11.10.2014   

SL

Uradni list Evropske unije

L 295/79

(1)

Direktiva 2002/21/ES določa zakonodajni okvir za sektor elektronskih komunikacij, katerega namen je med drugim odgovoriti na trende zbliževanja, tako da s svojim področjem uporabe zajema vsa elektronska komunikacijska omrežja in storitve. V skladu z Direktivo 2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta (2) je eden od ciljev regulativnega ovira, da se z razvojem konkurence na trgu postopno odpravijo predhodne posebne ureditve, ki veljajo za sektor, tako da bi elektronske komunikacije nazadnje urejalo le konkurenčno pravo.

(2)

V skladu s tem ciljem je namen tega priporočila opredeliti tiste trge proizvodov in storitev, za katere je lahko v skladu s členom 15(1) Direktive 2002/21/ES upravičeno predhodno urejanje. Cilj vsakega predhodnega regulativnega posredovanja je nazadnje ustvariti koristi za končne uporabnike z doseganjem učinkovite in trajne konkurenčnosti maloprodajnih trgov. Nacionalni regulativni organi bodo verjetno postopoma ugotovili, da so lahko maloprodajni trgi konkurenčni tudi brez ureditve na veleprodajni ravni, zlasti glede na pričakovana izboljšanja na področju inovacij in konkurence.

(3)

Opredelitev upoštevnih trgov se lahko sčasoma spremeni zaradi razvoja značilnosti proizvodov in storitev ter spreminjanja možnosti za nadomestitev povpraševanja in ponudbe. Priporočilo Komisije 2007/879/ES (3) je v veljavi že več kot šest let, zato ga je zdaj primerno pregledati glede na razvoj trga od njegovega sprejetja.Zato to priporočilo nadomešča Priporočilo 2007/879/ES ter nacionalnim regulativnim organom zagotavlja smernice za prihodnje preglede trga.

(4)

Člen 15(1) Direktive 2002/21/ES od Komisije zahteva, da trge v sektorju elektronskih komunikacij, katerih značilnosti lahko utemeljujejo uvedbo regulativnih obveznosti, opredeli v skladu z načeli konkurenčnega prava. Načela konkurenčnega prava se torej v tem priporočilu uporabljajo za opredelitev proizvodnih trgov v sektorju elektronskih komunikacij.

(5)

V skladu s členom 15(3) Direktive 2002/21/ES nacionalni regulativni organi skladno s konkurenčnim pravom in ob popolnem upoštevanju tega priporočila opredelijo upoštevne trge glede na razmere v državi, zlasti upoštevne geografske trge na svojem ozemlju.

(6)

V skladu s členom 16(3) Direktive 2002/21/ES se predhodne regulativne obveznosti uvedejo le na trgih, na katerih ne vlada učinkovita konkurenca. Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 27 Direktive, so to trgi, na katerih je eno ali več podjetij s pomembno tržno močjo, pravna sredstva nacionalne zakonodaje in zakonodaje EU na področju konkurence pa ne zadostujejo za reševanje težave, ugotovljene v zvezi s konkurenco. Poleg tega bi bilo treba pri analizi učinkovite konkurence proučiti, ali je trg potencialno konkurenčen, in s tem tudi, ali je pomanjkanje učinkovite konkurence trajno.

(7)

Izhodišče za opredelitev veleprodajnih trgov, ki so lahko predmet predhodnega urejanja, je za Komisijo in nacionalne regulativne organe analiza ustreznih maloprodajnih trgov. Analizo maloprodajnih trgov je treba izvesti glede na pričakovani prihodnji razvoj v danem časovnem okviru, ob upoštevanju nadomestljivosti pri povpraševanju in, kadar je ustrezno, pri ponudbi. Nacionalni regulativni organi bi morali pri opredelitvi upoštevnih trgov v skladu s členom 15(3) Direktive 2002/21/ES določiti geografsko območje, na katerem so konkurenčni pogoji podobni ali dovolj homogeni in ki se lahko razlikuje od sosednjih območij, na katerih so prevladujoči konkurenčni pogoji občutno drugačni, pri čemer morajo zlasti upoštevati vprašanje, ali potencialni operater s pomembno tržno močjo deluje enotno v celotnem omrežju ali pa se srečuje z občutno drugačnimi konkurenčnimi pogoji, zaradi katerih so njegove dejavnosti na nekaterih območjih omejene, na drugih pa ne.

(8)

Oceniti bi bilo treba, ali so maloprodajni trgi glede na pričakovani prihodnji razvoj učinkovito konkurenčni brez ureditve na podlagi ugotovitve pomembne tržne moči. Po drugi strani pa bi bilo treba pri analizi upoštevati učinke drugih vrst ureditve, ki se uporabljajo za upoštevni maloprodajni in veleprodajni trg ali trge, v celotnem zadevnem obdobju.

(9)

Pri izvajanju analize trga v skladu s členom 16 Direktive 2002/21/ES bi bilo treba trg oceniti glede na pričakovani prihodnji razvoj na podlagi sedanjih razmer na trgu. Pri analizi bi bilo treba oceniti, ali je trg potencialno konkurenčen in ali je zato kakršno koli pomanjkanje učinkovite konkurence trajno, tako da se upošteva pričakovani ali predvideni razvoj trga (4).

(10)

Če upoštevni maloprodajni trg glede na pričakovani prihodnji razvoj ni učinkovito konkurenčen brez predhodne ureditve, bi bilo treba oceniti ustrezni veleprodajni trg ali trge, ki so lahko predmet predhodnega urejanja v skladu s členom 16 Direktive 2002/21/ES. Pri analizi meja in tržne moči na ustreznem veleprodajnem trgu ali trgih bi bilo treba za določitev, ali so ti trgi učinkovito konkurenčni, upoštevati neposredne in posredne konkurenčne omejitve ne glede na to, ali te omejitve izhajajo iz elektronskih komunikacijskih omrežij, storitev ali drugih vrst storitev ali programov, ki so primerljivi z vidika končnih uporabnikov (5). Če pa je zadevni maloprodajni trg glede na pričakovani prihodnji razvoj učinkovito konkurenčen brez predhodne ureditve na veleprodajni ravni na ustreznem veleprodajnem trgu ali trgih, bi moral nacionalni regulativni organ skleniti, da ureditev na veleprodajni ravni ni več potrebna. V takem primeru je treba oceniti, ali bi bilo treba za ustrezni upoštevni veleprodajni trg ali trge odpraviti predhodno ureditev. Kadar so veleprodajni trgi v prodajni verigi vertikalno povezani, je treba najprej analizirati veleprodajni trg, ki je v primerjavi z zadevnim maloprodajnim trgom višje v prodajni verigi.

(11)

Veleprodajni trgi, navedeni v Prilogi, lahko imajo značilnosti, ki lahko utemeljujejo predhodno urejanje, ker na splošno izpolnjujejo naslednja tri kumulativna merila, ki so se uporabljala tudi za opredelitev trgov, ki so lahko predmet predhodnega urejanja, v prejšnjih različicah priporočila. Prvo merilo je prisotnost velikih in stalnih ovir za vstop na trg. Vendar bi bilo treba glede na dinamičen značaj in delovanje trgov elektronskih komunikacij pri analizi prihodnjih razmer za opredelitev upoštevnih trgov, ki bi lahko bili predmet predhodnega urejanja, upoštevati tudi možnosti premagovanja ovir za vstop na trg v ustreznem časovnem okviru. Drugo merilo obravnava vprašanje, ali se tržna struktura nagiba k učinkoviti konkurenci v ustreznem časovnem okviru. Uporaba tega merila vključuje pregled stanja infrastrukturne in druge konkurence za ovirami za vstop. Tretje merilo je, da zgolj uporaba konkurenčnega prava ne bi zadostovala za ustrezen odziv na zadevno tržno pomanjkljivost ali pomanjkljivosti. Glavni kazalniki, ki se upoštevajo pri ocenjevanju prvega in drugega merila, so podobni tistim, ki se preverijo kot del analize prihodnjih razmer na trgu za določitev prisotnosti pomembne tržne moči. Upoštevajo se zlasti kazalniki ovir za vstop ob odsotnosti pravne ureditve (vključno z obsegom nepovratnih stroškov), tržna struktura, delovanje trga in tržna dinamika, vključno s kazalniki, kot so tržni deleži in gibanja, tržne cene in gibanja ter obseg in pokritost konkurenčnih omrežij ali infrastruktur.

(12)

V zvezi s prvim merilom sta za to priporočilo pomembni zlasti dve vrsti ovir za vstop: strukturne ovire in pravne ali regulativne ovire. Strukturne ovire za vstop izvirajo iz prvotnih značilnosti na ravni stroškov ali povpraševanja, ki ustvarjajo nesorazmerne pogoje med prvotnimi ponudniki in novimi tekmeci ter ovirajo ali preprečujejo vstop slednjih na trg. Visoke strukturne ovire na primer obstajajo, kadar so za trg značilne absolutne stroškovne prednosti, znatna ekonomija obsega in/ali dosega, omejitve zmogljivosti in visoki nepovratni stroški. Sorodna strukturna ovira lahko obstaja tudi, kadar je za zagotavljanje storitve potrebna komponenta omrežja, ki je tehnično ni mogoče podvojiti ali pa jo je mogoče podvojiti le po takšni ceni, da postane nedonosna za tekmece.

