I.

Sodišče je revidiralo:

II.

Po mnenju Sodišča konsolidirani zaključni račun Evropske unije (EU) za leto, ki se je končalo 31. decembra 2016, v vseh pomembnih pogledih pošteno predstavlja njen finančni položaj na dan 31. decembra 2016 ter njen poslovni izid, denarne tokove in spremembe čistih sredstev za tedaj končano leto v skladu s finančno uredbo in računovodskimi pravili, ki temeljijo na mednarodno sprejetih računovodskih standardih za javni sektor.

III.

Sodišče meni, da so prihodki, povezani z zaključnim računom za leto, ki se je končalo 31. decembra 2016, v vseh pomembnih pogledih zakoniti in pravilni.

IV.

Razen učinkov zadeve, opisane v odstavku o osnovi za mnenje s pridržkom o zakonitosti in pravilnosti plačil, povezanih z zaključnim računom, so po mnenju Sodišča plačila, povezana z zaključnim računom za leto, ki se je končalo 31. decembra 2016, v vseh pomembnih pogledih zakonita in pravilna.

V.

Sodišče je revizijo izvedlo v skladu z mednarodnimi standardi revidiranja (ISA) in etičnim kodeksom MZRS ter mednarodnimi standardi za vrhovne revizijske institucije INTOSAI (ISSAI). Naša odgovornost na podlagi teh standardov je natančneje opisana v delu tega poročila z naslovom Revizorjeva odgovornost. Glede na etični kodeks za poklicne računovodje, ki ga je izdal Odbor za mednarodne etične standarde za računovodje (kodeks IESBA), ter etične zahteve, pomembne za našo revizijo, je Sodišče neodvisno, poleg tega pa izpolnjuje tudi druge etične obveznosti v skladu s temi zahtevami in kodeksom IESBA. Menimo, da so pridobljeni revizijski dokazi zadostna in ustrezna podlaga za naše mnenje.

VI.

V odhodkih, evidentiranih leta 2016, ki zajemajo porabo na podlagi povračil (3), so pomembne napake. Po mnenju Sodišča znaša ocenjena stopnja napake za plačila na podlagi povračil 4,8  %. Skupna ocenjena stopnja napake (3,1  %), ki jo je ugotovilo Sodišče, je še vedno nad pragom pomembnosti, vendar ni vseobsegajoča. Za plačila na podlagi pravic ni značilna pomembna stopnja napake (4). Splošni zaključek Sodišča potrjuje analiza zneskov, pri katerih obstaja tveganje, ki jo je opravila Komisija in je predstavljena v letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti za proračun EU.

VII.

Ključne revizijske zadeve so tiste, ki so bile po strokovni presoji Sodišča najbolj bistvene za njegovo revizijo konsolidiranega zaključnega računa za tekoče obdobje. Sodišče jih je obravnavalo pri reviziji konsolidiranega zaključnega računa kot celote in oblikovanju mnenja o njem, vendar o teh zadevah ne izreka ločenega mnenja.

VIII.

Bilanca stanja EU vključuje pokojnine in druge zaslužke zaposlenih, ki so konec leta 2016 znašali 67,2  milijarde EUR. To je ena najpomembnejših obveznosti, prikazanih v bilanci stanja, ki znaša skoraj tretjino skupnih obveznosti za leto 2016 v višini 234,8  milijarde EUR.

IX.

Večina te rezervacije za pokojnine in druge zaslužke zaposlenih (58,7  milijarde EUR) se nanaša na pokojninski sistem uradnikov in drugih uslužbencev Evropske unije. Ta pokojninska obveznost zajema „določene zaslužke“, opredeljene v členu 83 kadrovskih predpisov za uradnike Evropskih skupnosti (kadrovski predpisi) in členu 4(3) Pogodbe o Evropski uniji (PEU). Obveznost, evidentirana v zaključnem računu, odraža znesek, ki bi bil vključen v pokojninski sklad – če bi bil ta ustanovljen – za plačilo obstoječih obveznosti za starostne pokojnine (5). Poleg starostnih pokojnin zajema tudi invalidske pokojnine in pokojnine, ki se izplačujejo vdovam/otrokom umrlih uslužbencev EU. Na podlagi člena 83 kadrovskih predpisov se zaslužki, izplačani v okviru pokojninske sheme, knjižijo v breme proračuna EU, države članice skupaj jamčijo izplačilo zaslužkov, uslužbenci pa prispevajo tretjino stroškov financiranja sheme.

X.

Pokojninski sistem uradnikov in drugih uslužbencev Evropske unije je obvezna poklicna pokojninska shema za javne uslužbence EU, v okviru katere se prispevki zaposlenih ter institucij in organov, ki jih zaposlujejo, uporabljajo za financiranje prihodnjih pokojnin. Zasnovana je tako, da s prilagoditvami stopnje prispevka v shemo in upokojitvene starosti samodejno zagotavlja aktuarsko ravnotežje. Število in raznolikost parametrov, ki se uporabljajo za izračun dolgoročnih napovedi stroškov za pokojnine, poudarjata aktuarsko naravo tega izračuna, ki ga vsako leto opravi Eurostat.

XI.

Sodišče je v okviru revizije ovrednotilo aktuarske predpostavke in iz tega izhajajoče vrednotenje rezervacije za pokojnine. Preverili smo številčne podatke, aktuarske parametre, izračun rezervacije ter predstavitev v konsolidirani bilanci stanja in pojasnilih h konsolidiranim računovodskim izkazom. Pri reviziji poštene vrednosti rezervacije so bile ugotovljene nekatere nepopolnosti in netočnosti v osnovni podatkovni zbirki, ki pa niso pomembne za konsolidirani zaključni račun EU. Kot je navedeno v pojasnilu 2.9 h konsolidiranim računovodskim izkazom, bo Komisija sprejela nadaljnje ukrepe za okrepitev procesov za izračun obveznosti za zaslužke zaposlenih, ki jih bo Sodišče še naprej pregledovalo.

XII.

Konec leta 2016 je Komisija ocenila, da so nastali upravičeni odhodki, dolgovani upravičencem, vendar še ne sporočeni Komisiji, znašali 102 milijardi EUR (konec leta 2015: 106 milijard EUR). Evidentirala jih je kot vnaprej vračunane stroške.

XIII.

Sodišče je preučilo metodologije in kontrolne sisteme za ocene na koncu leta, ki se uporabljajo v glavnih generalnih direktoratih. Pripravilo je vzorca računov in izplačil predfinanciranj ter izvedlo delo v zvezi s temi elementi, da bi obravnavalo tveganje napačne navedbe vnaprej vračunanih stroškov. Od računovodske službe Komisije je zahtevalo dodatna pojasnila za splošne metode, ki jih uporabljajo, zlasti za novo metodo, ki se uporablja za programsko obdobje 2014–2020 na področju kohezije.

XIV.

Na podlagi opravljenega dela lahko zaključimo, da je ocena skupnega zneska vnaprej vračunanih stroškov, navedenih v konsolidirani bilanci stanja, za glavne generalne direktorate poštena. Vendar pa smo v nekaterih manjših generalnih direktoratih ugotovili sistemske slabosti v zvezi z vnosi ob koncu leta. Komisija ja v zvezi s tem pripravila akcijski načrt.

XV.

Organi v državah članicah prenesejo del financiranja, ki ga je v obliki predujmov izplačala Komisija, v finančne instrumente v obliki posojil, lastniških instrumentov ali jamstev.

XVI.

Pri večletnem finančnem okviru za obdobje 2007–2013 zakonodaja EU ni zahtevala, da bi ti organi pripravljali redna poročila o zneskih v teh instrumentih za pripravo zaključnega računa. Zato je Komisija na podlagi najnovejšega razpoložljivega poročila (v tem primeru poročila s konca leta 2015) ocenila uporabo predujmov ob predpostavki, da bodo sredstva v celoti in enakomerno porabljena v obdobju delovanja (prvotno do 31. decembra 2015, vendar je bilo to pozneje podaljšano do 31. marca 2017). Opozoriti moramo, da Komisija teh zneskov ne skuša izterjati, čeprav smo ugotovili, da so se finančni instrumenti v letu 2016 uporabljali zunaj obdobja upravičenosti (glej odstavka 6.20 in 6.21 poglavja 6). Predstavitev v bilanci stanja in pojasnilo 2.5 h konsolidiranim računovodskim izkazom zato odraža to stališče Komisije.

XVII.

Za večletni finančni okvir 2014–2020 morajo organi v vseh zahtevkih za povračilo stroškov zagotoviti informacije o predujmih, nakazanih v finančne instrumente, in izplačilih končnim upravičencem iz teh finančnih instrumentov. Na podlagi teh informacij se izračuna ocenjeni znesek in pripozna v zaključnem računu za obdobje med datumom zadnjega zahtevka za povračilo stroškov in koncem leta.

XVIII.

Preučili smo postopek, uveden za potrditev zadevnega predfinanciranja, in menimo, da je znesek, naveden v bilanci stanja, pošten.

XIX.

Poslovodstvo je odgovorno za druge informacije. Te zajemajo razpravo o računovodskih izkazih in njihovo analizo, vendar ne vključujejo konsolidiranega zaključnega računa in našega revizijskega poročila o tem. Naše mnenje o konsolidiranem zaključnem računu ne zajema drugih informacij. O tem tudi ne dajemo nobene izjave o zanesljivosti. Pri reviziji konsolidiranega zaključnega računa je Sodišče odgovorno za to, da prebere druge informacije in tako preuči, ali so te pomembno neskladne s konsolidiranim zaključnim računom ali našim vedenjem, pridobljenim pri reviziji ali se zdijo kako drugače pomembno napačno navedene. Če na podlagi svojega dela ugotovimo, da v teh informacijah obstajajo pomembne napačne navedbe, moramo o tem poročati. V zvezi s tem nimamo kaj poročati.

XX.

V skladu s členi od 310 do 325 PDEU in finančno uredbo je poslovodstvo odgovorno za pripravo in pošteno predstavitev konsolidiranega zaključnega računa Evropske unije na podlagi mednarodno sprejetih računovodskih standardov za javni sektor ter za zakonitost in pravilnost z zaključnim računom povezanih transakcij. Ta odgovornost vključuje zasnovo, izvajanje in vzdrževanje notranjih kontrol, ki se uporabljajo za pripravo in predstavitev računovodskih izkazov brez pomembno napačne navedbe zaradi goljufije ali napake. Poslovodstvo je odgovorno tudi za zagotavljanje skladnosti dejavnosti, finančnih transakcij in informacij v računovodskih izkazih s pravili, ki veljajo zanje. Končno odgovornost za zakonitost in pravilnost transakcij, povezanih z zaključnim računom Evropske unije, ima Komisija (člen 317 PDEU).

XXI.

Pri pripravi konsolidiranega zaključnega računa je poslovodstvo odgovorno za oceno zmožnosti EU za časovno neomejenost delovanja, razkritje zadev, povezanih s časovno neomejenostjo delovanja, kadar je to ustrezno, ter računovodenje na podlagi predpostavke o časovni neomejenosti delovanja, razen če poslovodstvo ne namerava subjekta likvidirati ali ne namerava nehati poslovati ali če nima druge možnosti, kot da to stori.

XXII.

Komisija je odgovorna za nadzor nad procesom računovodskega poročanja EU.

XXIII.

Cilj Sodišča je pridobiti sprejemljivo zagotovilo o tem, ali je konsolidirani zaključni račun Evropske unije brez pomembno napačne navedbe in ali so transakcije, povezane z zaključnim računom, zakonite in pravilne, ter na podlagi svoje revizije Evropskemu parlamentu in Svetu dati izjavo o zanesljivosti zaključnega računa ter o zakonitosti in pravilnosti z njim povezanih transakcij. Sprejemljivo zagotovilo je visoka raven zagotovila, vendar ni nujno, da se z revizijo vedno odkrije pomembno napačna navedba ali neskladnost, če obstaja. Do napačne navedbe ali neskladnosti lahko pride zaradi goljufije ali napake, za pomembne pa štejejo, če se lahko utemeljeno pričakuje, da bodo ločeno ali skupaj vplivale na ekonomske odločitve, ki bi jih uporabniki sprejeli na podlagi tega konsolidiranega zaključnega računa.

