POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje

I. Mehanizem za sodelovanje in preverjanje: podpora Romuniji pri reformi pravosodja in boju proti korupciji

V obdobju pred pristopom Romunije k EU leta 2007 je bilo dogovorjeno, da so potrebna nadaljnja prizadevanja na ključnih področjih za obravnavanje pomanjkljivosti v reformi pravosodja in boju proti korupciji. To je privedlo do priprave okvira v podporo Romuniji in spremljanja napredka na teh področjih, in sicer mehanizma za sodelovanje in preverjanje[1]. Določena so bila štiri merila: reforma pravosodja, integriteta, boj proti korupciji na visoki ravni ter preprečevanje korupcije v javnem sektorju in boj proti njej. Odločba določa, da mora Komisija redno predložiti poročilo ter da bo mehanizem v veljavi, dokler cilji v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje ter vsa štiri merila ne bodo zadovoljivo izpolnjeni[2].

Pet let po pristopu je primeren čas za oceno, ali so izpolnjeni cilji mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Tehnično poročilo k tej oceni povzema najpomembnejši razvoj dogodkov v zadnjih petih letih. To poročilo ocenjuje dosežen napredek in kaj je še treba narediti. Zajema zakonodajo in obstoječe instrumente, elemente pravnega okvira, ki jih je še treba dokončati, izvajanje ter tudi ali je zavezanost reformam dovolj zakoreninjena, da se ohrani njihova usmeritev. Pri ocenjevanju sta za Komisijo najpomembnejša elementa trajnost in nepreklicnost reformnega procesa.

V teh petih letih smo bili priča napredku in zastojem, včasih je bilo sodelovanje uspešno, včasih pa je bilo izraženo nestrinjanje z mehanizmom in odpor do njega. To poročilo torej priznava splošen napredek od pristopa dalje.

To poročilo je kljub temu sprejeto v času velikih pomislekov glede spoštovanja pravne države in neodvisnosti pravosodja v Romuniji. Splošen napredek mora biti ocenjen z vidika širšega družbenega priznavanja ključnih načel, kot sta pravna država in neodvisnost pravosodnih postopkov, ki je del medsebojnega nadzora različnih vej oblasti v dobro delujoči demokraciji. Dobro delujoč, neodvisen pravosodni sistem ter spoštovanje demokratičnih institucij sta nujno potrebna za vzajemno zaupanje v Evropski uniji ter za pridobitev zaupanja državljanov in vlagateljev.

Komisija meni, da nedavni ukrepi romunske vlade sprožajo resne pomisleke o spoštovanju teh temeljnih načel. Ti ukrepi so bili sprejeti v preveč polariziranem političnem sistemu, v katerem so nezaupanje med političnimi subjekti in obtožbe povsem običajni; vendar ta politični okvir ne more pojasniti sistemske narave več ukrepov. Nekatere ukrepe je sicer delno mogoče pojasniti s to politično polarizacijo, vendar so sprožili resne pomisleke o zavezanosti k spoštovanju pravne države ali o razumevanju pomena pravne države v pluralističnem demokratičnem sistemu. Politično izpodbijanje odločitev sodišč, razvrednotenje ustavnega sodišča, izogibanje uveljavljenim postopkom in odprava ključnega medsebojnega nadzora različnih vej oblasti so postavili pod vprašaj zavezanost vlade k spoštovanju pravne države in neodvisne sodne presoje. Komisija je zelo zaskrbljena zlasti zaradi znakov manipulacije in pritiskov, ki vplivajo na institucije, člane sodstva, nazadnje pa imajo resen učinek tudi na celotno družbo. To poročilo sicer obravnava zadnjih pet let kot celoto, trenutni sporni dogodki pa resno ogrožajo že dosežen napredek in postavljajo resna vprašanja o prihodnosti že začetih reform. To poročilo zato vključuje posebna priporočila za reševanje trenutnih razmer in za zagotovitev spoštovanja načel, ki so temelj evropske demokracije.

Danes so države članice Evropske unije medsebojno zelo odvisne. Pravna država je ena od temeljnih vrednot EU in zanjo obstaja močan skupni interes, ki odraža interes romunskega javnega mnenja o teh vprašanjih[3]. Raziskave Eurobarometra so pokazale, da 93 % Romunov meni, da je korupcija velik problem v njihovi državi, 91 % pa jih v ima enako mnenje tudi o pomanjkljivostih v pravosodnem sistemu. V isti raziskavi je bilo ugotovljeno, da 76 % Romunov podpira EU pri reševanju teh vprašanj[4].

V okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje se od Romunije ne zahteva, da doseže standarde, ki so višji kot v drugih državah članicah. Namen mehanizma je Romuniji pomagati, da doseže standarde, ki so primerljivi s tistimi v drugih državah članicah, kar je cilj, ki ga podpira 72 % Romunov[5]. Za oceno dosežkov Romunije na tem področju od pristopa dalje je stanje v drugih državah članicah pomemben dejavnik. V tem poročilu se Komisija sklicuje na referenčne točke in primerjalne kazalnike, kadar so ti na voljo[6]. Za primerjavo napredka v Romuniji s stanjem v drugih državah članicah se je Komisija zanesla na priznane strokovnjake iz ključnih področij, ki se ukvarjajo s temi vprašanji[7].

Od leta 2007 je bilo iz proračuna EU iz strukturnih skladov za boj proti korupciji in reformo pravosodja v Romuniji namenjenih več kot 12 milijonov EUR. To vključuje projekte v izobraževanju, zdravstvu, regionalnih zadevah in pravosodju ter projekte v sodelovanju z Nacionalno službo za integriteto. Dodatna podpora je bila zagotovljena iz predpristopnih sredstev. Istočasno so države članice Romunijo podprle z dvostranskimi projekti na vseh področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji[8].

II. Analiza napredka v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje 2007–2012

Splošno ocena Komisije o napredku, ki ga je dosegla Romunija od pristopa, kaže, da so številni potrebni temelji zdaj na mestu, čeprav so nedavni dogodki postavili pod vprašaj nepreklicnost reformnega procesa. Mehanizem za sodelovanje in preverjanje je pomembno pripomogel k procesu preoblikovanja v Romuniji. Poudarek je zato zdaj na zagotavljanju, da izvajanje obrodi želene rezultate ter da obstaja zavezanost za ohranitev zagona reform, tudi v težavnih političnih okoliščinah.

V času od leta 2007 je Romunija vzpostavila osnovni pravni okvir na vseh področjih, ki jih zajema mehanizem za sodelovanje in preverjanje, ali pa je ta v nastajanju. Ko bo dokončan, bi vzpostavitev novih zakonikov morala pomeniti znatno posodobitev pravnega sistema. Druge politične odločitve so tudi zagotovile trden okvir, na primer nacionalna protikorupcijska strategija. K tej trdni osnovi prispevajo tudi številne pomembne institucije, med drugim Nacionalni direktorat za boj proti korupciji (DNA) in Nacionalna služba za integriteto (ANI).

Ta okvir je bil vzpostavljen na različne načine. Dosežki Nacionalnega direktorata za boj proti korupciji in Nacionalne službe za integriteto ter ukrepi, ki jih je sprejelo vrhovno sodišče pri obravnavi glavnih zadev korupcije na visoki ravni, ter nekateri primeri vladnih organov, ki obravnavajo korupcijo, so koraki v pravo smer. Pohvalno je, da je vrh sodstva pokazal svojo zavezanost neodvisnosti ob nedavnih dogodkih. Vendar sodstvo in uprava na splošno pri izvajanju tega okvira pravil še nista izpolnila ciljev iz mehanizma za sodelovanje in preverjanje. V nekaterih primerih se je izvajanje šele začelo, saj so bile reforme uvedene nedavno. V drugih primerih so pri izvajanju nastale težave, pogosto povezane z zavezanostjo organov reformam. Danes ni mogoče reči, da vse vladne agencije sodelujejo z istim ciljem[9]. Pri napredku na področju boja proti korupciji, navzkrižja interesov in javnih naročil so še vedno ovire. Vodilna vloga, ki jo je vrhovno sodišče pokazalo pri sodnih obravnavah v zadevah korupcije na visoki ravni, se mora izraziti še v sodiščih na drugih stopnjah.

Na nekaterih pomembnih področjih je prišlo do sprememb zlasti zaradi zunanjih pritiskov. Mehanizem za sodelovanje in preverjanje je bil pri tem osrednjega pomena in tak pomen je imel tudi v romunskem javnem mnenju[10]. Pripomogel je k ohranitvi usmeritve reform v času pritiskov in spodbuditi spremembe, ki zahtevajo odločnost pri zoperstavljanju pridobitniškim interesom. Potreba po zunanjih pritiskih zbuja pomisleke o trajnosti in nepreklicnosti reform, ta vprašanja pa so nedavni dogodki le še zaostrili.

Proces sprememb, opisan v poročilih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, ni bil enakomeren. Različne vlade in parlamenti so tem vprašanjem namenjali različno pozornost. Zadevna vprašanja so pomembna politična vprašanja, razprave in razlike pa so običajen del političnega procesa. Nekatere institucije so hitro postale operativne, druge so za zagon potrebovale nekaj časa. Proces razvoja novega pristopa v upravi in sodstvu je neenakomeren in postopen.

Zavezanost reformam in njihovo izvajanje sta zato ključna elementa za izpolnitev meril v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Določata trajnost in nepreklicnost reform. Kažeta se v ukrepih, rezultatih in odločitvah, ki jih sprejmejo tisti, ki lahko vplivajo na usmeritev in hitrost sprememb. Bližnji imenovanji novega generalnega tožilca in glavnega tožilca Nacionalnega direktorata za boj proti korupciji bosta zato glavna kazalnika trajnosti reform. Komisija tudi poziva vlado, naj sprejme ustrezne ukrepe za odpravo škode reformam, ki je nastala v zadnjih tednih.

II.1 Reforma pravosodja 2007–2012

Merilo 1: zagotoviti preglednejše in učinkovitejše pravosodne postopke, zlasti s povečanjem zmogljivosti in odgovornosti vrhovnega sodnega sveta. Spremljati vpliv novih zakonikov o civilnem in kazenskem postopku ter o njem poročati.

Nedavni dogodki v zvezi z neodvisnostjo pravosodja in pravno državo

Neodvisnost pravosodja v Romuniji ostaja velik problem. Od pristopa dalje je pravosodje postopoma utrjevalo svojo neodvisnost, zlasti z uspešnimi preiskavami, kazenskim pregonom in sojenji v vse več primerih korupcije na visoki ravni. Tako so bili doseženi znatni dosežki na ravni tožilstva, od leta 2010 pa tudi na ravni sodišč, kot je opisano v poglavju II.2 tega poročila. Junijska pravnomočna obsodba v simbolnih zadevah korupcije na visoki ravni ter ukrepi vrhovnega kasacijskega sodišča, vrhovnega sodnega sveta[11] in ustavnega sodišča v zvezi z upiranjem političnemu izpodbijanju neodvisnosti pravosodja in utrjevanjem strokovne integritete po izreku te obsodbe so pomenili korenite spremembe v tem smislu.