(13)

Pravne ali regulativne ovire ne temeljijo na gospodarskih razmerah, temveč izvirajo iz zakonodajnih, upravnih ali drugih ukrepov, ki neposredno vplivajo na pogoje vstopa in/ali umestitve ponudnikov na upoštevnem trgu. Kot primer pravne ali regulativne ovire, ki ovira ali preprečuje vstop na trg, se lahko uporablja omejitev števila podjetij z dostopom do spektra za zagotavljanje osnovnih storitev. Drugi primeri pravnih ali regulativnih ovir so cenovni nadzori ali drugi ukrepi v zvezi s cenami, ki so bili uvedeni za podjetja ter vplivajo na vstop in umestitev podjetij na trgu. Pravne ali regulativne ovire, ki bodo verjetno odpravljene v ustreznem časovnem okviru, običajno ne bi smele pomeniti ovire za vstop na trg v smislu prvega merila.

(14)

Ovire za vstop lahko postanejo manj pomembne na trgih, vezanih na inovacije, za katere je značilen stalni tehnološki napredek. Konkurenčne omejitve na takšnih trgih pogosto izhajajo iz groženj, povezanih z inovacijami potencialnih tekmecev, ki jih trenutno ni na trgu. Na takšnih trgih, vezanih na inovacije, lahko pride do dinamične ali dolgoročne konkurence med podjetji, ki niso nujno tekmeci na obstoječem „statičnem“ trgu. To priporočilo opredeljuje trge, pri katerih se pričakuje, da bodo ovire za vstop trajale dlje kot predvideno obdobje. Pri ocenjevanju, ali bodo ovire za vstop v odsotnosti pravne ureditve še naprej obstajale, je treba preveriti, ali je industrija izkusila pogoste in uspešne vstope na trg in ali so vstopi bili ali bodo verjetno v prihodnosti dovolj hitri in trajni, da bodo omejili tržno moč. Pomen ovir za vstop bo med drugim odvisen od najmanjšega učinkovitega obsega proizvodnje in nepovratnih stroškov.

(15)

Tudi kadar so za trg značilne visoke ovire za vstop, lahko drugi strukturni dejavniki na tem trgu pomenijo, da se trg še vedno nagiba proti učinkoviti konkurenci v ustreznem časovnem okviru. Nagibanje k učinkoviti konkurenci pomeni, da bo trg dosegel status učinkovite konkurence brez predhodnega urejanja v obdobju pregleda ali pa bo ta status dosegel po navedenem obdobju, če bodo v tem obdobju zagotovljeni jasni dokazi o pozitivni tržni dinamiki. Tržno dinamiko lahko na primer povzroči tehnološki razvoj ali zbliževanje proizvodov in trgov, ki lahko povzroči konkurenčne omejitve med izvajalci, ki delujejo na ločenih proizvodnih trgih. Do tega lahko pride tudi na trgih z omejenim, vendar zadostnim številom podjetij z različnimi strukturami stroškov, ki se spopadajo s tržnim povpraševanjem po elastičnih cenah. Na trgu lahko obstaja tudi presežna zmogljivost, ki konkurenčnim podjetjem običajno omogoči zelo hitro povečanje proizvodnje kot odgovor na kakršno koli povišanje cen. Na takšnih trgih lahko sčasoma pride do spremembe tržnih deležev in/ali do zniževanja cen.

(16)

Tretje merilo se uporablja za ocenjevanje zadostnosti korektivnih ukrepov, ki se lahko v skladu s konkurenčnim pravom uvedejo za odpravo ugotovljene trajne tržne pomanjkljivosti ali tržnih pomanjkljivosti, zlasti glede na to, da lahko predhodne regulativne obveznosti učinkovito preprečijo kršitve konkurenčnega prava. Ukrepi konkurenčnega prava verjetno ne bodo zadostovali, če so na primer zahteve po skladnosti ukrepanja za odpravo trajne tržne pomanjkljivosti ali tržnih pomanjkljivosti obsežne ali če je nujno pogosto in/ali pravočasno ukrepanje. Zato bi bilo treba predhodno urejanje šteti za ustrezno dopolnilo konkurenčnemu pravu, kadar konkurenčno pravo ne bi zadostovalo za odpravo ugotovljene trajne tržne pomanjkljivosti ali tržnih pomanjkljivosti.

(17)

Uporaba teh treh kumulativnih meril bi morala omejiti število trgov v sektorju elektronskih komunikacij, na katerih se uvedejo predhodne regulativne obveznosti, kar bi prispevalo k enemu od ciljev regulativnega okvira, in sicer da se z razvojem konkurence na trgih postopno omejijo predhodne posebne določbe, ki veljajo za sektor. Neizpolnjevanje katerega koli od teh treh meril pomeni, da trg ne bi smel biti predmet predhodnega urejanja.

(18)

Prehodno urejanje na veleprodajni ravni bi bilo treba obravnavati kot zadostno za odpravo potencialnih težav v zvezi s konkurenco na povezanem(-ih) podrejenem(-ih) trgu(-ih). Podrejeni trg bi bilo treba predhodno urediti le, če konkurenca na tem trgu še vedno kaže pomembno tržno moč kljub prisotnosti predhodne ureditve na povezanem veleprodajnem trgu ali trgih v zgornjem delu prodajne verige. Glede na napredek na področju konkurence, ki je bil dosežen zaradi ureditve, to priporočilo opredeljuje le upoštevne trge na veleprodajni ravni. Prevladuje mnenje, da lahko njihova ureditev odpravi pomanjkanje učinkovite konkurence na veleprodajni ravni, ki povzroča ugotovljene tržne pomanjkljivosti na povezanih maloprodajnih trgih. Če nacionalni regulativni organ kljub temu dokaže, da so bili veleprodajni ukrepi neuspešni, je lahko zadevni maloprodajni trg predmet predhodnega urejanja, če nacionalni regulativni organ ugotovi, da so izpolnjena tri merila iz tega priporočila.

(19)

Trgi iz Priloge so bili opredeljeni na podlagi zgoraj navedenih treh kumulativnih meril. Nacionalni regulativni organi bi morali izhajati iz domneve, da so na teh trgih izpolnjena ta tri merila. Če pa nacionalni regulativni organ ugotovi, da na opredeljenem maloprodajnem trgu ali trgih brez ureditve na veleprodajni ravni prevladuje trajnostna konkurenca, bi moral skleniti, da predhodna ureditev na veleprodajni ravni ni več potrebna.

(20)

Za trge iz Priloge lahko nacionalni regulativni organ še vedno šteje za ustrezno, da na podlagi posebnih razmer v državi izvede svoj test treh meril. Nacionalni regulativni organ lahko sklene, da je ta test treh meril glede na razmere v državi opravljen ali da ni opravljen. Če test treh meril ni opravljen za določen trg iz Priporočila, nacionalni regulativni organ na tem trgu ne bi smel uvesti regulativnih obveznosti.

(21)

Nacionalni regulativni organi lahko opredelijo trge, ki se razlikujejo od tistih, navedenih v tem priporočilu, in uporabijo test treh meril. Zlasti je treba poudariti, da bi morali nacionalni regulativni organi vedno izvesti test treh meril, če nameravajo po ugotovitvi, da maloprodajni trg ni učinkovito konkurenčen brez predhodne ureditve, urediti ustrezni veleprodajni trg ali trge, ti trgi pa niso navedeni v Priporočilu. V tem primeru je treba najprej analizirati veleprodajni trg, ki je v primerjavi z zadevnim maloprodajnim trgom najvišje v vertikalni prodajni verigi. Nacionalni regulativni organ bi moral izvesti postopno analizo trgov, ki so podrejeni reguliranim vložkom na predhodnem trgu, da bi ugotovil, ali bi bili učinkovito konkurenčni v prisotnosti ureditve predhodnih trgov, dokler ne doseže maloprodajnega trga ali trgov.

(22)

Nacionalni regulativni organi bi morali uporabiti test treh meril tudi za trge, ki so navedeni v prilogah k priporočiloma Komisije 2003/311/ES (6) in 2007/879/ES ter niso več navedeni v Prilogi k temu priporočilu, če so urejeni glede na razmere v državi, da bi ocenili, ali so lahko ti trgi na podlagi takih razmer v državi še vedno predmet predhodnega urejanja.

(23)

Na novonastajajočih trgih se v skladu z Direktivo 2002/21/ES ne bi smele uvesti neprimerne predhodne regulativne obveznosti, tudi če ima prvi na trgu prednost. Za novonastajajoče trge se šteje, da obsegajo proizvode ali storitve, pri katerih je zaradi njihovih novosti zelo težko predvideti pogoje povpraševanja ali vstop na trg in ponudbene pogoje, zato je tudi težko uporabiti test treh meril. Namen tega, da se na novonastajajočih trgih ne smejo uvesti neprimerne predhodne regulativne obveznosti, je spodbujati inovacije, kot zahteva člen 8 Direktive 2002/21/ES, hkrati pa bi bilo treba preprečiti, da bi vodilno podjetje zaseglo takšne trge, kot je določeno tudi v smernicah Komisije za tržno analizo in oceno pomembne tržne moči v skladu z regulativnim okvirom Skupnosti za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (7). Primarne nadgradnje obstoječe omrežne infrastrukture redko privedejo do novega ali nastajajočega trga. Pomanjkanje zamenljivosti proizvoda se določi z vidika povpraševanja in ponudbe, preden je mogoče zaključiti, da ni del že obstoječega trga. Pojav novih storitev na maloprodajni ravni lahko povzroči nastanek novega veleprodajnega trga v takšnem obsegu, da teh storitev na maloprodajni ravni ni mogoče zagotoviti z obstoječimi proizvodi za ponudbo na veliko.

(24)

Nacionalni regulativni organi rezultate testa treh meril, ki je bil izveden v skladu s tem priporočilom in spada na področje uporabe člena 7(3) Direktive 2002/21/ES, zagotovijo Komisiji, BEREC in drugim nacionalnim regulativnim organom. Če osnutek ukrepa, ki vpliva na trgovino med državami članicami, kakor je opisano v uvodni izjavi 38 Direktive 2002/21/ES, ni sporočen, se lahko sproži postopek za ugotavljanje kršitev zoper zadevno državo članico.

(25)

Trgi, navedeni v Prilogi k Priporočilu, ne vsebujejo več dveh trgov iz Priporočila 2007/879/ES (trga 1 in 2), saj ne izpolnjujeta več treh meril. Ker se lahko stopnja pričakovanega ali predvidenega razvoja trga v državah članicah, na katerem temelji ta ugotovitev na ravni Unije, nekoliko razlikuje, je mogoče na podlagi posebnih razmer v državi utemeljiti ugotovitev nacionalnega regulativnega organa, da trg 1 iz Priporočila 2007/879/ES ali drugi maloprodajni trgi, povezani s trgom 2 iz Priporočila 2007/879/ES, glede na pričakovani prihodnji razvoj še niso učinkovito konkurenčni brez ustreznih in sorazmernih veleprodajnih korektivnih ukrepov. Nacionalni regulativni organi bi lahko torej utemeljili nadaljnjo predhodno regulativno posredovanje na veleprodajni ravni, če so tri merila izpolnjena glede na razmere v državi za naslednje obdobje pregleda. Preostali trgi iz Priporočila 2007/879/ES še vedno upravičujejo predhodno urejanje, čeprav so na novo opredeljene meje trgov 4, 5 in 6 iz Priporočila 2007/879/ES. Nacionalni regulativni organi pri opredelitvi teh trgov upoštevajo razmere v državi –

1.

Pri opredelitvi upoštevnih trgov glede na razmere v državi v skladu s členom 15(3) Direktive 2002/21/ES nacionalni regulativni organi analizirajo trge proizvodov in storitev, opredeljene v Prilogi.

2.

Pri opredelitvi trgov, ki niso navedeni v Prilogi, nacionalni regulativni organi dokažejo, Komisija pa preveri, da so kumulativno izpolnjena naslednja tri merila:

3.

Pri proučevanju, ali kateri koli od trgov iz Priloge ne more biti predmet predhodnega urejanja v posebnih razmerah v državi, nacionalni regulativni organi dokažejo, Komisija pa preveri, da ni izpolnjeno najmanj eno od treh meril iz točke 2.

4.

Nacionalni regulativni organi morajo upoštevati vse ustrezne konkurenčne omejitve ne glede na to, ali take omejitve domnevno izhajajo iz elektronskih komunikacijskih omrežij, storitev ali drugih vrst storitev ali programov, ki so primerljivi z vidika končnega uporabnika.

5.

To priporočilo ne posega v opredelitve trgov, rezultate tržnih analiz in regulativne obveznosti, ki so jih nacionalni regulativni organi sprejeli v skladu s členom 15(3) in členom 16 Direktive 2002/21/ES pred sprejetjem tega priporočila.

6.

To priporočilo je naslovljeno na države članice.