EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 16.3.2016
COM(2016) 165 final
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU SVETU IN SVETU
Prvo poročilo o premestitvi in preselitvi
1Uvod
V letu 2015 je v Evropsko unijo prek Grčije in Italije prispelo okrog 880 000 ljudi. Evropska komisija je maja 2015 prvič v zgodovini evropske migracijske politike predlagala premestitev oseb, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, znotraj EU, in sicer iz tistih držav članic, ki so pod izjemnim pritiskom, v druge države članice Evropske unije. Svet je septembra 2015 sprejel dva pravno zavezujoča sklepa 1 , s katerima je bil vzpostavljen mehanizem za začasno in izredno premestitev 160 000 prosilcev, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, iz Italije in Grčije 2 .
Z namenom, da bi se svetovna migracijska kriza obravnavala celovito in da se izkaže solidarnost do tretjih držav, ki so prav tako prizadete, je Komisija hkrati predlagala program EU za preselitev 20 000 ljudi, ki potrebujejo mednarodno zaščito. Julija 2015 so se države članice s pridruženimi državami dublinske uredbe dogovorile, da bodo v dveh letih preselile 22 504 oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito, iz Bližnjega vzhoda, Severne Afrike in Afriškega roga.
Migracijski tokovi se v letu 2016 sicer nadaljujejo, vendar je bilo do zdaj iz Italije in Grčije premeščenih komaj 937 oseb, preseljenih pa je bilo le 4 555. Nezadovoljiva raven izvajanja obeh programov je posledica različnih dejavnikov, med drugim tudi pomanjkanja politične volje držav članic, da bi v celoti in pravočasno izpolnile svoje pravne obveznosti glede premestitev. Donedavna je dodatno oviro programu za premestitev povzročala politika neoviranega prehoda migrantov na zahodnobalkanski poti, saj je večina upravičenih prosilcev nadaljevala pot, namesto da bi se jih premestilo na urejen način. Hkrati države članice niso bile naklonjene preselitvam, saj so ljudje še naprej prihajali na nedovoljen način.
Na podlagi poročila Komisije 3 o možnostih za ponovno vzpostavitev reda na vzhodnosredozemski/zahodnobalkanski poti, sklepov Evropskega sveta z dne 18. in 19. februarja ter srečanja voditeljev držav ali vlad z dne 7. marca 4 so se države članice dogovorile za sprejetje evropskega pristopa in končanje politike neoviranega prehoda migrantov. Opozorile so tudi, da je treba v tem težkem času Grčiji stati ob strani, pri čemer so upoštevale izjemno težke humanitarne razmere, ki se na terenu pospešeno poslabšujejo. Migracijski tokovi se nadaljujejo in po podatkih Urada Visokega komisarja Združenih narodov za begunce (UNHCR) bi v roku enega meseca v Grčiji lahko obtičalo več kot 100 000 migrantov. Zato so pozvale k znatni pospešitvi izvajanja premestitev, da se ublaži hudi pritisk, ki ga trenutno doživlja Grčija.
To sporočilo je odziv na obveznost iz člena 12 obeh sklepov Sveta, po katerih je treba Svetu vsakih šest mesecev poročati o izvajanju sklepov ter časovnih načrtov za Italijo in Grčijo. To je tudi v skladu z zavezo Komisije iz časovnega načrta „Vrnitev k schengenski ureditvi“ 5 , da bo vsak mesec poročala o izvajanju premestitev in preselitev. To sporočilo povzema opredeljene izzive in pridobljene izkušnje iz prvih mesecev izvajanja programov za premestitev in preselitev ter predlaga priporočila in ukrepe na kratek rok za izboljšanje stopnje izvajanja.
2Premestitev
2.1Pravni okvir in sodelujoče države v programih EU za premestitev
Na podlagi obeh sklepov, sprejetih septembra 2015, naj bi bilo do septembra 2017 iz Italije 6 in Grčije 7 premeščenih 106 000 prosilcev za azil. Preostalih 54 000 naj bi se premestilo iz Italije in Grčije, če Komisija Svetu do 26. septembra 2016 ne bo predložila predloga za prilagoditev mehanizma za premestitev 8 . Poleg tega morajo v skladu s sklepi Sveta z dne 20. julija 2015 države članice še vedno sprejeti zaveze o dodelitvi preostalih 7 744 mest od skupno dogovorjenih 40 000 mest v okviru prvega sklepa Sveta. Države članice so dolžne iz Italije in Grčije premestiti število oseb, ki jim je bilo dodeljeno v skladu s prilogama I in II k Sklepu Sveta (EU) 2015/1601 9 , ter število, kot je določeno v Sklepu Sveta (EU) 2015/1523 10 , v skladu s števili, opredeljenimi v sklepih Sveta z dne 20. julija 2015. To obveznost je treba izpolniti v obdobju dveh let.
V skladu z njunim posebnim položajem na podlagi protokolov 21 in 22 Pogodbe o delovanju Evropske unije ta sklep ni zavezujoč za Združeno kraljestvo in Irsko, vendar se lahko odločita, da bosta pri njem sodelovala. Irska se je 6. oktobra 2015 odločila sodelovati pri obeh sklepih Sveta in že premešča prosilce iz Italije in Grčije. Poleg tega so zanimanje za sodelovanje pri programu za premestitev pokazale tudi pridružene države dublinske uredbe (Lihtenštajn, Norveška in Švica), ki dokončujejo potrebne dvostranske dogovore z Italijo in Grčijo, da bodo lahko čim prej začele izvajati premestitve. Madžarska in Avstrija se v skladu s Sklepom 2015/1523 nista zavezali ponuditi nobenega mesta. Madžarska in Slovaška sta vložili tožbi 11 pri Sodišču Evropske unije, da se pregleda zakonitost drugega sklepa Sveta o premestitvi. Ti tožbi nimata odložilnega učinka, zato so države članice še naprej zavezane izvajati premestitve v skladu z zadevnim sklepom.
Švedska in Avstrija sta zaradi migracijskega pritiska zaprosili za začasno odložitev obveznosti iz sklepov Sveta o premestitvi. Komisija je obravnavala prošnji in je decembra 2015 sprejela predlog sklepa Sveta o začasni odložitvi obveznosti Švedske iz obeh sklepov Sveta o premestitvi 12 , februarja 2016 pa predlog izvedbenega sklepa Sveta o začasni odložitvi premestitve 30 % prosilcev, ki naj bi bili v Avstrijo premeščeni v skladu s Sklepom Sveta (EU) 2015/1601. Sklep v zvezi z Avstrijo je Svet sprejel 10. marca 2016. Avstrija je tako dobila enoleten odlog premestitve 1 065 prosilcev. Predlog v zvezi s Švedsko je še vedno predmet razprav v Svetu in Evropskem parlamentu.
2.2Časovna načrta, ki sta ju predložili Italija in Grčija
Grčija in Italija sta v skladu s členom 8 sklepov o premestitvi Komisiji in Svetu predložili časovna načrta, ki zajemata ukrepe na področju azila, prvega sprejema in vračanja, katerih namen je izboljšati zmogljivosti, kakovost in učinkovitost njunih sistemov na navedenih področjih, kot tudi ukrepe za zagotovitev ustreznega izvajanja sklepov o premestitvi. Časovna načrta sta bila posredovana vsem državam članicam in pridruženim državam dublinske uredbe. Razprava o njiju je potekala na delavnici o premestitvi, ki jo je Komisija organizirala 21. septembra 2015, ter na forumu o premestitvi in preselitvi dne 1. oktobra 2015.
Komisija je redno poročala 13 o doseženem napredku Grčije in Italije pri izvajanju prednostnih ukrepov na ključnih področjih časovnih načrtov: vzpostavitev delujočih žariščnih točk, izvajanje programa za premestitev, uspešno vračanje migrantov, ki niso upravičeni do mednarodne zaščite, izboljšanje upravljanja meja ter ustvarjanje zadostnih in ustreznih sprejemnih zmogljivosti.
Italija se je v svojem časovnem načrtu zavezala vzpostaviti šest žariščnih točk, in sicer pet na Siciliji in eno v Apuliji. Do zdaj so začele delovati štiri žariščne točke, od katerih je bila ena spremenjena v središče za premestitev. Peto žariščno točko je Italija najavila na sestanku Sveta za pravosodje in notranje zadeve dne 10. marca 2016, njena končna lokacija pa naj bi bila Komisiji sporočena v najkrajšem možnem času. Kot je navedeno v časovnem načrtu, so italijanske žariščne točke tesno povezane s procesom premestitve, za katerega je bil oblikovan standardiziran in učinkovit postopek, pri čemer je dejavno sodeloval Evropski azilni podporni urad (EASO). Postopek za predajo mladoletnikov brez spremstva v skladu s sklepoma o premestitvi je treba še vzpostaviti. Kar zadeva nastanitev prosilcev za azil na drugi stopnji, so trenutno razpoložljiva mesta v skladu z navedbami v časovnem načrtu. Vendar pa bi bilo zaželeno nekolikšno povečanje učinkovitosti, zlasti z uvedbo bolj urejene porazdelitve prosilcev za azil po Italiji. Mesta za sprejem mladoletnikov brez spremstva so na voljo v skladu s časovnima načrtoma, vendar bi bilo treba poskrbeti za dodatna mesta, da se zagotovi nemoten prehod med sprejemom na prvi in drugi stopnji. Sprejem oseb, ki se morajo vrniti, je po drugi strani še vedno zelo omejen in pod pragom, navedenim v časovnem načrtu, kar povzroča velike izzive za hitro izvajanje operacij vračanja. Potekajoče delo v zvezi z reformo italijanskega azilnega sistema bi bilo treba dokončati do poletja, da se odpravijo preostale pomanjkljivosti in zagotovi učinkovitejši azilni postopek, med drugim v zvezi z zmanjšanjem razlik v kakovosti postopkov odločanja po državi.
Grčija se je v svojem časovnem načrtu zavezala vzpostaviti pet žariščnih točk. Trenutno delujejo štiri, eno na otoku Kos pa je treba še dokončno vzpostaviti. Postopki na žariščnih točkah se zdijo učinkoviti pri vsakodnevni registraciji velikega števila državljanov tretjih držav, pripravljajo pa se tudi nekatere dodatne izboljšave centralnega sistema IT za obvladovanje velikega porasta števila vnesenih prstnih odtisov. V celoti je treba vzpostaviti sistematična preverjanja v varnostnih podatkovnih zbirkah, potrebna pa so tudi prizadevanja za odkrivanje in zagotovitev ukrepanja v primerih ponarejanja listin. Zagotavljanje informacij in registracija kandidatov za premestitev sta sicer del pristopa žariščnih točk v Grčiji, vendar sta grška azilna služba in Evropski azilni podporni urad prisotna le na treh otokih. Ob upoštevanju nenadnega povečanja državljanov tretjih držav, prisotnih na njenem ozemlju, Grčija zdaj krepi sistem nastanitev s sodelovanjem vojske in s podporo Evropske unije v obliki financiranja in prek mehanizma Evropske unije za civilno zaščito. Evropski azilni podporni urad je začel širiti svoje dejavnosti, da bi povečal zmogljivosti Grčije za registracijo. Kar se tiče vračanja, je Grčija pred kratkim povečala število ponovnih sprejemov v Turčijo, vendar je zmogljivost za pridržanje še naprej precej omejena in je več centrov za pridržanje potrebnih prenove.
Opozoriti je treba, da bo potreben nadaljnji napredek Grčije pri njenem splošnem azilnem sistemu. Ukrepe, ki so potrebni v zvezi s tem, je Komisija opredelila v priporočilu z dne 10. februarja 2016 14 . Grčija je o tem poročala 4. marca. Komisija je opravila predhodno oceno odgovora in bo v stiku z grškimi organi, da bo zaprosila za dodatna pojasnila. Komisija bo še naprej pozorno spremljala napredek Grčije in bo do junijskega zasedanja Evropskega sveta ocenila, ali pogoji državam članicam omogočajo ponovno vzpostavitev posameznih predaj Grčiji v skladu z dublinsko uredbo.
Prilogi 3 in 4 vsebujeta pregled napredka, ki sta ga dosegli Italija in Grčija pri izvajanju časovnih načrtov, in ukrepov, ki jih je treba še sprejeti.
2.3Glavni trendi po petih mesecih izvajanja programov za premestitev
Počasno izvajanje, vendar se kažejo prvi znaki pozitivnega trenda: do 15. marca 2016 je bilo premeščenih 937 oseb (368 iz Italije in 569 iz Grčije). Vendar pa izkušnje iz prvih tednov marca, ko je bilo hitro premeščenih 287 oseb (241 od teh iz Grčije), kažejo, da ob predanosti držav članic premestitve lahko delujejo.
Kot je spodaj prikazano na sliki 1, se je hitrost premestitev v prvih tednih marca znatno povečala, vendar še vedno ne zadostuje za izpolnitev ciljev obeh sklepov Sveta o premestitvi, ki sta nujna ukrepa, katerih namen je ublažiti občutni pritisk na azilni sistem Grčije in Italije. Glede na to, da so ti pritiski, zlasti v Grčiji, resni, postaja potreba po okrepljenem ukrepanju čedalje nujnejša.
Slika 1 – Predaje v okviru premestitve od oktobra 2015 do 15. marca 2016
Države članice so v različnih forumih podale izjave, da zagotavljajo 6 884 razpoložljivih mest za premestitev. Vendar pa na dan 15. marec skupni obseg najavljene pripravljenosti za hitro premestitev prosilcev za mednarodno zaščito („formalne zaveze“) s strani držav članic premestitve zajema 3 723 mest. Spodbudno je, da je večina držav članic imenovala uradnike za zvezo, ki imajo ključno vlogo v tem postopku.
Hitro povečanje števila prosilcev: v prvih petih mesecih izvajanja je bilo prosilcev za premestitev malo (v Grčiji na primer 20 oseb na dan). Razlog za to je bila med drugim tudi nezaupljivost migrantov do programa za premestitev.
Vendar pa se je v prvih tednih marca število prosilcev znatno povečalo (v Grčiji na primer na 300 oseb na dan). Deloma je to posledica omejitev, uvedenih na meji med Grčijo in Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, deloma pa tudi dodatnih prizadevanj pri razširjanju informacij, vključno z uporabo mobilnih enot Evropskega azilnega podpornega urada zunaj žariščnih točk, da se zagotovi čim večji doseg. Kljub temu ostaja nevarnost pobega, ko se osebo obvesti o državi članici premestitve.
Povečano število držav, katerih državljani so upravičeni do premestitve, hkrati pa tudi večja nepredvidljivost glede morebitnih dodatnih držav, katerih državljani bi lahko bili zajeti s sklepoma Sveta: premestitev se uporablja za državljane tistih držav, katerih državljanom se v EU v povprečju ugodno reši najmanj 75 % prošenj za mednarodno zaščito. Te informacije temeljijo na podatkih Eurostata in se vsako četrtletje redno posodobijo na podlagi Eurostatovih poročil. Komisija nato obvesti EASO, državljani katerih držav so upravičeni do premestitve, urad pa nato o tem obvesti nacionalne kontaktne točke. Tako se lahko na seznam vsake štiri mesece dodajo ali z njega umaknejo državljanstva, katerih imetniki so upravičeni do premestitve, kar povzroča negotovost med migranti in zainteresiranimi stranmi. Na podlagi zadnjih četrtletnih podatkov Eurostata (4. četrtletje 2015) so do premestitve trenutno upravičeni 15 državljani Burundija, Srednjeafriške republike, Eritreje, Kostarike, Saint Vincenta in Grenadina, Bahrajna, Iraka, Maldivov, Sirije ter Britanskih čezmorskih držav in ozemelj 16 . V nasprotju s prejšnjim četrtletnim poročilom državljani Jemna in Svazija niso več upravičeni do premestitve.
Premeščanje ranljivih prosilcev za mednarodno zaščito, vključno z mladoletniki brez spremstva, se je izkazalo za težavno: kljub temu, da se v skladu s sklepoma Sveta o premestitvi zahteva prednostna obravnava ranljivih prosilcev, je bilo premeščenih zelo malo mladoletnikov brez spremstva (eden ali dva iz Grčije na Finsko). Razlogi za to so različni, med drugim pa gre za nepripravljenost držav članic premestitve, da sprejmejo premestitev mladoletnikov brez spremstva, in odsotnost posebnih postopkov v Italiji in Grčiji, ki bi omogočili premestitev mladoletnikov brez spremstva. Premestitev mladoletnikov brez spremstva je zapleten proces in nekateri migranti, zlasti Eritrejci v Italiji, so trdili, da so odrasli, da se jih ne bi ločilo od skupine, s katero so prispeli. Italija in Grčija pripravljata nove postopke, da bi se mladoletniki brez spremstva lahko hitro premestili v skladu z njuno nacionalno zakonodajo in v skladu s koristmi otrok. Strokovnjake za ugotavljanje starosti zagotavljajo italijanski organi in Frontex. Poleg tega tudi več organizacij krepi svoja prizadevanja za zagotovitev ustreznih sprejemnih objektov v Grčiji (npr. Unicefova središča za pomoč otrokom in družinam).
Splošneje, na voljo niso nobeni posebni podatki o številu predaj ranljivih prosilcev za mednarodno zaščito v okviru premestitve. Vendar pa izkušnje na terenu kažejo, da v to kategorijo spadajo številni prosilci (na primer nosečnice, invalidi, starejše osebe). Kljub pozivu državam članicam, naj posredujejo podatke o svoji zmogljivosti za sprejem še posebej ranljivih oseb, skoraj nobena država članica ni poročala o kakšnih verodostojnih zmogljivostih.
2.4Ukrepi Komisije in agencij EU
Komisija je državam članicam premestitve 10. februarja poslala uradne dopise, s katerimi jih je pozvala k pospešenemu izvajanju sklepov Sveta in k odpravi številnih opredeljenih ovir. Italiji in Grčiji je poslala podobna dopisa s priporočili za izboljšanje in pospešitev postopka premestitve. Poleg tega je Komisija začela postopek za ugotavljanje kršitev proti Italiji in Grčiji v zvezi z izvajanjem uredbe Eurodac ter proti Grčiji v zvezi z direktivo o pogojih za sprejem.
Kakor je predvideno v programu za premestitev, Italija in Grčija v podporo njunim prizadevanjem v zvezi s premestitvijo prejemata denarna sredstva v okviru svojih nacionalnih programov iz Sklada za azil, migracije in vključevanje (dodatni pavšalni znesek v višini 500 EUR za vsako premeščeno osebo). Finančna pomoč je zagotovljena tudi državam članicam premestitve, ki prejmejo pavšalni znesek v višini 6 000 EUR za vsako osebo, premeščeno v skladu z njihovim nacionalnim programom iz Sklada za azil, migracije in vključevanje (AMIF). Za premestitev 160 000 oseb so bila skupaj namenjena sredstva v višini 1,040 milijonov EUR, nacionalni programi iz AMIF pa so bili spremenjeni tako, da zdaj vsebujejo zneske, ki ustrezajo premestitvi 98 547 oseb (v skupni vrednosti 644,5 milijona EUR). Nazadnje, znatna finančna pomoč je bila v okviru nujne pomoči AMIF dana na voljo Mednarodni organizaciji za migracije (IOM) kot podpora izvajanju mehanizma nujnih premestitev v Grčiji in Italiji.
Komisija je 10. marca sprejela spremembe delovnih programov za leto 2016, s katerimi je finančna sredstva za nujno pomoč iz sklada AMIF in Sklada za notranjo varnost (ISF) okrepila z dodatnimi 275,5 milijona EUR. Za financiranje dodatnih nujnih sredstev se bodo uporabila sredstva za AMIF in ISF, predvidena v proračunu EU za leto 2016, ki še niso bila dodeljena. Povečanje nujnih sredstev je v skladu s sklepi Evropskega sveta z dne 18. in 19. februarja 2016, ki so pozvali k nujnim ukrepom za obvladovanje humanitarnih razmer v Grčiji in na Zahodnem Balkanu z uporabo vseh razpoložljivih sredstev EU in nacionalnih sredstev, da se razmere izboljšajo. Prvotni proračun v višini 188,98 milijona EUR za nujno pomoč iz AMIF in ISF za leto 2016 je zdaj okrepljen z dodatnimi 193,5 milijona EUR za AMIF in 82 milijoni EUR za ISF, kar skupaj znaša 464 milijonov EUR v letu 2016, za obravnavanje najnujnejših potreb držav članic po financiranju v zvezi z begunsko krizo.
Komisija je ustanovila delovno skupino za strategijo informiranja migrantov, ki združuje vse zadevne institucionalne akterje, in sicer na zahtevo Sveta PNZ, da bi zagotovili, da prosilci za azil in migranti dobijo ustrezne informacije. Delovna skupina usklajuje dejavnosti informiranja, vključno s pripravo vsebin in razširjanjem informativnega gradiva, na medinstitucionalni ravni ter zagotavlja skladnost teh dejavnosti s strategijo informiranja migrantov.
Komisija je ustanovila posebno ekipo za žariščne točke, ki je prisotna na terenu skupaj s Frontexom, Evropskim azilnim podpornim uradom in Europolom.
Poleg znatne napotitve strokovnjakov, vključno z mobilnimi ekipami, Evropski azilni podporni urad razvija več orodij za pomoč na različnih stopnjah premestitve (informativni letaki, informacije pred odhodom, orodje za iskanje ujemanja, orodje za določanje ranljivih primerov). Prav tako je bil razvit tudi koncept posebnega usposabljanja, ki vključuje module, prilagojene potrebam mladoletnikov brez spremstva in žariščnim točkam.
2.5Ukrepi, ki jih morajo izvesti države članice premestitve
|
Glavne ovire in izzivi, ki jih je treba premagati |
|
nezadostno in omejeno število formalnih zavez |
|
nepravilna uporaba preferenc s strani držav članic |
|
dolg odzivni čas na zahteve za premestitev |
|
ovire pri varnostnih pregledih |
|
neutemeljene zavrnitve |
|
pomanjkanje informacij pred odhodom s strani države članice premestitve nezadosten odziv na razpis EASO za strokovnjake |
Nezadostno in omejeno število zavez: število zavez očitno ne zadostuje za izpolnitev obveznosti iz sklepov Sveta o premestitvi. Skupno število formalnih zavez je 15. marca 2016 znašalo 3 723, kar predstavlja 2,33 % od 160 000 predaj v okviru premestitve, ki jih je treba izvesti. Tri države članice (Hrvaška, Madžarska in Slovaška) za zdaj še niso dale na voljo nobenih mest za premestitev. Le 18 držav članic se je zavezalo k premestitvi iz Grčije in 19 iz Italije. Veliko držav članic je predložilo le zelo omejene zaveze glede na skupno razdelitev in za omejeno časovno obdobje. Majhno število zavez vpliva zlasti na Grčijo. Glede na omejitve, ki se uporabljajo na meji med Grčijo in nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, je nujno hitro povišati stopnjo zavez, da se ublažijo zelo težke humanitarne razmere, ki se na terenu pospešeno poslabšujejo.
Nepravilna uporaba preferenc s strani držav članic: glavni cilj preferenc je olajšati integracijo premeščene osebe v državi članici premestitve 17 . Vendar so nekatere države članice pripravile dolge ali omejevalne sezname preferenc glede profila prosilcev, ki jih je treba premestiti. Nekatere države članice premestitve ne želijo prejemati zahtev za premestitev v zvezi z določenimi državljanstvi, samskimi prosilci ali mladoletniki brez spremstva, in sicer zaradi pomanjkanja zmogljivosti za tolmačenje, programov integracije ali sprejemnih zmogljivosti, medtem ko so druge jasno navedle, da bi sprejele le družine. Večina držav članic uporablja preference za izključitev morebitnih kandidatov namesto za boljše iskanje ujemanja in integracijo. Italijanski in grški organi poskušajo po najboljših močeh zadostiti izraženim preferencam (vedno ob spoštovanju načela nediskriminacije), čeprav slednje za Grčijo in Italijo niso zavezujoče. Nekatere države članice premestitve so nespoštovanje preferenc uporabile kot razlog za zavrnitev zahteve za premestitev, kar ni dovoljeno v skladu s sklepoma Sveta 18 .
Dolg odzivni čas za odgovor na zahteve za premestitev: hiter odgovor države članice premestitve je ključnega pomena za povečanje verodostojnosti programa za premestitev. Vendar postopek premestitve na splošno presega dvomesečni rok, ki je določen v sklepih Sveta o premestitvi, in sicer delno zaradi pomanjkanja hitrega odgovora držav članic premestitve 19 . To preprečuje redno in stalno izvajanje programa za premestitev, ki je potrebno, da bi bil ta program popolnoma operativen in da bi se izpolnile nujne potrebe na terenu. Poleg tega je še bolj zapleteno upravljati predaje v okviru premestitve, saj sprejetje in predaja velikih skupin povzročata logistične izzive za Italijo, Grčijo in IOM.
Dolg odzivni čas ogroža tudi učinkovitost mehanizma za premestitev, saj zmanjšuje zaupanje migrantov, ki se pogosto odločijo za program, vendar se obljubljena hitra predaja ne uresniči, kar le še povečuje nevarnost pobega.
Ovire pri varnostnih pregledih, vključno z izmenjavo podatkov o prstnih odtisih: glavni razlog za zamude pri odgovarjanju na zahteve za premestitev so dodatni varnostni pregledi. Od napadov v Parizu novembra 2015 želi več držav članic opraviti varnostne preglede pri prosilcih za premestitev, preden odgovorijo na zahtevo za premestitev. To je v skladu s sklepoma o premestitvi, vendar bi bilo treba te dodatne varnostne preglede vseeno izvesti čim hitreje. Pri varnostnih pregledih se pojavljajo predvsem naslednje težave:
osistematični varnostni razgovori 20 . Nekatere države članice zahtevajo sistematične razgovore, da bi ocenile, ali za prosilca obstajajo razlogi za zavrnitev iz sklepov Sveta. To je pogosto povezano z obsežno uporabo klavzule o izključitvi 21 iz sklepov Sveta 22 , ki jo je treba razlagati ozko. Obstoj razlogov za zavrnitev bi moral izhajati predvsem iz vlog za premestitev, ki jih predložita Italija in Grčija ter ki vključujejo namenske obrazce v zvezi z elementi, ki so opredeljeni v postopku in morebiti kažejo na te razloge za izključitev;
oveliko držav članic je večkrat kot pogoj za izvajanje varnostnih pregledov zahtevalo prstne odtise prosilcev, pridobljene za namene uredbe Eurodac 23 prek omrežja DubliNet. Komisija je že obvestila države članice, da to v skladu s sedanjim pravnim okvirom ni dovoljeno, in jim je predstavila alternativne rešitve za izmenjavo prstnih odtisov prek kanalov za policijsko sodelovanje.
Grčija in Italija sta okrepili prizadevanja za izvajanje varnostnih pregledov na žariščnih točkah in celini v odziv na zadevne pomisleke države članice premestitve. Ti pregledi vključujejo preverjanje podatkov v njunih nacionalnih podatkovnih zbirkah ter evropskih in mednarodnih podatkovnih zbirkah (SIS, Interpolova podatkovna zbirka o ukradenih in izgubljenih potnih listinah ter VIS) pred pošiljanjem zahteve za premestitev. Okrepile so se tudi zmogljivosti na žariščnih točkah, vključno z dodatnimi napravami za sistem Eurodac, rentgenskimi napravami, stabilno internetno povezavo in povečanimi zmogljivostmi strežnika. Poleg tega namerava Italija imenovati varnostnega korespondenta, ki bo v tesnem stiku z uradniki za zvezo za namene varnosti. Ti pregledi bi morali zagotoviti zadostna jamstva državi članici premestitve ter zmanjšati število dodatnih varnostnih pregledov in razgovorov.
Neutemeljene zavrnitve zahtev za premestitev: nekatere države članice so se pri zavrnitvi zahtev brez posebnih utemeljitev na splošno sklicevale na nacionalno varnost, javni red ali uporabo izključitvenih določb direktive o zahtevanih pogojih 24 . Ta praksa v zvezi z neutemeljevanjem zavrnitev ni v skladu s sklepoma Sveta o premestitvi in je v nasprotju z duhom lojalnega sodelovanja.
Pomanjkanje informacij pred odhodom s strani države članice premestitve: zagotavljanje informacij pred odhodom je bistveno za zagotovitev pripravljenosti prosilcev za sodelovanje ter preprečitev pobega in sekundarnega gibanja. Veliko migrantov želi v določeno državo članico, pri čemer prispejo z določenimi predpostavkami in poznajo le nekaj držav članic (npr. tiste, v katerih imajo sorodnike ali znance). Poleg tega družbeni mediji nenehno širijo napačne informacije. Zato je ključno, da se informacije pred odhodom zagotovijo takrat, ko je prosilec obveščen o odločitvi o premestitvi. Italijanski in grški organi morajo biti zmožni zagotavljati prosilcem dovolj kakovostne in privlačne informacije, da ublažijo njihove pomisleke glede države članice, v katero bodo predani. Pri tem imajo ključno vlogo uradniki za zvezo, ki obravnavajo vprašanja in pomisleke prosilcev. Vendar večina držav članic premestitve za zdaj še ni pripravila ustreznih informativnih paketov pred odhodom. Tako je težje pridobiti zaupanje prosilcev, ki bodo premeščeni v manj znane države članice, in zagotoviti, da ostanejo zavezani postopku in ne pobegnejo.
Nezadosten odziv na razpise EASO za strokovnjake: kljub temu, da so države članice ponudile 201 strokovnjaka v okviru splošnega razpisa EASO za 374 strokovnjakov, tak odziv ni dovolj za posebne razpise in dejansko napotitev. To očitno ne zadostuje glede na kritične razmere, zlasti v Grčiji. Poleg tega so strokovnjaki običajno na voljo le za omejen čas, kar zmanjšuje učinkovitost napotitve, saj strokovnjaki zapustijo območje, ko postanejo operativni, in takrat je treba usposabljati nove strokovnjake. EASO je 1. marca objavil nov razpis za 39 strokovnjakov za Grčijo, vendar jih je bilo ponujenih le 12. Glede na vedno slabše razmere v Grčiji je bil 9. marca objavljen drugi razpis za 57 dodatnih strokovnjakov.
2.6Ukrepi, ki jih morata izvesti Italija in Grčija
|
Glavne ovire in izzivi, ki jih je treba premagati |
|
popolna operativnost vseh žariščnih točk in nadaljnje izvajanje časovnih načrtov nezadostne sprejemne zmogljivosti in zmogljivosti za registracijo v Grčiji |
|
nezadostne zmogljivosti za usklajevanje |
|
nezadostno nadaljnje spremljanje prosilcev |
Za Italijo in Grčijo
Italija in Grčija morata zagotoviti, da so vse žariščne točke operativne, in nadalje izvajati časovna načrta: čeprav je bil dosežen znaten napredek pri delovanju 4 od 5 načrtovanih žariščnih točk v Grčiji (Priloga 3) in 4 od 6 odprtih žariščnih točk v Italiji (Priloga 4) kljub sorazmerno nizki stopnji dosedanjih sporočenih prihodov, bi bilo treba zagotoviti, da so vse žariščne točke čim prej popolnoma operativne. Vendar zagotovitev popolne operativnosti žariščnih točk ne sme biti razlog za omejitev števila zavez. Poleg tega je mogoče premestiti tudi ljudi zunaj žariščnih točk, če so izpolnjeni pogoji iz členov 3(2) in 5(9) sklepov Sveta (upravičeni državljani, identifikacija, registracija in prstni odtisi).
Nezadostne zmogljivosti za usklajevanje: vse večje število akterjev, ki so vključeni v postopek premestitve, ter potreba po pospeševanju registracije prosilcev in predaj zahtevata dodatna prizadevanja za usklajevanje, vključno z nadzorom dejavnosti različnih nevladnih organizacij, ki zagotavljajo informacije na žariščnih točkah. Z razvojem standardnih operativnih postopkov in protokoli, ki so v pripravi, bi se morale razmere izboljšati.
Nezadostno nadaljnje spremljanje prosilcev: redno in ustrezno obveščanje prosilcev o stanju njihove prošnje je bistveno za to, da prosilci ne bi pobegnili in da se jim zagotovi, da so še vedno del programa za premestitev, zlasti v primeru poznih odgovorov s strani države članice premestitve. Vendar za zdaj pozorno spremljanje ni zagotovljeno.
Za Grčijo
Nezadostne sprejemne zmogljivosti v Grčiji: ustrezni sprejemni objekti so ključni za preprečevanje nevarnosti pobega in zagotavljanje prostora, potrebnega za ustrezno obveščanje migrantov o postopku premestitve. Po srečanju voditeljev o begunskih tokovih na zahodnobalkanski poti z dne 25. oktobra in v skladu z zadevnim časovnim načrtom se je Grčija zavezala, da bo dala na voljo 50 000 nastanitvenih mest, namenjenih obravnavi potreb po sprejemu prosilcev za azil in migrantov brez urejenega statusa. Za zdaj se zdi, da je na voljo le 40 351 mest za sprejem. Poleg tega UNHCR še ni sklenil vseh sporazumov, potrebnih za dosego cilja 20 000 mest v programu subvencij za najem. Slednji je bolj primeren za srednje- do dolgoročni sprejem prosilcev za azil kot pa za sprejem prosilcev za premestitev, in sicer zaradi vrste zagotovljene nastanitve in razpršenih lokacij. Zaradi vse večjega števila prosilcev, ki so obtičali v Grčiji, je treba nujno zagotoviti namenska mesta za sprejem prosilcev za premestitev. Zato Komisija ocenjuje možne spremembe programa subvencij za najem UNHCR. Poleg tega bo čim prej začela izvajati načrt za ravnanje v nepredvidljivih razmerah in odzivanje 25 , v okviru katerega bo Grčiji zagotovljena dodatna finančna podpora.
Zmogljivosti za registracijo v Grčiji: vse večje število migrantov, vključenih v program za premestitev, znatno presega zmogljivosti grške azilne službe za vsakodnevno registracijo. Trenutno je čakalna doba med trenutkom, ko se migrant odloči za vključitev v program za premestitev, in trenutkom, ko lahko registrira svojo prošnjo za azil, približno tri tedne. Grčija povečuje svoje zmogljivosti, pri čemer bo do junija zaposlila dodatnih 100 uslužbencev 26 . Poleg tega EASO poskusno izvaja nov sistem, da bi podprl grški azilni urad pri registraciji primerov premestitve neposredno v angleščini. Če bo ta sistem uspešen, se bo uporabljal za vse regionalne grške azilne urade, kadar bo morda treba registrirati primere premestitve.
2.7Priporočila za odpravo opredeljenih izzivov
|
Glavna priporočila za države članice premestitve: znatno povečati število in pogostost zavez; odgovoriti na zahteve za premestitev iz Italije in Grčije v enem tednu po prejemu; pospešiti izvajanje dodatnih varnostnih pregledov, da bi se izvedli v enem tednu in da bi bil poudarek na ustrezno utemeljenih primerih; zagotoviti informativne pakete pred odhodom, vključno s kakovostnimi in privlačnimi informacijami za prosilce po navodilih EASO; nujno se odzvati na razpise EASO za strokovnjake za podporo Italiji in zlasti Grčiji, da se zagotovi stalnejša napotitev strokovnjakov. Glavna priporočila za Grčijo in Italijo: ob podpori EASO povečati zmogljivosti grške azilne službe za registracijo prosilcev, ki jih je treba premestiti, glede na znatno povečanje števila upravičenih migrantov, ki se želijo vključiti v program; zagotoviti popolno operativnost vseh žariščnih točk; okrepiti prizadevanja za izvajanje sistematičnih varnostnih pregledov in izboljšanje kakovosti informacij v zahtevah za premestitev, poslanih državam članicam, ter imenovati varnostnega korespondenta; povečati zmogljivosti za usklajevanje z dokončanjem in čim hitrejšim izvajanjem standardnih operativnih postopkov in protokolov za premestitev; povečati sprejemne zmogljivosti Grčije tako, da se čim prej da na voljo 50 000 mest, namenjenih v okviru časovnega načrta; čim prej zaključiti postopke za lažjo premestitev mladoletnikov brez spremstva. Idealen postopek za premestitev na podlagi izkušenj v prvem tednu marca v Grčiji je v Prilogi 5. |
2.7.1 Ukrepi držav članic premestitve
Ukrepi za obravnavanje omejenega števila zavez: vse države članice premestitve bi morale povečati število formalnih zavez prek omrežja DubliNet ob upoštevanju roka največ treh mesecev, določenega v sklepih Sveta. Te zaveze bi morale biti skladne s kvoto, dodeljeno državi članici premestitve, in v celoti upoštevati izredne razmere na terenu.
Ukrepi za zmanjšanje nepravilne uporabe preferenc: države članice premestitve bi morale čim bolj omejiti izražene preference in jih uporabljati le zaradi boljše integracije, poleg tega pa bi morale biti pripravljene sprejeti vse vrste migrantov (družine, mladoletnike brez spremstva in samske prosilce).
Ukrepi za zmanjšanje odzivnega časa na zahteve za premestitev: države članice premestitve bi morale odgovoriti na zahteve za premestitev v enem tednu. V tem smislu bi moral Frontex, kar zadeva varnostne preglede, izvajati sistematične varnostne preglede v prvi vrsti, vključno z dostopom do SIS, za Europol pa bi morala biti predvidena okrepljena vloga pri pregledih v drugi vrsti, medtem ko si Italija in Grčija še naprej prizadevata za izvajanje sistematičnih varnostnih pregledov ter izboljšanje kakovosti informacij v zahtevah za premestitev, poslanih državam članicam.
Države članice premestitve bi se morale v okviru dodatnih pregledov, zlasti varnostnih razgovorov, osredotočiti na ustrezno utemeljene primere, tj. na utemeljene sume, da bi za osebo lahko obstajal eden od razlogov za zavrnitev. Razloge bi bilo treba čim prej sporočiti italijanskim in grškim organom. V vsakem primeru bi se morali dodatni pregledi, vključno z razgovori, izvesti v ciljnem roku za odziv, tj. v enem tednu, da ne bi prišlo do zamud pri postopku. Kadar imajo države članice premestitve utemeljen razlog za zavrnitev zaradi nacionalne varnosti, javnega reda ali nevarnosti izključitve, je treba te razloge sporočiti Italiji in Grčiji.
Ukrepi za reševanje težav, povezanih s premestitvijo ranljivih prosilcev in mladoletnikov brez spremstva: države članice premestitve bi morale čim prej dati na voljo prostore za ranljive osebe in mladoletnike brez spremstva, povečati svoje sprejemne zmogljivosti za tovrstne prosilce in zagotoviti ustrezno skrbništvo.
Ukrepi za povečanje sprejemanja migrantov in zaupanja v program ter izogibanje umikanju prošenj: države članice premestitve bi morale znatno izboljšati informacije pred odhodom, zlasti informacije o državah članicah, ki so migrantom manj znane. Države članice premestitve bi morale po navodilu EASO čim prej zagotoviti informativno gradivo grškim in italijanskim azilnim organom, EASO in IOM. Uradniki za zvezo bi morali imeti ustrezno informativno gradivo in sodelovati v fazi obveščanja, da odgovorijo na vprašanja migrantov in obravnavajo njihove pomisleke. Poleg tega bi morale dejavnosti usposabljanja, ki jih načrtuje EASO, omogočati tudi izmenjavo najboljših praks med državami članicami, vključno z informacijskimi vidiki, in vzpostavljanje medsebojnega zaupanja.
Ukrepi za preprečevanje sekundarnega gibanja po predajah v okviru premestitve: države članice premestitve bi morale v celoti izkoristiti orodja, ki so na voljo v pravnem redu na področju azila (obveznosti poročanja, zagotavljanje materialnih pogojev za sprejem prosilcem za mednarodno zaščito le v naravi in pridržanje v nekaterih okoliščinah). Predaje Grčiji v skladu z dublinsko uredbo bi bilo treba nadaljevati, ko bodo pogoji izpolnjeni 27 .
Ukrepi za povečanje zmogljivosti EASO za podporo Italiji in Grčiji: vse države članice bi se morale odzvati na razpis EASO za strokovnjake in povečati prožnost pri njihovi napotitvi, da bi bilo zajeto dveletno obdobje, kot je določeno v sklepih Sveta.
2.7.2 Ukrepi Italije in Grčije
Ukrepi za pospešitev registracije prosilcev: Grčija bi morala čim prej zaključiti postopek zaposlitve dodatnih 100 uslužbencev ter nadgraditi postopek registracije in sprejeti okrepljeno podporo urada EASO pri tem postopku. Cilj tega je, da bi se lahko prošnje migrantov za azil registrirale v največ treh dneh od dneva, ko se pridružijo programu.
Ukrepi za izboljšanje usklajevanja: Italija bi morala sprejeti standardne operativne postopke, ki veljajo za žariščne točke, in jih v celoti izvajati. Italija in Grčija bi morali dokončati protokole za premestitev v sodelovanju z vsemi ustreznimi zainteresiranimi stranmi (UNHCR, IOM, EASO, nevladne organizacije in Komisija) ter jih v celoti izvajati.
Ukrepi za izboljšanje sprejemnih zmogljivosti v Grčiji: Grčija bi morala v skladu s svojimi zavezami iz časovnega načrta čim prej dati na voljo 50 000 mest, vključno z mesti za novo prispele migrante. UNHCR bi moral čim prej skleniti izvedbene sporazume, da bi dosegel cilj 20 000 mest v programu subvencij za najem, ter zagotoviti centraliziran sistem za nastanitev migrantov, ki sodelujejo v programu za premestitev. To je ključnega pomena za zagotovitev uspešnih predaj na različnih stopnjah postopka, kulturno orientacijo in zmanjšanje nevarnosti pobega.
Ukrepi za zmanjšanje odzivnega časa na zahteve za premestitev: Italija in Grčija bi morali izvajati sistematična preverjanja, vključno s preverjanjem podatkov v njunih nacionalnih podatkovnih zbirkah kot tudi v evropskih in mednarodnih podatkovnih zbirkah (podatkovni zbirki sistema SIS in Interpola, VIS), ter opraviti varnostne razgovore, preden pošljeta kakršno koli zahtevo za premestitev; Italija in Grčija bi morali državam članicam premestitve v zahtevah za premestitev posredovati celovite informacije. Zahteva za premestitev bi morala vključevati (1) registracijski spis; (2) informacije o opravljenih varnostnih pregledih; (3) rezultate varnostnih pregledov; ter (4) navedbo žariščnih točk, ki so jih migranti prečkali; Italija in Grčija bi morali imenovati varnostnega korespondenta, med drugim zaradi pospešitve izmenjave informacij, vključno z izmenjavo prstnih odtisov prek kanalov za policijsko sodelovanje. Strokovnjaki Komisije in držav članic bi morali Italiji in Grčiji pomagati z nadaljnjo pojasnitvijo vprašanj, povezanih z varnostjo, ter zagotavljanjem usmeritev pri oblikovanju zavrnitev.
Ukrepi za reševanje težav, povezanih s premestitvijo ranljivih prosilcev in mladoletnikov brez spremstva: Italija in Grčija bi morali čim prej dokončati postopke za pospešitev premestitve mladoletnikov brez spremstva ob upoštevanju njihovih največjih koristi in z uporabo razpoložljivih orodij, ki jih je pripravil EASO.
2.7.3 Ukrepi urada EASO
Ukrepi za zmanjšanje nepravilne uporabe preferenc: EASO bi moral čim prej dokončati razvoj orodja za iskanje ujemanje, najpozneje pa do konca junija, da se pospeši obravnava prošenj za premestitev, zlasti glede na verjetno povečanje števila prošenj poleti. Vendar bi bil mehanizem za iskanje ujemanja izvedljiv in učinkovit, le če bi bile preference izražene dovolj široko.
Ukrepi za zmanjšanje odzivnega časa na premestitev: EASO bi moral še naprej podpirati Italijo in začeti nuditi pomoč tudi Grčiji pri opravljanju posebnih razgovorov za odkrivanje morebitnih razlogov za izključitev prosilcev med registracijo prošenj.
Ukrepi za reševanje težav, povezanih s premestitvijo ranljivih prosilcev in mladoletnikov brez spremstva: EASO bi moral še naprej razširjati svoje orodje za prepoznavanje ranljivih prosilcev in izboljšati zbiranje podatkov v zvezi s premestitvijo ranljivih oseb. Poleg tega EASO razvija orodje za izvajanje ocen koristi otrok brez spremstva, upravičenih do premestitve, ki bi lahko bilo uporabno na žariščnih točkah in drugje.
Ukrepi za povečanje sprejemanja migrantov in zaupanja v program ter izogibanje umikanju prošenj:
EASO bi moral povečati svojo vidnost na informacijskih mestih (na žariščnih točkah in na celini). Strokovnjaki urada EASO bi morali biti jasno prepoznavni, na voljo pa bi jim morala biti ustrezna oprema. Prav tako je nujno treba zagotoviti doslednost informacij, zato bi lahko na primer EASO pripravil eno- do dvodnevna usposabljanja za nove strokovnjake o tem, kateremu postopku je treba slediti in kako je treba predajati informacije. EASO bi pri predaji informacij prav tako moral upravljati pričakovanja migrantov, predvsem v zvezi s postopkom, ter poudariti, da ne morejo izbirati države članice premestitve;
EASO in IOM bi morala okrepiti svojo vlogo pri predaji informacij pred odhodom in kulturni orientaciji od obvestitve migrantov o državi članici premestitve do odhoda. En uslužbenec urada EASO ali IOM bi lahko bil prisoten med obvestitvijo o odločbi. EASO bi moral biti nemudoma obveščen o prosilcih za azil, ki izražajo negotovost glede sprejemanja odločbe. EASO in ustrezni uradnik za zvezo bi po obvestitvi o odločbi lahko izvajala posebne informativne sestanke;
EASO bi moral okrepiti informacijske kampanje, vključno z dodatnimi letaki/brošurami, videoposnetki in uporabo družbenih medijev, in sicer v sodelovanju s Komisijo in drugimi zainteresiranimi stranmi. To bi bilo ključnega pomena za večje zaupanje prosilcev za premestitev in boj proti tihotapcem. Te dejavnosti bi lahko vključevale: (a) stran o premestitvi na družbenem omrežju Facebook, kjer bi EASO in države članice lahko objavljali zgodbe o uspešnih premestitvah, ter na splošno tudi bolj ciljno usmerjeno prisotnost v družbenih medijih, tudi na Twitterju in v aplikacijah za mobilne telefone; (b) več videoposnetkov, v katerih bi uspešno premeščeni prosilci delili svoje izkušnje; (c) večje vključevanje migrantskih skupnosti v državah članicah premestitve, zlasti tistih oseb, ki so bile uspešno premeščene.
2.7.4 Komisija bo prav tako še naprej v celoti podpirala Italijo in Grčijo ter bo še naprej:
prispevala k boljšemu usklajevanju prek obstoječih forumov (srečanj uradnikov za zvezo, srečanj z ustreznimi nacionalnimi kontaktnimi točkami, foruma o premestitvi in preselitvi ter skupine „Friends of Hotspots“), saj so se izkazali kot koristni za razpravljanje o pravnih vprašanjih, praktičnih izzivih in ozkih grlih mehanizma za premestitev z vsemi ustreznimi zainteresiranimi stranmi ter oblikovanje mrež in izboljšanje medsebojnega zaupanja, zlasti po izkušnjah uspešne premestitve;
spremljala izvajanje: zagotavljanje celovitega in pravilnega izvajanja pravnega reda EU na področju azila je ključni element odziva EU na migracijsko krizo in prednostna naloga Komisije v okviru evropske agende o migracijah.
3Preselitev
3.1Stanje
Na podlagi Priporočila Komisije z dne 8. junija 2015 o Evropskem programu za ponovno naselitev 28 se je 20. julija 2015 29 27 držav članic 30 s pridruženimi državami dublinske uredbe dogovorilo, da bodo prek večstranskih in nacionalnih programov v dveh letih preselile 22 504 razseljene osebe, ki bivajo zunaj EU in nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito. Medtem ko nekatere države članice prek UNHCR že več let sodelujejo v programih za preselitev, so to prva skupna prizadevanja na ravni EU na področju preselitve in za številne države članice prva izkušnja s preselitvijo.
Na podlagi informacij, prejetih od sodelujočih držav, je bilo do 15. marca 2016 v Avstrijo, v Belgijo, na Češko, v Francijo, na Irsko, v Italijo, na Nizozemsko, v Združeno kraljestvo, na Norveško, v Lihtenštajn in v Švico v okviru programa preseljenih 4 555 ljudi. Večina držav, ki sodelujejo v programu, je navedla, da so njihova prizadevanja pri preselitvi osredotočena predvsem na Sirce v Jordaniji, Libanonu in Turčiji, vendar ne izključno na njih. Vse osebe, ki bodo preseljene v okviru programa, mora sodelujočim državam predlagati UNHCR, ki ima zato ključno vlogo v tem postopku.
Program je podprt s sredstvi EU, saj je bilo državam članicam danih na voljo skupaj več kot 150 milijonov EUR za njegovo izvajanje. Pet držav članic, in sicer Finska, Francija, Irska, Švedska in Združeno kraljestvo, je izrazilo namero, da bodo preselile bistveno večje število oseb, kot so ga navedle v zavezah z dne 20. julija, in zagotovile izvajanje v okviru nacionalnih programov.
Vse države članice dajejo velik poudarek varnostnim pregledom, saj so za njih odgovorne same, izvajajo pa jih lahko na več stopnjah postopka preselitve. Obstaja intenzivno in dobro sodelovanje z UNHCR, ki je nepogrešljiv partner v tem postopku. Številne države članice se prav tako opirajo na logistično podporo IOM pri postopkih pred odhodom in ob odhodu.
Čeprav so prednostne regije iz sklepov z dne 20. julija 2015 opredeljene precej široko, se je večina sodelujočih držav odločila, da bo preselila osebe iz držav, ki mejijo na Sirijo.
3.2Izzivi
Za razliko od obveznosti v okviru obeh programov za premestitev temeljijo zaveze držav članic z dne 20. julija 2015 v okviru programa za preselitev na prostovoljnih zavezah. Čeprav je program pomemben mejnik v smislu skupnih prizadevanj EU na področju preselitve, ne ustvarja jasnega okvira za preselitve s skupnimi pravili in postopki za sodelujoče države, temveč je v veliki meri skupek nacionalnih programov in postopkov, ki so v nekaterih državah članicah še vedno v pripravljalni fazi. Medtem ko so nekatere države članice v sklepih z dne 20. julija dale zaveze za svoje celotne nacionalne kvote za preselitev (Nizozemska), so nekatere druge države dale dodatne zaveze poleg svojih nacionalnih kvot (Francija). Po drugi strani pa so nekatere države članice, kot sta Finska in Združeno kraljestvo, dale na voljo število mest, ki predstavlja le del njihovih zavez za preselitev. Poleg tega program za preselitev z dne 20. julija ne določa nobenega časovnega razporeda z intervali, v katerih bi bilo treba opraviti preselitev, kot tudi ne števila oseb, ki bi jih bilo treba preseliti v določenem časovnem obdobju. Posledica tako ohlapno zastavljenega okvira so pomanjkanje pregleda, razdrobljene informacije in tudi to, da Komisija težje spremlja delovanje programa 31 .
Med programi za preselitev in praksami držav članic na področju preselitve obstajajo znatne razlike, na primer pri izbirnih merilih, trajanju postopkov, orientacijskih programih pred odhodom, orodjih za integracijo, statusu, ki se dodeli sprejetim osebam, dovoljenjih za prebivanje in številu mest, ki so na voljo za preselitev.
Države članice kandidate za preselitev izberejo na podlagi izbirnih misij ali s pregledom vlog, ki jim jih predloži UNHCR. To vpliva na dolžino postopka, pri čemer lahko od predložitve zadeve s strani UNHCR do prihoda osebe v državo članico gostiteljico mine nekaj tednov pa vse do dve leti. Poleg tega je več držav članic navedlo, da so morale zamakniti izvajanje načrtov za preselitev zaradi povečanja števila spontanih prihodov migrantov in prosilcev za azil.
Kot poseben izziv so pogosto navedle pomanjkanje sprejemnih zmogljivosti in iskanje ustrezne nastanitve, zlasti v primerih preselitve večjih družin ali v posebej občutljivih primerih. Države so kot problematična opredelile tudi dovoljenja za izstop, ki jih izdajo tretje države, saj so v nekaterih primerih povzročila znatne zamude pri postopkih, prihode pa je bilo treba preložiti.
Kjer pri odvzemu biometričnih podatkov ali izdaji potnih listin kandidatom za preselitev sodeluje osebje veleposlaništev držav članic, sta bila navedena tudi pomanjkanje človeških virov in potreba po ustreznem usposabljanju.
Krepitev zmogljivosti na področju preselitve: medtem ko številne države članice EU, na primer Švedska, Danska, Nizozemska, Nemčija in Finska, pri preselitvi sodelujejo že številna leta, je pričakovano, da bo v okviru novega evropskega programa do konca leta 2017 pri preselitvi prvič sodelovalo 10 držav članic 32 , kljub temu, da nobena od njih še ni začela izvajati programa. Izzivi, s katerimi se te države članice soočajo, vključujejo izgradnjo zmogljivosti za vzpostavitev nacionalnega mehanizma za preselitev, pomanjkanje izkušenj pri vodenju misij in izbiri kandidatov, zagotavljanje optimalnih pogojev za integracijo preseljenih beguncev in pridobitev podpore širše javnosti za preselitev. Več jih je izrazilo zanimanje za to, da bi uporabile strokovno znanje, izkušnje in dobre prakse, ki so se uveljavili pri mehanizmih držav članic z dolgo tradicijo preselitve. Zdi se, da se specifične potrebe nanašajo predvsem na podporo in pomoč pri izbirnih misijah, pogajanjih in usklajevanju s tretjimi državami, iz katerih bodo osebe preseljene, organizacijo programov kulturne orientacije pred odhodom, zdravstvene preglede, organizacijo potovanja in vzpostavitev mehanizmov prvega sprejema in integracije.
3.3Reševanje izzivov
Izmenjava znanja in izkušenj ter sodelovanje s partnerji
Očitno je, da je treba okrepiti izmenjavo praks in izkušenj, zlasti med tistimi državami članicami, ki na novo sodelujejo pri preselitvi, in tistimi, ki imajo na tem področju daljšo tradicijo. Poleg tega bi lahko razmislili o praktičnem sodelovanju pri postopku preselitve, na primer s souporabo logistike, organizacijo letov ter lokalno izmenjavo informacij o posameznih primerih.
Za olajšanje takšnega praktičnega sodelovanja bi morale države članice izkoristiti dvostranske obiske ustreznih programov za preselitev. Dober primer je bil praktični delovni obisk nizozemskega nacionalnega programa za preselitev, organiziran v okviru delavnice letnih tristranskih posvetovanj o preselitvi z dne 18. februarja 2016. Države članice z dolgoletnimi izkušnjami na področju preselitve je treba spodbujati, da organizirajo takšne obiske in povabijo ustrezne partnerje iz vse EU, zlasti iz tistih držav, ki so šele začele sodelovati pri preselitvi. Obiski bi lahko vključevali elemente postopka ob prihodu, kot sta registracija in nastanitev, kot tudi sodelovanje pri izbirnih misijah.
Prav tako bi lahko proučili možnosti praktičnega sodelovanja v okviru projekta EU-FRANK 33 , ki ga financira EU in katerega cilj je olajšati preselitev in sprejem beguncev prek izmenjave znanja. Projekt v letih 2016–2020 vodi Švedska agencija za migracije, njegov namen pa je zagotoviti operativno podporo državam članicam za razširitev ali vzpostavitev programov za preselitev in pomagati pri povečanju njihovih zmogljivosti za preselitev in humanitarni sprejem. Oktobra 2015 je na Švedskem potekal študijski obisk, pri katerem so sodelovale Estonija, Latvija, Litva in Poljska. Od aprila naprej naj bi države članice imele možnost, da prek „sistema prijateljstva“ kot opazovalke sodelujejo pri dejavnostih preselitve drugih držav članic, na primer pri izbirnih misijah, programih kulturne orientacije, predajah beguncev ali ureditvah ob sprejemu.
Forum za izmenjavo izkušenj med namembnimi državami preselitve, ki je na voljo v okviru letnih tristranskih posvetovanj o preselitvi, tudi v okviru delavnic, je koristno orodje. Nove države članice bi bilo treba še naprej spodbujati, da sodelujejo pri teh izmenjavah.
Komisija je organizirala tudi štiri forume o preselitvi in premestitvi, na katerih so sodelovale vse države članice ter UNHCR in IOM, takšna srečanja pa bo redno pripravljala tudi v bodoče. Ta srečanja in delavnice urada EASO o preselitvi so dobra priložnost za izmenjavo izkušenj in znanja med nacionalnimi strokovnjaki. Tesnejše sodelovanje z drugimi partnerji v postopku preselitve, in sicer z UNHCR, IOM, civilno družbo ter lokalnimi upravami/občinami, bi lahko prav tako pripomoglo k reševanju marsikaterih izzivov, s katerimi se soočajo namembne države preselitve. Zlasti bi bilo treba proučiti sodelovanje z občinami in nevladnimi organizacijami, da bi se obravnavale težave v zvezi z ureditvami ob sprejemu in sprejemnimi zmogljivostmi ter ukrepi integracije.
Boljše spremljanje programa
Za verodostojnost programa je pomembno, da se spoštujejo dane zaveze, kljub morebitnim spremembam okoliščin v državah članicah, na katere migracijski in begunski tokovi še posebej vplivajo. Zato je treba napredek redno spremljati in o njem poročati. Element spremljanja in poročanja pa je treba okrepiti, saj so bile informacije o napredku programa, vključno z informacijami za namene tega poročila, zbrane na različne načine (vključno z vprašalnikom v okviru enotne ureditve za politično odzivanje na krize (IPCR), ki je bil poslan 8. marca in na katerega je odgovorilo 17 držav), kar lahko privede do nepopolnih ali različnih podatkov.
Eurostat zbira letne podatke o preselitvi, to delo pa bo v okviru tega programa tudi nadaljeval. Vendar pa so v sedanjih razmerah potrebne pogostejše in podrobnejše informacije o napredku. EASO je zato marca začel mesečno zbiranje podatkov o preselitvi, prve informacije pa naj bi bile na voljo aprila 34 . Komisija poziva države članice in pridružene države, naj omogočijo nemoteno in hitro zbiranje informacij. Če bodo potrebne nujne ali bolj specifične informacije namembnih držav preselitve, se lahko še vedno uporabi mreža enotne ureditve za politično odzivanje na krize.
Povezava s prizadevanji na področju preselitve na svetovni ravni
Prizadevanja EU na področju preselitve bi morala biti namenjena temu, da Unija prevzame pravičen delež svetovne odgovornosti in zagotovi pravne načine za zaščito beguncev. Srečanje UNHCR na visoki ravni o svetovni delitvi odgovornosti prek poti za sprejem sirskih beguncev 30. marca 2016 v Ženevi bo prva naslednja priložnost za EU in njene države članice, da okrepijo svojo podporo in udeležbo pri mednarodnih pobudah, namenjenih soočanju s svetovnimi izzivi, povezanimi z migracijami in begunci, ter poskušajo doseči večje zaveze.
Izvajanje prostovoljnega programa humanitarnega sprejema s Turčijo
Za izvajanje prostovoljnega programa humanitarnega sprejema s Turčijo in v skladu z izjavo voditeljev držav ali vlad z dne 7. marca 2016 bi bilo treba nadaljevati delo za vzpostavitev verodostojnega programa. Države članice in pridružene države, ki jih zanima sodelovanje v programu, morajo predložiti konkretne politične zaveze, zlasti v zvezi s številom oseb, ki bodo sprejete, in časovnim okvirom. Poleg tega se morajo vse strani, vključno s turškimi organi, dogovoriti o pogojih vzpostavitve in delovanja programa.
Strukturiran sistem za preselitev v EU
Na podlagi izkušenj s pobudami za preselitev in humanitarni sprejem, ki trenutno potekajo, bo Komisija predstavila vseevropski predlog za preselitev, da bi začrtala politiko EU na področju preselitve. To bo omogočilo skupen in bolj usklajen pristop k varnemu in zakonitemu prihodu oseb, ki potrebujejo zaščito, v EU. Ta pobuda bo omogočila tudi bolj sistematično združevanje prizadevanj za preselitev na evropski ravni, EU pa bo lahko prevzela pošten delež svetovne odgovornosti pri zagotavljanju varnega zatočišča beguncem po svetu.
4Pot naprej
V skladu s priporočili iz tega poročila bi morale države članice še naprej izboljševati izvajanje programov za premestitev in preselitev ter obravnavati še nerešene izzive. Najnujnejše je, da se bistveno in dosledno pospešijo premestitve, da bi se lahko učinkovito odzvali na izredne humanitarne razmere na terenu.
Postopek premestitve vključuje več zainteresiranih strani, slabemu izvajanju postopka do zdaj pa je botrovalo več dejavnikov. To poročilo kaže, da so še vedno težave, ki jih je treba rešiti, vendar so Italija, Grčija in različne agencije, vključene v postopek premestitve, okrepile svoja prizadevanja, da bi zagotovile, da del postopka, za katerega so odgovorne, poteka nemoteno. Ta trud morajo dopolniti podobna prizadevanja držav članic premestitve. Pripravljenost držav članic premestitve, da v celoti izpolnjujejo svoje obveznosti, je bistvena za delovanje premestitve in zagotovitev, da program uresniči svoj namen in zagotovi nujno podporo Italiji in Grčiji, da se bosta lahko bolje soočali z množičnim pritokom migrantov.
Komisija je izračunala, da bi bilo treba v preostalih 18 mesecih in pol izvesti v povprečju najmanj 5 679 premestitev vsak mesec, da bi izpolnili številne zaveze, ki so že bile dane (106 000 premestitev) v okviru dveh sklepov Sveta o premestitvi. To bi pomenilo povprečno okoli 187 predaj na dan, postopek premestitve pa bi lahko trajal največ dva tedna. Izkušnje zadnjih predaj v okviru premestitve iz Grčije na Portugalsko kažejo, da je mogoče postopek premestitve izvesti tudi v enem tednu. Na podlagi tega izračuna Komisija meni, da bi bilo treba do objave drugega poročila o premestitvi in preselitvi 16. aprila zaključiti vsaj 6 000 premestitev, do objave tretjega poročila 16. maja pa še pospešiti postopek in zaključiti vsaj 20 000 premestitev zaradi izrednih humanitarnih razmer na terenu.
Da bi poudarili pomen solidarnosti s prizadetimi tretjimi državami v regiji in vlogo zakonitih poti migracije, bi morale države članice hkrati izpolniti obljube in zagotoviti preostalih 17 949 mest za preselitev. V preostalem obdobju bi morale države članice mesečno preseliti povprečno 855 ljudi, ki potrebujejo zaščito.
V skladu s svojo zavezo iz časovnega načrta „Vrnitev k schengenski ureditvi“ bo Komisija vsak mesec poročala o napredku pri izvajanju zavez na področju premestitve in preselitve.
-
(1)
Sklep Sveta (EU) 2015/1523 z dne 14. septembra 2015 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije ter Sklep Sveta (EU) 2015/1601 z dne 22. septembra 2015 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije.
-
(2)
Od teh 160 000 prosilcev naj bi se jih v skladu s predlogom Komisije 54 000 premestilo iz Madžarske, vendar se jih bo v primeru, da do septembra 2016 ne bo sprejet sklep o spremembi drugega sklepa Sveta o premestitvi, namesto iz Madžarske premestilo iz Italije in Grčije.
-
(3)
COM(2016) 85 final.
-
(4)
EUCO 1/16; SN 28/16.
-
(5)
COM(2016) 120 final.
-
(6)
Iz Italije naj bi se v skladu z obema sklepoma Sveta o premestitvi premestilo 39 600 prosilcev za azil.
-
(7)
Iz Grčije naj bi se v skladu z obema sklepoma Sveta o premestitvi premestilo 66 400 prosilcev za azil.
-
(8)
Člen 4(3) Sklepa Sveta (EU) 2015/1601.
-
(9)
Sklep Sveta (EU) 2015/1601 z dne 22. septembra 2015.
-
(10)
Sklep Sveta (EU) 2015/1523 z dne 14. septembra 2015.
-
(11)
C-643/15 in C-647/15.
-
(12)
COM(2015) 677 final.
-
(13)
Sporočilo Komisije „Obvladovanje begunske krize: takojšnji operativni, proračunski in pravni ukrepi v okviru evropske agende o migracijah“ (COM(2015) 490 z dne 23. septembra 2015).
Sporočilo Komisije „Obvladovanje begunske krize: stanje izvajanja prednostnih ukrepov v okviru evropske agende o migracijah“ (COM(2015) 510 z dne 14. oktobra 2015).
Sporočilo Komisije „Poročilo o napredku pri vzpostavitvi žariščnih točk v Grčiji“ (COM(2015) 678 z dne 15. decembra 2015).
Sporočilo Komisije o stanju izvajanja prednostnih ukrepov v okviru evropske agende o migracijah“ (COM(2016) 85 z dne 10. februarja 2016).
Sporočilo Komisije „Poročilo o napredku pri izvajanju pristopa žariščnih točk v Grčiji“ (COM(2016) 141 final z dne 4. marca 2016).
-
(14)
Priporočilo Komisije, naslovljeno na Helensko republiko, o nujnih ukrepih, ki bi jih morala Grčija sprejeti zaradi ponovne vzpostavitve predaj v skladu z Uredbo (EU) št. 604/2013 (C(2016) 871 z dne 10. februarja 2016).
-
(15)
Ob sprejetju sklepov Sveta so bili do premestitve upravičeni državljani Sirije, Iraka in Eritreje. Ob prvi posodobitvi (3. četrtletje 2015) so bili so premestitve upravičeni državljani: Bahrajna, Srednjeafriške republike, Eritreje, Iraka, Sirije, Svazija in Jemna.
-
(16)
V obravnavanem obdobju je bilo iz nekaterih od navedenih držav po manj kot 200 prosilcev za mednarodno zaščito v EU. Glede na to, da sklepa Sveta o premestitvi ne vsebujeta določb o najmanjšem številu odločitev za izračun povprečja v celotni EU, se države z zelo malo odločitvami, ki pa so vse pozitivne, z lahkoto uvrstijo v področje uporabe sklepov Sveta o premestitvi.
-
(17)
Glej uvodno izjavo 28 Sklepa Sveta (EU) 2015/1523 in uvodno izjavo 34 Sklepa Sveta (EU) 2015/1601.
-
(18)
V skladu s členom 5(7) sklepov Sveta o premestitvi lahko države članice zavrnejo premestitev prosilca samo, „kadar obstajajo utemeljeni razlogi, da ga štejejo kot grožnjo za svojo nacionalno varnost ali za javni red ali če obstajajo resni razlogi za uporabo izključitvenih določb iz členov 12 in 17 Direktive 2011/95/EU“.
-
(19)
Poljska je na primer predložila svojo zavezo 16. decembra. Do 15. marca ni bila sprejeta nobena zahteva za premestitev. Po drugi strani je Portugalska predložila svojo drugo zavezo 26. februarja 2016, pri čemer je bila premestitev izvedena 7. marca. V primeru Portugalske je bila predaja izvedena v enem tednu po prejemu zahteve Grčije za premestitev.
-
(20)
Razgovori za ugotavljanje statusa begunca prosilca, ki ga je treba premestiti, pred sprejetjem zahteve za premestitev bi bili nedvomno v nasprotju s smislom programa in se ne bi smeli zahtevati.
-
(21)
Člena 12 in 17 Direktive 2011/95/EU.
-
(22)
Člen 5(7) sklepov Sveta o premestitvi.
-
(23)
Uredba (EU) št. 603/2013.
-
(24)
Direktiva 2011/95/EU.
-
(25)
Komisija je 10. marca za podporo Grčiji odobrila dodatnih 275,5 milijona EUR v okviru Sklada za azil, migracije in vključevanje ter Sklada za notranjo varnost.
-
(26)
Azilni službi se bo aprila pridružilo 29 novih uslužbencev. Do junija letos bo skupaj zaposlenih 100 uslužbencev. Služba glede na svoje trenutne zmogljivosti za registracijo obravnava 80 primerov na dan po vsej državi.
-
(27)
Priporočilo, naslovljeno na Helensko republiko, o nujnih ukrepih, ki bi jih morala Grčija sprejeti zaradi ponovne vzpostavitve predaj v skladu z Uredbo (EU) št. 604/2013 (C(2016) 871 z dne 10. februarja 2016); Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu in Svetu – Vrnitev k schengenski ureditvi – časovni načrt (COM(2016) 120 final z dne 4. marca 2016).
-
(28)
C(2015) 3560 final.
-
(29)
11130/15; „Sklepi predstavnikov vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta, o preselitvi 20 000 oseb, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, v okviru večstranskih in nacionalnih shem“.
-
(30)
Madžarska ne sodeluje.
-
(31)
Za stanje na tem področju, opredeljeno na podlagi informacij, ki so jih zagotovile države članice in pridružene države, glej prilogi 6 in 7.
-
(32)
Bolgarija, Ciper, Estonija, Grčija, Hrvaška, Litva, Malta, Poljska, Slovaška in Slovenija.
-
(33)
EU-FRANK: Spodbujanje preselitve in sprejema beguncev z novim znanjem. Partnerji programa so, poleg Švedske, tudi Nizozemska, Belgija, Italija, Madžarska, Švica, UNHCR in EASO. Zanimanje so izrazile tudi Avstrija, Nemčija, Estonija, Latvija, Litva, Poljska, Češka, Francija in Portugalska.
-
(34)
Predlog za zbiranje informacij je podprl upravni odbor urada EASO na seji 20. in 21. januarja 2016.