Vendar je Komisija zaskrbljena zaradi nedavnih pritiskov članov romunske vlade in visokih politikov na ustavno sodišče: to je nesprejemljivo poseganje v neodvisno sodno institucijo. Vlada in vse politične ravni morajo spoštovati delitev oblasti. Prav tako morajo dosledno spoštovati neodvisnost sodstva.

Komisija je zlasti zaskrbljena zaradi nedavnega omejevanja pristojnosti ustavnega sodišča v zvezi s sklepi parlamenta. Romunski organi morajo nujno obnoviti te pristojnosti v skladu z romunsko ustavo. Predsednik romunske vlade je z dopisom z dne 16. julija obvestil Komisijo, da bo ta zahteva izpolnjena.

Neodvisnost pravosodja in delitev oblasti sta glavna temelja demokratične družbe. V prihodnjih mesecih bodo vse politične ravni v Romuniji morale z ukrepi pokazati svojo zavezanost tem načelom, da se ponovno vzpostavi zaupanje. Komisija bo budno spremljala razvoj dogodkov na tem področju.

Glavne spremembe 2007–2012

Zakonodajni okvir pravosodnega sistema je bil reformiran, da bi pravosodni sistem posodobili in ga usmerili na današnje prednostne naloge. Ko bodo začeli veljati vsi novi zakoniki, bo kazensko in civilno pravo v Romuniji revidirano. V vmesnem času je bil zakon o manjših reformah primer praktične, pragmatične zakonodaje, ki je reševala dejanske pomanjkljivosti. Z drugimi zakoni so bili uvedeni pomembni ukrepi za zagotovitev večje odgovornosti in integritete pravosodja.

Pravosodje se je od leta 2007 pomembno razvilo. Več znakov kaže, da so sodniki in tožilci bolj samozavestni pri svojem delu. Zaposleni v pravosodju večinoma podpirajo zasnovo reforme pravosodja in priznavajo njene prednosti. V zadnjih letih se je znatno povečala zavzetost posameznih sodnikov, poklicnih združenj in civilne družbe reformam. Obstajajo konkretni primeri dobre poklicne prakse, ki jih je vredno posnemati tudi drugje.

Da bi te ukrepe povezali in v celoti izkoristili njihove prednosti, bodo morali pravosodje, izvršna oblast in politika povečati svoja prizadevanja. Doslej je bil ključni napredek dosežen na področju zakonodaje in ker je bilo več glavnih zakonodajnih aktov sprejetih šele nedavno ali še niso začeli veljati, drugi pa so še v postopku v parlamentu, bo potrebna trdna strategija, da reforme razvijejo svoj potencial in se dosežejo dejanske spremembe. Nedosledna sodna praksa, težave pri izvrševanju in neučinkoviti pravosodni postopki so še vedno razširjen problem[12]. Odziv sodstva na izzive v zvezi z integriteto in odgovornostjo ni bil zadosten, da bi se ponovno vzpostavilo zaupanje javnosti.

Zdaj obstajajo instrumenti, s katerimi lahko vrh sodstva in izvršna oblast utrdita reformo. Da bi to dosegli, bodo potrebna doslednejša prizadevanja in bolj usmerjeno vodstvo znotraj vrhovnega sodnega sveta ter nova raven sodelovanja med izvršno oblastjo in pravosodjem ob podpori parlamenta in civilne družbe. Vlada in politiki morajo dati jasen zgled: vsak pritisk na sodišča ustvarja nezaupanje med vejami oblasti. Če bi vrhovni sodni svet pri reformi prevzel vodilno vlogo in dobil podporo izvršne oblasti pri izvajanju sprememb, bi lahko razmeroma hitro občutili neposredne koristi na področjih, kot so organizacija sodišč in razporeditev delovne obremenitve. Rezultati dveh projektov Svetovne banke, ki sta v teku, bodo zagotovili pomembne instrumente in politična priporočila za nadaljnje ukrepe[13].

Zakonodajni okvir

Romunija je od pristopa izvajala zelo ambiciozen zakonodajni program. Ta je vključeval nov civilni in nov kazenski zakonik s spremljajočima zakonikoma o postopku ter izrecnim ciljem posodobitve pravosodnih postopkov. Ta prizadevanja so bila podprta z mednarodnimi izkušnjami. Sprejetje zakonikov v letih 2009 in 2010 je bil velik dosežek vlade, parlamenta in pravosodja, čeprav je postopek izvajanja dolgotrajen. Doslej je začel veljati samo novi civilni zakonik. Novi zakonik o civilnem postopku bo začel veljati to jesen, novi kazenski zakonik in zakonik o kazenskem postopku pa bosta predvidoma začela veljati naslednje leto. Čeprav so pomisleki, ali je z obstoječimi sistemi mogoče učinkovito izvesti spremembe, in čeprav bo treba okrepiti ukrepe za pripravo izvajanja, pomenijo ti zakoniki izjemen poskus posodobitve in če se bodo pravilno izvajali, bo to znatno koristilo učinkovitosti, preglednosti in doslednosti pravosodnih postopkov.

Parlament je sočasno sprejel tudi več drugih pomembnih zakonodajnih ukrepov. Zakon o manjših reformah, ki je začel veljati leta 2010, je pomensko izboljšal doslednost in učinkovitost pravosodnih postopkov. Spremenjena je bila tudi zakonodaja za okrepitev odgovornosti pravosodja in reformo imenovanja na vrhovnem kasacijskem sodišču. S takimi ukrepi je mogoče obravnavati pomisleke javnosti o objektivnosti imenovanj sodnikov in disciplinskem postopku v pravosodju: potrebna bo vrsta pozitivnih primerov, da se popravi negativna pretekla zapuščina.

Doslednost pravosodnih postopkov

Glavno odgovornost za poenotenje sodne prakse ima vrhovno kasacijsko sodišče. Od leta 2007 je bilo sprejetih več pomembnih ukrepov. Z zakonom o manjših reformah je bil zaradi varstva zakonitosti spremenjen pritožbeni postopek za povečanje njegove učinkovitosti. Nova zakonika o postopku sta uvedla mehanizem predhodnega odločanja kot nov instrument za pravno poenotenje in za reformo ureditve sodne pristojnosti, ki koristi poenotenju[14]. Vrhovno kasacijsko sodišče je tudi dalo pobudo za strukturne razprave s pritožbenimi sodišči o vprašanjih sodne prakse in pripravilo smernice za odmero kazni za nekatera kazniva dejanja korupcije. Nespoštovanje sodb vrhovnega kasacijskega sodišča v pritožbah zaradi varstva zakonitosti ter odločb ustavnega sodišča je zdaj možen razlog za disciplinske ukrepe[15].

Vendar tem mehanizmom še ni uspelo odpraviti nedoslednosti, ki je glavna šibkost romunskega pravosodnega sistema[16]. Zdi se, da je del težave v nezadostnem zavedanju pomena pravnega poenotenja med sodniki, morda zaradi skrajne razlage svoje neodvisnosti. Ni videti, da bi v celoti spoštovali načelo „enaka kazen za enako kaznivo dejanje“ in njegovo vlogo odvračanja od kaznivih dejanj. In tudi ne pomena tega načela za odgovornost in integriteto sodnikov. To lahko pojasni, zakaj analiza kaže, da sodniki ne uporabljajo zadosti ukrepov za pravno poenotenje[17]. Hkrati vrhovni sodni svet in predsedniki sodišč še niso določili doslednosti sodne prakse kot prednostne naloge. Tudi kadar sodniki želijo izboljšati doslednost, jim primanjkujejo potrebni instrumenti za dostop do sodne prakse drugih sodišč. Vse odločbe sodišč še niso objavljene v elektronski obliki, enako velja za odločbe vrhovnega sodnega sveta. Pritožbena sodišča objavijo nekatere odločbe, vendar pri tem ne uporabljajo enotnih pravil. Glavna pravna zbirka podatkov (ECRIS) je omejena na dostop do sodb pritožbenih sodišč istega okrožja; sodniki ne morejo narediti nacionalne primerjave sodb[18]. Alternativni sistem Jurindex ni posodobljen.

Strokovnjaki priporočajo večji poudarek na vlaganju pritožb zaradi varstva zakonitosti ter spodbujanje doslednega dela sodnikov, in sicer z objavo vseh obrazloženih odločb sodišč, rednimi razpravami o zadevah na vseh sodiščih in aktivnim spodbujanjem pravne doslednosti s strani predsednikov sodišč in vrhovnega sodnega sveta. Vrh sodstva bi prav tako lahko dal večjo težo pravni doslednosti pri napredovanju in imenovanju sodnikov, zadolžil sodno inšpekcijo za analizo nedosledne sodne prakse, razširil smernice za odmero kazni ter pozval Nacionalni sodni inštitut, naj v začetnem in nadaljnjem usposabljanju nameni poseben poudarek pomembni temi doslednosti.

Za doslednost bi bila lahko ugodna tudi nadaljnja reforma vrhovnega kasacijskega sodišča. V zvezi s tem je bil pomemben napredek dosežen z zakonom o manjših reformah in z novima zakonikoma o postopku. Reforme iz novih zakonikov o postopku je treba uvesti tako, da vrhovno kasacijsko sodišče ne bo preplavljeno z neupravičenimi zahtevki, ampak da bodo sprejete samo tiste zadeve, ki vsebujejo pomembna pravna vprašanja. To zahteva primeren filter za pritožbe na drugi stopnji ter zahteve za predhodno odločanje. Vrhovno kasacijsko sodišče bi lahko druga sodišča zadolžilo tudi za druge naloge, na primer za sojenje v zadevah na prvi stopnji in odločanje o številnih notranjih sodnih vprašanjih[19]. To bi vrhovnemu kasacijskemu sodišču omogočilo, da se osredotoči na svojo glavno vlogo zagotavljanja pravnega poenotenja, kot velja v večini držav članic EU. Vrhovno kasacijsko sodišče za svoje naloge potrebuje tudi prostore in osebje[20].

Organizacija in učinkovitost pravosodnega sistema

Javno upravo v Romuniji je ocenila Svetovna banka in ugotovila, da je najmanj učinkovita v EU[21]. Pravosodni sistem ima podobne pomanjkljivosti. Kljub izboljšavam splošna slika kaže pomanjkanje dinamike pri reševanju problemov, ki imajo dejanski učinek na zmogljivost pravosodnega sistema za zagotavljanje pravičnosti, in to hitro in dosledno. Te težave vključujejo omejitev zmogljivosti in delovno obremenitev sodnikov in tožilcev, ki so večinoma posledica neuravnotežene razporeditve virov in izredno velikih razlik v delovni obremenitvi glede na geografski položaj in raven pristojnosti. Druge težave vključujejo veliko število prostih delovnih mest, zagotavljanje usposabljanja na začetku poklicne poti ter pomanjkljivosti v strukturi in notranji organizaciji sodišč in tožilstev.

V reševanje teh vprašaj so bila vložena določena prizadevanja. Ta so vključevala redne razpise za zaposlovanje, poenostavitve nekaterih postopkov[22] in odločitve o okrepitvi zmogljivosti za začetno usposabljanje na Nacionalnem sodnem inštitutu. Leta 2011 je bil narejen manjši korak v smer racionalizacije z zaprtjem devetih odvečnih sodišč in treh sodišč z nezadostno dejavnostjo ter z njimi povezanih tožilstev.

Vendar ostaja učinek teh ukrepov omejen. Glavni kazalniki učinkovitosti, na primer razlike v delovni obremenitvi in število prostih delovnih mest, se od leta 2007 niso izboljšali[23]. Leta 2009 sta pomanjkanje virov in konflikt med izvršno in sodno oblastjo upočasnila reforme ter povzročila veliko število upokojitev, pri čemer se je v tem času pripad zadev vztrajno povečeval.

Pravosodni sistem nima in ni razvil učinkovitih kazalnikov uspešnosti, ki bi kazali na skupne potrebe po virih in na razporeditev virov znotraj pravosodnega sistema. Romunija je nedavno priznala te pomanjkljivosti in jih bo zdaj obravnavala v okviru projekta, ki ga financira Svetovna banka, v katerem bodo do začetka leta 2013 pripravljeni in poskusno uvedeni revidirani kazalniki za zadeve in delovno obremenitev.

Pri sodelovanju med vrhovnim sodnim svetom, izvršno oblastjo in vodstvom tožilstva na področju politike človeških virov neprestano prihaja do težav[24]. Zakonodaja o uvedbi funkcije upravljavcev sodišč in ponovni opredelitvi vloge sodnih uradnikov še ni sprejeta, kar je sicer ukrep z znatno možnostjo zmanjšanja delovne obremenitve sodnikov. Šele nedavno so se izboljšale zmogljivosti Nacionalnega sodnega inštituta in uvedli enaki standardi za zaposlovanje različnih kategorij kandidatov, vendar prepozno za ustrezno pripravo na izvajanje novih zakonikov. Dogovor o skupnem načrtu izvajanja novih zakonikov zaenkrat še ni bil sprejet[25].

Pričakovati je bilo, da bodo pritiski na javne finance povečali učinkovitost. Vendar se ta učinek še ni pokazal. Razlogi za to vključujejo pomanjkanje usmeritve vrhovnega sodnega sveta pri upravljanju pravosodja ter nasprotja med pravosodjem in vlado. Vrhovnemu sodnemu svetu ni uspelo pripraviti strategije človeških virov za spremembo struktur in sistemov, ampak je namesto tega zahteval več osebja in sredstev. Tudi parlament je prispeval k tej nedejavnosti, s tem da je razvodenel predloge za prestrukturiranje pravosodnega sistema[26]. Nova zakonodaja je sprožila kritike, ker ne upošteva tveganja porasta novih zadev pred sodišči.

Delo pravosodja

V delu pravosodja je še vedno veliko pomanjkljivosti, ki se kažejo v delu pravosodja v zadevah korupcije na visoki ravni. Nekatere od teh pomanjkljivosti so strukturne narave: pravni sistem Romunije ima lastnosti, ki ga izpostavljajo možnostim zlorabe, zastaralni roki se na primer v trenutku vložitve obtožnice ne zaključijo ali odložijo. To se pogosto še poslabša s premalo strogimi pravosodnimi postopki, ki se zdijo preveč naklonjeni obtožencem[27]. Strokovnjaki ocenjujejo, da pridejo te pomanjkljivosti v pravosodnih postopkih še posebej do izraza v primerjavi s prakso v drugih državah članicah. Pravosodje tudi s težavo uspešno zaključi zapletene finančne zadeve na sodišču. To velja zlasti za zadeve, ki vključujejo javna naročila; zadeve, povezane z javnimi naročili, so na sodiščih izjema v primerjavi s splošno pozitivnim trendom zadev korupcije na visoki ravni (glej spodaj). Take zadeve zahtevajo tožilce in sodnike s posebnimi spretnostmi, ki so jih pridobili z usposabljanjem, specializacijo in zunanjim strokovnim znanjem. Čeprav so sredstva za sodne izvedence predvidena v zakonodaji, so v praksi redko na voljo, tako da obtoženci pogosto plačajo za izvedenca, ki ga zahteva sodišče, poleg tega pa še za svojega izvedenca[28]. To poraja vprašanja o neodvisnosti in nepristranskosti domnevno neodvisnih izvedencev, ki jih imenuje sodišče.

Primer sprememb, ki jih lahko uvede proaktivno vodstvo, je spremenjen pristop, ki ga ima vrhovno kasacijsko sodišče od imenovanja novega vodstva leta 2010[29]. Zdaj lahko z dobro prakso seznani druga sodišča, na primer na področju upravljanja zadev, pri čemer upošteva tveganje zastaralnih rokov in opozori, da se bo sodišče zoperstavilo zaigranim poskusom zavlačevanja sodnega postopka. Vzdrževanje in razširitev teh dosežkov bo pomembno za splošen napredek pri reformi pravosodja.

Odgovornost

Konec leta 2011 je Romunija okrepila pravno podlago za odgovornost pravosodja. Parlament je sprejel spremembe, s katerimi so se uvedla nova disciplinska kazniva dejanja in se okrepile obstoječe sankcije; razširila se je vloga ministra za pravosodje in generalnega tožilca v disciplinskem postopku ter povečala neodvisnost sodne inšpekcije[30]. Pravosodni inšpektorat ima zdaj priložnost, da se preusmeri na bolj usmerjene, hitre in proaktivne disciplinske preiskave ter da znotraj inšpektorata razvije močnejšo svetovalno zmogljivost za pomanjkljivosti v zvezi s pravosodno organizacijo, postopki in delom. Vrhovni sodni svet bi moral nadalje izkoristiti te možnosti in od inšpektorata zahtevati, naj sistematično spremlja ključne vidike dela pravosodja, pravno poenotenje ter ali predsedniki sodišč upravljajo na podlagi dobre prakse[31]. Prav tako bo pomembno, da se nove pravice uveljavljajo ob popolnem spoštovanju neodvisnosti sodnikov, da se tako pomisleki sodstva o morebitni zlorabi novega zakona ovržejo.

Najpomembnejši učinek zakona bo, če bo veljal za sredstvo za zagotavljanje jasnih, doslednih in odvračilnih sankcij. Ugled pravosodja in zmogljivosti vrhovnega sodnega sveta za njegov nadzor je okrnila vrsta nepravilnosti v zadevah, pri katerih je bil odziv vrha sodstva videti neprepričljiv in obotavljiv[32]. V številnih državah članicah se pričakuje, da osebe na javnih položajih sprejmejo, da se morajo po potrebi umakniti s svojega položaja, da se zaščiti ugled zadevnega javnega organa. Ugled sodišč je okrnilo dejstvo, da so sodniki, ki so bili v javnosti zelo kritizirani, še naprej vodili obravnave, medtem ko so bile preiskave v teku. Uvesti bi bilo treba jasna pravila, na primer da je treba takoj suspendirati sodnike, ki so v preiskavi zaradi resnih kriminalnih dejanj, kot je korupcija na visoki ravni, da se zaščiti posamezni sodnik in pravosodje kot celota[33]. To bi lahko bilo vključeno v strategijo vrhovnega sodnega sveta o integriteti.

Romunija je konec leta 2011 prav tako izboljšala postopke imenovanja na vrhovnem kasacijskem sodišču, sprejela je namreč preglednejše in objektivnejše postopke, ki bodo omogočali celovitejšo in objektivnejšo oceno uspešnosti kandidatov. To je pomemben korak za izboljšanje odgovornosti vrhovnega kasacijskega sodišča.

II.2      Boj proti korupciji 2007–2012

Merilo 2: ustanoviti, kakor je predvideno, službo za integriteto, ki bo pristojna za preverjanje premoženjskega stanja, nezdružljivosti in morebitnih navzkrižij interesov, ter za izdajanje zavezujočih odločitev, na podlagi katerih se lahko izrečejo odvračilne sankcije

Merilo 3: utrjevati že dosežen napredek, še naprej voditi strokovne, nestrankarske preiskave obtožb suma korupcije na visoki ravni

Merilo 4: sprejeti nadaljnje ukrepe za preprečevanje in boj proti korupciji, zlasti v lokalni upravi

Boj proti korupciji in spodbujanje integritete je velik izziv, za katerega si morajo prizadevati vse veje oblasti v državi, potekati pa mora od vrha navzdol, da doseže celotno družbo. Glavno izhodišče je zmogljivost pravosodnega sistema in romunske uprave, da izvajata pravno državo. Od pristopa je Romunija dosegla pomemben napredek pri kazenskem pregonu in sojenju v zadevah korupcije na visoki ravni. Nacionalni direktorat za boj proti korupciji (DNA) se je izkazal za zavzetega in nepristranskega akterja v teh zadevah. Romuniji je tudi uspelo vzpostaviti sistem za odkrivanje in sankcioniranje navzkrižja interesov, nezdružljivosti in neupravičenega premoženja. Nacionalna služba za integriteto (ANI) je ustanova, ki prepričljivo izvaja svoj mandat. Z nedavnimi ukrepi za pospešitev sojenj na vrhovnem kasacijskem sodišču v zadevah korupcije na visoki ravni je Romunija začela odpravljati eno od glavnih težav, ki omejuje odvračilne ukrepe proti korupciji. Sprejeta je bila strožja zakonodaja za spodbujanje integritete znotraj pravosodja ter zakon, ki uvaja razširjeno zaplembo premoženja, pridobljenega s kaznivimi dejanji. Pri novi nacionalni protikorupcijski strategiji je poudarek na boju proti korupciji, ki temelji na dobri praksi: zdaj jo je treba izvajati tako, kot je bila zasnovana, in ji omogočiti, da se izkaže za učinkovito. To so pomembni koraki za uresničitev ciljev mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Vendar so glede na nedavne dogodke prvi temelji pri dokazovanju trajnosti ohranjanje doseženega napredka, vzdrževanje zagona in zagotavljanje institucionalne stabilnosti.

Ti ukrepi so bili uvedeni v času, ko je korupcija za veliko večino Romunov izjemna težava[34]. Romunov še niso prepričali, da se razmere izboljšujejo; večina jih pravzaprav misli, da se razmere slabšajo[35]. Javnost ne bo imela več pomislekov, šele ko bodo izrečene objektivne in pravnomočne sodbe v najpomembnejših zadevah korupcije na visoki ravni ter ko bo dobra praksa v sodnih postopkih obveljala za normo. Obravnava se premalo zadev navzkrižja interesov, zlasti na področju javnih naročil, in tudi če se obravnavajo na sodišču, sankcije niso odvračilne. Na področju zaplembe neupravičenega premoženja še ni prepričljivih rezultatov. Uporaba nove nacionalne protikorupcijske strategije kot instrumenta za razširitev boja proti korupciji v vseh institucijah bo pomemben preskus izvajanja.

Kljub znatnim dosežkom se pristojnost teh protikorupcijskih institucij postavlja pod vprašaj. Pravna podlaga za delo Nacionalnega direktorata za boj proti korupciji (DNA), tožilstva in Nacionalne službe za integriteto (ANI) se od leta 2007 vedno znova izpodbija, nekateri postopki so še v teku. Bližnji imenovanji generalnega tožilca in glavnega tožilca Nacionalnega direktorata za boj proti korupciji ter druga imenovanja na visoke položaje znotraj tožilstva so priložnost, da politično vodstvo in vrh sodstva pokažeta, da v celoti podpirata odločen in neodvisen boj proti korupciji. Za to je potreben pregleden in objektiven postopek imenovanja znotraj obstoječega pravnega okvira, in sicer z javnim razpisom in jasnimi merili, da se izbere kar najboljše vodstvo in zagotovi neprekinjeno delovanje teh institucij. Z učinkovitim vodenjem v več zadevah korupcije na visoki ravni, ki so v zadnji fazi na sodišču, bo preizkušena zmogljivost romunskega pravosodja, da še naprej uveljavlja svojo neodvisnost in izvaja pravno državo.

Korupcija na visoki ravni

Uspešnost Nacionalnega direktorata za boj proti korupciji (DNA) pri preiskovanju in pregonu primerov korupcije na visoki ravni je eden najpomembnejših dosežkov Romunije vse od njenega pristopa. Število obtožnic, ki jih vloži DNA, vsako leto narašča, preiskave pa so opravljene v kratkem času in proaktivno. DNA je od leta 2007 vložila obtožnice proti ljudem iz vseh večjih političnih strank na najvišjih ravneh političnega življenja in znotraj sodstva[36].

Zaradi uspešnosti DNA je zlasti od leta 2010 naraslo število sodb in obsodb v zadevah korupcije na visoki ravni[37]. Vendar so učinkovitost sodnih postopkov ter doslednost in odvračilnost sodb v zadevah korupcije na visoki ravni zaostajale za napredkom, doseženim pri pregonu. Od leta 2007 prihaja do znatnih sodnih zamud v zadevah korupcije na visoki ravni. Med vzroki zanje so šibkosti zakonodaje in nezadostne zmogljivosti. Pomanjkljivosti v delu pravosodja, opisane v prejšnjem oddelku tega poročila, so zlasti očitne v zadevah korupcije na visoki ravni, ko sodniki obtožencem prepogosto dopuščajo, da zavlačujejo in ovirajo sodne postopke – tudi ko se zadeve bližajo zastaralnemu roku[38].

Nekateri vzroki zamud so bili odpravljeni: z zakonom o manjših reformah in spremembami zakona o ustavnem sodišču so bili odpravljeni učinki mirovanja postopka zaradi ugovora protiustavnosti in nezakonitosti, na kateri so se sklicevali obtoženci, ter tako uvedene pomembne spremembe za pospešitev sodnih obravnav. S predhodno odločbo vrhovnega sodišča je bilo odločeno, da med čakanjem na odločitev o pridržku ustavnosti zastaranje ne teče[39].

Kljub temu so v začetku leta 2011 številne zadeve korupcije na visoki ravni zastarale ali delno zastarale[40]. Sredi leta 2011 je postalo jasno, da bodo številne pomembne zadeve korupcije na visoki ravni, pri katerih je iz različnih razlogov prišlo do večletnih zamud, verjetno zastarale. V skladu s priporočili Komisije[41] je novo vodstvo vrhovnega kasacijskega sodišča spodbudilo dobro prakso z učinkovitejšim in strožjim vodenjem obravnav. Zaradi teh ukrepov je v pomembnih zadevah iz konca leta 2011 prišlo do številnih odločb na prvi stopnji ter do prvih pravnomočnih obsodb zaradi korupcije, v katerih je bila nekdanjemu predsedniku vlade, nekdanjemu ministru in sedanjemu poslancu izrečena zaporna kazen[42].

Komisija je v svojih poročilih navedla tudi pomisleke v zvezi z doslednostjo in odvračilnostjo kazni v zadevah korupcije na visoki ravni[43]. V skupni študiji iz leta 2009 sta sodstvo in ministrstvo za pravosodje priznala obstoj tega problema in razvila popravne ukrepe, s katerimi se je položaj nekoliko izboljšal. Zaradi neukrepanja vrha sodstva je v letu 2010 skupina sodnikov s pritožbenega sodišča v Bukarešti za izboljšanje doslednosti pri obravnavi kaznivih dejanj korupcije pripravila smernice za odmero kazni. Novo vodstvo vrhovnega kasacijskega sodišča je leta 2011 te smernice uporabilo pri pripravi in sprejetju lastnih smernic za odmero kazni za nekatera kazniva dejanja korupcije.

Ti primeri kažejo, da se lahko romunsko sodstvo pragmatično odzove na objektivne pomanjkljivosti. Če bi se podlaga, ustvarjena s smernicami za odmero kazni, uporabila tudi za druga kazniva dejanja, bi lahko dosegli več doslednosti in predvidljivosti pri izrekanju kazni v zadevah korupcije na visoki ravni. Ukrepi, ki jih je sprejelo vrhovno sodišče v zvezi z upravljanjem zadev in delom pravosodja, predstavljajo pomembno priznanje odgovornosti, ki jo imajo sodišča pri zagotavljanju, da je pravici zadoščeno; če se bodo ti ukrepi dosledno izvajali, bo še letos izdana vrsta pravnomočnih odločb v zadevah, ki vključujejo visoke politike. Prva od teh sodb, ki je bila izdana prejšnji mesec in s katero je bil pravnomočno obsojen nekdanji predsednik vlade, dokazuje, da začenja vrhovno sodišče izdajati odločbe tudi proti pomembnim in politično vplivnim obtožencem.

Vendar ti primeri dobre prakse niso bili dejavno razširjeni in ni dokazov o tem, da se posnemajo na drugih sodiščih. Kljub vidnim izboljšavam na vrhovnem sodišču na drugih sodiščih pri številnih zadevah korupcije na visoki ravni, ki zadevajo lokalne dostojanstvenike, kot so prefekti, predsedniki občinskih svetov ali župani, še naprej prihaja do vprašljivih zamud in prekinitev. Opozoriti je treba, da zadeve, ki se nanašajo na korupcijo in goljufije v javnem naročanju, napredujejo še posebej počasi. Potrebna bodo prizadevanja za določitev razlogov za te znatne zamude in izboljšanje strokovnega in specifičnega znanja sodnikov[44]. Izvrševanje večine kazni, izrečenih v zadevah korupcije na visoki ravni, se še vedno odlaga. Doslej je bilo v pomembnih zadevah, ki vključujejo visoke politike, izdanih zelo malo pravnomočnih sodb z izrečeno zaporno kaznijo[45]. To negativno vpliva na odvračilnost sistema.

Za uspešen boj proti korupciji na visoki ravni je nujno spoštovanje ukrepov pravosodja in neomajna podpora politike sodnim preiskavam. Pri tem je bil pomemben korak etični kodeks, ki ga je leta 2011 sprejela takrat vladajoča stranka. Na podlagi tega kodeksa so iz stranke izključili vplivnega župana, potem ko je bil ta obtožen korupcije na visoki ravni[46].

Na podlagi romunske zakonodaje, kot jo tolmači sodna praksa ustavnega sodišča, je za aretacijo ali sprožitev preiskave proti poslancem potrebna odobritev parlamenta; ta je potrebna tudi za sprožitev kazenske preiskave proti poslancem, ki so sedanji ali nekdanji ministri. Če parlament v takih primerih zavrne sprožitev kazenske preiskave, poslancem tako dejansko podeli imuniteto pred kazenskim pregonom in tako ovira sodni postopek. Od leta 2007 je parlament z onemogočanjem začetka kazenskih preiskav pred njimi zaščitil številne poslance, vključno z nekdanjim predsednikom vlade[47]. Ker parlament ne utemelji svojih odločitev za zavrnitev začetka kazenske preiskave, je težko določiti objektivnost takih odločitev[48]. Poleg tega dejstvo, da lahko poslanci še naprej opravljajo svoje delo, kljub temu da so bili obsojeni za resna kazniva dejanja, kot je korupcija, škodi ugledu parlamenta; praksa v številnih parlamentarnih sistemih je, da mesto poslanca od vložitve obtožnice miruje, v primeru obsodbe pa poslancu mandat preneha[49].

Pri nedavnem sestavljanju nove vlade so bili poslani nasprotujoči si signali. Zaradi kandidature in imenovanja ministrov, ki so bili pravnomočno obsojeni ali pa so na razsodbo še čakali, je prišlo do razumljivih polemik; takšno ravnanje kaže na nepripravljenost sprejeti in razumeti, da je pravna država eno od temeljnih načel[50]. To pomeni, da je pot do uveljavitve visokih standardov za visoke položaje še dolga.

Integriteta

Pri pristopu se je Romunija zavezala, da bo odpravila nezdružljivosti, navzkrižja interesov in neupravičeno premoženje ter tako vzpostavila pravni in institucionalni okvir za preprečevanje in kaznovanje korupcije. Nacionalna služba za integriteto (ANI) preverja primere navzkrižja interesov in nezdružljivosti ter ugotavlja obstoj morebitnega neupravičenega premoženja javnih uradnikov in izvoljenih politikov. Njene ugotovitve ali obvestila so lahko predmet pritožbe ali pa jih sodišča potrdijo ali pa lahko na njihovi podlagi delo nadaljujejo drugi sodni ali upravni organi.

ANI je že hitro po ustanovitvi leta 2007 postala operativna ter vzpostavila učinkovito upravno in preiskovalno metodologijo. Vzpostavila je centraliziran elektronski javni dostop do vseh prijav premoženjskega stanja in izjav o interesih, kar je pomembno prispevalo k preglednosti. S sredstvi iz nacionalnega proračuna in sredstvi EU je vzpostavila računalniški sistem za upravljanje zadev ter sklenila sporazume o sodelovanju z najrazličnejšimi upravnimi in sodnimi organi. Danes je ANI bistveni sestavni del protikorupcijskega institucionalnega okvira in lahko pokaže oprijemljive rezultate[51].

Vendar napredek te službe ovirajo številne težave. Leta 2010 je bila pravna podlaga za njeno ustanovitev razglašena za protiustavno in sprožen je bil dvom v eno njenih temeljnih pooblastil, v skladu s katerim lahko ANI zahteva zaplembo neupravičenega premoženja[52]. Razprava o spremembi pravne podlage ANI je razkrila pomanjkljivo politično voljo za učinkovito zagotovitev integritete in izpolnitev pristopnih obveznosti. Predstavniki iz vseh večjih političnih strank v parlamentu so ponovno načeli vprašanje obstoja te službe. Parlament tudi ni uveljavil[53] sklepov o nezdružljivosti in navzkrižju interesov.

Oslabljena pravna podlaga ANI otežuje uspešno delo, še vedno pa je tudi predmet ustavne presoje, čeprav je ustavno sodišče junija dve pritožbi zavrnilo[54]. Videti je, da so nove preiskovalne komisije za premoženje, ustanovljene kot dodatna stopnja med ANI in sodišči za primere, ko ANI predlaga zaplembo neupravičenega premoženja, nalogo preganjanja neupravičenega premoženja le otežile. Komisije pomenijo dodatno raven pristojnosti, vendar zagotavljajo manj preglednosti in dajejo manj pravic udeleženim stranem. Kljub prizadevanjem za povezovanje ključnih akterjev v okviru seminarjev njihovi postopki še niso povsem poenoteni, pojavile pa so se tudi šibkosti pri ravnanju z dokazi. Doslej sodišče ni pravnomočno odločilo še o nobeni zadevi, ki so jo obdelale preiskovalne komisije od njihove ustanovitve leta 2010. Odpravo upravnih navzkrižij interesov ovira tudi pravni okvir. Za preučitev morebitnih pritožb v zvezi z navzkrižji interesov, ki jih ugotovi ANI, ter nato za razveljavitev pravnih aktov, kot so pogodbe o oddaji javnih naročil, sklenjenih z navzkrižjem interesov, so potrebni ločeni pravni postopki[55].

Na uspešnost romunskega sistema integritete vplivajo tudi počasni sodni postopki, nedosledna sodna praksa in nezadostno sodelovanje med upravnimi organi, sodstvom in ANI. Sodni postopki za zadeve v vseh treh pristojnostih ANI so bile še zlasti počasni. Sodišča so doslej pravnomočno potrdila le štiri primere neupravičenega premoženja in vsi ti primeri so iz obdobja pred novim zakonom (eden je iz leta 2005). Sodišča tudi v preprostih primerih nezdružljivosti za pravnomočno odločitev potrebujejo več let. V nekaterih zadevah sankcij zato ni bilo mogoče uporabiti, ker so mandati že potekli. V zadevah, ki jih je sodišču predložila ANI, je bila problematična tudi nedosledna sodna praksa, vendar sodstvo ustreznih ukrepov še ni sprejelo[56]. Čeprav ima ANI sklenjene sporazume o sodelovanju s številnimi drugimi upravnimi organi in tožilstvom, to sodelovanje doslej še ni obrodilo sadov; izjema je plodno sodelovanje z DNA. Iz drugih institucij je ANI prejela le malo obvestil, na zahteve ANI pa se te tudi niso odzivale, zato je prišlo le do ene obtožnice in ene dodatne davčne terjatve[57].

Vseeno pa se ANI od leta 2010 vedno uspešneje posveča pomembnim in zapletenim primerom. Pri presejalnem pregledu za odkrivanje navzkrižja interesov med lokalnimi svetniki je bilo ugotovljenih precej potencialnih primerov, zdaj pa bo odločilnega pomena, koliko pozornosti bodo tem primerom posvetili tožilstvo in sodišča[58]. Podoben presejalni pregled je bil opravljen pri organih, ki upravljajo sredstva EU. Te spremembe so dobrodošle. Preiskave ANI bi morale v prihodnje še bolj temeljiti na oceni tveganja in se osredotočati na občutljiva področja. Posledica tega bi lahko bila kadrovska okrepitev ANI[59].

Kljub pomanjkljivim nadaljnjim ukrepom pravosodja so bile sprejete številne pravnomočne odločbe o nezdružljivosti, sledili pa so odstopi in disciplinski ukrepi[60]. Sodišča so pri obravnavi zadev, ki jih predloži ANI v zvezi z zaplembo neupravičenega premoženja ali navzkrižjem interesov, precej manj uspešna. K reševanju tega vprašanja bi lahko pripomogle izboljšave pravne podlage ANI[61], vendar mora celotni politični, pravosodni in upravni sistem ANI obravnavati kot pridobitev, ki jo je treba spodbujati. Če naj ta služba doseže svoj namen pri spreminjanju odnosa do integritete v Romuniji, se morata sodna obravnava zadev, ki jih predloži ANI, in sodelovanje med institucijami izboljšati.

Preprečevanje in kaznovanje splošne korupcije v javnem sektorju

Poleg zagotavljanja, da se korupcija po odkritju kaznuje, so za trajnostno zmanjšanje korupcije potrebni tudi ukrepi za njeno preprečevanje. Pri tem so ključni preventivni ukrepi za zmanjšanje priložnosti in tveganj korupcije, kot so pregledni postopki in predvidljivo odločanje javnih institucij.

Ukrepe usmerja in jim daje okvir nacionalna protikorupcijska strategija. V tem pogledu obdobje zadnjih pet let kaže mešano sliko. Strategiji 2008-2010 ni uspelo doseči želenega učinka. Marca letos pa je bila sprejeta nova splošna strategija; odločitev nove vlade, da jo potrdi brez sprememb, in enaka odločitev parlamenta kažeta na splošno politično podporo. Pri pripravi nove strategije so bila upoštevana številna priporočila iz ocene učinka predhodnih dveh strategij, strategija sama pa je dobra podlaga za usklajevanje in usmerjanje dejavnosti različnih institucij. S sklopom kazalnikov pa strategija omogoča tudi spremljanje napredka. S tem, ko je strategijo sprejel parlament, je bilo na primeren način poudarjeno, da so za njen uspeh odgovorni vsi vplivni deli družbe.

Nadaljnje delo je močno odvisno od ukrepov vseh vladnih resorjev. Kot poseben in dobro kadrovsko opremljen protikorupcijski organ s preventivno in preiskovalno vlogo je Generalni direktorat za boj proti korupciji pri ministrstvu za upravo in notranje zadeve (GAD) pomembno napredoval pri odpravi korupcije v romunski policiji in drugih strukturah ministrstva. GAD je danes edini oddelek s podrobno oceno tveganja korupcije, tožilstvu pa je tudi predložil precejšnje število obvestil o korupciji[62]. GAD mora zdaj na podlagi teh dosežkov uresničiti svoj potencial ter svoj napredek razširiti na dodatna področja resne in zapletene korupcije, vključno s korupcijo v javnih naročilih, ter preiskati koruptivne povezave med policijo in organiziranim kriminalom.

Na drugih področjih vladne dejavnosti niso bili doseženi primerljivi rezultati. Korupcije je veliko na področjih, kot so davčna uprava, izobraževanje, zdravstvo in naložbe v infrastrukturo; ocena tveganja na teh področjih pa se je začela šele nedavno, na področjih, kjer je korupcija najbolj verjetna in ki so proračunsko najbolj občutljiva, pa je bilo sprejetih le malo ukrepov[63]. V izobraževanju so bili poskusno uvedeni koristni preventivni ukrepi, vključno s tistimi, ki jih je predlagal Nacionalni center za integriteto, kot je videonadzor na maturitetnih izpitih, v okviru protikorupcijskega projekta, ki ga financira EU, pa se pripravlja tudi strategija za to področje. Druga ključna področja tveganja, ki jih je treba obravnavati, so naložbe v šolsko infrastrukturo ter korupcija v šolskem izpitnem sistemu in pri podeljevanju naslovov na univerzah. V zdravstvu se dejavnosti začenjajo zdaj, in sicer v okviru še enega pomembnega projekta, ki ga financira EU[64]. To so nekatere koristne poskusne dejavnosti na področjih, dovzetnejših za korupcijo in s pomembnim vplivom na državni proračun, vendar je treba na tej podlagi še razviti sistemski pristop. Na področjih, kot so pobiranje davkov in carin, se izvaja le malo dejavnosti, čeprav posebna tveganja na teh področjih upravičujejo oblikovanje močnih preventivnih enot s proaktivnim mandatom[65]. Organi upravnega nadzora imajo sicer pomembno vlogo, vendar v splošnem še ne izvajajo ocen tveganja korupcije, ki bi obravnavale občutljiva področja, in v splošnem ne sodelujejo s pravosodnimi organi ali ANI. V skladu z navedbami strokovnjakov gre neukrepanje pripisati zlasti nezadostni neodvisnosti in političnemu vplivu[66].

Nizko število obvestil o korupciji, ki jih predložijo upravni organi, vpliva tudi na število primerov, ki se predložijo tožilstvu in sodiščem. Izjema je področje policije, na katerem je GAD prijavil precejšnje število primerov. Generalni tožilec je lokalna tožilstva pozval k razvoju lokalnih protikorupcijskih strategij, izdal smernice za preiskavo primerov korupcije in oblikoval mrežo specializiranih tožilcev. S temi ukrepi se je povečalo število primerov korupcije, ki jih preiskuje redno tožilstvo[67].

Nova nacionalna protikorupcijska strategija ponuja priložnost za korenite spremembe zavez vseh vladnih agencij glede izvajanja proaktivnih politik, ki bi otežile korupcijo, in glede opredeljevanja problemov, ko se ti pojavijo. Dobro prakso, ki je značilna npr. za ministrstvo za upravo in notranje zadeve, bi bilo mogoče razširiti na vsa področja z visokim tveganjem in velikim proračunskim vplivom. Za spodbujanje obveščanja bi se lahko uvedla tudi neodvisna dežurna telefonska linija za obveščanje o kaznivih dejanjih korupcije v celotnem javnem sektorju. Še zlasti pa je pomembno, da si protikorupcijski ukrepi pridobijo zaupanje javnosti; za to pa je potreben pozitiven razvoj, tako da se javnost lahko prepriča, da se odkriti upravičeni primeri ustrezno kaznujejo.

Varuh človekovih pravic

Varuh človekovih pravic v Romuniji igra pomembno vlogo v boju proti korupciji. Pooblastila mu omogočajo, da izvaja preiskave v zvezi domnevnimi nezakonitimi dejanji v upravi. Gre za neodvisen organ, ki lahko ukrepa na podlagi pritožbe katere koli osebe ali na lastno pobudo. V skladu s členom 26(2) zakona št. 35/1997 lahko varuh človekovih pravic parlamentu ali predsedniku vlade poroča o „resnih primerih korupcije“, ki jih odkrije v okviru svoje preiskave. Vloga varuha človekovih pravic je pomembna za mehanizem za sodelovanje in preverjanje, zlasti za četrto merilo o preprečevanju korupcije in boju proti njej. Varuh človekovih pravic je tudi edina institucija, ki lahko neposredno izpodbija vladne odloke pred ustavnim sodiščem.

Komisija ugotavlja, da je parlament 3. julija 2012 predčasno prekinil mandat varuha človekovih pravic. Romunski organi morajo zagotoviti neodvisnost varuha človekovih pravic ter na ta položaj imenovati osebo, ki bo uživala podporo vseh strank ter bo lahko učinkovito in povsem neodvisno opravljala svojo pravno funkcijo.

Odvzem premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivimi dejanji

Izkušnje kažejo, da pregon korupcije pogosto pomeni preganjanje premoženjskih koristi, pridobljenih s korupcijo. Zato sta odvzem premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivimi dejanji, in pregon pranja denarja bistvena dela vsake protikorupcijske strategije. Romunija je leta 2011 ustanovila urad za odvzem premoženja[68], leta 2012 pa je bil sprejet nov zakon o razširjeni zaplembi. Tožilstvo in policija od leta 2010 v skladu s skupno odredbo generalnega tožilca in ministra za notranje zadeve uporabljata standardizirani postopek odvzema premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivimi dejanji. Predpisano je bilo obvezno usposabljanje na tem področju in oblikovana mreža specializiranih tožilcev.

Vendar morajo ti ukrepi še obroditi sadove. Razširjena zaplemba je za policijo, tožilce in sodnike še vedno nov koncept. Koncepti, kot je zaplemba sredstev tretji osebi, se na sodišču redno izpodbijajo[69]. Kljub pozitivni sodni praksi se pranje denarja še vedno ne preganja kot samostojno kaznivo dejanje[70]. Po navedbah strokovne ocene je stopnja zaplembe nepričakovano nizka[71]. Poleg tega pomanjkanje celovitih statističnih podatkov na tem področju organom onemogoča spremljanje napredka.

Javna naročila

Pomanjkljivosti v izvajanju zakonodaje o javnem naročanju so pomemben vir korupcije in zlorabe javnih sredstev. Vplivajo tudi na učinkovito uporabo sredstev EU in zmanjšujejo kakovost pri zagotavljanju javnih dobrin. Revizije in ocene različnih služb Komisije vedno znova opozarjajo na sistemsko tveganje in pomanjkljivosti na tem področju, zaradi katerih včasih pride do prekinitve izplačil sredstev EU. To dokazujejo tudi pritožbe, ki so bile predložene neposredno Komisiji.

Od pristopa je Romunija vzpostavila obsežen institucionalni in pravni okvir za izvajanje zakonodaje EU na tem področju. Vendar pa številne sistemske pomanjkljivosti še niso bile ustrezno obravnavane. Do neskladij prihaja zaradi dejavnikov, kot so pogoste spremembe pravnega okvira[72], institucionalna ureditev s pomanjkljivimi zmogljivostmi in neobstoj ključnih instrumentov za učinkovit nadzor, kot je npr. celovit register javnih razpisov. Pri revizijah Komisije in romunske nacionalne službe za integriteto je bila zaščita javnih naročil pred navzkrižjem interesov opredeljena kot še posebej problematična[73]. Romunija se je zavezala, da bo v celovitem akcijskem načrtu upoštevala ugotovitve celostne ocene javnih naročil, ki jo je Komisija opravila leta 2011. Za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti bo potrebno odločno ukrepanje.

III. Naslednji ukrepi

Ocena Komisije kaže napredek, ki ga je Romunija naredila v petih letih od svojega pristopa k EU. To potrjuje pozitivno vlogo, ki jo ima mehanizem za sodelovanje in preverjanje. Komisija meni, da Romunija v prihodnosti lahko doseže cilje mehanizma za sodelovanje in preverjanje, če nemudoma sprejme ukrepe za zagotovitev pravne države in pospeši izvajanje reform.

Vendar, kot je bilo navedeno v uvodu, nedavni dogodki poglabljajo pomisleke o nepreklicnosti in trajnosti reform. Romunija mora zagotoviti spoštovanje pravne države, vključno z neodvisno sodno presojo. Romunija si bo zaupanje partnerjev v EU povrnila, le če bo dokazala, da je pravna država nad strankarskimi interesi, da vse strani popolnoma spoštujejo sodno presojo, vključno s presojo ustavnosti, in da so reforme nepreklicne. Za to so potrebni pravni ukrepi, potrebna pa je tudi politična zavezanost pravni državi, ki je pri nedavnih odločitvah ni bilo mogoče zaslediti. Vlada se je zdaj zavezala k hitrim ukrepom za zagotovitev spoštovanja pravne države v skladu s priporočili iz nadaljevanja (glej IV 1).

To še potrjuje sklep, da napredek pri izvajanju meril, ki bi Komisijo prepričal, da opusti mehanizem za sodelovanje in preverjanje, še ni bil dosežen. Za zadovoljivo izpolnitev zahtev je potrebna širša zavezanost reformam v vseh vladnih resorjih in v pravosodju ter močnejša zavezanost integriteti in boju proti korupciji. Romunski organi morajo dokazati zlasti, da se je v Romuniji uveljavil trajnostni in nepreklicni reformni proces ter da zunanje posredovanje v obliki mehanizma za sodelovanje in preverjanje ni več potrebno. Zato so nedavni ukrepi vlade in parlamenta še posebej zaskrbljujoči.

Izkušnje iz zadnjih petih let kažejo, da odločno ukrepanje lahko prinese rezultate. V Romuniji so že vidni pozitivni premiki v reformnem procesu v institucijah, kot sta DNA in ANI, ter v usmerjenih ukrepih, kot je pospešitev zadev pred vrhovnim sodiščem. Pri nedavnih dogodkih je pravosodje zavzelo proaktivno držo pri obrambi neodvisnosti pravosodja. Ohranjanje takega napredka in vzdrževanje zagona in institucionalne stabilnosti v takih primerih sta seveda bistvena temelja pri dokazovanju trajnosti. S hitrim prehodom z uspešne zakonodajne faze na odločno fazo izvajanja se bo Romunija približala izpolnjevanju zahtev mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Vse države članice imajo na področju svobode, varnosti in pravice tako obveznosti kot priložnosti in Komisija pričakuje, da bo Romunija zaključila ta posebni postopek mehanizma za sodelovanje in preverjanje ter obravnavala ta vprašanja na enaki podlagi kot druge države članice.

V sedanjih negotovih razmerah bo Komisija še pred koncem leta 2012 v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje sprejela nadaljnje poročilo za Romunijo. V tem poročilu bo preučila, ali so bili pomisleki o pravni državi in neodvisnosti pravosodja obravnavani in ali je bil ponovno vzpostavljen demokratični medsebojni nadzor različnih vej oblasti. Komisija bo z rednimi obiski ter pogostim dialogom z romunskimi organi in drugimi državami članicami podrobno spremljala napredek.

IV. Priporočila

Najpomembnejši naslednji korak vlade in ključnih romunskih institucij bo dokazati zavezanost nujno potrebnim temeljem pravne države in neodvisnosti pravosodja. To bo zahtevalo več nujnih ukrepov vlade in parlamenta. Priporočila, navedena v nadaljevanju, sicer vključujejo več specifičnih reform, potrebnih za vzdrževanje napredka v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, vendar nedavni sporni dogodki, opisani v prejšnjem delu poročila, zbujajo resne pomisleke o že doseženem napredku, zastavljajo pa se tudi pomembna vprašanja trajnosti in nepreklicnosti že začetih reform. Zaradi teh izjemnih nedavnih dogodkov to poročilo vključuje posebna nujna priporočila za reševanje trenutnih razmer, zlasti v oddelku 1: Spoštovanje pravne države in neodvisnosti pravosodja.

Komisija je Romunijo pozvala, naj za reševanje razmer v zvezi z nedavnimi spornimi dogodki nemudoma sprejme ukrepe na naslednjih področjih:

1. Spoštovanje pravne države in neodvisnosti pravosodja

· razveljavitev izrednih odlokov št. 38/2012 in 41/2012 ter zagotovitev, da se spoštujejo odločbe ustavnega sodišča o sklepčnosti za referendum in obseg pristojnosti tega sodišča;

· spoštovanje ustavnih zahtev pri prihodnjem izdajanju izrednih odlokov;

· izvajanje odločb ustavnega sodišča;

· zagotovitev takojšnje objave vseh aktov v Uradnem listu, vključno z odločbami ustavnega sodišča;

· nujnost spoštovanja neodvisnosti pravosodja s strani vseh političnih strank in vladnih organov z zavezo k disciplinskemu ukrepanju, če kateri koli član vlade ali politične stranke spodkopava verodostojnost sodnikov ali izvaja pritisk na pravosodne institucije;

· imenovanje varuha človekovih pravic, ki uživa podporo vseh političnih strank; izbor je treba opraviti po preglednem postopku ter izbrati neodvisno osebnost z nesporno avtoriteto in integriteto;

· uvedba preglednega postopka imenovanja generalnega tožilca in glavnega tožilca na Nacionalnem direktoratu za boj proti korupciji; ta mora vključevati javni razpis z izborom, ki temelji na merilih, kot so poklicno strokovno znanje, integriteta in izkušnje s protikorupcijsko dejavnostjo. Imenovanje se ne sme opraviti pod začasnim predsedstvom;

· pod začasnim predsedstvom se predsedniške pomilostitve ne smejo odobriti;

· neimenovanje ministrov, v zvezi s katerimi so bile izdane odločbe v zvezi z integriteto; taki ministri bi morali odstopiti;

· sprejetje jasnih postopkov, ki zahtevajo odstop poslancev, pri katerih je bila pravnomočno ugotovljena nezdružljivost ali navzkrižje interesov ali ki so bili obsojeni zaradi korupcije na visoki ravni.

Z dopisom z dne 16. julija in posodobljeno prilogo z dne 17. julija je predsednik romunske vlade predsedniku Komisije zatrdil, da so bile ali bodo vse te zahteve izpolnjene.

Romunija mora ukrepati tudi na naslednjih področjih:

2. Reforma pravosodja

· sprejetje in izvajanje skupnega celovitega načrta za zagotovitev izvajanja vseh štirih zakonikov, vključno z ustreznimi vidiki strukturne in proceduralne reforme, prilagoditve človeških virov ter naložb v pravosodno infrastrukturo;

· prestrukturiranje sistema sodišč in tožilstev, prerazporeditev osebja in delovne obremenitve, zlasti v skladu s pregledom delovanja romunskega pravosodja in projektom optimalne delovne obremenitve na sodiščih, ki ga trenutno financira Svetovna banka;

· vzpostavitev skupine za spremljanje reforme pravosodja, ki bo vključevala predstavnike vseh vej oblasti, poklicnih združenj in civilne družbe.

3. Odgovornost pravosodja

· sprejetje dogovora o skupni politiki med vrhovnim sodnim svetom in vlado za spodbujanje odgovornosti in integritete v pravosodju s prepričljivo disciplinsko in sodno prakso ter jasnimi mejniki za izvajanje. Z izvajanjem novih zakonov o disciplinski odgovornosti in napredovanju na vrhovno sodišče postaviti zgled za pravosodje kot celoto;

· zagotovitev boljšega usklajevanja pravnih in disciplinskih instrumentov ter instrumentov upravljanja za zaščito ugleda pravosodja v resnih primerih kršitev poklicne etike, vključno z odločbami o individualnih pravicah, kot so pokojnine;

· okrepitev zmogljivosti in uspešnosti sodne inšpekcije za izboljšanje odgovornosti pravosodja s pregledom posameznih primerov ter spodbujanje učinkovitosti, doslednosti in dobre prakse v pravosodju z rednimi pregledi prakse na vseh ravneh pravosodja.

4. Doslednost in preglednost sodnega postopka

· razvoj celovitega pristopa za vzpostavitev struktur, postopkov in praks, potrebnih za pospešitev pravnega poenotenja. Določitev pravnega poenotenja za prednostno nalogo upravljanja za predsednike sodišč in doslednosti za pomembno merilo pri ocenjevanju in napredovanju sodnikov. Zagotovitev spletne objave celotnih odločb sodišč skupaj z obrazložitvami in zagotovitev njihovega stalnega posodabljanja;

· nadaljnja reforma vrhovnega sodišča za zagotovitev, da se več pozornosti nameni pravnemu poenotenju.

5. Učinkovitost ukrepov pravosodja

· določitev in izvajanje jasnih smernic dobre prakse po celotnem sodnem sistemu, vključno s smernicami za odmero kazni, upravljanjem zadev in upoštevanjem dokazov v kazenskih postopkih; pri tem je treba posebno pozornost nameniti področjem, kjer so bile že odkrite pomanjkljivosti, npr. pri zapletenih obravnavah, ki vključujejo gospodarski kriminal in javna naročila;

· uvedba reform za objavo obrazložitev sodb takoj po njihovem izreku, za odložitev zastaralnih rokov pri začetku sodne preiskave ter izboljšanje kakovosti in razpoložljivosti strokovnega znanja sodišč;

· nadaljnje izvajanje ukrepov, sprejetih na vrhovnem sodišču, za pospešitev postopkov v primerih korupcije na visoki ravni, preprečevanje uporabe zastaralnih rokov in uvedba podobnih ukrepov na drugih sodiščih;

· nadaljnje izboljšanje doslednosti in odvračilnosti pri odmeri kazni v zadevah korupcije na visoki ravni na sodiščih po vsej Romuniji;

· zagotovitev, da se rezultati, doseženi na državnem tožilstvu, nadaljujejo pod novim vodstvom.

6. Integriteta

· zagotovitev preprečljive bilance hitrih in odvračilnih ukrepov. Poenostavitev sodne presoje odločb ANI z izboljšanjem sodnih postopkov in prakse ter s pregledom pravnega okvira ANI, da se pospeši izdajanje pravnomočnih odločb ter izboljšata njihova skladnost in odvračilnost;

· izboljšanje sodelovanja pravosodnih in drugih organov z ANI, da se zagotovi učinkovita izmenjava obvestil in operativnih informacij na vseh treh področjih dejavnosti ANI. Sodelovanje z ANI bi moralo biti jasno merilo uspešnosti za vodstvo drugih upravnih organov.

7. Boj proti korupciji

· zagotovitev primerljive uspešnosti DNA pod novim vodstvom;

· izvajanje nove nacionalne protikorupcijske strategije, kakor je bila oblikovana, ter vzpostavitev celovitega sistema spremljanja; to pomeni, da si morajo vse vladne agencije zastaviti cilje in vsako leto poročati v enotni in primerljivi obliki o preprečevanju in kaznovanju korupcije, goljufij in navzkrižja interesov. V skladu s strategijo je treba določiti jasna proceduralna pravila in dobro prakso za sklepe parlamenta, da se omogočijo preiskave in aretacije poslancev;

· dokazati uspešno preganjanje pranja denarja kot samostojnega kaznivega dejanja ter doseganje prepričljivih rezultatov pri odvzemu premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivimi dejanji, z okrepitvijo dela pravosodja in uporabo novega zakona o razširjeni zaplembi;

· vzpostavitev jasnega mehanizma za usklajevanje in spremljanje med policijo, tožilstvom in organi upravnega nadzora s posebno odgovornostjo za zagotavljanje učinkovitega sodelovanja in obveščanja o korupciji;

· izboljšanje rezultatov pri preprečevanju in kaznovanju korupcije, goljufij in navzkrižja interesov v javnem naročanju na vseh področjih vladne dejavnosti. V zvezi s tem mora Romunija zagotoviti ustrezen odziv na priporočila zunanjega pregleda sistema javnih naročil, ki je bil opravljen na pobudo Komisije.

[1]               Sklepi Sveta ministrov, 17. oktobra 2006 (13339/06); Odločba Komisije z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (C (2006) 6569 final).

[2]               Odločba je zagotovila zaščitni mehanizem, h kateremu pa se ni bilo treba zateči.

[3]               Sklepi Evropskega sveta z dne 28. in 29. junija v okviru Pakta za rast in delovna mesta vključujejo zavezo EU glede spopadanja z zamudami v pravnih sistemih v okviru modernizacije javnih uprav (Sklepi Evropskega sveta, 29. junij 2012, stran 8).

[4]               Raziskava Flash Eurobarometer, ki jo je Komisija izvedla maja 2012 v Romuniji (Flash Eurobarometer 351 „Mehanizem sodelovanja in preverjanja za Bolgarijo in Romunijo“ je na voljo na: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm).

[5]               Flash Eurobarometer 351.

[6]               Referenčne točke zajemajo delo Sveta Evrope, OECD in agencij ZN.

[7]               Strokovnjaki, s katerimi je leta 2012 potekalo sodelovanje, so priznani pravni strokovnjaki iz Francije, Nemčije, Združenega kraljestva, Irske, Španije, Poljske in Slovenije.

[8]               Tehnično poročilo, str. 48.

[9]               Nacionalna služba za integriteto bi bila na primer pri svojem delu bistveno učinkovitejša, če bi druge vladne agencije v celoti sodelovale, sodstvo pa bi zavzeto sprejelo nadaljnje ukrepe.

[10]             Te sklepe podpira javno mnenje. 65% anketirancev v raziskavi Flash Eurobarometer, ki je bila izvedena v Romuniji, meni, da so imeli ukrepi EU v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje pozitivni učinek pri obravnavanju pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu (59 % je enakega mnenja glede korupcije). Hkrati pa velika večina meni, da je v zadnjih petih letih stanje na teh dveh področjih ostalo nespremenjeno ali se je poslabšalo (Flash Eurobarometer 351).

[11]             Vrhovni sodni svet je junija z javno izrečenim stališčem, v katerem je branil neodvisnost sodstva ob javnih posegih v zvezi s pomembno zadevo korupcije na visoki ravni, poslalo pomembno sporočilo.

[12]             Statistični podatki EKČP kažejo, da je od vseh držav članic v Romuniji drugo največje število sodb EKČP pred izvršitvijo. Veliko število teh sodb zadeva težave z izvrševanjem v civilnih zadevah, pretirano dolge civilne postopke, odsotnost učinkovitega pravnega sredstva in neučinkovite kazenske preiskave. Svet Evrope: Nadzor izvrševanja sodb in sklepov EKČP, Letno poročilo 2011 je na voljo na: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf.

[13]             Svetovna banka trenutno izvaja funkcionalni pregled romunskega pravosodnega sistema, ki se financira s sredstvi EU. Drugi projekt za izboljšanje zmogljivosti za zbiranje in obdelavo pravosodnih podatkov ter za vzpostavitev optimalnih kazalnikov delovne obremenitve v pravosodnem sistemu trenutno izvajajo svetovalci, ki so financirani iz posojila Svetovne banke.

[14]             Cilj novega postopka predhodnega odločanja je bil, da se zaradi varstva zakonitosti uvede bolj proaktiven postopek od trenutnega pritožbenega postopka (glej tehnično poročilo, str. 6 in 7).

[15]             Kršitev sodb ustavnega sodišča in vrhovnega kasacijskega sodišča v pritožbah zaradi varstva zakonitosti je lahko razlog za disciplinsko preiskavo in sankcije v skladu s spremembo določb zakonodaje o disciplinski odgovornosti sodnikov, ki so bile sprejete konec leta 2011 in razglašene v začetku leta 2012.

[16]             O nedosledni sodni praksi v Romuniji se poroča pogosto, to potrjujejo zainteresirane strani, kot so tuji vlagatelji, odvetniške pisarne in poklicna združenja sodnikov. Strokovnjaki so odkrili nedosledne odločitve zlasti v občutljivih zadevah, ki vključujejo obtožence na visoki ravni, in v zadevah, povezanih z javnimi naročili.

[17]             To vključuje neupoštevanje sodne prakse višjih sodišč in omejeno uporabo pritožbenega postopka zaradi varstva zakonitosti. Število pritožb zaradi varstva zakonitosti se je leta 2011 zmanjšalo v primerjavi z leti 2007–2009.

[18]             Razen sodnikov vrhovnega sodnega sveta, ki ima dostop do vseh sodb v zbirki podatkov.

[19]             Vrhovno kasacijsko sodišče sodi v raznovrstnih kaznivih dejanjih na prvi stopnji, kadar je kaznivo dejanje povezano z obtoženci. Prav tako odloča o notranjih sodnih vprašanjih, kot so zahteve strank za prenos zadev na druga sodišča ali nasprotja v sodni praksi med sodišči.

[20]             Za razlago dejstva, da bodo določbe o predhodnem odločanju v civilnem pravu iz zakonika o civilnem postopku začele veljati štiri mesece po začetku veljavnosti preostale vsebine zakonika, so bili navedeni logistični razlogi.

[21]             Kazalci upravljanja Svetovne banke, 2011.

[22]             Zakon o manjših reformah je zlasti omogočil tožilstvu, da pri odločanju o začetku preiskave v nekaterih preprostih zadevah prevzame obrazložitve policije, s čimer ima več možnosti, da ne obravnava primerov, v katerih obstoječi dokazi ne upravičujejo nadaljnje preiskave, ter zmanjšal pravna sredstva za manj pomembne zadeve.

[23]             Romunijo EKČP redno obsodi zaradi kršitev procesnih pravic, ki so posledica čezmernih sodnih zaostankov. Zamude pri objavi sodnih obrazložitev nad pravno omejitvijo 30 dni so pogoste. Zanesljivi podatki o zadrževanju zadev zaenkrat niso na voljo, Svetovna banka naj bi jih zagotovila v začetku leta 2013.

[24]             Odgovornosti za upravljanje človeških virov v sodstvu so razdeljene: vrhovni sodni svet je odgovoren za upravljanje pri zaposlovanju, poklicnem napredovanju, usposabljanju in disciplinskih ukrepih. Minister za pravosodje ima proračunsko odgovornost in pravno pobudo. Generalni tožilec je odgovoren za rezultate kazenskega pregona, vendar o vseh vprašanjih v zvezi s poklicem tožilca odloča svet.

[25]             Kot ocenjuje študija učinkov, ki je bila izvedena v okviru novih zakonikov, trenutne zaposlitvene zmogljivosti ne morejo pravočasno zagotoviti tako veliko novih ter ustrezno usposobljenih in pripravljenih sodelavcev.

[26]             To zadeva zlasti predloge ministra za pravosodje in generalnega tožilca, da bi zaprli manjša sodišča in tožilstva ter prerazporedili delovna mesta tja, kjer so najbolj potrebna.

[27]             Ocena Komisije v zvezi s temi točkami je na straneh 13 in 14 tehničnega poročila SEC(2011) 968 z dne 20. julija 2011. Vključuje navedbe o popustljivosti pri obravnavi prošenj obtožencev za odložitev, o pomanjkljivostih pri ravnanju z dokazi in procesnimi napakami ter o organizacijskih vprašanjih.

[28]             Tehnično poročilo SEC(2011) 968 z dne 20. julija 2011, str. 14. Vrhovno kasacijsko sodišče je od zadnjega letnega poročila Komisije prejelo posebna sredstva za sodne izvedence.

[29]             Primeri pomembnih novosti vključujejo uvedbo smernic za odmero kazni za kazniva dejanja korupcije in ukrepe za hitrejšo obravnavo zadev korupcije na visoki ravni. Vendar dobra praksa za uporabo na teh posameznih področjih še ni povsem razširjena.

[30]             Te pravne spremembe bodo ministru za pravosodje in generalnemu tožilcu omogočile, da s sodno inšpekcijo sprožita disciplinski ukrep. Sodna inšpekcija ima zdaj trdnejši mandat za vpogled v delo pravosodja in lahko tudi vloži pritožbo na disciplinske ukrepe, ki jih naloži vrhovni sodni svet.

[31]             Sodna inšpekcija je konec leta 2011 in v začetku leta 2012 predložila prva tri poročila v tem smislu: dve tematski poročili o znatnih sodnih zamudah in hitrejšem reševanju zadev korupcije na visoki ravni ter eno poročilo o praksi upravljanja na vrhovnem kasacijskem sodišču.

[32]             Komisija je o takih zadevah poročala februarja 2012 (COM(2012) 56 final, str. 3).

[33]             Komisija je februarja 2012 poročala o primerih sodnikov vrhovnega kasacijskega sodišča, ki še naprej vodijo sodne obravnave, medtem ko so v preiskavi zaradi korupcije na visoki ravni. Drugi sodniki so se disciplinski odgovornosti izognili z upokojitvijo (COM(2012) 56 final, str. 3). Vendar je nedavni odziv vrhovnega sodnega sveta na začetek preiskave v zvezi z enim od članov vrhovnega sodnega sveta pokazal proaktivnejši pristop k reševanju ugleda pravosodja.

[34]             Po podatkih posebne raziskave Eurobarometra iz februarja 2012 je za 96 % Romunov, kar je nekoliko več kot leta 2007, korupcija veljala za izjemno težavo (Posebni Eurobarometer 374: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm). Od leta 2007 je Romunija zdrsnila za 6 mest na lestvici zaznave korupcije organizacije Transparency International zaradi upada deleža zaznave. Položaj Romunije na lestvici organizacije Freedom House je ostal nespremenjen.

[35]             Po podatkih raziskave Eurobarometer iz februarja 2012 67 % Romunov meni, da se je korupcija v zadnjih treh letih povečala.

[36]             DNA je leta 2007 vložila 167 obtožnic proti 415 obtožencem, leta 2011 pa 233 obtožnic proti 1091 obtožencem. V približno 60 % primerov je bila preiskava opravljena v manj kot šest mesecih. Od leta 2007 je DNA vložila obtožnice proti nekdanjemu predsedniku vlade, nekdanjemu podpredsedniku vlade, številnim nekdanjim ministrom in poslancem, prefektom, županom, občinskim svetnikom ter vodjem podjetij v državni lasti. Leta 2011 je DNA vložila obtožnice proti dvema poslancema, vplivnemu županu takrat vladajoče koalicije in poslancu takratne opozicije.

[37]             Nepravnomočne sodbe so bile leta 2007 izrečene 199 obtožencem, leta 2011 pa 879 obtožencem; pravnomočne sodbe so bile leta 2007 izrečene 109 obtožencem, leta 2011 pa 158 obtožencem.

[38]             V primerjavi s prakso v številnih drugih državah v Romuniji možnost zastaranja ne preneha, ko se začne preiskava ali sodni postopek.

[39]             Pri izračunu zastaralnega roka je bil torej izključen čas mirovanja postopka med čakanjem na odločbo ustavnega sodišča o pridržku ustavnosti.

[40]             Glej tehnično poročilo, str. 29.

[41]             Komisija je v poročilu COM(2011) 460 final z dne 20. julija 2011 Romuniji priporočila „sprejetje nujnih ukrepov za izboljšanje sodne prakse in upravljanja sodnih zadev ter pospešitev obravnave pomembnih zadev korupcije na visoki ravni, da se prepreči zastaranje v vseh primerih“. V njem je Romuniji tudi priporočila „nadaljevanje reforme vrhovnega kasacijskega sodišča za okrepitev njegove kasacijske vloge ter povečanje njegove zmogljivosti obravnavanja zadev korupcije na visoki ravni“.

[42]             Glej tehnično poročilo, str. 25.

[43]             Glej na primer oceno Komisije na str. 15 tehničnega poročila SEC(2011) 968, objavljenega 20. julija 2011.

[44]             Na podlagi 43 obtožnic, ki jih je DNA vložila na sodiščih od leta 2006, sta bili izdani samo dve pravnomočni sodbi.

[45]             Podatki od leta 2007 kažejo, da sodišča okoli 60 % kazni odmerijo v višini zakonskega minimuma ali pod njim. Čeprav se je delež pogojnih zapornih kazni zmanjšal s 75 % v obdobju 2007–2009 na 60 % v letu 2011, pogojne kazni še vedno prevladujejo, zlasti v pomembnih zadevah. Vsem trem sedanjim ali nekdanjim poslancem, ki so bili pravnomočno obsojeni leta 2011, je bila izrečena pogojna kazen.

[46]             Vendar to še ni splošna praksa: na junijskih lokalnih volitvah je bilo več politikov, ki so kandidirali za župane ali predsednike občinskih svetov, pred tem aretiranih oziroma je proti njim potekala kazenska preiskava ali pa so bili na sodišču obtoženi korupcije, vendar so bili številni od njih izvoljeni.

[47]             Glej tehnično poročilo, str. 26–27.

[48]             Glej tehnično poročilo, str. 27.

[49]             Trije poslanci, ki so bili pravnomočno obsojeni za kazniva dejanja korupcije na visoki ravni, še naprej sedijo v parlamentu.

[50]             Te razsodbe so sledile pritožbam na sodišče glede ugotovitev Nacionalne službe za integriteto o nezdružljivosti.

[51]             Glej tehnično poročilo, str. 18–19.

[52]             S pooblastilom ANI, v skladu s katerim lahko ta sodišču predlaga zaplembo neupravičenega premoženja, naj bi bili kršeni ustavni načeli delitve oblasti ter domneve o zakonito pridobljenem premoženju in prepovedi zaplembe takega premoženja.

[53]             Odbor za pravna vprašanja poslanske zbornice je predlagal, naj se proti poslancema, ki jima je bilo pravnomočno dokazana nezdružljivost ali navzkrižje interesov, ne ukrepa. Parlament v obeh primerih še ni sprejel končne odločitve.

[54]             Zaradi zastaralnih rokov, uvedenih s spremenjenim zakonom, je morala ANI tudi opustiti veliko število primerov, ki jih je preiskovala. Velika večina teh primerov je zadevala izvoljene politike.

[55]             Doslej je bilo upravno navzkrižje interesov potrjeno le v dveh primerih, v nobenem primeru pa tako sklenjene pogodbe niso bile razveljavljene.

[56]             Nedavni primeri, o katerih se javno razpravlja, vključujejo poslanca, ki sta tudi rektorja univerze. Pri enem je bila ugotovljena nezdružljivost, v drugem pa sodišče nezdružljivosti ni potrdilo. Podoben primer se je ponovil na drugem pritožbenem sodišču. Pritožbeni postopek na vrhovnem kasacijskem sodišču v teh primerih še traja.

[57]             Od marca 2012 je ANI opravila skoraj 4 000 preverjanj in v več kot 500 primerih izdala ugotovitve ali zahteve: med njimi je bilo 250 ugotovitev nezdružljivosti, 37 primerov (upravnega) navzkrižja interesov, 24 primerov suma neupravičenega premoženja, v 239 primerih pa so bile zadeve zaradi možnih kaznivih dejanj predložene tožilstvu.

[58]             Pri presejalnem preverjanju je bilo ugotovljenih 75 primerov nezdružljivosti, 9 primerov upravnega navzkrižja interesov, tožilstvu pa je bilo predloženih 50 sumov kaznivih dejanj.

[59]             Pri tem je pomembna podpora ministrstva za pravosodje za izboljšanje dohodkov osebja ANI.

[60]             Doslej so v 118 primerih sodišča pravnomočno potrdila ugotovitve ANI o nezdružljivosti ali pa so te postale pravnomočne, ker v zakonsko predpisanem roku niso bile vložene pritožbe. V 53 primerih so zadevni uradniki odstopili, v 8 primerih so uradnike razrešile disciplinske komisije, v 16 primerih pa so bili sprejeti drugi ukrepi.

[61]             Skupna delovna skupina ministrstva za pravosodje in ANI je že pripravila predloge, ki pa doslej še niso bili upoštevani.

[62]             Z DNA je sodeloval v številnih pomembnih in zapletenih preiskavah, vključno s preiskavami korupcije pri izdaji vozniških dovoljenj (2008) in v mejni policiji (2010–2011). GAD je od leta 2007 DNA predložil več kot 1 000 obvestil, na podlagi katerih je bilo vloženih 222 obtožnic za korupcijo na visoki ravni. V istem obdobju je GAD tožilstvu predložil več kot 6 300 drugih dosjejev o korupciji, na podlagi katerih je bilo doslej vloženih 836 obtožnic.

[63]             Obsežne protikorupcijske dejavnosti se še ne izvajajo na področjih, kot je pobiranje davkov in carin ali izdaja gradbenih dovoljenj na ravni lokalne uprave.

[64]             S tem se bo okrepilo odkrivanje nepravilnosti pri naročilih v zdravstvu, predlagan pa je še en pomemben projekt za okrepitev poznavanja pravic bolnikov in odprava korupcije na strani ponudbe v zdravstvu. Še en protikorupcijski projekt je začelo izvajati ministrstvo za regionalni razvoj in turizem; cilj je analizirati mesta, dovzetna za korupcijo, znotraj ministrstva in podrejenih struktur ter razviti podrobno strategijo.

[65]             Ta mesec je vlada potrdila vzpostavitev enote za integriteto znotraj Nacionalne agencije za davčno upravo. Podrobnosti o njeni strukturi, pooblastilih in virih je treba še določiti.

[66]             Na področju javnih naročil je pristojni nadzorni organ ANRMAP od leta 2007 DNA predložil le pet obvestil. Leta 2011 je ANRMAP posredoval le tri obvestila o navzkrižju interesov.

[67]             Glej tehnično poročilo, str. 34–35.

[68]             Ustanovitev urada za odvzem premoženja ustreza zahtevam iz Sklepa Sveta 2007/845/PNZ.

[69]             Znotraj stroke še ni enotnih pogledov na zaplembo sredstev tretji osebi, ni pa tudi sodne prakse. Ustavna določba, v skladu s katero se domneva zakonit izvor premoženja, prispeva k previdnemu pristopu in neenotni praksi na tem področju.

[70]             Sodna praksa je bila določena v eni zadevi in generalni tožilec je izdal pravno mnenje.

[71]             Med letoma 2007 in 2011 je bilo izrečenih 42 obsodb za kazniva dejanja pranja denarja.

[72]             Tehnično poročilo, str. 40.

[73]             Glej opombo 56.