XXIV.

V zvezi s prihodki Sodišče pri preučitvi lastnih sredstev iz naslova davka na dodano vrednost in bruto nacionalnega dohodka izhaja iz relevantnih makroekonomskih agregatov, na podlagi katerih se ta izračunajo, in oceni sisteme Komisije za obdelavo agregatov do takrat, ko so prispevki držav članic prejeti in evidentirani v konsolidiranem zaključnem računu. Pri tradicionalnih lastnih sredstvih preučimo računovodske izkaze carinskih organov in analiziramo tok dajatev do trenutka, ko zneske prejme Komisija in so evidentirani v zaključnem računu.

XXV.

Pri odhodkih preučimo plačilne transakcije ob nastanku, evidentiranju in sprejetju odhodkov. Ta preučitev zajema vse kategorije plačil (vključno z nakupom sredstev) razen predujmov ob njihovem nastanku. Predujmi se preučijo, ko prejemnik sredstev utemelji njihovo pravilno porabo in institucija ali organ sprejme utemeljitev z obračunom predujma v istem letu ali pozneje.

XXVI.

Kot del revizije v skladu z mednarodnimi standardi revidiranja (ISA) in mednarodnimi standardi za vrhovne revizijske institucije (ISSAI) skozi celotno revizijo uporabljamo strokovno presojo in ohranjamo poklicno nezaupljivost. Poleg tega:

XXVII.

Komuniciramo s poslovodstvom, med drugim glede načrtovanega obsega in časovnega razporeda revizij ter pomembnih revizijskih ugotovitev, vključno z morebitnimi pomembnimi pomanjkljivostmi notranjih kontrol, ki jih odkrijemo pri svojih revizijah.

XXVIII.

Med zadevami, o katerih se komunicira s Komisijo in drugimi subjekti, ki jih revidiramo, določimo tiste, ki so bile najpomembnejše pri reviziji konsolidiranega zaključnega računa za tekoče obdobje in so zato ključne revizijske zadeve. Te zadeve opišemo v revizijskem poročilu, razen če zakoni ali predpisi ne prepovedujejo javno razkritje zadeve ali, v izredno redkih okoliščinah, če ne ugotovimo, da se o zadevi v našem poročilu ne bi smelo poročati, ker bi bilo smiselno pričakovati, da bodo neugodne posledice tega poročanja večje od koristi javnega interesa.

1.1

Sodišče je neodvisni revizor EU. V skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije (PDEU):

1.2

Z delom, ki ga opravljamo za izjavo o zanesljivosti (pojasnjeno v  Prilogi 1.1 ), neposredno dosegamo prvega in drugega od teh ciljev. V poglavju 3 in na nekaterih področjih politike (7) v okviru svojega dela za pripravo letnega poročila obravnavamo tudi gospodarnost, učinkovitost in uspešnost porabe. Ob upoštevanju navedenega je naše revizijsko delo obenem tudi ključna podlaga za naša mnenja o predlagani finančni zakonodaji.

1.3

Poraba Evropske unije (EU) je pomembno, vendar ne edino sredstvo za doseganje ciljev politike. Druga pomembna sredstva so uporaba zakonodaje ter prosti pretok blaga, storitev, kapitala in oseb po vsej EU. Poraba EU je v letu 2016 znašala 136,4  milijarde EUR (8), kar pomeni 2,0  % skupne splošne državne porabe držav članic EU in 0,9  % bruto nacionalnega dohodka EU ( okvir 1.1 ).

1.4

Naša opažanja se nanašajo na konsolidirani zaključni račun Evropske unije (9) (zaključni račun) za proračunsko leto 2016. Zaključni račun in predstavitveno listino, ki jo je pripravil računovodja, smo prejeli 26. junija 2017. Zaključnemu računu je priložen dokument Razprava o računovodskih izkazih in njihova analiza (10). Ta analiza ni zajeta v našem revizijskem mnenju, toda v skladu s standardi revidiranja smo ocenili njeno skladnost s podatki v zaključnem računu.

1.5

Zaključni račun, ki ga je objavila Komisija, kaže, da so 31. decembra 2016 obveznosti skupaj znašale 234,8  milijarde EUR, sredstva skupaj pa 162,7  milijarde EUR. Poslovni izid za leto 2016 je znašal 1,7  milijarde EUR. (11)

1.6

Pri reviziji smo ugotovili, da v zaključnem računu ni bilo pomembno napačnih navedb. Naša opažanja o finančnem poslovodenju in proračunskem upravljanju sredstev EU so v poglavju 2.

1.7

Ključne revizijske zadeve (12) so tiste, ki so bile po naši strokovni presoji najbolj bistvene za našo revizijo računovodskih izkazov za to obdobje. Obravnavali smo jih pri svoji reviziji računovodskih izkazov kot celote in pripravi mnenja o teh izkazih, vendar o teh zadevah ne dajemo ločenega mnenja. V skladu z mednarodnim standardom za vrhovne revizijske institucije (ISSAI) 1701 poročamo o ključnih revizijskih zadevah v okviru svojega mnenja (odstavki VII do XVIII izjave o zanesljivosti).

1.8

Sodišče preučuje prihodke in odhodke EU (13), da oceni, ali so v skladu z veljavnimi zakoni in drugimi predpisi. Rezultati naših revizij prihodkov so predstavljeni v poglavju 4, odhodkov pa v poglavjih 5 do 10 ( okvir 1.2 ). Ključne ugotovitve Sodišča so bile:

1.8 in 1.9

Kar zadeva finančne instrumente za kohezijsko politiko (glej okvir 1.2), Komisija meni, da so bila izplačila končnim prejemnikom do konca marca 2017 v skladu s smernicami o zaključitvi izvršena v določenem obdobju upravičenosti (glej odgovor Komisije na odstavka 6.20 in 6.21).

1.9

Skupna ocenjena stopnja napake Sodišča se je izboljšala v primerjavi s tisto iz prejšnjih let ( okvir 1.3 ), toda še vedno presega našo referenčno vrednost za pomembnost, ki znaša 2 %. Kljub temu je bila približno polovica odhodkov v letu 2016 brez pomembnih napak ( okvir 1.4 ).

1.10

Sodišče ocenjuje, da stopnja napake v odhodkih, ki temeljijo na povračilih, znaša 4,8  % (2015: 5,2  %), kar bistveno presega 2-odstotni prag pomembnosti ( okvir 1.4 ). Pri tej vrsti odhodkov upravičenci za nastale upravičene stroške zahtevajo povračilo iz sredstev EU. Ta plačila vključujejo raziskovalne projekte (poglavje 5) in programe usposabljanja (poglavje 6), pa tudi projekte regionalnega razvoja in razvoja podeželja (poglavji 6 in 7) ter razvojne projekte (poglavje 9). V okviru teh shem morajo prejemniki zagotoviti informacije, ki dokazujejo, da so vključeni v dejavnost, upravičeno do podpore, in da so imeli stroške, za katere lahko zahtevajo povračilo. Pri tem morajo upoštevati zapletena pravila glede tega, kaj je mogoče zahtevati (upravičenost) in kako naj stroški pravilno nastanejo (npr. pravila o javnem naročanju ali državni pomoči). To privede do napak, ki vplivajo na zaključek Sodišča v zvezi z razdelki večletnega finančnega okvira 1a Konkurenčnost (odstavka 5.28 in 5.29), 1b Kohezija (odstavka 6.38 in 6.39), 2 Naravni viri (splošno – odstavka 7.32 in 7.33) in 4 Evropa v svetu (odstavka 9.34 in 9.35).

1.10

Računsko sodišče je potrdilo, da je pri projektih, pri katerih se uporablja poenostavljeno obračunavanje stroškov, manj možnosti za napake kot pri povračilu dejanskih stroškov. Zato je Komisija v zadnjih nekaj letih dejavno spodbujala uporabo poenostavljenega obračunavanja stroškov pri kohezijski politiki in razvoju podeželja. Poleg tega uporaba poenostavljenega obračunavanja stroškov prispeva k zmanjšanju upravnega bremena ter izboljšanju osredotočenosti na rezultate s strani organov upravljanja, plačilnih agencij in upravičencev, zlasti kadar poenostavljeno obračunavanje stroškov temelji na doseganju učinkov ali rezultatov projekta.

Pravila o javnih naročilih in državni pomoči niso specifična za odhodke EU. Za odpravo težav na teh področjih Komisija skupaj z državami članicami izvaja akcijske načrte (glej odgovor Komisije na odstavka 6.15 in 6.18).

Na področju kmetijstva je še vedno treba podrobno nadzirati razvoj podeželja, zlasti kar zadeva naložbene ukrepe. Komisija od držav članic sistematično zahteva, da pripravijo akcijske načrte za popravne ukrepe, kadar so ugotovljene pomanjkljivosti glede kontrol, in jih podpira pri izvajanju teh načrtov. Vendar ob upoštevanju tega, da je treba ohranjati ravnotežje med zakonitostjo in pravilnostjo ter doseganjem ciljev politike, ob tem pa upoštevati stroške realizacije (upravljanje in kontrole), ni mogoče realno pričakovati, da bo z razumnim prizadevanjem mogoče doseči stopnjo napake za plačila upravičencem, nižjo od 2 %. Kljub temu popravljalne zmogljivosti izterjav s strani držav članic in finančni popravki s strani Komisije v letih po letu odhodkov omogočajo Komisiji zagotovilo o odhodkih za SKP.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavka 1.12 in 6.7.

1.11

Sodišče ocenjuje, da stopnja napake za odhodke, ki temeljijo na pravicah (vključno z upravnimi odhodki), znaša 1,3  % (2015: 1,9  %, okvir 1.4 ). Pri tej vrsti odhodkov upravičenci prejmejo plačilo, če izpolnjujejo nekatere pogoje. Ta plačila vključujejo štipendije za študente in raziskovalce (poglavje 5), neposredno pomoč za kmete in kmetijsko-okoljske ukrepe (poglavje 7) ter plače in pokojnine (poglavje 10). Sodišče je ugotovilo izboljšanja na vseh področjih odhodkov, ki temeljijo na pravicah. Ugotavlja tudi, da je ocenjena stopnja napake za neposredno pomoč kmetom pod pragom pomembnosti.

1.11

1.12

Kot je prikazano v  okviru 1.5 , je k naši ocenjeni stopnji napake za leto 2016 največ prispevalo področje kohezije, sledila pa so mu področja naravni viri, konkurenčnost in Evropa v svetu. Ta porazdelitev je skladna z našimi ugotovitvami za leto 2015.

1.12

1.13

Konkurenčnost (poglavje 5): ocenjena stopnja napake znaša 4,1  %, kar je več kot leta 2015 (4,4  %). Veliko odhodkov je izvršenih na podlagi povračila stroškov. Napake pri njih so v bistvu odraz različnih kategorij neupravičenih stroškov (zlasti stroškov dela, drugih neposrednih stroškov in posrednih stroškov).

1.13

1.14

Kohezija (poglavje 6): ocenjena stopnja napake znaša 4,8  %, kar je manj kot leta 2015 (5,2  %). Odhodki na tem področju so večinoma povračila stroškov. Neupravičeni stroški v prijavah odhodkov in neupravičeni projekti pomenijo 70 % napake.

1.14

1.15

Naravni viri (poglavje 7): ocenjena stopnja napake znaša 2,5  %, kar je manj kot leta 2015 (2,9  %). Za Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) se porabi več kot tri četrtine odhodkov na tem področju, ki je brez pomembnih napak (1,7  %). Na področju razvoja podeželja pa še vedno odkrivamo visoke stopnje napake (4,9  %), zlasti pri odhodkih za povračila stroškov. V odhodkih, ki temeljijo na pravicah, v okviru neposredne podpore kmetom, pri kateri se uporabljajo poenostavljena pravila za upravičenost zemljišč in uspešen sistem predhodnih kontrol (IAKS), ki omogoča samodejne navzkrižne preglede med različnimi podatkovnimi zbirkami, nismo odkrili pomembnih napak.

1.15

Glej tudi odgovor Komisije na odstavka 1.10 in 1.12.

1.16

Evropa v svetu (poglavje 9): ocenjena stopnja napake znaša 2,1  %, kar je manj kot leta 2015 (2,8  %). Dve tretjini sta posledica manjkajočih bistvenih dokazili in previsokih obračunanih zneskov pri vmesnih (14) obračunih Komisije.

1.17

Uprava (poglavje 10): na tem področju stopnja napake ni bila pomembna. Ocenjena stopnja napake znaša 0,2  % %, kar je manj kot leta 2015 (0,6  %). Večina odhodkov na tem področju se porabi za plače, pokojnine in nadomestila, ki jih plačujejo institucije in organi EU.

1.18

Za druga področja odhodkov, tudi za razdelek 3 večletnega finančnega okvira, stopenj napake ne ocenjujemo (poglavje 8). Skupni odhodki na teh področjih, ki jih zajema naša izjava o zanesljivosti, so znašali 2,8  milijarde EUR (2,2  % odhodkov, ki jih je zajela naša revizija). Delo, opravljeno v zvezi s temi področji, še naprej prispeva k našim splošnim zaključkom za leto 2016.

1.19

K ocenjeni stopnji napake so tudi v tem letu največ prispevale napake v zvezi z upravičenostjo v okviru shem za povračilo stroškov, in sicer:

1.19

Poenostavitev je najučinkovitejši način zniževanja tveganja napak ter stroškov in bremena kontrol. Za programe z nenehno visokimi stopnjami napake Komisija stalno sprejema preventivne in popravljalne ukrepe, da bi odpravila njihove temeljne vzroke in učinek. Več podrobnosti je na voljo v sporočilu Komisije z naslovom „Temeljni vzroki napak in sprejeti ukrepi (člen 32(5) finančne uredbe)“ (COM(2017) 124 z dne 28. februarja 2017).

1.20

Naša ocenjena stopnja napake na različnih področjih odhodkov kaže na veliko tesnejšo povezavo z osnovo za plačila (tj. povračilo ali pravica) kot z načinom upravljanja (15). Najvišje stopnje napake smo odkrili na področjih kohezije (zanjo se uporablja deljeno upravljanje) in konkurenčnosti (ki ga neposredno upravlja Komisija in posredno pooblaščeni subjekti). Na obeh področjih pri odhodkih prevladujejo sheme na podlagi povračila stroškov ( okvir 1.7 ).

1.21

Za leto 2016 je ocenjena stopnja napake za odhodke v okviru deljenega upravljanja kot celoto znašala 3,3  % (2015: 4,3  %), za vse druge oblike operativnih odhodkov (16) pa tudi 3,3  % (2015: 4,2  %). Ocenjena stopnja napake za upravne odhodke je znašala 0,2  % (2015: 0,6  %).

1.22

Vsak generalni direktorat (GD) Komisije pripravi letno poročilo o dejavnostih. To vključuje izjavo, v kateri generalni direktor daje zagotovilo, da poročilo pravilno prikazuje finančne informacije in da so transakcije, za katere je odgovoren, zakonite in pravilne. Poročilo zajema tudi opis doseganja ključnih ciljev politik (ta je obravnavan v odstavkih 3.5 in 3.18 do 3.32) in poročilo generalnega direktorja o upravljanju komisarjem.

1.22

1.23

Letos so prvič vsi generalni direktorati ocenili stopnjo napake v relevantnih odhodkih. Opredelitev relevantnih odhodkov (17) je v skladu z našo opredelitvijo z izkazi povezanih transakcij (odstavek 10 Priloge 1.1 ).

1.24

Po uvedbi koncepta „znesek, pri katerem obstaja tveganje ob zaključku“ v letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna za leto 2015 so generalni direktorati to informacijo vključili v svoja letna poročila o dejavnostih. Komisija se je osredotočila na učinek večletnih popravljalnih mehanizmov, ki bodo zmanjšali njeno ocenjeno stopnjo napake.

1.24

1.25

V zvezi s kazalniki zakonitosti in pravilnosti so podatki, razkriti v letnih poročilih o dejavnostih, za zneske, pri katerih obstaja tveganje ob izplačilu, v večini primerov v glavnem v skladu z našimi ocenami stopnje napake ( okvir 1.8 ) (18).

1.25

1.26

Ugotovili smo, da so generalni direktorati, ki spadajo pod iste razdelke večletnega finančnega okvira, uporabljali različne pristope za predstavitev stopenj napake in zneskov, pri katerih obstaja tveganje (19). Odkrili smo tudi, da v delu, ki so ga opravili revizijski organi za odhodke v obdobju 2014–2020, obstajajo metodološka tveganja (20). Poleg tega smo ugotovili, da mora Komisija izvesti znatne prilagoditve kontrolnih statističnih podatkov, ki jih predložijo plačilne agencije  (21).

1.26

Glej tudi odgovor Komisije na odstavka 6.33 in 6.34.

1.27

Skupna stopnja napake za plačila v letu 2016, ki jo je izračunala Komisija v okviru letnega poročila o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna, je bila pomembna in je znašala od 2,1  % do 2,6  % (2015: od 2,3  % do 3,1  %). Naša ocenjena stopnja napake znaša 3,1  % (2015: 3,8  %).

1.27

1.28

V dokumentu Razprava o računovodskih izkazih in njihova analiza za leto 2016 se poroča, da skupni izvedeni finančni popravki in izterjave znašajo 3,4  milijarde EUR. V  okviru 1.9 je prikazana razdelitev sporočenih zneskov po področjih porabe in po fazah ciklusa porabe, pri katerih je Komisija uporabila popravljalne ukrepe (prijava/sprejetje odhodkov/plačilo iz proračuna).

1.28

1.29

Leta 2016 je Komisija evidentirala 0,6  milijarde EUR popravkov in izterjav pri viru pred sprejetjem odhodkov, in sicer kot odbitke neupravičenih zneskov od zahtevkov pred izvršitvijo ustreznih plačil iz proračuna EU (odbiti zneski kasneje niso všteti v našo revidirano populacijo, saj transakcije za testiranje izberemo med plačili, ki jih je Komisija sprejela). Tovrstne izterjave (0,4  milijarde EUR) so dosegle več kot štiri petine vseh popravljalnih ukrepov na področjih z neposrednim in posrednim upravljanjem v letu 2016.

1.29

1.30

Preostale 2,8  milijarde EUR so se nanašale na zahtevke, ki jih je Komisija že sprejela (in so bile zato vključene v populacijo plačil, ki smo jih revidirali). Od tega zneska:

(a)

za področje naravni viri: približno 2 milijardi EUR sta se nanašali na sklepe o skladnosti na področju kmetijstva, ki jih je Komisija evidentirala kot namenske prejemke, ki so na voljo za financiranje porabe na področju kmetijstva;

(b)

za področje kohezija: približno 0,6  milijarde EUR so predstavljali prej sprejeti zahtevki za povračilo stroškov za projekte/odhodke, ki so jih države članice preklicale, ter zamenjava z novimi projekti ali odhodki. Tovrstni preklici ne povzročijo vračila sredstev v proračun EU (23);

(b)

Zakonodaja omogoča državam članicam, da prekličejo nepravilne odhodke in jih nadomestijo z novimi pravilnimi odhodki. To ščiti proračun EU in je v skladu z načelom, da so v okviru deljenega upravljanja države članice prve odgovorne za odkrivanje nepravilnosti in izvajanje finančnih popravkov, kadar je to potrebno.

(c)

za področja z neposrednim in posrednim upravljanjem (zlasti konkurenčnost in Evropa v svetu) se je približno 0,1  milijarde EUR nanašalo na zneske, izterjane po plačilu.

1.31

Komisija in države članice lahko popravke in izterjave uporabijo na različne načine ob upoštevanju vrstnega reda, določenega v finančni uredbi (24):

(a)

neustrezno porabljena sredstva: z določitvijo popravkov na podlagi vrednosti napačnih transakcij (posamezni popravki);

(b)

sistematične napake v reprezentativnem vzorcu transakcij: z ekstrapolacijo rezultatov na celotno populacijo (ekstrapolirani popravki);

(c)

sistemske slabosti, pri katerih ni mogoče natančno izračunati finančnih posledic za proračun: z uporabo stopenj, določenih za posamezne primere v smernicah za posamezne sektorje (pavšalni popravki).

(c)

Pavšalni popravki se uporabljajo, kadar obstaja utemeljeno tveganje, da so imele ugotovljene sistemske slabosti finančne posledice za proračun EU, vendar s sorazmernim prizadevanjem ni mogoče natančneje opredeliti finančne škode. Uporabljajo se za odpravo sistemskih slabosti in povezanih tveganj, ki jih te slabosti povzročajo za proračun EU, zaradi česar se uporabljajo tudi za odpravo posameznih nepravilnosti.

1.32

Sodišče pri oceni stopnje napake številnih primerov, v katerih Komisija in države članice uporabijo popravke in izterjave ter o njih poročajo, količinsko ne opredeli:

(a)

pavšalni popravki se uporabljajo za odpravo sistemskih slabosti in ne posameznih nepravilnosti. Sistemske slabosti kažejo na tveganje nepravilnih odhodkov, vendar pa ni vedno mogoče odkriti povezave med temi slabostmi in nepravilnimi plačili, ki jih odkrijemo in količinsko opredelimo v svoji oceni stopnje napake;

(a)

Komisija ščiti proračun EU pred odhodki, ki nastanejo ob kršitvi prava. Kadar s sorazmernim prizadevanjem ni mogoče natančno opredeliti točnih zneskov, lahko Komisija za izpolnitev te obveznosti uporabi ekstrapolirane ali pavšalne popravke. Pavšalni popravki so močna spodbuda za države članice, da izboljšajo svoje sisteme upravljanja in kontrol.

(b)

nekateri primeri, ki jih Komisija oceni kot napake in vodijo do popravkov, za Sodišče niso (količinsko opredeljive) napake. Na primer, zamujeni roki, neobjavljanje in kršitve zahtev v zvezi z navzkrižno skladnostjo se ne upoštevajo pri naši oceni stopnje napake.

(b)

Komisija opozarja, da popravki zaradi kršitev zahtev v zvezi z navzkrižno skladnostjo niso vključeni v oceno popravljalnih zmogljivosti.

1.33

Sodišče si prizadeva upoštevati popravljalne ukrepe držav članic in Komisije, kadar so ti izvedeni pred našo preučitvijo. Preverimo, ali so bili ti popravki (vključno z izterjavami neupravičeno izplačanih sredstev upravičencem in popravki na projektni ravni) uporabljeni ter po potrebi prilagodimo oceno stopnje napake. Vendar se učinek popravljalnih ukrepov po posameznih področjih porabe in po posameznih popravljalnih ukrepih zelo razlikuje.

1.34

Komisija in organi držav članic so popravljalne ukrepe, ki so imeli neposreden vpliv na transakcije in so bili pomembni za naše izračune, uporabili za 41 transakcij, zajetih v vzorec leta 2016. Ti popravljalni ukrepi so zmanjšali našo ocenjeno stopnjo napake za 1,2 odstotne točke (2015: 0,5 odstotne točke). Spremembe števila transakcij, na katere je to vplivalo, in učinka ukrepov na našo ocenjeno stopnjo napake ne pomenijo, da je popravljalni ukrep postal bolj ali pa manj uspešen, kajti ukrepi se nanašajo na razmeroma majhen delež našega vzorca in je zato pričakovati spremembe od enega do drugega leta.

1.34

1.35

Primere domnevnih goljufij, ugotovljenih tako med našo revizijo (vključno z delom v zvezi s smotrnostjo) kot tudi na podlagi informacij, ki jih dobimo neposredno, posredujemo Evropskemu uradu za boj proti goljufijam (OLAF) v predhodno analizo in morebitno preiskavo. Sodišče ne more govoriti o posameznih primerih ali odzivu urada OLAF nanje. Leta 2016:

—

smo za svoje revizijsko delo v zvezi z letnim poročilom ocenili zakonitost in pravilnost približno 1 000 transakcij in pripravili 36 posebnih poročil,

—

smo uradu OLAF posredovali 11 primerov domnevnih goljufij, odkritih pri naših revizijah (2015: 27), in pet primerov, ki so temeljili na informacijah javnosti (2015:15),

—

so se primeri domnevnih goljufij najpogosteje nanašali na umetno ustvarjanje pogojev za izpolnjevanje meril za upravičenost, nezagotovitev blaga/storitev in na prijave stroškov, ki niso izpolnjevali meril za upravičenost, sledili pa so jim nasprotja interesov in druge nepravilnosti pri javnem naročanju.

1.36

Na dan 31. decembra 2016 je bilo na podlagi primerov domnevnih goljufij, ki jih je Sodišče posredovalo uradu OLAF med letoma 2010 in 2016, izvedenih 67 preiskav, od katerih jih 16 še poteka. Urad OLAF nas je obvestil, da je od 51 preiskav, ki jih je opravil in zaključil, 28 preiskav bodisi zaključil s priporočili za izterjavo denarja in začetek sodnega postopka bodisi zaključil, ker so Komisija ali nacionalni organi že sprejeli ukrepe. Na dan 31. decembra 2016 so po poročanju urada OLAF priporočila za izterjave v teh primerih skupaj znašala 247 milijonov EUR. Kadar je urad OLAF primer zaključil brez priporočil za nadaljnje ukrepanje, je bilo najpogosteje ugotovljeno, da ni dokazov o goljufiji, ki vpliva na finančne ali druge interese EU.

1.37

Ključna funkcija tega poglavja je podkrepitev revizijskega mnenja v izjavi o zanesljivosti.

1.38

Rezultati naše revizije kažejo izboljšave v zadnjih nekaj letih. Ugotavljamo, da v odhodkih, ki temeljijo na pravicah, ni pomembnih napak in da odhodki, ki temeljijo na povračilih, vsebujejo pomembne napake. Glede na to ugotavljamo, da napaka ni vseobsegajoča.

2.1

V tem poglavju so predstavljena opažanja Sodišča o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju EU za leto 2016 ter ugotovitve o ključnih tveganjih in izzivih za prihodnje proračune.

2.2

Proračun za katero koli leto mora upoštevati zgornje meje za odobritve za prevzem obveznosti in odobritve za plačila, ki so določene v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 (1), v katerem je navedeno, da lahko EU v obdobju 2014–2020 prevzame obveznosti v višini do 1 087,2  milijarde EUR in izvrši plačila v višini do 1 025,4  milijarde EUR (2). Odobritve za prevzem obveznosti in odobritve za plačila (3) za zadevno leto morajo biti v mejah, določenih v sklepu o lastnih sredstvih (4).

2.3

Komisija je predstavila vmesni pregled izvajanja trenutnega večletnega finančnega okvira skupaj z zakonodajnimi predlogi. Del tega poglavja je nadaljevanje že izraženih mnenj Sodišča o tistih zakonodajnih predlogih, ki se nanašajo na predlog za naslednji večletni finančni okvir (5).

2.4

Plačila, izvršena na podlagi proračunskih odobritev, so znašala 13,7  milijarde EUR manj od odobritev, ki so bile na razpolago v prvotno sprejetem proračunu (130,2  milijarde EUR od razpoložljivih 143,9  milijarde EUR (6) ali 90,5  % skupnega razpoložljivega zneska) (glej okvir 2.1 ).

2.5

Stopnja plačil je bila nizka, ker so organi držav članic predložili nižje zahtevke za plačila iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov (ESI), kot je bilo predvideno. Vzrok za to so bile zamude pri izvajanju programov v prvih letih sedanjega večletnega finančnega okvira, ki so po pojasnilih Komisije nastale iz naslednjih vzrokov (7):

(a)

precejšnjih zamud pri izvajanju programov za obdobje 2007–2013;

(b)

poznega sprejetja pravnih podlag za programe za obdobje 2014–2020 (8);

(c)

zamud, ki so jih imele države članice pri ustanavljanju nacionalnih organov, odgovornih za upravljanje sredstev EU, in obveščanju EU o tem;

(d)

časa, ki je bil potreben za prilagoditev na spremembe pravil v zvezi s programi in projekti v novem obdobju;

(e)

odobritve dodatnega leta, v katerem lahko države članice izvršijo plačila na podlagi prevzetih obveznosti za obdobje 2014–2020 (t. i. pravilo n+3) (9).

2.6

Kot je ugotovila Komisija (10), so bile zamude pri izvajanju programov v okviru skladov ESI v prvih treh letih večletnega finančnega okvira 2014–2020 daljše od tistih, ki so nastale pri izvajanju programov v okviru strukturnih skladov in Kohezijskega sklada v začetku obdobja 2007–2013.

2.7

Zaradi nizke stopnje zahtevkov za plačila, prejetih med letom, sta proračunska organa spremenila proračun za leto 2016 tako, da sta odobritve za plačila zmanjšala za 7,3  milijarde EUR (11). Kljub temu zmanjšanju je bil presežek zaradi majhnega števila zahtevkov za plačilo najvišji presežek po letu 2002, in sicer je znašal 6,4  milijarde EUR (12) (leta 2015: 1,3  milijarde EUR).

2.8

Večletni finančni okvir 2014–2020 ima številne instrumente za lažje izvrševanje proračuna in zadržanje sredstev v rezervi. Najpomembnejši med njimi so:

(a)

skupna razlika v okviru zgornje meje za plačila, ki, kot je določeno v členu 5 uredbe o večletnem finančnem okviru, omogoča prenos neporabljenih odobritev plačil na prihodnja leta, pod pogojem, da se ne preseže zgornja meja večletnega finančnega okvira. Zato je mogoče neporabljeni znesek v višini 13,7  milijarde EUR iz leta 2016, naveden v odstavku 2.4, prenesti in uporabiti v prihodnjih letih. Najvišji znesek, izražen v cenah iz leta 2011, za prenos neporabljenih odobritev plačil, kot je določen v večletnem finančnem okviru za leta 2018–2020, je 31 milijard EUR (leta 2018: 7 milijard EUR, leta 2019: 11 milijard EUR, leta 2020: 13 milijard EUR);

(b)

štirje posebni instrumenti (13) za odzivanje na nepredvidene dogodke in spremembo prioritet. Po podatkih iz vmesnega poročila, ki ga je Komisija objavila leta 2016 (14), je znašal skupen znesek, ki je bil do leta 2020 še na razpolago, 7,4  milijarde EUR. Glede na izjavo Sveta (15), objavljeno v času vmesnega pregleda večletnega finančnega okvira, se lahko proračunski organ za vsak primer posebej odloči, ali bo plačila, povezana s posebnimi instrumenti, všteval v zneske pod zgornjimi mejami za plačila;

(c)

varnostna rezerva (16) do 0,03  % BND (približno 4,5  milijarde EUR), ki omogoča, da se sredstva zaradi nepredvidenih okoliščin in kot zadnja možnost prenesejo med leti in prerazporedijo med razdelki, pod pogojem, da se pri tem ne presežejo zgornje meje večletnega finančnega okvira. Ta rezerva je bila uporabljena za odobritve za plačila leta 2014 in naj bi se izravnala z leti 2017–2020. Pri odobritvah za prevzem obveznosti se je varnostna rezerva uporabila za prerazporeditev 2,1  milijarde EUR v letih 2016 in 2017 iz drugih razdelkov v razdelka 3 in 4 večletnega finančnega okvira kot odziv na begunsko krizo (17);

(d)

skupna razlika do zgornje meje za obveznosti (18), ki omogoča prenos neporabljenih odobritev za prevzem obveznosti v prihodnja leta, vendar se smejo ta uporabiti samo za rast in zaposlovanje, zlasti za reševanje brezposelnosti mladih. Skoraj vsa skupna razlika do zgornje meje za obveznosti za leti 2014 in 2015 (1,8  milijarde EUR od 2,0  milijarde EUR (19)) je bila dodeljena skladu EFSI.

2.9

Ti instrumenti so bili vzpostavljeni, da omogočijo odzivanje v izrednih razmerah in da v okviru proračunskega sistema EU, ki naj bi zagotavljal predvidljivo financiranje dolgoročnih programov porabe EU, dajejo nekaj fleksibilnosti. Zaradi zamud pri programih porabe EU v prvih letih večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020, ki naj bi se zato v obdobju do leta 2020 pospešeno izvajali, zgornje meje večletnega finančnega okvira morda ne bodo omogočale zadostne fleksibilnosti za financiranje odziva EU na morebitne nepričakovane dogodke, ki bi še lahko nastopili pred koncem trenutnega večletnega finančnega okvira.

2.9

2.10

Poleg uporabe skupnih razlik in rezerv, ki je opisana zgoraj, lahko Svet soglasno spremeni samo uredbo o večletnem finančnem okviru tako, da spremeni zgornje meje za odobritve (20).

2.11

EU je leta 2016 prevzela obveznosti v višini 155,2  milijarde EUR od možnih 156,1  milijarde EUR ali 99,4  % celotnega razpoložljivega zneska (21) brez namenskih prejemkov.

2.12

Ker so bile odobritve za prevzem obveznosti uporabljene skoraj v celoti, plačila pa so bila nižja od načrtovanih, so se neporavnane obveznosti v letu 2014 najprej zmanjšale, nato pa so v letih 2015 in 2016 spet narasle in pri znesku 238,8  milijarde EUR dosegle najvišjo raven doslej (glej okvir 2.9 ). V letu 2017 naj bi se neporavnane obveznosti še povečale, saj so v proračunu za leto 2017 predvidene odobritve za prevzem obveznosti v višini 157,9  milijarde EUR in odobritve za plačila v višini 134,4  milijarde EUR, kar pomeni povišanje neporavnanih obveznosti za največ 23,5  milijarde EUR.

2.13

Ta zaloga neporavnanih obveznosti je kumulativna razlika med obveznostmi in dotlej izvršenimi plačili na njihovi podlagi manj razveljavitve prevzetih obveznosti. Razveljavitve prevzetih obveznosti so predstavljale razmeroma majhen delež obveznosti, prevzetih za obdobje 2007–2016 (27 milijard EUR od skupaj 1 446  milijard EUR ali 1,9  %).

2.14

Velika večina neporavnanih obveznosti se nanaša na večletne programe porabe, pri katerih lahko časovni zamik med prevzemom obveznosti in ustreznim plačilom traja več kot eno leto, pogosto pa tudi do tri leta. Na podlagi podatkov iz leta 2016 so bile neporavnane obveznosti ob koncu leta za 72 % višje kot leta 2007 in enake 2,9 leta (22) plačil, medtem ko so bile v letu 2007 enake 2,2  leta plačil. To povečanje neporavnanih obveznosti pomeni tveganje za nastanek problemov pri financiranju v prihodnosti (glej odstavke 2.32 do 2.39).

2.14

2.15

Poleg neporavnanih obveznosti je imela EU ob koncu leta 2016 neporavnanih še veliko dolgoročnih obveznosti, jamstev in pravnih obveznosti.

2.16

Največja posamezna dolgoročna obveznost EU je 67,2  milijarde EUR za pokojnine zaposlenih (2015: 63,8  milijarde EUR). Zaposleni sicer prispevajo za svoje pokojnine, vendar se ti prispevki obravnavajo kot splošni prihodki proračuna EU, obveznost pa ni izravnana z nobenimi specifičnimi sredstvi.

2.17

V zadnjih letih EU proračun vedno bolj uporablja za zagotavljanje jamstev za posojila in finančne instrumente (glej okvir 2.2 ). To so pogojne obveznosti, ki se razkrijejo v zaključnem računu EU (23). Za morebitno kritje teh jamstev je treba ohranjati razliko med stopnjo odobritev za plačila v proračunu in najvišjo stopnjo, ki je dovoljena v skladu s sklepom o lastnih sredstvih.

(*)

Izpostavljenost na dan 31. decembra 2016 zajema samo zneske, izplačane končnim upravičencem. Naročila so bila sklenjena za dodatnih 17,5  milijarde EUR, ki pa ob koncu leta 2016 še niso bili izplačani (9,0  milijarde EUR za jamstvo v okviru mandata za zunanja posojila, 6,9  milijarde EUR za jamstvo EFSI in 1,6  milijarde EUR za posojila v okviru makrofinančne pomoči in posojila Euratoma).

(1)

Glej pojasnilo 4.1.1 Konsolidiranega zaključnega računa Evropske unije za proračunsko leto 2016 (zaključni račun EU za leto 2016).

(2)

Glej pojasnilo 4.1.2 zaključnega računa EU za leto 2016.

(3)

Glej pojasnilo 4.1.3 zaključnega računa EU za leto 2016.

2.18

Proračun EU ima dva sklada za kritje proračunskih jamstev: jamstveni sklad za zunanje ukrepe s sredstvi v višini 2,3  milijarde EUR in jamstveni sklad EFSI s sredstvi v višini 1,0  milijarde EUR ob koncu leta 2016 (24), ki se bodo do leta 2022 povečala na 8 milijard EUR. Proračun vsebuje tudi rezervacije za pričakovane izgube v zvezi z jamstvi, ki so konec leta 2016 znašale 0,9  milijarde EUR (25), potem ko je bilo med letom dodanih 0,5  milijarde EUR rezervacij, vključno za posojila v zvezi s Sirijo. Pri jamstvih v zvezi s finančno pomočjo državam članicam se lahko vse obveznosti, ki se pojavijo, krijejo iz odobritev, ki presegajo zgornje meje večletnega finančnega okvira (26), vendar jih je treba plačati v okviru proračuna EU.

2.19

Komisija je predlagala ustanovitev skupnega sklada za rezervacije za kritje obveznosti, ki izhajajo iz finančnih instrumentov, proračunskih jamstev in finančne pomoči (27).

2.20

Dolgoročne pravne obveznosti, ki niso pokrite z neporavnanimi proračunskimi obveznostmi, so bile ob koncu leta 2016 prav tako visoke in so znašale 22 milijard EUR (28), (glej okvir 2.3 ). Plačane bodo iz prihodnjih letnih proračunov.

2.21

Število finančnih instrumentov, ki prejemajo proračunsko podporo EU, se je povečalo (glej okvir 2.4 ) in naj bi še povečevalo do leta 2020. Skrbno upravljanje je potrebno za zagotovitev, da je poraba razpoložljivih sredstev uspešna, učinkovita in gospodarna in da se kakršne koli spremembe sprejmejo šele po temeljiti oceni učinka.

2.21

Kadar so predvidene spremembe, bi morala predhodna ocena vključevati analizo izkušenj, pridobljenih s prejšnjimi podobnimi instrumenti.

Za centralno upravljane instrumente so v zadevnih pravnih podlagah predvideni vmesni pregledi ali ocene.

Komisija bo za vse take prihodnje vmesne preglede finančnih instrumentov zagotovila, da vključujejo pridobljene izkušnje in učinek vseh večjih socialno-ekonomskih sprememb na namen instrumenta in ustrezen prispevek iz proračuna EU.

2.22

Sklad EFSI bo še naprej rasel in postaja eden glavnih virov financiranja (29). Do konca leta 2016 je Skupina EIB za sklad EFSI podpisala pogodbe v skupni vrednosti 21,3  milijarde EUR (30). Naložbeno obdobje sklada EFSI še ni končano. V  okviru 2.5 je prikazana razdelitev finančnih sredstev sklada EFSI po državah članicah do konca leta 2016.

2.22

2.23

Sklad EFSI je nov centralizirani inovativni instrument, namenjen državam članicam za podpiranje naložb v EU. Ureditev upravljanja sklada EFSI določa, da se izvršna pooblastila prenesejo na EIB, javni nadzor pa je bolj omejen kot pri drugih instrumentih, ki prejemajo sredstva iz proračuna EU, kot je prikazano v  okviru 2.8 .

2.23

2.24

Ker sredstva skladov ESI predstavljajo za nekatere države članice velik delež izdatkov sektorja država, je pomembno poudariti, da v devetih državah članicah neporavnane obveznosti v zvezi s sredstvi skladov ESI predstavljajo več kot 15 % izdatkov sektorja država v letu 2016 (glej okvir 2.6 ).

2.25

Zaradi velikih zneskov odobritev za prevzem obveznosti, ki so v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 še na voljo, bi lahko imele države članice, pri katerih sredstva skladov ESI predstavljajo pomemben delež izdatkov sektorja država, težave najti visokokakovostne projekte, za katere bi lahko porabile razpoložljiva sredstva EU, ali projekte, ki bi jih lahko sofinancirale.

2.25

2.26

Prejemki iz proračuna EU predstavljajo pomemben delež kapitalskih naložb nekaterih držav članic ne glede na proračunsko leto. To pomeni, da lahko imata velikost in čas izplačila takih prejemkov pomembne makroekonomske učinke, na primer na naložbe ter na rast in delovna mesta. Te učinke je treba pri načrtovanju prihodnjih odhodkov proračuna EU zadostno upoštevati (glej okvir 2.7 ) (31).

(***)

Hrvaška je postala članica EU leta 2013.

2.27

Ključni izziv na področju finančnega poslovodenja v letu 2016 je bila mobilizacija virov za spopadanje z begunsko krizo in integracijo migrantov, vključno z nujno pomočjo v EU. Finančni odziv EU je zajemal okrepitev financiranja na nekaterih obstoječih področjih, vzpostavitev novih instrumentov za financiranje in spodbujanje dodatnih prispevkov tretjih strani (32).

2.28

Komisija o skupnem znesku sredstev, ki so bili mobilizirani za begunsko in migracijsko krizo v letu 2016, ni poročala, težko pa ga je tudi oceniti. Kot v mnogih drugih primerih tudi ta sredstva predstavljajo le del odobrenih proračunskih sredstev na zadevnih področjih politike. Komisija sicer poroča o vsakem posameznem instrumentu, da pa bi lahko poročala o skupnem znesku, bi morala vzpostaviti posebno strukturo poročanja.

2.28

Komisija bo proučila možnosti utrditve obstoječega poročanja, da bi lahko pripravljala izčrpne informacije o izdatkih na področju beguncev in migracij.

2.29

Proračun EU se je z leti zelo spremenil, dodanih pa je bilo tudi več drugih mehanizmov za financiranje politik EU. Do takega razvoja je prišlo zaradi potrebe po dodatnih finančnih sredstvih, s katerimi bi se odzvali na nove izzive, kot so finančna kriza, podnebne spremembe, migracije in begunci, ter po bolj učinkoviti in inovativni uporabi razpoložljivih sredstev, kot so posojila, jamstva in naložbe v lastniški kapital.

2.29 do 2.31

Sedanja finančna struktura EU je omogočila mobilizacijo sredstev za nove prednostne naloge in delovanje po načelu „storiti več z manj“. Proračun EU ni edino sredstvo financiranja politik EU. Vendar zaključni računi EU zajemajo vse instrumente in vključujejo vse agencije, ki vplivajo na proračun EU. Zaključne račune EU revidira Evropsko računsko sodišče. Nekateri mehanizmi so bili vzpostavljeni v odziv na krizo euroobmočja in so medvladne narave, zato so zunaj okvira proračuna EU. Drugi instrumenti, kot so skladi EFSI in Evropski investicijski sklad, dopolnjujejo bolj tradicionalne mehanizme izvrševanja proračuna EU, s čimer krepijo njegov doseg in učinek finančnega vzvoda.

Vsi organi, ki upravljajo nove finančne mehanizme, pripravljajo letna poročila o odgovornosti, zunanji revizor pa predloži mnenje. Poleg tega se zaradi odgovornosti in preglednosti zagotavljajo posebna poročila, kot so poročila o finančnih instrumentih, skrbniških skladih in instrumentu za begunce v Turčiji.

Komisija je sprejela razmislek o prihodnosti financ EU, v katerem je pojasnjena sedanja finančna struktura EU. To področje bo ključni element naslednjega večletnega finančnega okvira.

2.30

Število subjektov in instrumentov, ki so vključeni v financiranje izvajanja politik EU, se je zato zelo povečalo, kar je privedlo do kompleksnega spleta ureditev, ki veljajo za proračun EU (glej okvir 2.8 ).

2.31

Proračun EU je enotni mehanizem, za katerega veljajo posebna pravila. To pomaga zagotoviti odgovornost in preglednost za naše deležnike, vključno z Evropskim parlamentom in Svetom. Ker se za izvajanje politik EU ob proračunu EU vse bolj uporabljajo tudi drugi finančni mehanizmi, se pojavlja tveganje, da se bo ta raven odgovornosti in preglednosti zmanjšala, saj ureditve za poročanje, revizijo in javni nadzor niso usklajene. Sodišče, na primer, revidira in poroča le o nekaterih finančnih mehanizmih, zato je javni nadzor nepopoln. Menimo, da trenutne ureditve otežujejo uspešno upravljanje, revizijo, nadzor in poročanje ter zagotavljanje ustreznega pregleda nad stroški in koristmi za državljane EU.

(1)

Vključno s pravnimi obveznostmi, ki še niso pokrite s proračunskimi odobritvami za prevzem obveznosti: instrument za povezovanje Evrope (CEF), Copernicus, ITER, Galileo, sporazumi o ribolovu in drugi.

(2)

Pobuda za MSP, ki jo upravlja EIB v imenu držav članic v okviru deljenega upravljanja s Komisijo; drugi finančni instrumenti, ki jih upravlja EIB v imenu Komisije kot pooblaščeni subjekt.

(3)

Organ odločanja je uprava/upravni odbor, ki ga sestavljajo člani iz vseh držav članic.

(4)

Upravljanje izvaja EIB v imenu Komisije kot pooblaščeni subjekt.

(5)

Sklade in operacije izvajajo države članice.

(6)

Organ odločanja je uprava/upravni odbor, ki ga sestavljajo člani iz držav članic in drugi deležniki. Nekateri odbori nimajo članov iz vseh držav članic.

(7)

Proračunska organa podelita razrešnico samo za del instrumentov kombiniranja, ki se financirajo iz splošnega proračuna EU.

(8)

Instrumenti za razvojno sodelovanje (DCI): Sklad za spodbujanje naložb v sosedstvo (NIF); Sklad za spodbujanje naložb v Srednjo Azijo (IFCA) in Sklad za spodbujanje naložb v Azijo (AIF); Sklad za spodbujanje naložb v Latinsko Ameriko (LAIF).

(9)

Financirajo ga poslovne banke. Upravni odbor sestavljajo člani iz vseh držav članic.

(10)

Evropsko računsko sodišče revidira samo operacije z jamstvom splošnega proračuna EU.

(11)

Poročilo o izvrševanju proračuna se predloži Svetu, razrešnico pa podelijo upravni odbori agencij. Komisija lahko v imenu EU sodeluje pri projektih agencij. Finančna sredstva dajejo države članice vsake agencije. Za splošno organizacijo in delovanje agencije je zadolžen Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko.

(12)

Medvladni subjekt.

(13)

Pristojnosti Evropskega računskega sodišča so omejene na preučitev učinkovitosti upravljanja ECB.

(14)

Evropsko računsko sodišče pri EIB revidira samo njen mandat v zvezi z EU. Evropski investicijski sklad (EIF) je del Skupine EIB.

(15)

Delničarji so države članice EU, druge države, EU in EIB.

2.32

Obstaja tveganje, da bo v zadnjih letih trenutnega večletnega finančnega okvira in prvih letih naslednjega prišlo do zaostanka pri neplačanih zahtevkih za plačila, kot se je to zgodilo v obdobju 2013–2015, saj odobritve za plačila v trenutnem finančnem okviru morda ne bodo zadostovale za poplačilo vseh zahtevkov za plačila, vloženih do leta 2020 (33).

2.32

2.33

Komisija je v svoji napovedi do leta 2020, objavljeni v vmesnem pregledu (34), zaključila, da bi morale skupne zgornje meje za plačila v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 ravno zadostovati, zato ne bo prišlo do novih nenormalnih zaostankov pri neplačanih zahtevkih za plačila ob koncu obdobja. Pogoj za to je, da se posebni instrumenti ne vštevajo v zneske pod zgornjimi mejami večletnega finančnega okvira in da ne veljajo najvišji zneski za uporabo skupne razlike v okviru zgornje meje za plačila v letih 2018–2020, kot so določeni v uredbi o večletnem finančnem okviru. Glede na revizijo uredbe o večletnem finančnem okviru (35) še ni jasno, ali se posebni instrumenti v resnici ne bodo vštevali v zneske pod zgornjimi mejami (glej odstavek 2.8 (b)), najvišji zneski za uporabo skupne razlike v okviru zgornje meje za plačila pa bi lahko ostali veljavni (glej odstavek 2.8(a)). Poleg tega obstaja možnost, da bo znesek zahtevkov za plačilo, ki jih bodo predložile države članice, večji od pričakovanega.

2.33

2.34

Če se bodo obstoječi trendi nadaljevali (36), bodo glede na našo projekcijo (ki je blizu projekciji Komisije, objavljeni v vmesnem pregledu (37)) neporavnane obveznosti do leta 2020 narasle na rekordnih 262 milijard EUR (glej okvir 2.9 ).

2.35

Te neporavnane obveznosti bo treba odplačati z odobritvami za plačila iz naslednjega večletnega finančnega okvira, predvsem v prvih treh letih naslednjega večletnega finančnega okvira.

2.36

Zmanjšanje tega povečanja neporavnanih obveznosti in s tem reševanje dodatne izpostavljenosti in tveganja pojava zaostankov bi se lahko doseglo, če bi se vključile zadostne dodatne odobritve za plačila, ki bi presegale tiste, ki so potrebne za kritje novih programov naslednjega večletnega finančnega okvira, in/ali zmanjšale odobritve za prevzem obveznosti za nove programe naslednjega večletnega finančnega okvira, da bi ostalo dovolj odobritev za plačila za kritje teh neporavnanih obveznosti.

2.37

To bi bilo bolj zaželeno, kot da bi se dovolj odobritev za plačila za kritje neporavnanih obveznosti ustvarilo z zamudami pri izvajanju programov v novem večletnem finančnem okviru, kot se je nenamerno zgodilo v prvih letih sedanjega večletnega finančnega okvira, saj bi s tem problem spet samo preložili v prihodnost.

2.38

Člen 323 PDEU določa, da Evropski parlament, Svet in Komisija zagotovijo, da so Uniji na voljo finančna sredstva, ki ji omogočajo izpolnjevanje njenih pravnih obveznosti do tretjih strani. Sklep Sveta o lastnih sredstvih (38) zahteva, da je treba ohranjati pravilno razmerje med odobritvami za prevzem obveznosti in odobritvami za plačila, da se v nadaljnjih letih zagotovi njihovo ravnovesje.

2.39

Komisija bo imela priložnost za obravnavo tega vprašanja, ko bo predložila predloge za novi večletni finančni okvir (39) na podlagi napovedi za potrebe porabe v obdobju po letu 2020 (40), kakor je bilo priporočeno v naših letnih poročilih v preteklih letih (41).

2.40

Zaradi zamud pri izvajanju programov v prvih treh letih trenutnega večletnega finančnega okvira je bil izveden prenos odobritev za prevzem obveznosti iz leta 2014 zlasti na leti 2015 in 2016, prišlo pa je tudi do nizke stopnje plačil v letu 2016 (odstavki 2.4 do 2.10).

2.41

Veliko so se uporabljali posebni instrumenti in rezerve, preostali zneski pa morda ne bodo zadostovali za financiranje nepredvidenih dogodkov, ki se še lahko pripetijo do leta 2020 (odstavki 2.8 do 2.10).

2.41

2.42

Ustvarjena je bila rekordna raven neporavnanih obveznosti, ki so bile za 72 % višje kot leta 2007. Tako so se povečali tudi zneski, ki jih EU dolguje, in s tem tudi finančna izpostavljenost proračuna EU (odstavki 2.11 do 2.14). Skupna finančna izpostavljenost proračuna EU se je povečala, velike dolgoročne obveznosti, jamstva in pravne obveznosti (odstavki 2.15 do 2.20) pa pomenijo, da bo v prihodnosti potrebno skrbno upravljanje.

2.42

2.43

EU vse bolj uporablja finančne instrumente. Z ustanovitvijo Evropskega sklada za strateške naložbe so bile ustvarjene nove ureditve upravljanja z bolj omejenim javnim nadzorom, kot velja za druge instrumente, financirane iz proračuna EU (odstavki 2.21 do 2.23).

2.43

2.44

Sredstva EU predstavljajo bistven delež izdatkov nekaterih držav članic, zato lahko imata obseg in čas prejetja sredstev precejšen makroekonomski vpliv, npr. na naložbe, rast in delovna mesta (odstavki od 2.24 do 2.26).

2.45

Komisija je mobilizirala različne vire za obvladovanje begunske in migracijske krize, vendar ni vzpostavila strukture poročanja, na podlagi katere bi lahko o porabi teh sredstev celostno poročala (odstavka 2.27 in 2.28).

2.45

Komisija bo proučila možnosti utrditve obstoječega poročanja, da bi lahko pripravljala izčrpne informacije o izdatkih na področju beguncev in migracij.

2.46

Mehanizmi za financiranje politik EU postajajo vse bolj zapleteni, zato se pojavlja tveganje zmanjšanja odgovornosti in transparentnosti (odstavki 2.29 do 2.31).

2.46

2.47

Proti koncu trenutnega večletnega finančnega okvira in v prvih letih naslednjega se lahko pojavi zaostanek pri plačilih, financiranje novega večletnega finančnega okvira pa bo zahtevalo realne proračunske odobritve za kritje napovedanih neporavnanih obveznosti (odstavki 2.32 do 2.39).

2.47

2.48

Sodišče priporoča Komisiji, naj:

—

priporočilo 1: v svoji napovedi odobritev za plačila za naslednji večletni finančni okvir upošteva rast neporavnanih obveznosti, da bi pomagala zagotoviti ustrezno ravnovesje med odobritvami za prevzem obveznosti in odobritvami za plačila;

—

priporočilo 2: skupaj z Evropskim parlamentom in Svetom zagotovi usklajen pristop za reševanje vprašanja, ali se posebni instrumenti vštevajo v zneske pod zgornjimi mejami za odobritve za plačila, ki veljajo za večletni finančni okvir;

—

priporočilo 3: za namene upravljanja in poročanja določi način za evidentiranje proračunskih odhodkov EU, ki bi omogočal poročanje o vseh finančnih sredstvih v zvezi z begunsko in migracijsko krizo;

—

priporočilo 4: v okviru razprave o prihodnosti Evrope pozove Evropski parlament in Svet k razmisleku o tem, kako bi bilo mogoče reformirati proračunski sistem EU, da bi omogočal boljše ravnovesje med predvidljivostjo in odzivnostjo, ter kako bi bilo najlažje zagotoviti, da splošne ureditve financiranja ne bodo bolj zapletene, kot je potrebno, da se dosežejo cilji politike EU ter zagotovijo odgovornost, preglednost in možnost revidiranja.

3.1

Sodišče v tem poglavju vsako leto analizira več vidikov, povezanih s smotrnostjo: dosežene rezultate proračuna EU, ki ga izvršuje Komisija v sodelovanju z državami članicami (1). Letos je obravnavalo:

3.2

Večina velikih in kompleksnih organizacij ima postopke za merjenje smotrnosti in poročanje o njej, s katerimi lahko prikaže uspešnost operacij in poudari področja, ki jih je treba izboljšati. V odstavkih 3.3–3.12 je pregled okvira za poročanje o smotrnosti. V odstavkih 3.13–3.51 je primerjava tega okvira s standardi in dobrimi praksami, ki se uporabljajo drugod.

3.3

Komisija je na tem področju v zadnjih letih uvedla več sprememb, predvsem z vodenjem pobude „proračun, usmerjen v rezultate“ (BFOR) (2). Poročanje o smotrnosti je v središču pobude, katere cilj je poiskati načine za večjo odprtost, pravočasnost in učinkovitost obveščanja o rezultatih proračuna EU.

3.3

3.4

V  okviru 3.1 je pregled okvira za poročanje o smotrnosti. Odraža to, kako Komisija razlikuje med lastno smotrnostjo in smotrnostjo proračuna EU. V tem delu so opisana glavna poročila, navedena v okviru.

3.4

3.5

V skladu s finančno uredbo mora Komisija pripraviti izjave o programih (3), v katerih utemelji zahtevano financiranje za programe EU v predlogu proračuna. V izjave se za vsak program vključijo posodobljene informacije o izvajanju s ključnimi finančnimi informacijami in informacijami o smotrnosti (4), pri čemer se uporabijo kazalniki, ki bodo veljali v celotnem sedemletnem obdobju večletnega finančnega okvira (glej okvir 3.2 ). S tem pristopom proračunski organ med proračunskim postopkom lahko upošteva smotrnost.

3.5

3.6

Na nekaterih področjih porabe PDEU, finančna uredba ali pravila za posamezne sektorje od Komisije zahtevajo pripravo sektorskih poročil. Ker se cilj, struktura in vsebina teh poročil razlikujejo glede na različne zahteve, se razlikuje tudi njihova osredotočenost na vidik smotrnosti. V nekaterih sektorskih poročilih so raznolike in količinsko opredeljene informacije o smotrnosti. Komisija spremlja nekatere podatke o smotrnosti za posamezne sektorje na spletu in pogosto posodablja informacije.

3.7

Generalni direktorati Komisije so pripravili večletne (2016–2020) strateške načrte, v katerih so določeni cilji, ki srednjeročno usmerjajo operativne dejavnosti. V načrtih upravljanja generalni direktorati svojo večletno strategijo in cilje razčlenijo v letne izložke, ukrepe in intervencije. Vsako letno poročilo o dejavnostih generalnega direktorata vsebuje rezultate z navedbo zastavljenih ciljev in oceno tega, koliko so operativni odhodki prispevali k dosežkom politike (6). Letna poročila o dejavnostih vključujejo tudi finančne informacije in informacije o upravljanju, kot so rezultati preverjanja zakonitosti in pravilnosti.

3.8

Komisija je v svojih smernicah za boljše pravno urejanje (7) vrednotenje opredelila kot presojo na podlagi dokazov o tem, koliko:

3.9

V skladu s smernicami za boljše pravno urejanje mora Komisija sorazmerno vrednotiti vse dejavnosti EU, ki porabljajo sredstva, in tiste, ki ne porabljajo sredstev, če naj bi imele socialen ali ekonomski učinek. Vsak generalni direktorat je odgovoren za vrednotenje lastnih dejavnosti. Vrednotenja so lahko v celoti centralizirana v horizontalni enoti, v celoti prenesena na operativne enote, lahko pa se uporablja kombiniran model, pri katerem je lahko vrednotenje za operativne namene decentralizirano, vendar podporo zagotavlja osrednja enota za vrednotenje.

3.10

Do konca leta 2015 je imela Komisija podatkovno zbirko vrednotenj (8), v kateri je bilo evidentiranih skoraj 1 600 vrednotenj, izvedenih med letoma 1999 in 2015, v povprečju 100 letno (glej okvir 3.3 ). Skupni stroški vrednotenj so v letu 2016 znašali več kot 60 milijonov EUR (skupaj s študijami 210 milijonov EUR (9)). Komisija je nato nehala uporabljati javno podatkovno zbirko vrednotenj in uvedla podatkovno zbirko študij. Po navedbah Komisije je glavni namen zbirke študij omogočanje izmenjave ugotovitev vrednotenj med različnimi institucijami EU, medtem ko je javna platforma za izmenjavo vseh vrednotenj in informacij o študijah knjigarna EU Bookshop.

3.11

Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna je odziv na zahteve iz člena 318 PDEU (za vrednotenje financ EU, ki temelji na rezultatih) in člena 66(9) finančne uredbe (za povzetek letnih poročil o dejavnostih). Z združitvijo dveh prej ločenih poročil želi Komisija pripraviti enoten dokument za organ za razrešnico, ki bi zajemal upravljanje proračuna EU in njeno vrednotenje doseženih rezultatov.

3.11

3.12

Obstajajo tudi druga redna in občasna poročila Komisije, ki vključujejo podatke o ciljih in kazalnikih smotrnosti ter koristnosti ali dosežkih projektov.

(i)

V letnem splošnem poročilu o dejavnostih Evropske unije (10), objavljenem marca, so podrobno opisani pomembni dogodki, pobude in odločitve iz preteklega leta, razvrščeni glede na deset prioritet Komisije.

(ii)

V finančnem poročilu o letnem proračunu EU (11), objavljenem julija kot del celovitega svežnja finančnih poročil, je obravnavano upravljanje proračuna v preteklem letu.

(iii)

Junckerjeva Komisija: poročilo po dveh letih (12) je bilo objavljeno novembra 2016 za pregled napredka, doseženega na področju desetih prioritet Komisije v dveh letih od začetka mandata.

(iv)

Predsednikov letni govor o stanju v Uniji (13) v Evropskem parlamentu septembra, za katerega so bili objavljeni spremni dokumenti.

(v)

Spletno orodje EU Results (14) je spletna zbirka projektov, ki jih financira EU, od katerih ima vsak izjavo o rezultatih, nekateri pa tudi številčne podatke.

3.13

Sodišče je za ugotavljanje dobrih praks poročanja o smotrnosti:

(i)

preučilo ustrezne mednarodne standarde, kot je smernica priporočene prakse št. 3 Odbora za mednarodne računovodske standarde za javni sektor – Reporting Service Performance Information  (15);

(ii)

opravilo anketo o poročanju o smotrnosti; poleg izčrpnega odgovora Komisije, je Sodišče obravnavalo še 17 odgovorov iz držav članic EU, drugih nacionalnih vlad in drugih mednarodnih organizacij;

(iii)

pregledalo javno dostopne informacije o smotrnosti za izbor 14 vlad in mednarodnih organizacij (16);

(iv)

preučilo ocenjevalna poročila, ki jih je med letoma 2011 in 2016 izdalo omrežje za spremljanje uspešnosti multilateralnih organizacij (Multilateral Organisation Performance Assessment Network – MOPAN) (17) in ki so vedno vsebovala elemente poročanja o smotrnosti organizacije.

3.14

Čeprav obstajajo pomembne razlike med EU in drugimi mednarodnimi organizacijami in vladami, morajo tudi zadnje izpolnjevati pravne zahteve in tudi zanje veljajo posebne operativne omejitve. Tudi druge mednarodne organizacije imajo enake težave pri vzpostavljanju povezave med svojimi ukrepi in končnim učinkom/smotrnostjo. Sodišče je ugotovilo šest področij (B do G spodaj) z dobrimi praksami, ki bi Komisiji lahko pomagale dodatno razviti njeno poročanje o smotrnosti.

3.14

3.15

V Avstraliji vladne službe za okvir smotrnosti pripravljajo tri osrednje dokumente: poročila o predlogu proračunov za posamezne portfelje, v katerih so opredeljena proračunska sredstva za posamezne programe, poslovne načrte, v katerih so določeni nameni in dejavnosti javnih subjektov, in letna poročila s povratnimi informacijami o rezultatih. Subjekti morajo zagotoviti usklajenost med temi dokumenti (18). O merilih za smotrnost v vsakem dokumentu je treba poročati združeno v enotni letni izjavi o smotrnosti (navedeni v letnih poročilih na koncu proračunskega leta).

3.16

V Franciji je državni proračun razdeljen na missions. Vsak od 31 missions v proračunu zajema več programov (118 v letu 2017). Vsak program ima strategijo, cilje in količinsko opredeljene kazalnike smotrnosti, najpomembnejši kazalniki pa so opredeljeni tudi kot kazalniki mission. Uporaba enakih kazalnikov zagotavlja usklajenost med različnimi missions in programi. Kazalniki zajemajo tako smotrnost izvajanja programov kot smotrnost poslovanja ministrstev.

3.17

V Kanadi morajo vse zvezne organizacije, ki prejemajo proračunske odobritve, načrtovati in upravljati svoje operacije ter poročati o smotrnosti svojega poslovanja na 16 področjih izidov, ki veljajo za celotno vlado. Ta okvir določa jasno in neposredno razmerje med dodeljenimi finančnimi sredstvi, dejavnostmi programa in nacionalnimi izidi.

3.18

Pred začetkom večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020 je Komisija svojim službam naročila, naj poglobijo okvir smotrnosti (19). Za doseganje tega je kot notranje pravilo (20) določila, da morajo biti novi programski cilji in kazalniki jasno navedeni v izjavah o programih, načrtih upravljanja in letnih poročilih o dejavnostih. To je bilo prvič storjeno leta 2014 in Komisija je lahko usklajeno poročala o smotrnosti: ciljne vrednosti, za katere so bila dodeljena proračunska sredstva, so postale del procesa načrtovanja v načrtih upravljanja zadevnih generalnih direktoratov, o rezultatih pa se je poročalo v njihovih letnih poročilih o dejavnostih.

3.18

3.19

Od leta 2016 pa Komisija tega pristopa ni več uporabljala. Namesto tega je pripravila nov dokument za načrtovanje, in sicer petletni strateški načrt, v katerem naj bi generalni direktorati določili nove organizacijske cilje in kazalnike, ki so usklajeni s prioritetami Komisije, vendar se razlikujejo od ciljev in kazalnikov, ki že obstajajo za programe. V letnih poročilih o dejavnostih se zdaj poroča o okviru smotrnosti, določenem v strateških načrtih in načrtih upravljanja, poleg tega pa morajo v zvezi z rezultati programov vsebovati sklic na izjave o programih. Toda le v enem od šestih letnih poročil o dejavnostih, ki jih je Sodišče pregledalo, je bil sklic na smotrnost, o kateri se je poročalo v izjavah o programih. To ovira primerljivost med različnimi vrstami dokumentov o smotrnosti in ne odraža tega, da je Komisija končno odgovorna za izvrševanje proračuna v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja.

3.19

Zato uskladitev ciljev in kazalnikov v okviru smotrnosti služb Komisije s cilji in kazalniki, opredeljenimi v pravnih podlagah programov, ni več potrebna. Vendar so službe Komisije pozvane, naj se pri opisovanju svojih dejavnosti v zvezi s programi sklicujejo na izjave o programih. To pomaga omejiti podvajanje informacij in zagotoviti usklajenost podatkov ter bo v prihodnosti še okrepljeno.

Komisija meni, da je njena odgovornost za izvajanje proračuna jasna. Vsak generalni direktorat v svojem letnem poročilu o dejavnostih podpiše izjavo o zanesljivosti, v kateri je navedeno, da so bila sredstva porabljena za predvideni namen in v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja ter da so z njimi povezane transakcije zakonite in pravilne. Na interni ravni kolegij z letnim poročilom o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU, ki ga sprejme vsako leto, sprejema splošno politično odgovornost za upravljanje proračuna EU.

3.20

Komisija uporablja drugačno razčlenitev za poročanje o porabi in smotrnosti. V letnih poročilih o dejavnostih se o letnih plačilih generalnih direktoratov poroča po vrstah dejavnosti/programov porabe, o smotrnosti pa glede na doseganje splošnih in specifičnih ciljev brez navedbe zadevnih odhodkov. Zato ni mogoče oceniti, koliko sredstev je bilo porabljenih za doseganje zastavljenih ciljev. Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna prav tako ne vsebuje informacij o odhodkih, povezanih s smotrnostjo izvajanja programov in razčlenjenih po splošnih in specifičnih ciljih.

3.20

3.21

OECD je leta 2016 izvedla anketo o proračunu, ki temelji na rezultatih, v državah OECD in na Komisiji. V diagramu v  okviru 3.4 je primerjava obstoja, uporabe in posledic (21) okvirov smotrnosti v različnih jurisdikcijah. Po mnenju OECD je okvir smotrnosti, ki ga uporablja Komisija, najbolj obsežen, kar je delno mogoče pojasniti z obsegom pravnih zahtev v EU. Toda v diagramu OECD je navedeno tudi, da uporaba in posledice tega okvira za sprejemanje odločitev ne odražajo te višje ravni specifikacije.

3.21

Komisija informacije o smotrnosti programov za porabo sredstev uporablja za (a) spremljanje napredka programa, (b) odgovornost in preglednost, (c) obveščanje nosilcev odločanja o upravljanju programa, (d) utemeljitev ali predlaganje prilagoditve dodelitve sredstev proračunskim organom ter (e) pripravo predlogov za spremembe pravne podlage ali prihodnje programe.

Vendar Komisija ugotavlja, da čeprav se informacije o smotrnosti upoštevajo v letnem proračunskem postopku, niso edini dejavnik spodbujanja proračunskih odločitev.

3.22

Nekatere države so postopno zmanjševale zapletenost svojih okvirov smotrnosti ter število ciljev in kazalnikov.

(i)

Francoski parlament je avgusta 2001 sprejel zakonodajo (22) o uvedbi novih pravil za pripravo in izvajanje državnega proračuna. V skladu z njo je moralo ministrstvo za gospodarstvo in finance med letoma 2014 in 2017 zmanjšati število ciljev in kazalnikov, in sicer za 20 % oziroma 24 %.

(ii)

V letih 2012 in 2013 je Nizozemska izvajala reformo za odgovorno pripravo proračuna, s katero je določila strožje pogoje za vladno uporabo informacij o politikah (kazalnikov smotrnosti in besedil, ki pojasnjujejo cilje politike). Število kazalnikov smotrnosti v proračunskih dokumentih je bilo zmanjšano za polovico.

3.23

Izjave o programih za predlog splošnega proračuna EU za leto 2017 vsebujejo 294 ciljev in 709 kazalnikov (glej okvir 3.2 ). Zelo so skoncentrirani v razdelkih 1a, 3 in 4 večletnega finančnega okvira. V okviru pobude za proračun, usmerjen v rezultate, Komisija zdaj izvaja pregled svojih kazalnikov, da bi zagotovila vhodne informacije za naslednjo generacijo programov porabe. V  okviru 3.5 je prikaz napredka, za katerega bi si Komisija lahko prizadevala, čeprav bi bilo treba upoštevati tudi nekatere dejavnike, ki so značilni za to institucijo.

3.23

Pri primerjavi Evropskega računskega sodišča niso upoštevane ključne okoliščine, kot so število in narava ukrepov, zajeta področja politike ali način izvajanja, niti se ne meri kakovost ali ustreznost kazalnikov.

Komisija tudi ugotavlja, da se je z nedavno reformo znatno zmanjšalo število ciljev in kazalnikov, ki se uporabljajo v strateških načrtih za službe Komisije. Število splošnih ciljev se je zmanjšalo s 84 na 11, kazalnikov vpliva s 187 na 37, posebnih ciljev s 426 na 386 in kazalnikov rezultatov z 969 na 825.

3.24

Druge vlade in mednarodne organizacije so sprejele ukrepe za zagotavljanje uravnovešenega poročanja o smotrnosti, kot je priporočeno v mednarodnih standardih (23).

(i)

V ZDA naj bi letna poročila o smotrnosti zagotovila jasen pregled nad rezultati v zvezi s smotrnostjo, pokazala trende v daljšem časovnem obdobju, zagotovila povezavo do vira informacij o smotrnosti in vsebovala razpravo o napredku in pomanjkljivostih.

(ii)

Ocena SZO ob koncu dvoletnega obdobja za obdobje 2014–2015 je vsebovala pregled večjih dosežkov in izzivov za vsako programsko področje (24). V uvodu glavnega poročila Svetovne zdravstvene organizacije o smotrnosti za obdobje 2014–2015 (25) je generalni direktor pripomnil, da so iskreno predstavljeni tako uspehi kot tudi neuspehi. V skladu s tem so v besedilu sistematično opisani izzivi skupaj z rezultati.

(iii)

Svetovna banka je ocenila (26) ustreznost svojega spremljanja in ocenjevanja, da bi zagotovila informacije za sedanja prizadevanja za okrepitev svoje uspešnosti in promocijo kulture za razvoj rešitev in odločanje na podlagi dokazov. Ugotovila je pomembne pomanjkljivosti v zasnovi in uporabi svojih sistemov.

(iv)

V oceni Medameriške razvojne banke, ki jo je za obdobje 2015–2016 pripravilo omrežje za spremljanje uspešnosti multilateralnih organizacij MOPAN (27), je omenjeno, da je banka v svoj pregled razvojne uspešnosti vključila nov oddelek o učenju iz napak z naslovom Learning from failure.

3.25

V navodilih za letna poročila o dejavnostih za leto 2016 (28) sicer ni izrecno omenjeno načelo uravnovešenega poročanja, vendar je navedeno, da morajo biti v povzetku realno povzeta glavna sporočila o dosežkih politike ter zaključki o finančnem poslovodenju in notranji kontroli.

3.25

3.26

Ne glede na zgoraj navedeno je bilo v letnih poročilih o dejavnostih, ki jih je pregledalo Sodišče, malo informacij o pomanjkljivostih in izzivih, povezanih s cilji generalnih direktoratov. Te pomanjkljivosti in izzive je tudi težko najti, ker jim v letnih poročilih o dejavnostih ni namenjeno posebno mesto.

3.26

3.27

Z Letnim poročilom o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna za leto 2015 je Komisija želela zagotoviti celovit pregled nad smotrnostjo na podlagi proračuna EU, usmerjenega v rezultate. Toda v Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna smotrnost ni bila celovito zajeta, poleg tega pa je bilo poročilo preveč pozitivno, saj so edine omenjene pomanjkljivosti zamude pri izvrševanju. Za poročilo je Sodišče ugotovilo tudi, da:

3.27

Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna za leto 2015 se nanaša na številne pomanjkljivosti in težave, ki jih je treba obravnavati. Oddelek 1 poročila se nanaša ne le na izzive, ki vplivajo na pravočasno izvajanje programov, temveč tudi na omejitve pri ocenjevanju smotrnosti programov (npr. sklicevanja na vrednotenja programa na področju zdravja za obdobje 2007–2013 in programov iz proračunske postavke 4, ki opozarjajo na omejitve pri ocenjevanju splošne smotrnosti teh programov).

—

daje nepopoln vpogled v rezultate strategije Evropa 2020, čeprav je to zahteval Evropski parlament v svojem sklepu o razrešnici za leto 2014,

—

Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna ni posebno poročilo o strategiji Evropa 2020 (30). Vendar pa vključuje povzetek napredka pri doseganju krovnih ciljev strategije Evropa 2020 in ustrezne kazalnike ter zajema stanje izvajanja programov za obdobje 2014–2020 in rezultate programov za obdobje 2007–2013, ki temeljijo na prednostnih nalogah strategije Evropa 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast.

Komisija spremlja strategijo Evropa 2020 in poroča o njej v okviru procesa evropskega semestra. Podrobno in celovito poročanje o uspešnosti držav članic pri doseganju njihovih nacionalnih ciljev strategije Evropa 2020 je vključeno v poročila o državah v okviru evropskega semestra, pa tudi v letne posodobitve kazalnikov strategije Evropa 2020, ki jih objavi Eurostat. Izjave o programih zagotavljajo tudi povezavo med odhodki in strategijo Evropa 2020. Izražajo ocenjeni prispevek programov h krovnim ciljem (teoretična povezava) in k prednostnim nalogam strategije Evropa 2020.

—

v njem ni vedno jasno razložen vpliv zunanjih dejavnikov na rezultate,

—

V letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna za leto 2015 je opisan operativni okvir s sklicevanjem na glavne politične in gospodarske izzive leta v uvodu. V njem je jasno navedeno, da je proračun EU samo en instrument, ki se uporablja v povezavi z drugimi (npr. nacionalnimi proračuni in drugimi orodji politike ter regulativnimi orodji na ravni EU in držav članic) za doseganje rezultatov politike, in da države članice porabijo 80 % proračuna EU. V poročilu je v oddelku 1 o uspešnosti in rezultatih ugotovljeno, da „… [k]azalniki uspešnosti ne morejo povsem jasno opredeliti uspešnosti. Poleg tega imajo okoliščine pomemben vpliv na končne rezultate, kazalniki pa jih ne morejo ne odpraviti ne prilagoditi“, ter „da je odgovornost za uspešnost deljena: odgovornost za doseganje ciljev strategije Evropa 2020 in ciljev finančnih okvirov je v veliki meri deljena z državami članicami“.

—

je bilo objavljeno prepozno, da bi ga Sodišče lahko pregledalo za svoje letno poročilo (31).

—

Rok za sprejetje poročila v skladu s finančno uredbo je 15. junij. Komisija se zanaša na finančne podatke držav članic, povezane s programi deljenega upravljanja, ki bodo na voljo šele marca. Zato poročila ni mogoče sprejeti bistveno prej.

3.28

Na Nizozemskem se merjenje in poročanje o kazalnikih revidirata. Letna poročila ministrstev imajo obvezen oddelek s povratnimi informacijami o zanesljivosti informacij o smotrnosti.

3.29

V ZDA vse vladne agencije objavljajo letno poročilo o smotrnosti za dano proračunsko leto in letni načrt smotrnosti za proračunsko leto n+2. V tem dokumentu je opisano, kako bodo agencije zagotovile točnost in zanesljivost podatkov, uporabljenih za merjenje napredka pri doseganju svojih ciljev v zvezi s smotrnostjo.

3.30

V Avstraliji je v poročilu o vladnih službah za leto 2017 mogoče uporabiti tudi nepopolne podatke, da se zagotovi bolj celovito poročanje (32). Za kompenzacijo te pomanjkljivost je pri vsakem kazalniku v poročilu navedena ocena primerljivosti in popolnosti povezanih podatkov.

3.31

Drug vidik kakovosti podatkov je pravočasnost. V nedavnih ocenjevalnih poročilih omrežja za spremljanje uspešnosti multilateralnih organizacij so opisani zanimivi trendi poročanja v realnem času, opaženi pri mednarodni organizaciji Gavi Vaccine Alliance, Skupnem programu Združenih narodov za boj proti aidsu (UNAIDS) in Svetovni banki. Pri naši anketi (33) se je pokazalo tudi, da skoraj polovica sodelujočih o smotrnosti poroča več kot enkrat letno (glej okvir 3.6 ).

3.32

Dokumenti Komisije o smotrnosti sedaj ne vključujejo sistematično ocene kakovosti uporabljenih podatkov. Lahko se razkrijejo pomanjkljivosti v kakovosti podatkov, vendar to ni obvezno. V poročilih o smotrnosti so opredeljeni viri podatkov, vendar v njih ni posebnega oddelka, v katerem bi bile razkrite zadeve o točnosti in zanesljivosti podatkov. V skladu z zbirko orodij za boljše pravno urejanje (34) se zunanje ocenjevalce lahko prosi za pripombe o kakovosti podatkov in priporočila o tem, kako pridobiti boljše podatke, vendar to ni pravilo.

3.32

Kar zadeva vrednotenja, je v zbirki orodij za boljše pravno urejanje določeno, da morajo delovni dokumenti služb Komisije, ki jih te službe pripravijo ob koncu vrednotenja, vsebovati jasen povzetek morebitnih pomanjkljivosti podatkov, ki se uporabljajo za podporo zaključkom in ponovljivosti rezultatov. Poleg tega smernice za boljše pravno urejanje določajo, da morajo biti morebitne omejitve uporabljenih dokazov in uporabljena metodologija, zlasti v smislu njihove sposobnosti podpiranja zaključkov, jasno obrazložene v poročilih o vrednotenju. To je dodatno poudarjeno v reviziji smernic/zbirke orodij za boljše pravno urejanje (SWD(2017) 350 final z dne 7. julija 2017).

3.33

Dobre prakse v Avstraliji, Franciji in Svetovni banki so navedene spodaj.

Okvir 3.7 –

3.34

Komisija uporablja kvantitativne in kvalitativne podatke za predstavitev informacij o smotrnosti s kombinacijo grafičnih prikazov in opisov. V  okviru 3.10 je navedeno, da so v vzorcu poročil diagrami, grafi in tabele sicer pogosti, vendar prevladuje besedilo. V zbirki orodij za boljše pravno urejanje je oddelek o uporabi vizualnih pripomočkov, ki pa je omejena le na tri vrste (problemsko drevo, drevo ciljev in diagram elementov intervencijske logike). Druga, bolj splošna orodja za izboljšanje vizualne predstavitve, kot je uporaba različnih barv ali infografik, niso omenjena.

3.34

Zbirka orodij za boljše pravno urejanje vključuje namensko orodje za vizualne pripomočke. To orodje je namenjeno predstavitvi nekaterih primerov instrumentov, ki se štejejo za posebej pomembne za ukrepe politike kot način za ozaveščanje zaposlenih v službah Komisije o dodani vrednosti takih pripomočkov. Nikakor pa ni namenjeno združevanju vseh obstoječih vizualnih pripomočkov.

3.35

Pripomočki za lažje branje – na primer glosarji, seznam okrajšav in abecedna kazala – se ne uporabljajo skoraj nikoli. Komisija ni sprejela prakse, da bi se za ključna poročila o smotrnosti pripravile tudi interaktivne spletne različice.

3.36

V vrednotenjih UNESCA, ki jih je pregledalo Sodišče, so bila priporočila navedena skupaj s strateškimi možnostmi, o katerih je treba razmisliti. Vsa priporočila imajo enako strukturo: v njih je opredeljen cilj in načini za doseganje tega cilja, temu pa sledijo predlogi ukrepov, ki bi jih bilo mogoče izvesti.

3.37

V nedavnem vrednotenju SZO (37) so ocenjene branost, uporabnost in uporaba vzorca s približno 15 000 publikacijami, objavljenimi v desetih letih. Vrednotenje vsebuje šest strateških priporočil, ob besedilu vsakega priporočila pa so predstavljeni posebni ukrepi in njihove posledice, poleg tega pa se spodbuja nadaljnje spremljanje.

3.38

V smernicah za boljše pravno urejanje se od ocenjevalcev ne zahteva, da dajo priporočila za Komisijo, Sodišče pa meni, da bi morala to biti podlaga za dobro delujoč sistem nadaljnjega spremljanja, vključno z akcijskimi načrti za obravnavo slabosti. Praksa v zvezi z dajanjem priporočil je bila v 12 pregledanih vrednotenjih različna:

3.38

3.39

Komisija od leta 2005 ni izvedla ali naročila študije o svoji uporabi rezultatov vrednotenja.

3.39

3.40

Sodišče je ugotovilo več dobrih praks pri nadaljnjem spremljanju vrednotenj in tem, kako se o njem poroča: