1

Alexios Anagnostakis s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 30. septembra 2015, Anagnostakis/Komisija (T‑450/12, EU:T:2015:739, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to zavrnilo njegovo tožbo za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2012) 6289 final z dne 6. septembra 2012 v zvezi s prijavo evropske državljanske pobude „Milijon podpisov za solidarno Evropo“, ki je bila Komisiji predložena 13. julija 2012 (v nadaljevanju: sporni sklep).

2

V uvodnih izjavah 1, 2, 4 in 10 Uredbe (EU) št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o državljanski pobudi (UL 2011, L 65, str. 1, in popravek v UL 2012, L 94, str. 49) je navedeno:

[…]

[…]

3

Člen 1 Uredbe št. 211/2011 določa:

„Ta uredba določa postopke in pogoje za državljansko pobudo, kakor določata člen 11 PEU in člen 24 PDEU.“

4

Člen 2 te uredbe določa:

„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

5

Člen 4, od (1) do (3), navedene uredbe določa:

„1.   Pred začetkom zbiranja izjav podpisnikov o podpori predlagani državljanski pobudi organizatorji pobudo pošljejo Komisiji v prijavo [registracijo] in zagotovijo informacije iz Priloge II, zlasti o vsebini in ciljih predlagane državljanske pobude.

Te informacije se v enem od uradnih jezikov Unije vnesejo v spletni register, ki ga v ta namen da na voljo Komisija (v nadaljnjem besedilu: register).

Organizatorji za namene registra in po potrebi na svojem spletnem mestu redno zagotavljajo posodobljene informacije o virih podpore in financiranja predlagane državljanske pobude.

Potem ko je prijava [registracija] potrjena v skladu z odstavkom 2, lahko organizatorji zagotovijo predlagano državljansko pobudo v drugih uradnih jezikih Unije za vključitev v register. Za prevod predlagane državljanske pobude v druge uradne jezike Unije so odgovorni organizatorji.

Komisija vzpostavi kontaktno točko za nudenje informacij in pomoči.

2.   Komisija v dveh mesecih od prejetja informacij, določenih v Prilogi II, prijavi [registrira] predlagano državljansko pobudo z dodelitvijo enotne evidenčne številke in pošlje potrdilo organizatorjem, pod pogojem, da so izpolnjeni naslednji pogoji:

[…]

[…]

3.   Komisija zavrne prijavo [registracijo], če pogoji, določeni v odstavku 2, niso izpolnjeni.

Kadar Komisija zavrne prijavo [registracijo] predlagane državljanske pobude, obvesti organizatorje o vzrokih za zavrnitev in možnih sodnih in izvensodnih sredstvih, ki so jim na voljo.“

6

Dejansko stanje spora, kot izhaja iz izpodbijane sodbe, je mogoče povzeti, kot sledi.

7

A. Anagnostakis je 13. julija 2012 Komisiji predložil predlog evropske državljanske pobude (v nadaljevanju: EDP) z naslovom „Milijon podpisov za solidarno Evropo“.

8

Predmet tega predloga je bil, da se v pravo Unije vključi „načelo stanja nuje, v skladu s katerim je, če je finančni in politični obstoj države ogrožen zaradi vračila dolga, ki je neznosen, zavrnitev odplačila tega dolga nujna in upravičena“.

9

V predlogu EDP je bila kot pravna podlaga za njegovo sprejetje navedena „ekonomska in monetarna politika (členi od 119 do 144 PDEU)“.

10

Komisija je s spornim sklepom, potem ko je spomnila na besedilo člena 4(2) Uredbe št. 211/2011 in navedla, da je preučila določbe Pogodbe DEU, ki so bile navedene v zadevnem predlogu EDP, zlasti člen 136(1) PDEU, in „druge možne pravne podlage“, zavrnila registracijo tega predloga z obrazložitvijo, da ta očitno ne spada v okvir pristojnosti, na podlagi katerih lahko Komisija vloži predlog za sprejetje pravnega akta Unije za namen izvajanja Pogodb.

11

A. Anagnostakis je s tožbo, vloženo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 11. oktobra 2012, predlagal razglasitev ničnosti spornega sklepa.

12

V utemeljitev tožbe je navedel samo en razlog, razdeljen na več delov, ki so se nanašali na to, da je Komisija napačno uporabila pravo, s tem ko je zavrnila registracijo zadevnega predloga EDP na podlagi člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011. V zvezi s tem je v bistvu trdil, da bi Komisija lahko ugodila temu predlogu, tako da bi predlagala sprejetje pravnega akta na podlagi člena 122(1) in (2) ter člena 136(1)(b) PDEU ter na podlagi pravil mednarodnega prava.

13

Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo ob tem, da je po uradni dolžnosti preučilo razlog v zvezi z neobstojem ali pomanjkljivo obrazložitvijo, razsodilo, da je Komisija ob sprejetju spornega sklepa spoštovala obveznost obrazložitve. Poleg tega je menilo, da nikakor ni napačno uporabila prava, ker je menila, da je zadevni predlog EDP očitno zunaj pristojnosti, ki ji omogočajo vložitev predloga za sprejetje pravnega akta glede tega. Zato je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

14

A. Anagnostakis s pritožbo Sodišču predlaga, naj:

15

Komisija Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in A. Anagnostakisu naloži plačilo stroškov.

