EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014SC0208
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council reviewing the targets in Directives 2008/98/EC on waste, 94/62/EC on packaging and packaging waste, and 1999/31/EC on the landfill of waste, amending Directives 2000/53/EC on end-of-life vehicles, 2006/66/EC on batteries and accumulators and waste batteries and accumulators, and 2012/19/EU on waste electrical and electronic equipment
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om översyn av målen i direktiven 2008/98/EG om avfall, 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall och 1999/31/EG om deponering av avfall, om ändring av direktiven 2000/53/EG om uttjänta fordon, 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och 2012/19/EU om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE)
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om översyn av målen i direktiven 2008/98/EG om avfall, 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall och 1999/31/EG om deponering av avfall, om ändring av direktiven 2000/53/EG om uttjänta fordon, 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och 2012/19/EU om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE)
/* SWD/2014/0208 final */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om översyn av målen i direktiven 2008/98/EG om avfall, 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall och 1999/31/EG om deponering av avfall, om ändring av direktiven 2000/53/EG om uttjänta fordon, 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och 2012/19/EU om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE) /* SWD/2014/0208 final */
1.
Problemformulering
Trots att avfallshanteringen fortsätter att
förbättras i EU går EU:s ekonomi för närvarande miste om en betydande andel av
potentiella sekundära råvaror. År 2010 uppgick den totala
avfallsproduktionen i EU till 2 520 miljoner ton. Av detta avfall var det
endast en begränsad andel (36 %) som återvanns medan resten deponerades
eller brändes, av vilket ungefär 600 miljoner ton kunde materialåtervinnas
eller återanvändas. EU går alltså miste om betydande möjligheter att förbättra
resurseffektiviteten och utveckla ett kretsloppsamhälle, skapa tillväxt och
arbetstillfällen, vidta kostnadseffektiva åtgärder för att minska
växthusgasutsläppen och minska sitt beroende av importerade råvaror. Utan nya initiativ för att förbättra
avfallshanteringen i EU kommer betydande mängder värdefulla resurser att
fortsätta att gå förlorade under de kommande åren. Utan ett tydligt
halvtidsperspektiv, inbegripet genom fastställandet av mål, riskerar EU ökade
investeringar i oflexibla, storskaliga projekt som har fokus på hanteringen av
”restavfall”, vilket kan stå i vägen för mer långsiktiga ambitioner om att
förbättra resurseffektiviteten. Spridningen av bästa praxis mellan
medlemsstaterna kommer att förbli begränsad och de ekonomiska villkoren kommer
inte att ge tillräckliga incitament till förebyggande, återanvändning eller
materialåtervinning av avfall, vilket leder till att stora skillnader mellan
medlemsstaternas resultat på avfallshanteringsområdet består. Dessutom kommer
kvaliteten på nödvändiga övervakningsverktyg såsom statistik om generering och
hantering av avfall även i fortsättningen att vara undermåliga och ett antal
rapporteringskrav kommer att förbli komplexa utan att ha något större mervärde.
2.
Subsidiaritetsanalys
Förslaget bidrar direkt till Europa
2020-strategin, i synnerhet dess flaggskeppsinitiativ ”Ett resurseffektivt
Europa”, och är nära knutet till EU:s färdplan för resurseffektivitet och dess
råvaruinitiativ. Det ger även ett direkt svar på EU:s gemensamma miljö- och
avfallsrelaterade ambitioner som anges i det sjunde miljöhandlingsprogrammet. Unionens befogenhet att vidta åtgärder för
avfallshantering följer av artikel 191 i fördraget om Europeiska unionens
funktionssätt, med anknytning till miljöskydd, i enlighet med vilken unionens
miljöpolitik bland annat ska bidra till att skydda och förbättra miljön, att
skydda människors hälsa, att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt
och att bekämpa klimatförändringen. Förslaget är närmare bestämt ett svar på
särskilda översynsklausuler i tre delar av EU:s avfallslagstiftning
(ramdirektivet om avfall, direktivet om deponering och direktivet om
förpackningar och förpackningsavfall) som ålägger kommissionen att se över de
befintliga målen för avfallshantering. Tidigare erfarenheter visar att
EU-omfattande syften och mål för avfallshantering har varit en viktig drivkraft
för en förbättrad hantering av resurser och avfall i de flesta medlemsstaterna.
Gemensamma syften och mål bidrar också till att förbättra funktionen på EU:s
avfallsmarknad, t.ex. genom att tillhandahålla vägledning i fråga om
investeringsbeslut, säkerställa samarbete mellan medlemsstaterna och garantera
en viss harmonisering mellan de nationella systemen för producentansvar.
EU-omfattande mål behövs också för att skapa en miniminivå för att EU-industrin
ska investera i nya tekniker för materialåtervinning. Förslaget behandlar miljöproblem med
gränsöverskridande återverkningar, inbegripet konsekvenserna av olämplig
avfallshantering av växthusgasutsläpp, luftföroreningar och nedskräpning, i
synnerhet i havsmiljön.
3.
Syften
Det huvudsakliga
och allmänna syftet med förslaget är att säkerställa att värdefullt material
som ingår i avfall på ett effektivt sätt återanvänds, återvinns och återinförs
i den europeiska ekonomin, dvs. för att bidra till att göra framsteg på vägen
mot en cirkulär ekonomi där avfall progressivt används som en resurs och nya
ekonomiska möjligheter och arbetstillfällen skapas. Förslaget har
följande särskilda syften: ·
Att förenkla EU:s avfallslagstiftning genom att klargöra och förenkla de mätmetoder som hör ihop med målen,
anpassa och klargöra centrala definitioner, öka samstämmigheten när det gäller
fastställandet av mål, undanröja förlegade krav och förenkla
rapporteringskraven. ·
Att förbättra övervakningen genom att förbättra kvaliteten på avfallsstatistiken, särskilt när det
gäller målen, och förutse eventuella problem med genomförandet genom ett
förfarande för ”tidig varning”. ·
Att säkerställa optimal avfallshantering i alla
medlemsstater genom att främja spridningen av bästa
praxis och nyckelinstrument såsom de ekonomiska instrumenten och säkerställa en
lägsta nivå för harmoniseringen av systemen för utökat producentansvar. ·
Att fastställa halvtidsmål för avfall i linje med EU:s
ambitioner i fråga om resurseffektivitet och tillgången till råvaror.
De föreslagna
operativa målen avspeglar de ambitioner som fastställdes i EU:s 7:e
miljöhandlingsprogram som nyligen antogs av rådet och Europaparlamentet:
Avfallsgenereringen
bör minska och frikopplas från BNP-utvecklingen.
Återanvändningen
och materialåtervinningen bör ligga på högsta möjliga nivå.
Förbränningen
bör begränsas till avfall som inte är återvinningsbart.
Deponeringen
av återvinningsbart avfall bör fasas ut.
Det
marina avfallet bör minskas avsevärt. Målen för att
förenkla lagstiftningen och minska regelbördan (inbegripet för små och
medelstora företag) liksom för att säkerställa att målen är ”ändamålsenliga” är
helt i linje med kommissionens ansträngningar för att garantera lagstiftningens
ändamålsenlighet. I förslaget tas dessutom noggrann hänsyn till resultaten från
kontrollerna av ändamålsenligheten (efterhandsutvärderingarna) av fem direktiv
om avfallsflöden (inbegripet direktivet om förpackningar och
förpackningsavfall) som genomfördes parallellt med översynen av EU:s
avfallsmål.
4.
alternativ
På grundval av en djupgående analys
av vad som har och inte har fungerat tidigare och efter ett omfattande samråd
med berörda parter behölls följande tre alternativ (samt en rad underalternativ
och särskilda åtgärder) för mer utförlig analys: Alternativ 1 – säkerställa ett
fullständigt genomförande: • Inga
ytterligare EU-åtgärder utöver främjande av efterlevnad Alternativ 2 – förenkling,
förbättrad övervakning, spridning av bästa praxis: •
Anpassning av definitionerna av centrala koncept
(t.ex. ”materialåtervinning” och ”återanvändning”) och avskaffande av
föråldrade krav •
Förenkling av mätmetoderna (enbart en metod för att
mäta ”hushållsavfall och liknande avfall”) och rapporteringskraven •
Inrättande av nationella register för insamling och
hantering av avfall och krav på tredjepartskontroll av viktiga data och viktig
statistik •
Införande av ett förfarande för tidig varning för
att övervaka medlemsstaters resultat och krav på lämpliga korrigerande åtgärder
när så behövs •
Fastställande av minimikrav för förvaltningen av
systemet för utvidgat producentansvar Alternativ 3 – höja EU:s mål: De nuvarande resultaten för de
medlemsstater som har kommit längst och den tid som krävdes för att uppnå dessa
mål togs i beaktande för att föreslå realistiska mål och tidsfrister för alla
medlemsstater och samtidigt uppnå de huvudsakliga syftena i det 7:e
miljöhandlingsprogrammet. Alternativ 3.1 – höja målet för
materialåtervinning/återanvändning av kommunalt avfall Lågt: 60 % för återanvändning/materialåtervinning till 2030,
50 % till 2025 Högt: 70 % för återanvändning/materialåtervinning till 2030,
60 % till 2025 Alternativ 3.2 –
höja målen för återanvändning/materialåtervinning av förpackningsavfall: Höjda materialbaserade mål mellan 2020 och 2030 (totalt 80 %
återanvändning/materialåtervinning) Variant: särskilda separata mål för icke-järnmetaller (”uppdelning av
metaller”) Alternativ 3.3 – utfasning av deponeringen
av återvinningsbart kommunalt avfall:
Förbud mot plast/papper/glas/metaller till 2025
(högst 25 % deponering), totalförbud till 2030 (högst 5 %) Alternativ 3.4 – kombination av alternativen
3.1, 3.2 och 3.3: Alternativ 3.5 – samma som alternativ 3.4
med olika tidsfrister för olika grupper av länder Alternativ 3.6 – samma som alternativ 3.4
med en kortare tidsfrist för alla medlemsstater och möjlighet till undantag
från tidsfristen för vissa av dem Alternativ 3.7 – samma som alternativ 3.4
med en utvidgning av förbudet mot deponering till att omfatta allt avfall som
liknar kommunalt avfall
5.
Konsekvensbedömning
Effekten av de fastställda
alternativen avser följande huvudaspekter:
Kostnader
och besparingar
för förbättrad insamling och hantering av avfall (t.ex. ökad
återanvändning och materialåtervinning). För att öka återvinningsgraden
kommer systemen för insamling av avfall att behöva utvecklas med tiden,
t.ex. bort från ”inlämningssystem” till insamling ”dörr till dörr”. De
extra investeringskostnader som detta medför kommer successivt att minskas
tack vare det faktum att kostnaderna för insamling och behandling av
blandat restavfall förväntas sjunka medan inkomsterna från återvunnet
material förväntas öka.
Fördelar kopplade till en större
tillgång till (sekundära) råvaror, vilket således minskar riskerna för
de framtida prisökningar för primärt material som det är troligt att EU:s
tillverkningsindustri kommer att ställas inför.
Fördelar
som kommer från
ökad återvinning av avfall och ökade återvinningsmöjligheter på
EU:s inre marknad (bättre nyttjande av befintlig infrastruktur och
utveckling av ny och innovativ infrastruktur för avfallsbehandling, vilket
således främjar EU:s sektor för avfallshantering).
Kostnader
och fördelar
kopplade till bättre övervakning, minskade administrativa bördor och
förenkling.
Skapande
av arbetstillfällen
tack vare det faktum att de övre nivåerna i avfallshierarkin (inbegripet
separat insamling, återanvändning och materialåtervinning) är kända för
att vara mer arbetsintensiva än bortskaffande och förbränning av avfall.
Fördelar
i form av social acceptans. Den infrastruktur som krävs för återanvändning
och materialåtervinning av avfall åtnjuter i allmänhet större social
acceptans än avfalls- och förbränningsanläggningar.
Positiv
miljöpåverkan,
både direkt (bättre avfallshantering och minskad nedskräpning, även
havsmiljön) och indirekt (lägre nivåer av växthusgasutsläpp och
luftföroreningar genom att man undviker användningen av nya material och
ny energi). Som ett resultat av detta kommer effekterna på människors
hälsa likaså att vara positiva.
Medan ett
antal av dessa effekter (i synnerhet de som är kopplade till förbättrad
insamling av avfall, miljövinster och skapande av arbetstillfällen) kan
kvantifieras och beräknas i ekonomiska termer kan andra aspekter enbart
beskrivas på ett mer kvalitativt sätt (t.ex. ett minskat beroende av
importerade råvaror). Effekterna
av alternativ 1 (”fullständigt genomförande”) bedömdes i jämförelse med
nollscenariot (business-as-usual). Effekterna av alternativen 2 och 3
fastställdes med ett ”fullständigt genomförande” som utgångspunkt. Alternativ
1 – fullständigt genomförande av gällande lagstiftning De
årliga nettokostnaderna (högre kostnader för insamling/behandling minus
miljövinsterna) för detta alternativ beräknas uppgå till
1,5 miljarder euro 2020 och successivt minska till mindre än 600
miljoner euro till 2035 i hela EU-28. Den beräknade ökningen av den
direkta sysselsättningen uppgår till 36 761 heltidsekvivalenter. Alternativ
2 – förenkling, förbättrad övervakning, spridning av bästa praxis Samtidigt
som förbättringar av statistiken, t.ex. genom nationella register, kommer att
kräva ytterligare ansträngningar från vissa medlemsstater kommer detta på samma
gång att bidra till att minska rapporteringskostnaderna. Det föreslagna
”systemet för tidig varning” kommer att kräva ansträngningar från både
kommissionens och medlemsstaternas sida, men kommer kanske senare att minska
behovet av överträdelseförfaranden samtidigt som olämpliga investeringar
förhindras. En betydande förenkling av rapporteringskraven för medlemsstaterna
kommer att medföra besparingar, vilka kan användas för att täcka sådana
nettokostnader som beror på åtgärder för att förbättra övervakningen. Slutligen
kommer fastställandet av minimikrav för förvaltningen av systemet för utökat
producentansvar bland annat att öka deras kostnadseffektivitet. Alternativ
3 – höja EU:s mål För
år 2014–2030 sammanfattas de centrala effekterna av de ovannämnda olika
alternativen under alternativ 3 i avsnitt 4 i tabellen nedan. Som framgår
av tabellen ger en kombination av underalternativen 3.1, 3.2 och 3.3 (dvs.
underalternativen 3.4-7) den högsta kostnadseffektiviteten samtidigt som fler
arbetstillfällen skapas och växthusgasutsläppen minskar mer: Alternativ || Finansiella kostnader (nettonuvärde 2014-2030), miljarder euro (1) || Externa kostnader (nettonuvärde 2014-2030), miljarder euro (2) || Sociala nettokostnader (1+2) || Sysselsättning (heltidsekvivalenter år 2030) || Växthusgas i miljoner ton koldioxidekvivalenter (2030) || Växthusgas i miljoner ton koldioxidekvivalenter (2014-2030) Alternativ 3.1 – lågt || -3,73 || -3,96 || -7,69 || 78,519 || -23 || -107 Alternativ 3.1 – högt || -8,41 || -8,49 || -16,91 || 137,585 || -39 || -214 Alternativ 3.2 || -11,2 || -8,45 || -19,66 || 107,725 || -20 || -183 Alternativ 3.2 – uppdelning av metaller || -13,48 || -10,05 || -23,53 || 107,643 || -24 || -250 Alternativ 3.3 || 5,64 || -0,65 || 4,99 || 46,165 || -13 || -49 Alternativ 3.4 || -12,65 || -13 || -25,65 || 177,637 || -44 || -308 (1) Alternativen 3.5 och 3.6 || -13,62 || -13,58 || -27,2 || 177,628 || -44 || -320 (2) Alternativ 3.7 || -10,7 || -18,3 || -29 || || -62 || -443 Anmärkning:
negativa kostnader motsvarar en vinst Alternativen 3.4–7 ger ett enhetligt
perspektiv på avfallshanteringen i EU på grundval av tidigare erfarenheter i de
medlemsstater som har kommit längst: deponeringsbegränsningar införs successivt
parallellt med att återvinningsmålen höjs gradvis – detta gör det enklare att
undvika överkapacitet vid anläggningar för hantering av restavfall, exempelvis
förbränningsugnar eller andra anläggningar med låg prestationsnivå. Jämfört med ett ”fullständigt genomförande” kommer
alternativen 3.4‒7 också att leda till en ytterligare minskning av det
marina avfallet med 7 % till 2020 och 23 % till 2030. De ytterligare
besparingar som det minskade marina avfallet leder till beräknas uppgå till
136 miljoner euro till 2030, främst som ett resultat av att
strandrenhållningen minskas och att skador på fiskefartyg och fiskeredskap
undviks.
6.
Jämförelse av alternativen
I tabellen nedan ges en
sammanfattning av det relativa bidraget från varje alternativ till de
huvudsakliga syften som anges i avsnitt 3. På grundval av detta kan följande
slutsatser dras:
Alternativ
2 skulle vara lämpligt för att stödja genomförandet av de nuvarande målen,
men förefaller oumbärligt om de föreslagna nya målen börjar tillämpas. De
åtgärder som föreslås i alternativ 2 bidrar till de flesta av de
fastställda syftena och bör ses som ”kompletterande åtgärder” i syfte att
förbättra efterlevnaden av lagstiftningen och uppnå målen.
Alternativen
3.1, 3.2 och 3.3 tillämpade var för sig kommer inte att ge de bästa
resultaten när det gäller samstämmighet mellan de föreslagna målen och
kostnadseffektiviteten. Alternativ 3.4 med ett utvidgat förbud mot
deponering (dvs. alternativ 3.7) tycks vara det som är mest attraktivt.
Det
finns inga tydliga preferenser mellan alternativ 3.4 och alternativen 3.5
och 3.6: fastställandet av differentierade mål för medlemsstaterna leder
till ett ökat nettonuvärde då vinsterna från en förbättrad
avfallshantering fångas upp snabbare av vissa medlemsstater, men det gör
lagstiftningen mer komplicerad.
|| Syfte 1 – förenkling || Syfte 2. – förbättrad övervakning || Syfte 3 – spridning av bästa praxis || Syfte 4 – resurseffektivitet Alternativ 1 || 0 || 0 || 0 || 0 Alternativ 2 || + + + || + + + || + + || + Alternativ 3 Alternativ 3.1 – lågt Alternativ 3.1 – högt Alternativ 3.2 Alternativ 3.3 Alternativ 3.4 Alternativ 3.5 Alternativ 3.6 Alternativ 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + Därför
föreslås en kombination av alternativen 2 och 3.7. Jämfört med ett
fullständigt genomförande (alternativ 1) kommer denna kombination att föra med
sig ett flertal fördelar i form av följande:
Minskade
administrativa bördor, i synnerhet för små och medelstora företag,
förenkling och förbättrat genomförande, inbegripet genom att målen hålls
”ändamålsenliga”.
Skapande av
arbetstillfällen – mer än 180 000 direkta arbetstillfällen kan skapas
till 2030 och de flesta kan inte flyttas utanför EU.
Minskade
växthusgasutsläpp – cirka 443 miljoner ton skulle kunna undvikas mellan
2014 och 2030.
Sekundära
råvaror kommer att återinföras i ekonomin – 2011 års återvinning av
kommunalt avfall och förpackningsavfall kommer mer än dubbleras. De
föreslagna åtgärderna kommer att fungera som en katalysator för att
säkerställa genomförandet av alla EU:s mål, vilket kommer att bidra till
att täcka mellan 10 % och 40 % (beroende på materialet) av EU:s
sammanlagda efterfrågan på råvaror.
Konkurrenskraften
för EU:s sektorer för hantering och återvinning av avfall liksom för EU:s
tillverkningssektor kommer att påverkas positivt (förbättrat utökat
producentansvar, begränsade risker när det gäller tillgång till råvaror
och priser på råvaror).
7 %
mindre marint avfall 2020, 24 % mindre 2030.
De föreslagna
halvtidsmålen kommer att ge den tydliga signal som krävs till medlemsstaterna
och avfallshanteringsföretagen så att nya strategier och investeringar kan
anpassas i tid och med tillräcklig säkerhet. Tidigare erfarenheter har visat
att en förbättrad kommunal avfallshantering och hantering av förpackningsavfall
tillsammans med ett förbud mot deponering kommer att fungera som en katalysator
för hanteringen av alla andra typer av avfall.
7.
Övervakning och utvärdering
Majoriteten av statistiken gällande generering och
behandling av avfall (materialåtervinning, återvinning, deponering) samlas
redan in av medlemsstater och överlämnas till kommissionen (Eurostat/GD Miljö).
Inga nya mål föreslås, vissa av de nuvarande målen skulle höjas och förtydligas
och föråldrade krav skulle avlägsnas. Med stöd från
Europeiska miljöbyrån (EEA) vart tredje år kommer mätavståndet, såsom det
avspeglas i den senaste tillgängliga statistiken och prognosuppgifterna, att
fastställas, i synnerhet inom ramen för det föreslagna förfarandet för ”tidig
varning”. EEA har även för avsikt att regelbundet uppdatera sin förhands-
(modell) och efterhandsutvärdering av medlemsstaternas resultat när det gäller
hanteringen av kommunalt avfall. I framtiden kan andra typer av indikatorer
också komma att skapas, såsom den potentiella mängden avfall i ton som EU:s
ekonomi förlorar varje år och användningen av sekundära råvaror i produkter och
på marknaden.