9.12.2005   

SL

Uradni list Evropske unije

C 313/1

1–7

8–11

12–19

20–28

29–32

33–39

1.

V skladu s členom 280 Pogodbe države članice usklajujejo svoje delovanje, katerega cilj je zaščita finančnih interesov Skupnosti pred goljufijami. V ta namen skupaj s Komisijo organizirajo tesno in redno sodelovanje med pristojnimi organi. Takšno upravno sodelovanje zajema obveščanje o nepravilnostih, upravne poizvedbe, preglede na kraju samem, izmenjave informacij, odpravo neupravičeno pridobljenih ugodnosti in upravne kazni.

2.

Na podlagi člena 280 in drugih določb Pogodbe bi moral biti za vsa področja sprejet skupni sveženj pravnih predpisov. Vendar večji del zakonodaje Skupnosti na področju boja proti goljufijam sestavljajo številne in različne podrobne določbe, ki urejajo zadevne politike Skupnosti.

3.

S preučenim zakonodajnim predlogom se skuša okrepiti vlogo Komisije pri usklajevanju dejavnosti držav članic pri boju proti goljufijam in drugim oblikam nezakonitega ravnanja, ki vplivajo na finančne interese Skupnosti. Glede na obrazložitveni memorandum, ki ga je predložila Komisija, je obstoječi zakonski okvir za upravno sodelovanje nepopoln v delu, ki se nanaša na aktivno vlogo Komisije pri podpori in usklajevanju dejavnosti držav članic. To še zlasti velja za transnacionalne goljufije z DDV in pranje denarja, povezano z goljufijami v zvezi z ES.

4.

Za zbiranje in izmenjavo informacij o nepravilnih transakcijah, ki so „posebnega pomena na ravni Skupnosti“, je predlagan celovit sistem sodelovanja tako med upravnimi organi držav članic kot med temi organi in Komisijo (prek Evropskega urada za boj proti goljufijam OLAF (2)).

5.

Takšen „posebni pomen na ravni Skupnosti“ se opredeli po dveh merilih:

6.

Predlagana uredba bi veljala za vsa področja prihodkov in odhodkov Skupnosti, razen v primerih, ko zakonodaja Skupnosti predpisuje bolj specifično sodelovanje ali širši dostop Komisije do informacij.

7.

Sodišče je predlog Komisije preučilo v luči svojega zadevnega revizijskega dela, upoštevalo pa je tudi določbe o boljšem zakonodajnem delu in smernice za kakovost priprave zakonodaje Skupnosti, ki so jih skupaj določili Evropski parlament, Svet in Komisija (3).

8.

Evropski parlament, Svet in Komisija so se dogovorili (4), da bodo posodobili in strnili zakonodajo Skupnosti in jo znatno poenostavili. Kljub temu cilju predlog Komisije ne vsebuje prizadevanj za poenostavitev ali spremembe obstoječe zakonodaje. Horizontalni in sektorski zakonodaji bi bila dodana nova uredba, ki bi obstajala sočasno z veljavno horizontalno in sektorsko zakonodajo na področju boja proti goljufijam.

9.

Komisija se je zavezala (5), da bo pri svojih zakonodajnih predlogih upoštevala njihove finančne ali upravne posledice, še zlasti za Unijo in države članice. Vendar v njenem predlogu nove uredbe ni podatkov v zvezi s finančnimi in upravnimi posledicami za države članice.

10.

Predlog uvaja širšo opredelitev pojma „nepravilnosti, ki vplivajo na finančne interese Skupnosti“. Obseg pojma se razširi na

Splošna opredelitev nepravilnosti, določena v Uredbi Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (6), teh področij ne zajema. Takšno postavljanje različnih opredelitev pojma „nepravilnosti“ v celotni zakonodaji na področju boja proti goljufijam pomeni tveganje zmede in pravne negotovosti.

11.

Negotovost se nadalje poveča zaradi dejstva, da obstoječa zakonodaja Skupnosti ne vsebuje opredelitve pojma „finančni interesi Skupnosti“ (7). Tudi nova uredba, ki jo predlaga Komisija, ne zagotavlja takšne opredelitve.

12.

Revizija, ki jo je Sodišče pred kratkim izvedlo v zvezi z upravljanjem Evropskega urada za boj proti goljufijam (8), je potrdila, da obstaja potreba po učinkovitejšem sodelovanju z državami članicami, tako na področjih neposrednega upravljanja kot na področjih, kjer se upravljanje sredstev Skupnosti deli z državami članicami. Težave pri obstoječem sodelovanju so v veliki meri povezane s pomanjkljivostmi operativne učinkovitosti tako na ravni držav članic kot na ravni Komisije.

13.

V posebnem primeru postopka vzajemne pomoči v carinskem in kmetijskem sektorju (9) je bilo ugotovljeno, da ni sistematičnega nadaljnjega ukrepanja in da OLAF ni določil pravil za neprekinjeno in dosledno spremljanje napredka v okviru postopkov za zaprošanje za vzajemno pomoč držav članic, ter da rezultati teh prošenj niso jasno dokumentirani (10).

14.

V Posebnem poročilu št. 3/2004 o izterjavi nerednih plačil v okviru skupne kmetijske politike (11) je Sodišče menilo, da se zadevna banka podatkov Komisije v zvezi z nepravilnostmi, o katerih so poročale države članice (12), ne more šteti kot zanesljiva, popolna in točna.

15.

V primeru strukturnih politik je Sodišče pri reviziji uporabe ustrezne uredbe (13) leta 2001 ugotovilo (14) pomanjkljivosti na vseh ravneh, zaradi katerih so bili sporočeni podatki nepopolni, nezanesljivi, zavajajoči in zastareli.

16.

Med razlogi za te pomanjkljivosti so bile težave pri tem, kako nepravilnosti, ki jih je treba sporočiti, opredeliti na enoten način v vseh državah članicah. Sodišče je ugotovilo tudi, da so bili podatki pogosto dani na razpolago šele po dolgih zamudah in da Komisija ni izvedla ustreznega nadaljnjega ukrepanja.

17.

Novi postopki, ki jih uvaja predlog, bi predstavljali dodatno delovno obremenitev tako za upravne organe držav članic kot za Komisijo, saj obstoječe obveznosti glede poročanja, ki so v skladu z drugo zakonodajo Skupnosti, niso niti odpravljene niti racionalizirane. Zato bi bilo v praksi težko osredotočiti prizadevanja in sredstva ter preprečiti, da bi bile službe Komisije preobremenjene z informacijami in zahtevami, ki se nanašajo na primere manjšega pomena, kar je namen, ki ga je izrekla (15) Komisija.

18.

Poleg tega bi sočasni obstoj novo predlaganih pravil in obstoječih uredb za posamezne sektorje povečal tveganje težav pri interpretaciji in usklajeni uporabi v vseh državah članicah. Pojavljajo se nedoslednosti v zvezi z merili, roki in pragi za poročanje (16).

19.

Nadaljnja težava nastane, ker obseg predlaganih obveznosti poročanja vsebuje tudi primere, kjer do nepravilnosti še ni prišlo, vendar so na voljo informacije, da so nepravilnosti morda načrtovane (17). Dvomljivo je, ali je takšna zahteva realistična.

20.

Sodišče je v svojem Letnem poročilu za leto 2001 (18) opozorilo na naraščajoče težave z goljufijami v obliki davčnega vrtiljaka (carousel fraud) in na potrebo, da se na to težavo odzove z okrepljenim upravnim sodelovanjem, da se zavarujejo prihodki iz DDV (19).

21.

1. januarja 2004 je začela veljati Uredba Sveta (ES) št. 1798/2003 (20) o upravnem sodelovanju na področju davka na dodano vrednost. Namenjena je krepitvi sodelovanja med davčnimi organi držav članic pri boju proti goljufijam v zvezi z DDV. Uredba (ES) št. 1798/2003 je sčasoma vzpostavila enotni pravni okvir. Preden je začela veljati, je učinkovito sodelovanje med davčnimi upravami oviral sočasni obstoj dveh ločenih pravnih instrumentov za sodelovanje v zvezi z DDV.

22.

Po mnenju Komisije imajo države članice, ki so že uvedle specifične ukrepe za odkrivanje in kontrolo v zvezi z goljufijami v obliki davčnega vrtiljaka (carousel fraud), uspeh (21).

23.

Sodišče opaža, da so določbe predlagane uredbe v veliki meri podobne ali celo enake tistim, ki jih vsebuje Uredba (ES) št. 1798/2003, zlasti glede izmenjave informacij in pravil za upravne poizvedbe (22)  (23).

24.

Vendar predlog spreminja vlogo Komisije (skupaj z OLAF). Po Uredbi (ES) št. 1798/2003 je glavna naloga Komisije, da skupaj z državami članicami preuči in ovrednoti delovanje postopkov za upravno sodelovanje in kako bi bilo mogoče izboljšati njihovo učinkovitost.

25.

Glede na novi predlog bi OLAF sistematično sodeloval pri usklajevanju posameznih operacij boja proti goljufijam in bi v teh operacijah morda celo imel osrednjo vlogo, in sicer skozi centralizacijo in analizo pomembnih informacij ter možnost, da države članice zaprosi za izvajanje posebnega nadzora ali upravnih poizvedb.

26.

Sodišče opozarja na svoje priporočilo v Posebnem poročilu št. 1/2005 (24), da bi bilo treba dejavnosti OLAF osredotočiti na njegovo preiskovalno funkcijo. Vloga koordinatorja operacij držav članic v boju proti čezmejnim goljufijam v zvezi z DDV, ki jo OLAF dodeljuje predlagana uredba, lahko zmanjša zmogljivost OLAF za učinkovito izvajanje njegove osnovne naloge.

27.

Poleg tega bi v praksi prišlo do težav, ker novi predlog za razliko od Uredbe (ES) št. 1798/2003 ne predpisuje neposrednih stikov in sodelovanja z davčnimi inšpektorji ali uslužbenci enot za boj proti goljufijam. Predlaga se, da se informacije posredujejo samo prek posameznih centralnih uradov za zvezo in drugih davčnih preiskovalnih organov. To pomeni močno tveganje, da bosta ovirani hitrost in fleksibilnost usklajevalnih dejavnosti.

28.

Pripombe iz odstavkov 17 do 19 tega mnenja veljajo tudi za upravno sodelovanje na področju DDV.

29.

V skladu s Sklepom Sveta 2000/642/JHA (25) so države članice ustanovile „enote za finančni nadzor“ (FIU). Naloga teh FIU je zbiranje in analiziranje informacij z namenom povezovanja sumljivih finančnih transakcij in kriminalnih dejavnosti, na katerih temeljijo, zaradi boja proti pranju denarja.

30.

Komisija predlaga, da se FIU vključi med pristojne organe, ki po predlagani uredbi o medsebojni upravni pomoči za zaščito finančnih interesov Skupnosti morajo sodelovati. Tako bi Komisija lahko zahtevala njihovo pomoč in posredovanje vseh informacij, ki so pomembne za odkrivanje in preprečevanje nepravilnosti.

31.

Sodišče opozarja na dejstvo, da veljavno besedilo Sklepa Sveta 2000/642/JHA ne določa nobene vloge Komisije v zvezi z FIU. Nekatere od njegovih določb (26) je celo mogoče interpretirati kot izključitev služb Komisije od dostopa do informacij, zbranih in sporočenih prek FIU. V skladu s členom 19 smernic za kakovost priprave zakonodaje Skupnosti (27) bi bilo torej priporočljivo razjasniti položaj.

32.

Pripombe iz odstavkov 17 do 19 tega mnenja veljajo tudi za upravno sodelovanje na področju boja proti pranju denarja.

33.

Sodišče se strinja z analizo Komisije, da obstaja potreba po učinkovitejšem sodelovanju med državami članicami ter med državami članicami in Komisijo, da se finančne interese Skupnosti zaščiti pred goljufijami in drugimi oblikami nezakonitega ravnanja.

34.

Obstoječi pravni okvir za boj proti goljufijam in nepravilnostim je zapleten, revizije, ki jih izvaja Sodišče, pa so pokazale, da ga je težko izvajati. Predlagana nova uredba dodaja nadaljnjo zapletenost, zlasti glede opredelitev in meril za poročanje.

35.

Poleg tega je predlog o uvedbi dodatnega pravnega instrumenta v nasprotju s ciljem, dogovorjenim med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo (28), o posodobitvi in strnjenju zakonodaje Skupnosti ter o njeni znatni poenostavitvi.

36.

Sodišče predlaga, da si Komisija prizadeva za poenostavitev in strnitev zakonodaje Skupnosti na področju boja proti goljufijam, v namen izogibanja podvojitvam in prekrivanju ali protislovnim določbam. Obstoječe pomanjkljivosti pri sodelovanju med Komisijo in državami članicami bi bilo mogoče obravnavati v okviru takšne obnove.

37.

Sodišče opozarja na svoja priporočila glede osredotočanja dejavnosti OLAF na njegovo preiskovalno funkcijo. Širitev obsega vloge OLAF pri usklajevanju operacij držav članic v boju proti goljufijam bi bilo lahko v nasprotju s tem ciljem.

38.

Pojem „finančni interesi Skupnosti“, ki je osrednjega pomena za vso zakonodajo na področju boja proti goljufijam, bi bilo treba jasno opredeliti. V vsej zakonodaji na področju boja proti goljufijam bi bilo treba uporabljati enotno opredelitev „nepravilnosti“.

39.

Glede sodelovanja na področju davka na dodano vrednost Sodišče ponavlja svoje priporočilo (29), naj se Komisija osredotoči na svojo odgovornost ugotavljanja napak v nacionalnih sistemih na področju boja proti goljufijam v zvezi z DDV in predlaganja ustreznih sredstev zadevnim državam članicam.

9.12.2005   

SL

Uradni list Evropske unije

C 313/6

1.

Sodišče ta predlog v večini pogledov podpira. Vendar želi Sodišče izraziti svoje mnenje o enem vidiku, in sicer o mejnem znesku v izravnalnem mehanizmu (člen 5(3) osnutka spremembe uredbe).

2.

Mejni znesek je določen z okvirnimi izračuni Komisije, ki temeljijo na različnih scenarijih za posojanje sredstev Unije tretjim državam; novi mandat Evropske investicijske banke (EIB) za posojanje tretjim državam v obdobju naslednje finančne perspektive 2007–2013 še ni bil sprejet. Ker ni zanesljivih podatkov ali napovedi, sedanja pravila zagotavljajo višjo stopnjo za oblikovanje rezervacij Sklada, če njegova sredstva zaradi zamude padejo pod 75 % ciljnega zneska kot posledica aktiviranja jamstev. To pravilo bi se nadomestilo z izvajanjem „izravnalnega mehanizma“. Nov postopek za oblikovanje rezervacij Sklada temelji na naknadnih izračunih, tako da bodo rezervacije oblikovane s časovnim zamikom. Sodišče ugotavlja, da bi morala Komisija razmisliti o vzpostavitvi opozorilnega mehanizma za obveščanje proračunskih organov, kadar neto sredstva sklada padejo pod 75 % ciljnega zneska zaradi povečanja in/ali aktiviranja jamstev. Tako bi bila proračunska organa že zgodaj obveščena o neugodnem razvoju dogodkov in ne šele takrat, ko bi bili za dopolnitev Sklada potrebni izredni ukrepi (kot takrat, ko sredstva sklada padejo pod 50 % ciljnega zneska).