16

Pritožnik v utemeljitev pritožbe navaja štiri pritožbene razloge. Prvi razlog se nanaša na napačno uporabo prava, ker je Splošno sodišče menilo, da je Komisija s sprejetjem spornega sklepa izpolnila obveznost obrazložitve. Drugi, tretji in četrti razlog zadevajo nadzor utemeljenosti tega sklepa ter se nanašajo na napačno razlago člena 122 PDEU, člena 136(1) PDEU oziroma pravil mednarodnega prava.

17

Pritožnik s prvim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče, s tem ko je v točkah od 28 do 32 in 34 izpodbijane sodbe menilo, da so s spornim sklepom izpolnjene zahteve, ki izhajajo iz obveznosti obrazložitve, kot je določena v členu 296 PDEU, napačno uporabilo pravo.

18

Najprej, Splošno sodišče naj bi v točki 28 izpodbijane sodbe napačno razsodilo, da zgolj to, da se je Komisija v spornem sklepu sklicevala na člen 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011, pomeni zadosten razlog ob upoštevanju sodne prakse glede obveznosti obrazložitve. Tako sklicevanje naj namreč ne bi pomenilo podrobne in jasne obrazložitve „očitnosti“ nepristojnosti Komisije v smislu navedene določbe.

19

Dalje, po mnenju pritožnika za ta namen tudi ne zadošča ugotovitev Splošnega sodišča v točki 27 izpodbijane sodbe, v skladu s katero je Komisija izvedla „natančen pregled določb Pogodbe, ki so navedene v predlogu (členi od 119 [PDEU] do 144 PDEU), in drugih možnih pravnih podlag“.

20

Enako naj bi veljalo za sklicevanje v spornem sklepu na člen 136(1) PDEU.

21

Nazadnje, Splošno sodišče naj bi storilo napako, s tem ko je v točkah 30 in 31 izpodbijane sodbe menilo, da je bila obrazložitev spornega sklepa zadostna ob upoštevanju narave tega sklepa in okoliščin, v katerih je bil sprejet. To razlogovanje Splošnega sodišča naj, prvič, ne bi bilo povezano z očitnostjo nepristojnosti Komisije in, drugič, naj bi napačno določalo vzročno zvezo med domnevnim neobstojem „jasnosti in natančnosti glede domnevne pravne podlage za pristojnost Komisije, da vloži predlog pravnega akta“, navedenim v točki 30 izpodbijane sodbe, in obveznostjo navedbe razlogov za sprejetje spornega sklepa.

22

Komisija ob strinjanju z razlogovanjem Splošnega sodišča, na katerega se nanaša prvi pritožbeni razlog, meni, da je treba ta razlog zavrniti kot neutemeljen.

23

Uvodoma je treba spomniti, da je bila s členom 11(4) PEU, ki je bil uveden z Lizbonsko pogodbo, državljanom Unije priznana pravica, da pod določenimi pogoji s svojo pobudo Komisijo pozovejo, naj v okviru svojih pristojnosti predloži ustrezen predlog v zadevah, za katere ti državljani menijo, da je za izvajanje Pogodb treba sprejeti pravni akt Unije.

24

Pravica do EDP – tako kot zlasti pravica nasloviti peticijo na Parlament – pomeni instrument v zvezi s pravico državljanov do sodelovanja v demokratičnem življenju Unije, določeno v členu 10(3) PEU, saj jim omogoča, da se obrnejo neposredno na Komisijo z vložitvijo predloga, s katerim jo pozovejo, naj za izvajanje Pogodb vloži predlog pravnega akta Unije.

25

V skladu s členom 24, prvi odstavek, PDEU so bili postopki in pogoji, ki se zahtevajo za vložitev EDP, določeni v Uredbi št. 211/2011. Člen 4 te uredbe določa pogoje, pod katerimi Komisija registrira predlog EDP.

26

Med navedenimi pogoji člen 4(2)(b) te uredbe določa, da Komisija predlog EDP registrira, če „ne sodi očitno izven okvira, v katerem ima Komisija pristojnost za predložitev predlogov pravnih aktov Unije za namen izvajanja Pogodb“.

27

Na podlagi te določbe je Komisija s spornim sklepom zavrnila registracijo predloga EDP, ki ga je pri njej vložil pritožnik.

28

Glede tega je treba v delu, v katerem pritožnik s prvim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je menilo, da je ta sklep zadostno obrazložen, poudariti, da obveznost obvestitve organizatorjev o razlogih za zavrnitev registracije njihovega predloga EDP, kot je določena v členu 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 211/2011, pomeni poseben izraz - kar zadeva EDP - obveznosti obrazložitve pravnih aktov, določene v členu 296 PDEU. V skladu z ustaljeno sodno prakso v zvezi s tem členom mora biti obrazložitev prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt sprejela, tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor (glej med drugim sodbo z dne 6. marca 2003, Interporc/Komisija, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, točka 55).

29

Kot tudi izhaja iz ustaljene sodne prakse, je treba zahtevo po obrazložitvi presojati glede na okoliščine posameznega primera. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, ker se vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, presoja ne le glede na besedilo tega akta, ampak tudi na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodbi z dne 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisija, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, točka 150, in z dne 21. decembra 2016, Club Hotel Loutraki in drugi/Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, točka 47).

30

Glede na ta načela, na katera je bilo pravilno opozorjeno v točkah od 22 do 24 izpodbijane sodbe, je treba preučiti, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, s tem ko je menilo, da je Komisija s sprejetjem spornega sklepa spoštovala obveznost obrazložitve.

31

V obravnavanem primeru ni sporno – kot je Splošno sodišče navedlo v točki 28 izpodbijane sodbe – da je iz tega sklepa razvidno, da je bil razlog za zavrnitev registracije zadevnega predloga EDP neizpolnjevanje pogoja, določenega v členu 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011. Glede tega je bilo v navedenem sklepu navedeno, da Komisija meni, da je niti določbe v zvezi z ekonomsko in monetarno politiko Unije, navedene v tem predlogu, in sicer členi od 119 do 144 PDEU, niti nobena druga pravna podlaga ne pooblašča za predložitev predloga pravnega akta Unije za izvajanje Pogodb v smislu zadevnega predloga EDP. V teh okoliščinah je Komisija podrobneje preučila člen 136(1) PDEU in navedla razloge, iz katerih meni, da ta določba ne more pomeniti ustrezne pravne podlage za ta namen.

32

V nasprotju s tem, kar očitno predlaga pritožnik, Splošno sodišče ni menilo, da vsak od teh posameznih elementov spornega sklepa pomeni zadostno obrazložitev za izpolnitev zahtev sodne prakse v zvezi z obveznostjo obrazložitve. Prav tako ni v točkah 30 in 31 izpodbijane sodbe menilo, da taka obrazložitev izhaja iz narave zadevnega akta in konteksta, v katerem je bil sprejet.

33

Nasprotno, Splošno sodišče je v skladu z upoštevno sodno prakso Sodišča, ki je navedena v točkah 28 in 29 te sodbe, preučilo, ali obrazložitev spornega sklepa izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, ob upoštevanju vseh elementov, ki so v njem, in ob upoštevanju okoliščin obravnavane zadeve, zlasti narave tega sklepa in konteksta, v katerem je bil sprejet.

34

Glede tega je Splošno sodišče v točkah 25 in 26 izpodbijane sodbe v bistvu poudarilo, da mora ob upoštevanju same narave pravice do EDP in vpliva, ki ga ima sklep o zavrnitvi registracije predloga EDP lahko na demokratično življenje Unije, Komisija svoj sklep o zavrnitvi registracije takega predloga obrazložiti tako, da so jasno razvidni razlogi, ki utemeljujejo to zavrnitev. Če torej navedena zavrnitev – kot v obravnavanem primeru – temelji na členu 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011, morajo biti v tej obrazložitvi navedeni razlogi, iz katerih meni, da je navedeni predlog očitno zunaj okvira pristojnosti, na podlagi katerih lahko vloži predlog pravnega akta Unije za izvajanje Pogodb.

35

V teh okoliščinah, če organizatorji EDP v skladu s Prilogo II k Uredbi št. 211/2011 v prilogi k svojemu predlogu priložijo podrobnejše informacije o vsebini, ciljih in ozadju te pobude, je Komisija te informacije zavezana preučiti skrbno in nepristransko.

36

Vendar je tudi Splošno sodišče v točkah 30 in 31 izpodbijane sodbe poudarilo veliko zgoščenost in nejasnost zadevnega predloga EDP, ker je bilo v bistvu v njem glede vprašanja pravne podlage za sprejetje pravnega akta Unije, na katerega se nanaša ta predlog, navedeno zgolj sklicevanje na sklop členov od 119 do 144 PDEU v zvezi z ekonomsko in monetarno politiko Unije, ne da bi bilo v njem navedeno kakršno koli pojasnilo ali natančna navedba glede povezave med vsebino navedenega predloga in 26 členi Pogodbe DEU, na katere se je skliceval.

37

Glede tega, čeprav je na bilo na spletni strani Komisije mogoče izbrati samo celotno rubriko „Ekonomska in monetarna politika od 119 do 144 PDEU“, je treba poudariti, da bi v skladu s Prilogo II k Uredbi št. 211/2011 organizatorji vendarle lahko priložili podrobnejše informacije o upoštevnosti teh členov ob upoštevanju vsebine zadevnega predloga EDP, za kar ne trdijo, da so storili.

38

V takih okoliščinah torej Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da ni upoštevalo sodne prakse, navedene v točkah 28 in 29 te sodbe, s tem ko je v točki 31 izpodbijane sodbe menilo, da se je Komisija upravičeno izrekla samo glede tiste od določb, navedenih v sklopu iz navedenega predloga, ki je bila po njenem mnenju najmanj neupoštevna, in sicer člena 136(1) PDEU, ne da bi morala posebej utemeljiti vsako od navedenih določb ali a fortiori obrazložiti neupoštevnost vseh drugih določb Pogodbe DEU.

39

V teh okoliščinah je lahko Splošno sodišče v točki 32 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da je bilo v spornem sklepu dovolj elementov, ki so ob upoštevanju konteksta, v katerem je bil sprejet, pritožniku omogočili seznaniti se z utemeljitvijo zavrnitve registracije zadevnega predloga EDP in sodišču Unije opraviti nadzor.

40

Glede zadnjenavedenega je iz izpodbijane sodbe jasno razvidno, da je Splošno sodišče dejansko lahko opravilo nadzor tega sklepa, vključno z vprašanjem, ali je bil člen 122 PDEU lahko pravna podlaga za ukrep, ki je predmet zadevnega predloga EDP, čeprav ta člen v tem predlogu ni bil posebej naveden.

41

Iz zgoraj navedenega sledi, da Splošno sodišče, s tem ko je v točki 34 izpodbijane sodbe razsodilo, da je Komisija v okoliščinah obravnavane zadeve spoštovala obveznost obrazložitve, ki jo je imela ob sprejetju spornega sklepa, nikakor ni napačno uporabilo prava.

42

Pritožnik poleg tega izpodbija obrazložitev tega sklepa v delu, v katerem naj bi bil zadevni predlog EDP očitno zunaj pristojnosti Komisije na podlagi določb, omenjenih v navedenem sklepu. Vendar je treba ugotoviti, da se ta argumentacija ne nanaša na obveznost obrazložitve kot bistveno postopkovno zahtevo, ampak na ločeno vprašanje utemeljenosti obrazložitve, ki je del vsebinske zakonitosti spornega sklepa (sodba z dne 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisija, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, točka 146 in navedena sodna praksa). Preučiti jo je torej treba v okviru odgovora na drugi, tretji in četrti pritožbeni razlog.

43

Glede na zgoraj navedene ugotovitve je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

44

Pritožnik z drugim, tretjim in četrtim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je z napačno razlago člena 122 PDEU, člena 136(1) PDEU in pravil mednarodnega prava menilo, da v obravnavanem primeru ni bil izpolnjen pogoj, določen v členu 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011.

45

Najprej je treba navesti, prvič, glede postopka registracije predloga EDP, da mora na podlagi člena 4 Uredbe št. 211/2011 Komisija preučiti, ali tak predlog izpolnjuje pogoje za registracijo, določene med drugim v odstavku 2(b) tega člena. Tako je treba v skladu z odstavkoma 1 in 2 navedenega člena upoštevati informacije o vsebini in ciljih predloga EDP, ki jih predložijo organizatorji EDP, ali obvezno ali fakultativno, v skladu s Prilogo II k navedeni uredbi.

46

Glede tega je treba navesti, da je, kot je razvidno iz uvodne izjave 4 in člena 4(1), zadnji pododstavek, Uredbe št. 211/2011, Komisija v okviru tega postopka za registracijo zavezana zagotoviti pomoč in nasvete organizatorjem EDP, zlasti o merilih za registracijo.

47

Dalje, poudariti je treba, kot je navedeno v uvodni izjavi 10 te uredbe, da je treba sklep v zvezi z registracijo predloga EDP v smislu člena 4 navedene uredbe sprejeti v skladu z načelom dobrega upravljanja, s katerim je povezana zlasti obveznost pristojne institucije do skrbne in nepristranske preučitve, pri kateri se poleg tega upoštevajo vsi upoštevni elementi v obravnavanem primeru.

48

Te zahteve, ki so neločljivo povezane z načelom dobrega upravljanja, veljajo na splošno za delovanje uprave Unije v njenih odnosih z javnostjo (glej v tem smislu sodbo z dne 4. aprila 2017, Varuh človekovih pravic/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, točka 34) in zato tudi v okviru pravice do vložitve EDP kot instrumenta sodelovanja državljanov v demokratičnem življenju Unije.

49

Poleg tega mora Komisija, ki obravnava predlog EDP, v skladu s cilji, ki se jim sledi s tem instrumentom in ki so navedeni v uvodnih izjavah 1 in 2 Uredbe št. 211/2011 ter zajemajo zlasti spodbujanje sodelovanja državljanov in večjo dostopnost Unije, pogoj za registracijo, določen v členu 4(2)(b) te uredbe, razlagati in uporabljati tako, da zagotavlja lažjo dostopnost do EDP.

50

Zato je Komisija, samo če je predlog EDP – ob upoštevanju njegove vsebine in njegovih ciljev, kot izhajajo iz obveznih informacij in po potrebi dodatnih informacij, ki so jih organizatorji predložili v skladu s Prilogo II k Uredbi št. 211/2011 – očitno zunaj okvira pristojnosti, na podlagi katerih lahko Komisija vloži predlog pravnega akta Unije za namen izvajanja Pogodb, pooblaščena za zavrnitev registracije tega predloga EDP v skladu s členom 4(2)(b) navedene uredbe.

51

Po tem pojasnilu je treba, drugič, razmejiti nadzor, za katerega izvajanje je Sodišče pooblaščeno v okviru te pritožbe.

52

Kot je generalni pravobranilec navedel zlasti v točkah 7, 31 in 40 sklepnih predlogov, je namreč pritožnik med tem postopkom pred Sodiščem bistveno razvijal svoja pojasnila glede vsebine zadevnega predloga EDP in glede ustrezne pravne podlage zanj ter trdil, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi večkrat podalo napačne ali nepopolne ugotovitve glede tega.

53

Vendar je treba poudariti, na prvem mestu – kot je navedel generalni pravobranilec zlasti v točki 30 sklepnih predlogov – da je utemeljenost razlogovanja Splošnega sodišča v izpodbijani sodbi v okviru nadzora utemeljenosti spornega sklepa mogoče presojati samo ob upoštevanju navedb, ki so jih organizatorji zadevnega predloga EDP podali ob vložitvi prijave, naslovljene na Komisijo, ne pa glede na pojasnila, ki jih je pritožnik podal šele v okviru te pritožbe.

54

Kot je Splošno sodišče ugotovilo v točki 3 izpodbijane sodbe in je podrobneje ugotovljeno v različnih odlomkih te sodbe, se je s temi navedbami zgolj opisovala vsebina tega predloga, kot da zajema določitev „načela stanja nuje, v skladu s katerim je, če je finančni in politični obstoj države ogrožen zaradi vračila dolga, ki je neznosen, zavrnitev odplačila tega dolga nujna in upravičena“ v zakonodaji Unije in se sklicuje na sklop členov od 119 do 144 PDEU kot na pravno podlago za njegovo sprejetje.

55

Na drugem mestu, v skladu z ustaljeno sodno prakso velja tudi, da je pristojnost Sodišča v okviru pritožbe načeloma omejena na presojo pravne odločitve glede razlogov, ki so bili predmet razprave na prvi stopnji (glej v tem smislu sodbi z dne 30. aprila 2014, FLSmidth/Komisija, C‑238/12 P, EU:C:2014:284, točka 42, in z dne 22. maja 2014, ASPLA/Komisija, C‑35/12 P, EU:C:2014:348, točka 39).

56

V obravnavanem primeru, kot je bilo poudarjeno v točki 12 te sodbe, pa se je pritožnik v utemeljitev edinega tožbenega razloga, navedenega v okviru tožbe pred Splošnim sodiščem, skliceval na člen 122(1) in (2), člen 136(1) PDEU in pravila mednarodnega prava.

57

Iz tega sledi, da je treba preizkus, ki ga mora opraviti Sodišče, v zvezi s trditvami za dokaz, da naj bi Splošno sodišče napačno menilo, da za sprejetje načela iz zadevnega predloga EDP v pravu Unije ni ustrezne pravne podlage, omejiti na trditve, s katerimi se želi dokazati, da je Splošno sodišče podalo napačno razlago člena 122 in člena 136(1) PDEU ter pravil mednarodnega prava.

58

Pritožnik z drugim pritožbenim razlogom, ki ima štiri dele, Splošnemu sodišču očita, da je v točkah od 41 do 43 in od 47 do 50 izpodbijane sodbe podalo napačno razlago člena 122(1) in (2) PDEU, s tem ko naj bi v nasprotju s členom 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 razsodilo, da te določbe očitno niso pravna podlaga za sprejetje načela, ki je predmet zadevnega predloga EDP, v zakonodajo Unije.

59

Prvič, Splošno sodišče naj z ločeno razlago člena 122 PDEU, ne da bi ga postavilo v okvir členov od 119 do 126 PDEU, ne bi upoštevalo smisla poglavja 1, naslovljenega „Ekonomska politika“, iz naslova VIII tretjega dela Pogodbe DEU, katerega osnovno načelo naj bi bilo, da so ekonomske politike držav članic v pristojnosti nacionalnih vlad in da jih je treba uskladiti.

60

Pritožnik med drugim navaja, da iz člena 122(1) in (2) PDEU izhaja, da so lahko ukrepi, glede katerih ima Komisija pooblastilo, da jih predlaga Svetu v sprejetje na podlagi tega člena, popravni ali preprečevalni in da je njihov cilj odziv na hude težave ali resne grožnje za take težave, glede katerih obstaja tveganje, da bodo ogrozile cilje Unije. Tako naj bi Splošno sodišče, ker je navedeni člen vzelo iz njegovega okvira, napačno uporabilo pravo.

61

Drugič, pritožnik poudarja, da je s členom 122(1) PDEU, ki poleg tega določa načelo solidarnosti med državami članicami, Komisiji podeljena široka diskrecijska pravica za predlaganje sprejetja ustreznih ukrepov za odpravo hudih težav ene od njih. Sprejetje načela stanja nuje v akt Unije naj bi pomenilo tak ustrezen ukrep. V delu, v katerem je Splošno sodišče kljub vsemu menilo, da je zadevni predlog EDP očitno zunaj okvira pristojnosti Komisije, naj bi podalo napačno razlago člena 122 PDEU.

62

Tretjič, pritožnik na prvem mestu izpodbija argumentacijo Splošnega sodišča v točki 41 izpodbijane sodbe, ki se nanaša na sodbo z dne 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756). Splošno sodišče naj bi napačno uporabilo pravo, s tem ko je ukrep, predlagan z zadevnim EDP, primerjalo z evropskim mehanizmom za stabilnost (v nadaljevanju: EMS), na katerega se posebej nanaša navedena sodba in ki naj bi se bistveno razlikoval od navedenega ukrepa. Predmet zadevnega predloga EDP naj bi bil zgolj uvrstiti načelo stanja nuje v zakonodajo Unije ob upoštevanju hudih težav Helenske republike, ki izvirajo iz njenega dolga, ne pa ustvariti mehanizem financiranja, kot je EMS.

63

Na drugem mestu, pritožnik trdi, da je presoja Splošnega sodišča v točki 42 izpodbijane sodbe glede tega, da naj bi iz člena 122(1) PDEU izhajalo, da ukrepi iz navedene določbe „temeljijo na pomoči med državami članicami“, pravno napačna. Iz besedila tega člena naj bi izhajalo, da duh solidarnosti med državami članicami, določen v navedenem členu, v nasprotju z mnenjem Splošnega sodišča ni enakovreden pomoči med državami članicami, ki je zasnovana kot finančna.

64

Četrtič, Splošno sodišče naj bi večkrat napačno uporabilo pravo, s tem ko je v točkah od 47 do 49 izpodbijane sodbe znova navedlo sodbo z dne 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), za sklep, da cilj zadevnega predloga EDP očitno ni zajet s členom 122(2) PDEU.

65

Na prvem mestu, uvrstitev načela stanja nuje v zakonodajo Unije naj z več vidikov ne bi bila primerljiva z EMS. Na drugem mestu, Splošno sodišče naj bi napačno menilo, da postopek razglasitve stanja nuje začnejo države članice, ne pa Unija. V zadevnem predlogu EDP naj bi bilo namreč navedeno, da Unija v duhu solidarnosti odobri tako razglasitev. Na tretjem mestu, Splošno sodišče naj bi v točki 49 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da se sprejetje načela stanja nuje nanaša ne le na dolg države članice v razmerju do Unije, ampak tudi na dolgove, ki so navedeni državi nastali v razmerju do drugih pravnih ali fizičnih oseb, javnega ali zasebnega prava. Sprejetje tega načela naj bi dejansko pokrivalo le dolg države članice v razmerju do Unije. Komisija naj bi vsekakor lahko delno ugodila zadevnemu predlogu EDP, tako da bi omejila njegov predmet samo na ta dolg, ki naj bi očitno spadal na področje uporabe člena 122(2) PDEU.

66

Po mnenju Komisije je treba drugi pritožbeni razlog zavreči kot nedopusten v delu, v katerem vsebuje nove trditve, ali vsekakor zavrniti kot neutemeljen.

67

Uvodoma je treba spomniti, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso izbira pravne podlage za akt Unije temeljiti na objektivnih dejavnikih, ki jih je mogoče sodno preveriti, med katere spadata zlasti cilj in vsebina tega akta (sodbe z dne 29. aprila 2004, Komisija/Svet, C‑338/01, EU:C:2004:253, točka 54; z dne 19. julija 2012, Parlament/Svet, C‑130/10, EU:C:2012:472, točka 42, in z dne 18. decembra 2014, Združeno kraljestvo/Svet, C‑81/13, EU:C:2014:2449, točka 35).

68

Na prvem mestu, v delu, v katerem pritožnik z drugim pritožbenim razlogom, katerega dele je treba preučiti skupaj, Splošnemu sodišču očita, da je v točkah od 40 do 43 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker je razsodilo, da člen 122(1) PDEU ni ustrezna pravna podlaga za sprejetje ukrepa, kakršen je ta, ki je predviden z zadevnim predlogom EDP, je treba spomniti, da se na podlagi te določbe Svet lahko na predlog Komisije odloči v duhu solidarnosti med državami članicami sprejeti ukrepe, ki ustrezajo gospodarskim razmeram, zlasti ob hudih težavah pri oskrbi z nekaterimi izdelki, zlasti na področju energetike.

69

Glede tega je, prvič, kot je Splošno sodišče v točki 41 izpodbijane sodbe pravilno navedlo, Sodišče v točki 116 sodbe z dne 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), razsodilo, da člen 122(1) PDEU ni ustrezna pravna podlaga za morebitno finančno pomoč Unije v korist držav članic, ki imajo resne finančne težave ali jim te grozijo.

70

Čeprav pritožnik trdi, da se EMS, ki je bil predmet zadeve, v kateri je bila izdana ta sodba, z več vidikov razlikuje od ukrepa, predvidenega z zadevnim predlogom EDP, iz navedene sodbe izhaja, da se člen 122(1) PDEU ne nanaša na ukrepe, katerih bistveni cilj je zmanjšati težo finančnih težav države članice.

71

Drugič, ugotoviti je treba, da Splošno sodišče poleg tega ni napačno uporabilo prava, s tem ko je v točkah 42 in 43 izpodbijane sodbe menilo, da ob upoštevanju zlasti duha solidarnosti med državami članicami, ki mora v skladu z besedilom člena 122(1) PDEU biti vodilo pri sprejemanju ukrepov, ki ustrezajo gospodarskim razmeram v smislu te določbe, ta določba ne more biti podlaga za sprejetje ukrepa ali načela, ki v bistvu državo članico pooblašča, da se enostransko odloči, da ne bo plačala celote ali dela dolga.

72

V delu, v katerem pritožnik, podrobneje, izpodbija ugotovitev Splošnega sodišča v točki 43 izpodbijane sodbe, da naj bi bila v skladu s predlogom EDP država članica, ki je soočena z resnimi težavami pri financiranju, upravičena „enostransko odločiti“, da ne bo plačala celote ali dela dolga, je treba navesti, da je pritožnik šele v okviru te pritožbe navedel, da bi lahko za možnost, da se taka država članica sklicuje na stanje nuje, veljali pogoji, ki bi jih določila Komisija. Kot je bilo poudarjeno v točki 53 te sodbe, pa take navedbe ni mogoče upoštevati pri presoji utemeljenosti presoje Splošnega sodišča v točki 43 izpodbijane sodbe.

73

Iz tega sledi, da Splošno sodišče nikakor ni napačno uporabilo prava, s tem ko je v točkah od 40 do 43 izpodbijane sodbe menilo, da člen 122(1) PDEU ni primerna pravna podlaga za sprejetje ukrepa, kot je ta, ki je predviden v zadevnem predlogu EDP.

74

Na drugem mestu, v delu, v katerem pritožnik z drugim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je večkrat napačno uporabilo pravo, s tem ko je v točkah od 47 do 50 izpodbijane sodbe menilo, da člen 122(2) PDEU ni primerna pravna podlaga za sprejetje takega ukrepa, je treba spomniti, da lahko v skladu s to določbo Svet na predlog Komisije pod določenimi pogoji odobri finančno pomoč Unije državi članici, kadar je država članica v težavah ali ji resno grozijo hude težave zaradi naravnih nesreč ali izjemnih okoliščin, nad katerimi nima nikakršnega nadzora.

75

V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da je Splošno sodišče v točki 48 izpodbijane sodbe pravilno navedlo, da je Sodišče v točkah 65, 104 in 131 sodbe z dne 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), že razsodilo, da člen 122(2) PDEU Uniji podeljuje pristojnost za odobritev posamezne finančne pomoči državi članici, ki se znajde v zgoraj navedenem položaju, ampak da s to določbo ni mogoče upravičiti zakonodajne uvedbe mehanizma nevračila dolga, ki temelji na načelu stanja nuje, ob upoštevanju zlasti splošnosti in trajnosti, ki sta neločljivo povezani s takim mehanizmom.

76

Dalje, glede domnevne napačne uporabe prava Splošnega sodišča v točki 49 izpodbijane sodbe, ki jo zatrjuje pritožnik, kar zadeva vrsto finančne pomoči iz člena 122(2) PDEU, je treba navesti – kot je storilo Splošno sodišče v navedeni točki izpodbijane sodbe – da iz točke 118 sodbe z dne 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), izhaja, da ta določba ureja zgolj finančno pomoč, ki jo odobri Unija, in ne države članice.

77

Zato je Splošno sodišče lahko v točki 49 izpodbijane sodbe pravilno menilo, da sprejetje načela stanja nuje, ki je predmet zadevnega predloga EDP, ne spada pod pojem „pomoči, ki jo odobri Unija“ v smislu navedene določbe, saj bi se tako načelo nanašalo ne le na dolg države članice v razmerju do Unije, ampak tudi na dolg drugih oseb javnega ali zasebnega prava ter s tem med drugim držav članic.

78

V zvezi z delom, v katerem pritožnik v tem okviru izpodbija ugotovitev Splošnega sodišča, v skladu s katero se sprejetje načela stanja nuje, kot je predvideno z zadevnim predlogom EDP, ne nanaša le na dolg države članice v razmerju do Unije, je treba navesti, da pritožnik pred tem pritožbenim postopkom ni nikoli trdil, da je ta predlog omejen samo na dolg zadevne države članice v razmerju do Unije. Poleg tega je njegova trditev v protislovju z drugimi trditvami, navedenimi v pritožbi, v skladu s katerimi je namen navedenega predloga v korist držav članic, ki so v stanju nuje, omogočiti odlog ali odpis dela njihovega dolga, in sicer ne samo v razmerju do Unije, ampak tudi v razmerju do drugih držav članic. Zato te trditve ni mogoče sprejeti.

79

Nazadnje, trditev v zvezi s tem, da bi Komisija lahko le delno ugodila zadevnemu predlogu EDP, je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso, navedeno v točki 55 te sodbe, ker je bila prvič navedena v fazi pritožbe, zavreči kot nedopustno.

80

Iz tega sledi, da Splošno sodišče nikakor ni napačno uporabilo prava, s tem ko je v točki 50 izpodbijane sodbe menilo, da ukrep, kot je ta, ki je predviden v zadevnem predlogu EDP, očitno ne spada med ukrepe finančne pomoči, za sprejetje katerih je na predlog Komisije v skladu s členom 122(2) PDEU pooblaščen Svet.

81

Iz zgoraj navedenega je razvidno, da je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti.

82

Pritožnik s tretjim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je v točkah od 57 do 60 izpodbijane sodbe podalo napačno razlago člena 136(1) PDEU. Drugače, kot je menilo Splošno sodišče, bi lahko uzakonitev načela stanja nuje v zakonodaji Unije temeljilo na členu 136 PDEU, katerega cilj je zlasti „pravilno delovanje ekonomske in monetarne unije“.

83

V zvezi s tem pritožnik navaja, da je trditev v točki 58 izpodbijane sodbe, v skladu s katero naj bi bil učinek sprejetja načela stanja nuje nadomestiti svobodno voljo pogodbenih strank z zakonodajnim mehanizmom enostranskega izbrisa javnega dolga, česar naj navedena določba očitno ne bi dopuščala, pravno napačna. Sprejetje navedenega načela naj bi namreč državi članici, ki se sooča s hudimi težavami, omogočilo, da začasno odloži plačilo vseh svojih dolgov, da bi svojo ekonomsko politiko s tem usmerila v rast s spodbujanjem gospodarskih naložb, ki bi ji koristile, kar naj bi nesporno prispevalo k pravilnemu delovanju ekonomske in monetarne unije, kot je določena v členu 136(1) PDEU. Pritožnik se v tem okviru in za ponazoritev sklicuje na sklep Evropskega sveta z dne 21. julija 2011, iz katerega naj bi izhajalo, da je odpis javnega dolga države članice mogoče utemeljiti na pravu Unije.

84

Poleg tega naj bi bil Svet s členom 136(1) PDEU izrecno pooblaščen sprejeti ukrepe za določitev smernic ekonomske politike. Zato naj bi bila tudi Komisija pooblaščena, da Svetu predlaga odobritev takih ukrepov.

85

Iz tega naj bi sledilo, da zadevni predlog EDP ni očitno zunaj pristojnosti Komisije v smislu člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 in da je Splošno sodišče v točki 59 izpodbijane sodbe napačno menilo, da sprejetje načela stanja nuje očitno ne spada na področje uporabe člena 136(1) PDEU.

86

Poleg tega bi po mnenju pritožnika mehanizem za stabilnost in finančno pomoč, kot ga omogoča člen 136(3) PDEU, lahko vključeval – ob dogovoru držav članic in če se katera od njih znajde v stanju nuje – odlog plačila njenega dolga. Komisija naj bi bila s členom 352 PDEU vsekakor pooblaščena, da predlaga ukrep, kot je ta iz predloga EDP, ki je nujen za uresničitev enega od ciljev Pogodb, kot je stabilnost euroobmočja.

87

Po mnenju Komisije je treba tretji pritožbeni razlog zavreči kot delno nedopusten in v preostalem zavrniti kot neutemeljen.

88

Spomniti je treba, da lahko Svet v skladu s členom 136(1) PDEU za zagotovitev pravilnega delovanja ekonomske in monetarne unije v skladu z ustreznimi določbami Pogodb sprejme ukrepe za tiste države članice, katerih valuta je euro, za, prvič, v skladu s točko (a) te določbe, večjo uskladitev in nadzorovanje njihove proračunske discipline in, drugič, v skladu s točko (b) navedene določbe, za določitev smernic njihove ekonomske politike ob zagotavljanju združljivosti s smernicami, sprejetimi za celotno Unijo, in njihovega nadzora.

89

Splošno sodišče ni nikakor napačno uporabilo prava, s tem ko je v točkah 57 in 58 izpodbijane sodbe menilo, da sprejetje načela stanja nuje, kot je predvideno v zadevnem predlogu EDP, očitno ne spada med ukrepe, opisane v prejšnji točki.

90

Splošno sodišče je namreč v točki 57 izpodbijane sodbe pravilno razsodilo, da na nobeni podlagi ni mogoče sklepati – in da pritožnik tega nikakor ni dokazal – da je predmet sprejetja ukrepa iz zadevnega predloga EDP okrepitev usklajevanja proračunske discipline ali da spada v okvir smernic ekonomske politike, ki jih lahko pripravi Svet zaradi pravilnega delovanja ekonomske in monetarne unije.

91

Splošno sodišče je v točki 58 izpodbijane sodbe tudi pravilno, prvič, spomnilo, da iz točk 51 in 64 sodbe z dne 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), izhaja, da je vloga Unije na področju ekonomske politike omejena na sprejetje ukrepov usklajevanja, in drugič, razsodilo, da bi sprejetje ukrepa, kot je ta, predviden z zadevnim predlogom EDP – ki še zdaleč ne spada pod pojem „smernice ekonomske politike“ v smislu člena 136(1)(b) PDEU – v resnici vodilo v to, da bi bila svobodna volja pogodbenih strank nadomeščena z zakonodajnim mehanizmom enostranskega odpisa javnega dolga, česar pa ta določba očitno ne omogoča.

92

Iz navedenega izhaja, da je Splošno sodišče v točki 59 izpodbijane sodbe lahko pravilno potrdilo ugotovitev Komisije, da predlog za uzakonitev načela stanja nuje, kot ga pojmuje pritožnik, očitno ne spada na področje uporabe člena 136(1) PDEU.

93

Glede preostalih trditev pritožnika v okviru tretjega pritožbenega razloga, da bi bilo načelo stanja nuje, predvideno v zadevnem predlogu EDP, mogoče sprejeti v pravo Unije na podlagi člena 136(3) PDEU, po potrebi v povezavi s členom 352 PDEU, zadošča ugotovitev, da je bila ta trditev navedena šele v fazi te pritožbe in zato v skladu z ustaljeno sodno prakso, navedeno v točki 55 te sodbe, v obravnavanem primeru ne more biti predmet preučitve s strani Sodišča.

94

Glede na zgornje navedbe je treba tretji pritožbeni razlog zavrniti.

95

Pritožnik s četrtim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je napačno razlagalo pravila mednarodnega prava, s tem ko je v točki 65 izpodbijane sodbe menilo, da obstoj načela mednarodnega prava, kot je v obravnavanem primeru načelo stanja nuje, vsekakor ne zadošča za utemeljitev zakonodajne pobude s strani Komisije. Poleg tega naj Splošno sodišče ne bi preučilo utemeljenosti trditev v zvezi z obstojem navedenega načela v mednarodnem pravu.

96

Komisija meni, da je treba ta pritožbeni razlog, ker v pritožbi ni nobene trditve, s katero bi bilo mogoče ovreči presojo Splošnega sodišča, v skladu s katero morata Pogodbi, in ne pravilo mednarodnega prava določati prenos potrebne pristojnosti na Komisijo, zavrniti kot neutemeljen.

97

Spomniti je treba, da v skladu z načelom prenosa pristojnosti iz člena 5(1) in (2) PEU Unija deluje le v mejah pristojnosti, ki so jih s Pogodbama nanjo prenesle države članice za uresničevanje ciljev, določenih v Pogodbah.

98

Kar natančneje zadeva institucije Unije, je v členu 13(2) PEU določeno, da vsaka od njih deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, ter v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi.

99

Zato lahko Komisija vloži predlog za sprejetje pravnega akta Unije, samo če je bila pristojnost za to prenesena s Pogodbama.

100

Iz tega sledi, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, s tem ko je v točki 65 izpodbijane sodbe menilo, da zgolj obstoj načela mednarodnega prava – pod predpostavko, da je dokazan – kot je načelo stanja nuje, na katerega se sklicuje pritožnik, vsekakor ne zadošča za utemeljitev zakonodajne pobude s strani Komisije.

101

V teh okoliščinah poleg tega Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da ni preučilo utemeljenosti trditev v zvezi z obstojem navedenega načela v mednarodnem pravu.

102

Zato je treba četrti pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

103

Ker nobeden od razlogov, ki jih je navedel pritožnik, ni bil sprejet, je treba pritožbo v celoti zavrniti.

104

Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če pritožba ni utemeljena, Sodišče odloči o stroških.

105

V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker pritožnik s predlogi ni uspel in je Komisija predlagala, naj se mu naloži plačilo stroškov, mu je treba naložiti plačilo stroškov, ki se nanašajo na to pritožbo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo: