Haagprogrammet: tio prioriteringar för de kommande fem åren

Hur ska området med frihet, säkerhet och rättvisa förstärkas inom Europeiska unionen? Kommissionens svar innehåller tio prioriteringar för de kommande fem åren.

RÄTTSAKT

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 10 maj 2005 – Haagprogrammet: tio prioriteringar för de kommande fem åren. Partnerskapet för förnyelse i EU när det gäller frihet, säkerhet och rättvisa [KOM(2005) 184 slutlig – EUT C 236, 24.9.2005].

SAMMANFATTNING

Det fleråriga Haagprogrammet, som antogs under Europeiska rådets möte den 4–5 november 2004, innehåller tio prioriteringar för EU när det gäller att stärka området med frihet, säkerhet och rättvisa under de följande fem åren. I bilagan till meddelandet finns en förteckning över särskilda åtgärder och en tidsplan för antagande av dessa (se även handlingsplanen).

Kommissionen anser det nödvändigt att inrikta insatserna på följande tio prioriteringar:

Förstärka de grundläggande rättigheterna och unionsmedborgarskapet. Unionen avser att övervaka och främja respekten för de grundläggande rättigheterna genom politik på EU-nivå. Den omvandlade Europeiskt centrum för övervakning av rasism och främlingsfientlighet till den Europeiska byrån för grundläggande rättigheter (FRA) i januari 2007. Kommissionen fäster särskild uppmärksamhet vid barnens rättigheter och fortsätter sina ansträngningar för att bekämpa våld mot kvinnor. Dessutom vill den bekämpa alla former av diskriminering och garantera skyddet av personuppgifter. Slutligen är det nödvändigt att förbättra utnyttjandet av de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet, till exempel fri rörlighet inom unionen, rösträtt vid val till Europaparlamentet och vid lokala val etc. De åtgärder som kommissionen har vidtagit omfattar bland annat ramprogrammet ”Grundläggande rättigheter och rättvisa” och utvärderingsrapporter om tillämpning av direktiven om rätten att fritt röra sig och uppehålla sig.

Kampen mot terrorism. Det krävs en global lösning om man ska kunna kämpa effektivt mot terrorismen, och strategin måste vara integrerad och konsekvent. Kommissionen lägger stor vikt vid förebyggande av terrorism och utbyte av information. Kommissionen vill även stödja medlemsländerna i deras kamp mot terrorismen genom att rikta in sig på områden som rekrytering till och finansiering av terrorism, förebyggande, riskanalys, skydd av viktiga infrastrukturer och konsekvenshantering. Ett externt samarbete med tredjeländer är avgörande för att effektivt bekämpa terrorismen och dess orsaker. Kommissionens åtgärder för att uppnå målen omfattar bland annat förslag om att förstärka medlemsländernas brottsbekämpande samarbete, särskilt genom att förbättra informationsutbytet, ett europeiskt regelverk för skydd av uppgifter inom detta område, ett meddelande om skydd av kritisk infrastruktur, ett meddelande om förebyggande och bekämpning av finansiering av terrorism, ett förslag för att förhindra att välgörenhetsorganisationer missbrukas för att finansiera terrorism, samt uppföljning av pilotprojektet för terroristoffer.

En balanserad strategi avseende migration. Kommissionen avser att fastställa en ny balanserad strategi för hantering av laglig och olaglig invandring. Den handlar om att bekämpa illegal invandring och människohandel, särskilt med kvinnor och barn. Enligt Haagprogrammet är det meningen att ett meddelande i denna fråga ska antas och även en plan för laglig migration.

En effektiv hantering av migrationsströmmarna kräver också utvidgat samarbete med tredjeländer, bland annat inom områdena för återtagande och återvändande. Bland de åtgärder som kommissionen har vidtagit för att uppnå målen finns ramprogrammet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmar” som innefattar inrättande av en fond för de yttre gränserna, en fond för integration, en återvändandefond och en europeisk flyktingfond.

Integrerad förvaltning av unionens yttre gränser. Inom unionen säkerställs fri rörlighet för personer genom avskaffande av kontrollerna vid de inre gränserna. Därför krävs ytterligare insatser för att förstärka den integrerade förvaltningen av kontrollerna av de yttre gränserna. Europeiska gränsförvaltningsbyrån- Frontex har just inlett sitt arbete och dess uppgifter kommer att utvecklas i framtiden. Utformning av en effektiv viseringspolitik, till exempel genom ett informationssystem för viseringar och en framtida gemensam europeisk konsulärtjänst, är lika viktig. En av prioriteringarna på kort sikt är införandet av biometriska element i identitets- och resehandlingar vilket kommer att leda till bättre säkerhet i sådana handlingar.

Ett gemensamt asylsystem . Kommissionen avser att skapa ett harmoniserat och effektivt asylförfarande. På kort sikt ska kommissionen lägga fram ett förslag till direktiv om att bevilja flyktingar ställning som varaktigt bosatta, och mot bakgrund av en utvärdering av genomförandet av den befintliga lagstiftningen kommer kommissionen att på medellång sikt föreslå införande av ett gemensamt förfarande och enhetligt status för flyktingar. Det operationella samarbetet i asylfrågor kommer att fortsätta, bland annat genom Europeiska flyktingfonden.

Maximering av invandringens positiva effekter. Integration är avgörande för att förebygga isolering och social utanförskap i invandrargrupperna. Kommissionen uppmanar medlemsländerna att fortsätta med sin integrationspolitik som bör bidra till förståelse och dialog mellan religioner och kulturer. Kommissionen vill utforma ett europeiskt regelverk för integration och främja strukturellt utbyte av erfarenheter och information om integration.

En rättvis balans mellan skydd av privatlivet och säkerhetsaspekter i samband med utbyte av information. Utbyte av information mellan brottsbekämpande myndigheter är avgörande för att kunna bekämpa terrorism effektivt och genomföra utredningar avseende gränsöverskridande brottslighet. Unionen måste främja en konstruktiv dialog mellan alla berörda parter för att hitta balanserade lösningar som tillgodoser kravet på tillgänglig information och respekt för de grundläggande rättigheterna, till exempel skydd av privatlivet och personuppgifter. Den europeiska polisbyrån (Europol) har en central roll i detta sammanhang.

Utarbetande av en strategi för att bekämpa den organiserade brottsligheten. Kampen mot den organiserade brottsligheten kräver förbättrat samarbete mellan medlemsländernas brottsbekämpande myndigheter, till exempel polis och tull. Utformningen av underrättelseledd brottsbekämpning på EU-nivå är en av prioriteringarna inom detta område. Därför har kommissionen antagit ett meddelande om utarbetande av ett strategiskt koncept för bekämpande av organiserad brottslighet 2005.

Ett europeiskt område med verklig rättvisa. Tillgång till rättsskydd måste säkerställas för att rättsliga beslut ska kunna fattas och verkställas. Unionen måste vidta åtgärder som skapar ömsesidigt förtroende mellan medlemsländerna genom att inrätta processrättsliga miniminormer som bland annat garanterar rätten till försvar.

När det gäller det civilrättsliga området lägger kommissionen stor vikt vid slutförandet av programmet för genomförande av principen om ömsesidigt erkännande av domar på privaträttens område. I detta syfte har kommissionen inlett samråd på områden som avser familjerättsliga egendomsförhållanden, arv och testamente för att förbereda nya lagförslag.

När det gäller straffrättsliga frågor är tillnärmningen av lagstiftningen och skapandet av miniminormer för straffrättsliga förfaranden ofta nödvändiga för att stärka det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsländerna. Eurojust är huvudaktören i samband med utvecklingen av det straffrättsliga samarbetet.

Kommissionen vill dessutom förbättra skyddet för unionens ekonomiska intressen. De operativa åtgärderna för att garantera ett europeiskt område med verklig rättvisa innefattar bland annat stöd från unionen till nätverk av rättsliga organisationer och institutioner, utvärdering av kvaliteten på rättsväsendet, ett meddelande om ett europeiskt nätverk för rättslig utbildning och kurser som syftar till att främja samarbetet mellan rättstillämpare.

Delat ansvar och solidaritet. Inga politiska mål kan uppnås utan adekvata ekonomiska resurser. Antagandet av Haagprogrammet sammanföll med utarbetandet av kommissionens förslag till budgetplan 2007–2013 vilket gjorde det möjligt att garantera överensstämmelse mellan Haagprogrammets mål och de finansiella instrument som står till förfogande under samma period. I april 2005 lade kommissionen fram tre ramprogram i vilka man undersöker vilken politik och vilka finansiella instrument som kan bidra till att uppnå målen frihet, säkerhet och rättvisa på effektivast möjliga sätt.

Kommissionen lägger stor vikt vid genomförandet av bestämmelserna och vid metoder för utvärdering av medlemsländernas genomförande. På grund av den politiska flexibiliteten inom området frihet, säkerhet och rättvisa kan planeringen av politiska prioriteringar ibland tidigareläggas eller anpassas till följd av oväntade händelser, som attentaten i London den 7 juli 2005, som ofta har internationell karaktär och omfattning. Därför bör handlingsplanen också vara flexibel och anpassningsbar. Europeiska rådet önskade ha en översyn efter halva tiden och kommissionen tillhandahöll årliga ”resultattavlor” över utvecklingen av införandet av Haagprogrammet.

ANKNYTANDE RÄTTSAKTER

Rådets och kommissionens handlingsplan om genomförandet av Haagprogrammet om att stärka frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen [EUT C 198, 12.8.2005]. Handlingsplanen är avsedd att användas som rådets och kommissionens referensram för 2004-2009. Den innehåller en tidsplan för antagandet och genomförandet av de åtgärder som anges i planen och som utarbetades för att praktiskt genomföra Haagprogrammets prioriteringar och mål (att stärka frihet, säkerhet och rättvisa i EU) och antogs till följd av meddelandet. Dessa åtgärder – lagstiftningsförslag, samrådsdokument (grönböcker) och rapporter – är avsedda att ge Haagprogrammet en praktisk aspekt på ett effektivt sätt.

Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén av den 10 juni 2009 – Rättvisa, frihet och säkerhet i Europa sedan 2005: en utvärdering av Haagprogrammet och handlingsplanen [KOM(2009) 263 slutlig – Ej offentliggjort i EUT]. Kommissionen lägger i detta meddelande fram utvärderingar av genomförandet av Haagprogrammet i EU och i medlemsstaterna samt teman för kommande åtgärder i nästa fleråriga program (Stockholmsprogrammet).

Initiativen för frihet, säkerhet och rättvisa är relativt nya jämfört med andra åtgärder som vidtas på EU-nivå. Man har emellertid nått framsteg inom vissa åtgärder, bland annat skydd av de grundläggande rättigheterna, asyl- och migrationspolitik, gränsförvaltning och viseringspolitik, bekämpning av terrorism och brottslighet samt polissamarbete.

Uppbyggnaden av ett europeiskt område för rättvisa har också gått framåt, särskilt genom bättre gränsöverskridande rättsligt samarbete på både det civilrättsliga och det straffrättsliga området. Betydande framsteg har gjorts, särskilt lagstiftningsmässigt och rent praktiskt när det gäller principen om ömsesidigt erkännande, som är hörnstenen i det rättsliga samarbetet.

Samtidigt som kampen mot narkotika också har varit effektiv, har narkotikamissbruket ökat i vissa medlemsstater.

Mindre framsteg har gjorts när det gäller EU-medborgarnas rättigheter, särskilt på grund av att direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium inte har genomförts av medlemsstaterna.

De flesta av de särskilda åtgärder som anges i Haagprogrammet har emellertid i allmänhet vidtagits, även om deras fullständiga resultat kommer att bli tydliga först på lång sikt. På grund av deras särskilda natur har emellertid framstegen inom politikområdena frihet, säkerhet och rättvisa varit relativt ojämna. Beslutsfattandet enligt den tredje pelaren har till exempel varit långsamt och har tidvis begränsat de önskade resultaten. Medlemsstaternas genomförande av rättsakter enligt den tredje pelaren försenas dessutom ofta och det saknas ett formellt överträdelseförfarande. Lissabonfördraget bör när det träder i kraft bidra till att påskynda beslutsfattandet, samtidigt som man i framtida åtgärder bör fokusera på att konsolidera och stärka den befintliga rättsliga ramen.

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 2 juli 2008 – rapport om genomförandet av Haagprogrammet 2007 [KOM(2008) 373 slutlig – ej offentliggjort i Europeiska unionens officiella tidning]. Denna årliga rapport (”resultattavla”) visar på en liknande trend avseende framstegen som tidigare rapporter (nedan). Den övergripande bedömningen är dock ganska otillfredsställande, då endast 38 % har uppnåtts jämfört med 53 % 2006. Ett stort antal åtgärder fördröjdes eller övergavs helt jämfört med 2006.

Liksom tidigare år var framstegen otillräckliga, i synnerhet för åtgärder avseende ”tredje pelaren”, nämligen förebygga och bekämpa organiserad brottslighet, polis- och tullsamarbete och straffrättsligt samarbete. Stora framsteg har gjorts i kampen mot terrorism, som har hög politisk prioritet för rättsliga och inrikes frågor. Avsevärd utveckling har även skett inom andra prioriterade områden som faller under den ”första pelaren”. Dessa omfattar migrations- och gränspolitik och civilrättsligt samarbete. Utvecklingen av viseringspolitiken anses däremot inte vara tillräcklig.

Vissa medlemsstater har gjort avsevärda framsteg med det nationella införlivandet, i motsats till tidigare år. Många fortsätter att missa datum för införlivande med ett eller flera år. För vissa av de rättsliga instrumenten har införlivandet varit ofullständigt eller felaktigt. Beslutsfattandet bör alltså förbättras inom området för rättsliga och inrikes frågor.

Som ett resultat av otillräckliga framsteg som gjorts för vissa åtgärder de senaste åren, syftar kommissionen att lägga fram ett meddelande om framtiden för politiken för rättvisa, frihet och säkerhet 2009. Detta meddelande ska inte bara främja ytterligare utveckling inom detta politiska område, utan även tjäna som utgångspunkt för nästa fleråriga (2010-14) program.

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 3 juli 2007 – rapport om genomförandet av Haagprogrammet 2006 [KOM(2007) 373 slutlig – EUT C 191, 17.8.2007]. På det hela taget är resultatet av Haagprogrammet blandat. Visserligen genomfördes 53 % av åtgärderna, men framstegen var inte lika stora på alla politikområden. Framsteg noterades på områden inom den första pelaren, som grundläggande rättigheter, unionsmedborgarskap, civilrätt, EU:s narkotikastrategi, asyl och migration samt viserings- och gränspolitik. I kampen mot terrorismen har man också gjort framsteg. Däremot uppstod det dröjsmål på områdena inom tredje pelaren (polissamarbete och straffrättsligt samarbete), där det krävs enhällighet.

Resultattavlan visar att genomförandet på nationell nivå inte är tillfredsställande. Vissa länder iakttar inte tidsfristerna för införlivande av rättsliga instrument i den nationella lagstiftningen eller dröjer (ett eller flera år) med själva genomförandet.

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 28 juni 2006 – Rapport om genomförandet av Haagprogrammet 2005 [KOM(2006) 333 slutlig – EUT C 184, 8.8.2006]. I detta meddelande undersöks läget för alla åtgärder i handlingsplanen som var planerade för 2005 eller som är regelbundna eller fortlöpande. Förutom att det följer upp antagandet av de aktuella åtgärderna behandlar meddelandet uppföljningen av genomförandet av politikområdet ”frihet, säkerhet och rättvisa” på nationell nivå. Det är första gången det görs på detta politikområde. Av denna första lägesbedömning framgår att EU har gjort framsteg inom de områden av politiken för frihet, säkerhet och rättvisa som ”överförts till gemenskapsrätten” (t.ex. civil- och straffrättsligt samarbete), men att systemet med enhälliga beslut har lett till förseningar med antagandet av prioriterade åtgärder i Haagprogrammet, t.ex. åtgärder som rör första etappen av inrättandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem. Både antagandeprocessen och genomförandet av de antagna rättsakterna på nationell nivå har varit särskilt problematiska på området för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (tredje pelaren).

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 28 juni 2006 – Utvärdering av EU:s politik för frihet, säkerhet och rättvisa [KOM(2006) 332 slutlig – EUT C 184, 8.8.2006].

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 28 juni 2006 – Genomförandet av Haagprogrammet: framtida utveckling [KOM(2006) 331 slutlig – EUT C 184, 8.8.2006].

See also

• Haagprogrammets (EN) webbplats

Senast ändrat den 13.11.2009