Marknadsbaserade styrmedel till förmån för miljön

Kommissionen bedömer att marknadsbaserade styrmedel som kvothandel, skatteåtgärder och subventioner bör användas i ökad utsträckning för att man ska kunna uppnå miljömål och andra strategiska mål. Genom denna grönbok vill kommissionen skapa debatt och ta upp vissa nyckelfrågor om främjande av de marknadsbaserade styrmedlen.

RÄTTSAKT

Kommissionens grönbok av den 28 mars 2007 om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden [KOM(2007) 140 slutlig - ej offentliggjord i Europeiska unionens officiella tidning].

SAMMANFATTNING

I grönboken diskuterar kommissionen möjligheten att främja användningen av marknadsbaserade styrmedel i Europeiska unionen (EU). Synpunkter på grönboken förväntas komma senast den 31 juli 2007.

Det samråd och den debatt som grönboken startat gör det möjligt att ta ut en kurs för europeisk politik när det gäller ökad användning av marknadsbaserade styrmedel, särskilt för energibeskattningen, men också på andra miljöpolitiska områden.

De senaste åren har EU i ökande grad utnyttjat dessa möjligheter för att uppnå sina mål. Kommissionen anser att denna typ av styrmedel bör användas i större utsträckning, i linje med sjätte miljöhandlingsprogrammet, den nya strategin för hållbar utveckling (es de en fr) och Lissabonstrategin.

De marknadsbaserade styrmedlen

På gemenskapsnivå används främst två typer av marknadsbaserade styrmedel:

• Prisreglerande åtgärder, i första hand skatter (som höjer priserna på produkter och tjänster) och ekonomiska eller skatterelaterade incitament (som sänker priserna).
• Styrmedel som verkar på kvantiteten, på så sätt att det fastställs en maximal kvantitet som får släppas ut (i absoluta termer eller per produktionsenhet). En kategori är systemen med överlåtbara rättigheter, t.ex systemet för handel med utsläppsrätter med en maximal kvantitet föroreningar som får släppas ut och som är uppdelad på olika ekonomiska aktörer som kan köpa och sälja rättigheter på den marknad som skapats för ändamålet. Den aktör som släpper ut mindre föroreningar än beräknat kan sälja sina rättigheter till en aktör som behöver släppa ut mer.

De styrmedel som påverkar kvantiteterna ger tydligare effekter (till exempel utsläppsbegränsningar). Det är dock lättare att kontrollera hur mycket åtgärden kostar när det är fråga om de styrmedel som påverkar priset (till exempel skatter) och de är i allmänhet lättare att genomföra. Skatter är intäktsgenererande, medan systemen med överlåtbara rättigheter endast ger intäkter om de sålda kvoterna först beviljas genom att myndigheterna ordnar ett anbudsförfarande. Det bör påpekas att avgifterna inte innebär några intäkter för den offentliga budgeten, eftersom de utgör betalning för en tjänst.

De marknadsbaserade styrmedlen skiljer sig från rena lagstiftande åtgärder genom att erbjuda följande fördelar:

• I slutpriset ingår de kostnader som inte har tagits med i beräkningen (integration av externa kostnader).
• Företagen får mer handlingsutrymme för att uppnå målen och minska kostnaderna för att anpassa sig till systemet.
• Företagen stimuleras att investera i innovation för att kunna minska sin miljöpåverkan.
• Om styrmedlen används inom ramen för en grön skattereform kan de bidra till ökad sysselsättning.

Kommissionen framhåller vikten av att exakt definiera de områden där marknadsbaserade styrmedel skulle kunna användas så att konkurrenskraften främjas utan en alltför stor belastning på konsumenterna.

En miljöskattereform kan inverka positivt på tre aspekter av den hållbara utvecklingen, nämligen miljö, ekonomisk tillväxt och sysselsättning. En omfördelning av skattebördan på kapital och arbete (direkt beskattning) för att motverka miljöskadlig konsumtion gör det möjligt att sänka de skatter som försämrar livskvaliteten för att öka dem som tvärtom förbättrar den. Skatteincitament som subventioner till innovation kan också vara till fördel både för företag och för miljön, förutsatt att de offentliga medel som används till subventionerna inte tas från den direkta beskattningen eller att utgifterna minskas.

Medlemsstaterna bör först och främst finna den rätta balansen mellan incitament och avskräckande åtgärder i sina skattesystem, samtidigt som budgetkrav och budgetneutralitet respekteras. Användningen av styrmedlen, inbegripet miljöskattereformer, skulle underlättas av samordning och en möjlighet att skapa ett allmänt forum för marknadsbaserade styrmedel.

Kommissionen vill också understryka behovet av att reformera eller avskaffa subventioner som är skadliga för miljön, sektor för sektor.

Marknadsbaserade styrmedel och energipolitiken

Kommissionen undersöker möjligheten att ändra direktivet om energibeskattning (es de en fr) (som fastställer minimiskattenivåer för energiprodukter och elektricitet som används som motorbränsle eller bränsle för uppvärmning) i syfte att skapa en tydligare koppling mellan energibeskattningen och de miljömål som hör samman med direktivet.

En lösning skulle kunna vara att dela upp beskattningen i en energidel och en miljödel. I så fall skulle energikällorna beskattas dels efter energiinnehåll, dels efter grad av miljöpåverkan (utsläpp av växthusgaser, andra förorenande utsläpp). Ett sådant system skulle göra det lättare att gynna de energikällor som är mindre miljöfarliga, i synnerhet förnybar energi. Vissa differentieringar beroende på användningsområde skulle emellertid vara nödvändiga, särskilt med tanke på att bränslen för uppvärmningsändamål är oumbärliga.

En översyn av energibeskattningsdirektivet skulle möjliggöra en samordning med andra marknadsbaserade styrmedel så att de kompletterar i stället för att överlappar varandra.

Detta gäller särskilt systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Systemet tillämpas för vissa förbränningsanläggningar och på industriella anläggningar. I samband med en översyn av energibeskattningsdirektivet skulle dessa anläggningar kunna börja omfattas av nämnda direktiv om energin på anläggningarna används som bränsle eller motorbränsle. För de anläggningar som ingår i systemet med handel med utsläppsrätter skulle enbart energibeskattningsdelen tillämpas, och för de som inte gör det skulle både energi- och miljöbeskattningsdelen tillämpas.

Kommissionen anser för övrigt att EU bör främja de marknadsbaserade styrmedlen på internationell nivå, särskilt när det gäller dess handelspartner.

Marknadsbaserade styrmedel och miljöpolitiken

Transporter utgör en av de främsta källorna till luftföroreningar och koldioxidutsläpp. Kommissionen har redan föreslagit att man gör en koppling mellan personbilsbeskattningen (es de en fr) och koldioxidutsläppen och att luftfartssektorn (es de en fr) ska ingå i systemet med handel med utsläppsrätter för växthusgaser.

Om ett marknadsbaserat styrmedel för att minska utsläppen från sjötransporter införs bör man beakta bestämmelserna om tariffering i Förenta nationernas havsrättskonvention (FR) samt sektorns särdrag (särskilt geografiska skillnader och kontrollmekanismer).

En tariffering som är anpassad till infrastrukturen på land (vägar och järnvägar) och miljöaspekterna i " eurovignettedirektivet " gör det möjligt att inbegripa bland annat kostnaderna för luftföroreningar som orsakas av svaveldioxid, Nox-utsläpp och partiklar, liksom bullerföroreningar och trafikstockningar. Kommissionen kommer att fortsätta att stödja informationsutbytet när det gäller stadstransporter, särskilt för att sprida goda metoder från lyckade lokala initiativ, som de i London och Stockholm.

EU ser gärna att medlemsstaterna utnyttjar marknadsbaserade styrmedel för att bekämpa föroreningar och skydda resurser. Enligt ramdirektivet för vatten ska medlemsstaterna införa sådana avgifter på vatten som främjar en mer effektiv vattenanvändning, där kopplingar mellan investeringar i nationella projekt och motsvarande avgifter kan bidra.

Skatter på deponering kan öka avfallsåtervinningen, förutsatt att beskattningsnivåerna är relativt harmoniserade mellan medlemsstaterna. Om nivåerna skiljer sig kraftigt åt ökar risken för s.k. skattedumping. Kommissionen föreslår också att man inför olika typer av marknadsbaserade styrmedel för olika förpackningar, beroende på typ av förpackad produkt och på avfallet, för att uppmuntra en mer hållbar konsumtion.

De marknadsbaserade styrmedel som redan i dag används för att skydda den biologiska mångfalden skulle kunna utnyttjas vidare. Exempelvis har vi betalningarna för miljötjänster (miljöåtgärderna inom jordbruket inom ramen för jordbrukspolitiken) och systemen för kompensation för biologisk mångfald (t.ex. habitat banking - möjligheten att köpa en färdig kompensationsåtgärd i ett annat område).

När det gäller luftföroreningar skulle en lösning kunna vara att utnyttja handeln med utsläppsrätter för att bekämpa de klassiska förorenande ämnena, svaveldioxid och Nox med lokal förekomst, främst genom en översyn av direktivet om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar och IPPC-direktivet.

Senast ändrat den 11.06.2007