigheter. Dessutom har politiska erfarenheter visat att för att numeriska finanspolitiska regler ska fungera effektivt måste bristande efterlevnad få konsekvenser där kostnaderna kan handla om enbart anseende.

(17)

Enligt protokollet (nr 15) om vissa bestämmelser angående Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland fogat till EU-fördraget och till EUF-fördraget, är de i protokollet (nr 12) om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till de fördragen omnämnda referensvärdena inte direkt bindande för Förenade kungariket. Därför bör Förenade kungariket inte omfattas av skyldigheten att tillämpa numeriska finanspolitiska regler som effektivt främjar iakttagande av de specifika referensvärdena för det alltför stora underskottet och den därmed sammanhängande skyldigheten att de fleråriga målen i budgetramverken på medellång sikt ska överensstämma med dessa regler.

(18)

Medlemsstaterna bör undvika konjunkturförstärkande finanspolitik och budgetkonsolideringsinsatserna bör vara större under ekonomiskt goda tider. Noga angivna numeriska finanspolitiska regler främjar dessa mål och bör återspeglas i medlemsstaternas årliga budgetlagstiftning.

(19)

För att den nationella finanspolitiska planeringen ska överensstämma med både den preventiva och den korrigerande aspekten av stabilitets- och tillväxtpakten måste den vara flerårig och särskilt ha som mål att nå budgetmålen på medellång sikt. Budgetramverk på medellång sikt är nödvändiga för att se till att medlemsstaternas budgetramverk överensstämmer med unionslagstiftningen. Stabilitets- och tillväxtpaktens preventiva och korrigerande aspekter bör inte betraktas var för sig, vilket är andan i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (6) samt rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott (7).

(20)

Även om godkännandet av den årliga budgetlagstiftningen är nyckelfasen i den budgetprocess där viktiga budgetbeslut fattas i medlemsstaterna, så får flertalet finanspolitiska åtgärder budgeteffekter som går långt utöver den årliga budgetprocessen. Ett ettårsperspektiv är därför en dålig grund för sund budgetpolitik. För att bygga in ett flerårigt budgetperspektiv i unionens ram för budgetövervakning, bör planeringen av årlig budgetlagstiftning grundas på flerårig finanspolitisk planering med budgetramverket på medellång sikt som utgångspunkt.

(21)

Detta budgetramverk på medellång sikt bör bland annat innefatta prognoser för varje större utgifts- och inkomstpost för innevarande och senare budgetår, vid oförändrad politik. Varje medlemsstat bör på lämpligt sätt kunna fastställa vilken politik som förblir oförändrad och offentliggöra detta tillsammans med de antaganden som gjorts, metoder som använts och andra relevanta parametrar.

(22)

Detta direktiv bör inte hindra en ny regering i en medlemsstat från att uppdatera det medelfristiga budgetramverket så att det återspeglar dess egna prioriteringar. I detta fall bör den nya regeringen lyfta fram skillnaderna i förhållande till det föregående medelfristiga budgetramverket.

(23)

Bestämmelserna i EUF-fördragets ramverk för budgetövervakning, och särskilt i stabilitets- och tillväxtpakten, är tillämpliga på hela den offentliga sektorn med undersektorerna stat, delstater, kommuner och socialförsäkring enligt definitionen i förordning (EG) nr 2223/96.

(24)

Flera medlemsstater har genomgått en omfattande decentralisering där budgetbefogenheter har delegerats till regionala och lokala myndigheter. Därmed har dessa myndigheter fått en betydligt större roll för att se till att stabilitets- och tillväxtpakten följs. Det bör särskilt säkerställas att den offentliga sektorns alla undersektorer omfattas av skyldigheterna och förfarandena i det nationella budgetramverket i synnerhet, men inte bara i dessa medlemsstater.

(25)

För att effektivt främja budgetdisciplin och hållbara offentliga finanser bör budgetramverket omfatta de offentliga finanserna som helhet. Särskild uppmärksamhet bör av detta skäl ägnas den offentliga sektorns organ och medel som inte ingår i de ordinarie budgetarna på undersektorsnivå som direkt eller på medellång sikt påverkar de offentliga finansernas ställning i medlemsstaterna. Deras samlade inverkan på den offentliga sektorns saldon och skulder bör läggas fram inom ramen för de årliga budgetförfarandena och budgetplanerna på medellång sikt.

(26)

Vidare bör förekomsten av ansvarsförbindelser också ägnas ordentlig uppmärksamhet. Närmare bestämt innefattar ansvarsförbindelser skyldigheter som kan uppstå beroende på om en eventuell framtida händelse inträffar, eller aktuella skyldigheter där betalning troligen inte kommer att ske eller beloppet för den troliga betalningen inte kan mätas på ett tillförlitligt sätt. Det gäller exempelvis relevant information om statliga garantier, förväntade förluster på lån och ansvarsförbindelser som uppkommit i samband med offentliga företags verksamhet, inbegripet, när så är lämpligt, sannolikheten för att en ansvarsförbindelse kommer att behöva lösas in samt eventuellt datum för detta. Marknadens känslighet bör beaktas på lämpligt sätt.

(27)

Kommissionen bör regelbundet följa genomförandet av detta direktiv. Bästa praxis avseende bestämmelserna i detta direktiv som handlar om de olika aspekterna av nationella budgetramverk bör fastställas och spridas.

(28)

Eftersom målet för detta direktiv, nämligen enhetligt iakttagande av budgetdisciplin i enlighet med EUF-fördraget, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför bättre kan uppnås på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i EU-fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

(29)

I enlighet med punkt 34 i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning (8) uppmuntras medlemsstaterna att för egen del och i unionens intresse upprätta egna tabeller som så långt det är möjligt visar överensstämmelsen mellan detta direktiv och införlivandeåtgärderna samt att offentliggöra dessa tabeller.