[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 22.12.2006

COM(2006) 840 konč.

POROČILO KOMISIJE

o delovanju olajšanega tranzita za osebe med Kaliningrajsko regijo in drugimi deli Ruske federacije

I UVOD

Kaliningrad je del Rusije s posebnimi značilnostmi, saj je geografsko ločen od preostale države in obkrožen z EU. Tej regiji se v okviru širitve posveča vedno več pozornosti. Pravni red Evropskih skupnosti, ki so ga prevzele nove države članice, je imel vpliv na tretje države v smislu vizumskih zahtev in mejne kontrole. Čeprav se posledice prevzema pravnega reda Evropskih skupnosti za Kaliningrad ne bodo razlikovale od posledic za vse druge dele Rusije ali druge sosednje tretje države, se je zdelo, da bo glede na geografski položaj Kaliningrada vpliv na prebivalstvo v zadevni regiji morda večji kot v drugih delih Rusije.

Brez poseganja v pristopna pogajanja s Poljsko ali Litvo je bilo v Sporočilu Komisije Svetu z dne 17. januarja 2001[1] predlagano, naj se „še naprej uporabljajo praktični ukrepi za izvajanje ustrezne in učinkovite mejne kontrole in se tako olajša gibanje oseb in blaga čez prihodnjo zunanjo mejo“.

Priporočila se je proučitev možnosti izkoriščanja vseh posebnih ureditev, ki jih dovoljuje pravni red Evropskih skupnosti, z uporabo primerov, ki jih omogočajo obstoječe ureditve, vključno s tistimi v državah kandidatkah. Poleg tega „bi lahko proučili tudi stroške potnih listov (odgovornost Rusije) in stroške vizumov (odgovornost sedanjih in prihodnjih držav članic EU) v širšem okviru politik Skupnosti. Nove in sedanje države članice bi lahko obravnavale možnost odprtja konzulatov (ali skupnih zmogljivosti, s katerimi bi zmanjšali stroške) v Kaliningradu za olajšanje izdaje vizumov in učinkovito upravljanje migracijskih tokov“.

Poleg tega je skupna izjava, podana med vrhom EU in Rusije dne 3. oktobra 2001, pozvala k proučitvi posebnega položaja Kaliningrada v okviru širitve.

Po razpravi o Kaliningradu na vrhu EU in Rusije v Moskvi je Evropski svet, ki je zasedal 21. in 22. junija 2002 v Sevili, pozval Komisijo, naj „do njegovega zasedanja v Bruslju v skladu s pravnim redom Evropskih skupnosti in v dogovoru z zadevnimi državami kandidatkami pravočasno predloži dodatno študijo o možnostih učinkovite in fleksibilne rešitve tranzita oseb in blaga v Kaliningrajsko regijo in iz nje“. V Sporočilu Komisije Svetu o kaliningrajskem tranzitu[2] z dne 18. septembra 2002 je bilo predlaganih več možnosti za olajšan tranzit. Eden izmed predpogojev za rešitev, ki jo je treba poiskati, je bil, da se ne sme ogroziti polno sodelovanje Litve v schengenskem pravnem redu. Končno, oblikovan je bil sistem Poenostavljenega tranzitnega dokumenta/Poenostavljenega železniškega tranzitnega dokumenta ( FTD/FRTD ).

V skupni izjavi o tranzitu z vrha EU in Rusije v Bruslju z dne 11. novembra 2002 „se je Ruska federacija seznanila z namero Evropske unije, da bo najpozneje do leta 2005 proučila delovanje sistema FTD “. Tudi člen 13 Uredbe Sveta (ES) št. 693/2003 se sklicuje na poročilo Svetu in Evropskemu parlamentu o delovanju sistema: „Komisija poroča Evropskemu parlamentu in Svetu o delovanju sistema olajšanega tranzita najpozneje tri leta po začetku veljavnosti prve odločitve iz člena 12(1).“ Litva je sporočila Svetu in Komisiji svojo odločitev, da bo uporabljala sistem FTD/FRTD od 1. julija 2003. Komisija mora zato predstaviti svoje poročilo do 1. julija 2006.

To poročilo temelji na odgovorih Ruske federacije in Litve na vprašalnik, ki so ga pripravile službe Komisije, ki so med 22. in 24. marcem 2006 opravile tudi pregled sistema FTD/FRTD na kraju samem.

II SISTEM FTD/FRTD, KOT GA VZPOSTAVLJATA UREDBA IN DVOSTRANSKI SPORAZUM MED LITVO IN RUSKO FEDERACIJO

Po razpravi o Kaliningradu na vrhu EU in Rusije[3] v Moskvi novembra 2002 na podlagi Sporočila Komisije o kaliningrajskem tranzitu (COM(2002) 510 konč.) je Svet 14. aprila 2003 sprejel naslednji dve uredbi:

- Uredbo Sveta (ES) št. 693/2003 o ustanovitvi posebnega Poenostavljenega tranzitnega dokumenta ( FTD ), Poenostavljenega železniškega tranzitnega dokumenta ( FRTD ) in o spremembah Skupnih konzularnih navodil in Skupnega priročnika ter

- Uredbo Sveta (ES) št. 694/2003 o enotnih formatih za Poenostavljeni tranzitni dokument ( FTD ) in Poenostavljeni železniški tranzitni dokument ( FRTD ).

Uredbi nista sestavljeni samo za „Kaliningrad“ in Litvo, temveč za vse možne primere „posebnega tranzita“, povezanega z državami članicami. Države članice se lahko v takih primerih odločijo za uporabo Uredbe (ES) št. 693/2003.

Temeljni elementi:

a) Kako deluje sistem FTD/FRTD ?

Uredba (ES) št. 693/2003 določa temeljna načela delovanja sistema FTD/FRTD . Praktične podrobnosti so bile določene v dvostranskem sporazumu o postopku izdajanja dokumentov FRTD med Rusko federacijo in Litvo z dne 20. junija 2003 in Uredbi N361, ki jo je sprejela Ruska federacija, o ukrepih za izpolnjevanje obveznosti, ki jih je sprejela Ruska federacija v okviru skupne izjave Ruske federacije in EU o tranzitu med Kaliningrajsko regijo in drugim ozemljem Ruske federacije.

Dokument FTD se izda ruskim državljanom, ki pogosto potujejo po kopnem iz Kaliningrajske regije na celino in obratno. Dokument omogoča tranzit z večkratnim vstopom in lahko velja več let. Postopek oddaje vlog na konzularnem predstavništvu je podoben (skoraj enak) postopku izdaje vizumov. Dokument FTD se pritrdi v potni list ruskega državljana. Cena dokumenta FTD znaša 5 EUR.

Dokument FRTD je bil oblikovan za potnike, ki potujejo z vlakom, in velja izključno za neposredni tranzit med Kaliningradom in celinsko Rusijo za enkratni povratni tranzit (vstop–vrnitev). Postopek izdaje je olajšan, dokument pa je brezplačen.

Ruski državljani, ki nameravajo oditi na eno povratno potovanje z vlakom prek ozemlja Republike Litve, lahko pridobijo Poenostavljeni železniški tranzitni dokument ( FRTD ) na podlagi osebnih podatkov, ki jih predložijo ob nakupu vozovnice. Te informacije se pošljejo v elektronski obliki litovskim organom, ki odgovorijo v 24 urah. Ruski organi ne izdajo vozovnic tistim ruskim državljanom, pri katerih Republika Litva nasprotuje njihovemu tranzitu prek litovskega ozemlja. Ko Republika Litva preveri, da so potnikove potne listine veljavne, litovski konzularni organi predajo dokument FRTD potniku na litovski meji ali pred njo.

V skladu z Uredbo (ES) št. 693/2003 mora ruski državljan, ki želi potovati z vlakom z mednarodnim potnim listom, dobiti dokument FRTD , ki se pritrdi v njegov potni list. Imetniku notranjega ruskega potnega lista se dokument FRTD vseeno pritrdi na poseben list, kakor je določeno v Uredbi (ES) št. 333/2002. Od 1. 1. 2005 morajo ruski državljani imeti mednarodne potne liste, na katere je mogoče pritrditi nalepko FRTD . Imetniki dokumenta FRTD ne stopijo z vlaka v Litvi in trajanje vsakega tranzita je omejeno na 6 ur na tranzit.

b) Finančna podpora za sistem FTD/FRTD [4]

V okviru političnih prednostnih nalog, povezanih s pristopom Republike Litve k Evropski uniji leta 2004, se je Evropski svet strinjal, da je bistvenega pomena podpirati Litvo pri zagotovitvi tranzitne rešitve za omogočanje poenostavljenega vizumskega režima med celinsko Rusijo in Kaliningrajsko regijo. Zato je bilo v pristopni pogodbi v Protokolu št. 5 „Kaliningrad“ določeno, da bo Litva prejela finančno podporo, ki bo pokrivala dodatne stroške za sistem FTD/FRTD .

EU je vzpostavila dva podporna programa Kaliningrad za zagotavljanje pomoči Litvi pri izvajanju sistema FTD/FRTD :

- Prvi program, ki je bil izveden v okviru programa PHARE, je zagotovil 12 milijonov EUR za obdobje od decembra 2003 do aprila 2006.

- Drugi program zagotavlja 40 milijonov EUR za obdobje od maja 2004 do decembra 2006 za pokrivanje izpadlih (vizumskih) pristojbin in dodatnih stroškov za naložbe, usposabljanje in poslovanje (npr. plače).

- V zvezi z novo finančno perspektivo za obdobje 2007–2013 je Komisija predlagala poseben mehanizem („Kaliningrajski tranzitni sistem“) v členu 6 (osnutka) Odločbe Evropskega parlamenta in Sveta o ustanovitvi Sklada za zunanje meje za obdobje 2007–2013 v okviru splošnega programa „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“. V členu 15(9) je bil za obdobje 2007–2013 predlagan najvišji znesek v višini 108 milijonov EUR za podporo izpadlih pristojbin iz naslova tranzitnih vizumov in dodatnih stroškov, ki nastanejo pri izvajanju sistema FTD/FRTD . Odločitev o končnem znesku morata zdaj sprejeti Svet in Parlament.

III IZVAJANJE SISTEMA FTD/FRTD

Izvajanje sistema FTD/FRTD se je začelo (na nacionalni ravni) 1. julija 2003 in v okviru režima Skupnosti 1. maja 2004.

a) Statistični podatki

Najbolj priljubljeno prevozno sredstvo iz Kaliningrada do celinske Rusije in nazaj je vlak (70 %), sledita mu avtomobil (20 %) in letalo (10 %). Povprečno 1,5 milijona oseb letno potuje v Kaliningrad/iz njega z vsemi prevoznimi sredstvi, kar je visoka številka, če upoštevamo, da je populacija Kaliningrajske regije okoli en milijon. Število potnikov naraste poleti in upade med februarjem in marcem. V naslednji tabeli je prikazano število potnikov glede na odgovor litovskih organov.

2003 (1. 7.–31. 12.) | 2004 | 2005 |

Število potnikov; od tega jih 1 078 459 uporablja dokument FRTD | 293 719 | 613 101 | 412 711 |

Število izdanih dokumentov FTD | 1 836 | 3 095 | 3 149 |

Dokumente FTD uporabljajo predvsem ruski državljani iz celinske Rusije. Večina kaliningrajskih ruskih državljanov potuje z dokumenti FRTD . Vendar je za njih ugodneje pridobiti litovski vizum, ki poleg tranzitnega potovanja dopušča tudi obisk Litve. Postopka za pridobitev teh vizumov in dokumentov FTD sta zelo podobna, vendar je treba za dokument FTD plačati 5 EUR, medtem ko so litovski vizumi za rezidente Kaliningrada brezplačni. To pojasnjuje, zakaj je število litovskih vizumov, izdanih rezidentom Kaliningrada, dvakrat ali trikrat večje od števila dokumentov FTD . Na drugi strani pa bo zahteva, uvedena aprila 2005, da je treba za pridobitev litovskega vizuma imeti obvezno zdravstveno zavarovanje (to se ne zahteva za pridobitev dokumenta FTD ), prav tako prispevala k povečanju povpraševanja po dokumentih FTD .

b) Sistem FTD/FRTD v praksi

Kot je bilo že navedeno, se je izvajanje sistema FTD/FRTD začelo (na nacionalni ravni) 1. julija 2003 in v okviru režima Skupnosti 1. maja 2004.

Že med prvim obiskom v okviru kaliningrajskega vira junija 2004 in med drugim obiskom v marcu 2006 je bilo ugotovljeno, da sistem deluje nemoteno in da niso nastale nobene večje težave. Ugotovljeno je bilo, da se dokumenti FRTD ne pritrjujejo v ruski potni list, temveč vedno na poseben list. Tak postopek omogoča, da se dokument FRTD vrže stran in se zanj spet zaprosi večkrat, ne da bi se pri tem izpolnil potni list. Slaba stran tega je, da je teže opredeliti pogosta potovanja, kjer bi bil primernejši dokument FTD . To se lahko dogaja pogosto, saj je dokument FRTD lažje pridobiti (na postaji) in je brezplačen, medtem ko se dokument FTD uporablja za večkratna potovanja in je zanj treba zaprositi na konzularnem predstavništvu ob plačilu stroškov v višini 5 EUR. To pojasnjuje tudi, zakaj je izdanih tako malo dokumentov FTD .

Litovski organi so trdili, da je v premikajočem se vlaku zelo težko pritrditi dokumente FRTD v potne liste. Zato že vnaprej pripravijo liste in jih izročijo šele na vlaku pri preverjanju seznama potnikov in potnih listov.

Drugi podrobnejši obisk je potekal med 22. in 24. marcem 2006. Namen misije je bil ocenjevalni obisk na terenu v sodelovanju z litovskimi in ruskimi organi.

Kot pripravljalni korak je Komisija poslala pisma litovskim in ruskim organom z vprašalnikom o različnih vidikih izvajanja tranzitnega režima. Prejeti odgovori v zvezi s sistemom FTD/FRTD so bili zelo pozitivni. V njih so bila izražena že povedana stališča, da tranzitni sistem deluje nemoteno in da ni treba uvesti nobenih večjih sprememb. Predloženi so bili tudi nekateri statistični podatki.

IV SPLOšNE PRIPOMBE:

Strokovnjaki Komisije so že junija 2004 obiskali Litvo in se seznanili s postopki, ki jih je mogoče videti na vlakih. Sistem očitno deluje nemoteno in je povzročil samo en incident na vlaku, ki ni bil neposredno povezan s sistemom FRTD .

Med obema obiskoma sta litovska in ruska stran potrdili dobro delovanje režima olajšanega tranzita in izrazili zahvalo prizadevanjem svojih organov pri njegovem izvajanju. Opažene niso bile nobene večje težave niti zamude pri izdaji dokumentov FRTD in FTD . Rusija je poudarila, da je treba (i) režim olajšanega tranzita in (ii) vizumski režim, določen v Litovsko-ruskem sporazumu z dne 30. decembra 2002 o medsebojnih potovanjih, izvajati tudi po pridružitvi Litve k schengenskemu območju prostega gibanja brez notranjih mej. Zdi se, da obstaja dejansko sodelovanje in zavezanost med ustreznimi službami Litve in Rusije pri izvajanju tranzitnega režima.

Vendar je Rusija povedala, da je od začetka veljavnosti olajšanega tranzitnega režima opazila približno 30-odstotni upad potnikov, kar vodi k izgubi v višini 122 milijonov rubljev za nacionalno železniško podjetje. Niti litovski niti ruski organi niso jasno opredelili razlogov za to prijavljeno zmanjšanje števila potnikov, ki potujejo z vlakom. To bi bilo lahko povezano s povečanjem števila potnikov, ki potujejo z letalom (letalski prevoz je subvencioniran). Poleg tega bi lahko zahteva za mednarodni potni list od 1. januarja 2005 povzročila bistven upad potnikov, saj vojaško osebje, ki je nameščeno v Kaliningradu, ni sposobno dobiti takih potnih listov in mora zato potovati z letalom. Ta položaj lahko spremeni samo Rusija, saj je to nacionalna zadeva.

V OCENA

Tranzitni režim je sestavni del schengenskega pravnega reda in je zato v celoti združljiv z njim. Načeloma ne obstajajo nobeni pomembnejši razlogi za spremembo sistema FTD/FRTD .

Treba je bilo pojasniti nekaj vprašanj:

- Zdelo se je, da je obstajal nesporazum v zvezi s pristojbinami, ki se bodo zaračunale za schengenske vizume, ne pa za dokumente FRTD/FTD , saj se dokumenti FTD/FRTD ne štejejo za vizume.

- Razjasnilo se je, da Uredba ne zahteva osebne prisotnosti na železniški postaji, tako da npr. skupini otrok ni treba priti na železniško postajo, če se pri nakupu vozovnice predložijo njihovi potni listi.

Ugotovljena so bila druga vprašanja in se o njih razpravljalo z obema stranema:

- Možna uvedba fotografij v dokumente FRTD/FTD za uskladitev teh dokumentov z drugimi usklajenimi oblikami (vizumi, dovoljenji za bivanje) iz varnostnih razlogov: z ruske strani ni nobene možnosti za uvedbo fotografij za dokumente FRTD , saj bi bilo treba prilagoditi celoten računalniški sistem „Express“, kar bi bilo popolnoma nesorazmerno z doseženo varnostjo. Do zdaj niso bili odkriti nobeni ponarejeni dokumenti FRTD . V obdobju treh let, ki ga zajema to poročilo, je samo en potnik poskušal izstopiti z vlaka v Litvi. Komisija zato ne bo vztrajala pri uvedbi fotografij v dokumente FRTD , saj to ne bi bilo sorazmerno. Uvedba fotografij pa bi bila mogoča za dokumente FTD , saj se izdajajo na konzularnem predstavništvu, ki je že opremljeno.

- Vnašanje osebnih podatkov v obrazec FRTD na vlaku samo za tiste potnike, ki niso na seznamu potnikov iz tehničnih razlogov. Ob nakupu vozovnice je v sistemu „Express“ na voljo samo omejeno število 64 znakov za prenos osebnih podatkov litovskim organom. Zato je bil uveden obrazec za prenos večjega števila podatkov Litvi za podrobnejše iskanje v posebnih primerih. Ukinitev tega obrazca ne bi bila smiselna, saj podpis potnika na njem potrjuje, da je potnik seznanjen z vsemi pogoji tranzita.

- Možnost skrajšanja dolžine postopka za izdajo dokumenta FRTD : skrajšanje odzivnega časa za Litvo s 24 ur na okoli 10 ali 15 ur; litovski organi so poudarili, da to na splošno ni mogoče. Vendar pa se odgovori pošiljajo čim prej, tako da teh 24 ur ne predstavlja rednega odzivnega časa, temveč v skladu z Uredbo najdaljši odzivni čas.

- Kot je bilo razvidno na litovskem konzularnem predstavništvu in na vlaku, se dokumenti FRTD sedaj pritrjujejo na poseben obrazec (v skladu z Uredbo (ES) št. 333/2002). Dokument FRTD se natisne v konzularnem uradu v skladu s podatki, ki se prenesejo prek ruskega sistema „Express“ in pritrdijo na poseben list, saj Litva meni, da je pretežko pritrditi dokument FRTD v potni list ruskih državljanov na premikajočem se vlaku. Poleg tega bi bil potni list kmalu poln dokumentov FRTD , saj jih ne uporabljajo samo potniki za enkratna povratna potovanja, temveč tudi ruski državljani, ki pogosto potujejo z vlakom med Kaliningradom in celinsko Rusijo. Po mnenju Komisije pa je treba za pogosta potovanja uporabljati dokument FTD in ne izkoriščati dejstva, da je dokument FRTD brezplačen. Zato bi pritrditev dokumentov FRTD v potni list – v skladu z Uredbo (ES) št. 693/2003 – bolj jasno pokazala, ali oseba pogosto potuje.

Nekaj vprašanj, ki jih je treba izboljšati, je zunaj področja uporabe Uredbe (ES) št. 693/2003:

- skrajšati čas, potreben za formalnosti mejne kontrole, in v ta namen zmanjšati trajanje postankov vlaka na rusko-litovski in litovsko-beloruski meji ali vsaj na eni izmed teh mej: (trenutno obstajajo štiri mejne kontrole, dve na vsaki strani mej, ki trajajo 50 minut na ruski strani in 40 minut na litovski strani, kar je skupaj približno 2 uri in 45 minut na približno 22-urnem potovanju z vlakom iz Kaliningrada v Moskvo). To obdobje bi bilo mogoče bistveno skrajšati z izvajanjem mejne kontrole med potovanjem in preden se vlak ustavi na mejnih prehodih. Druga možnost je, da službe mejne straže obeh zadevnih držav izvajajo svojo mejno kontrolo na enem postanku na vsaki meji. To je vprašanje, ki ga morajo rešiti litovski, ruski in beloruski organi na dvostranski ravni.

VI SKLEPI

Komisija je zadovoljna, da 3 leta po začetku veljavnosti olajšani tranzitni sistem deluje nemoteno in da sta oba partnerja zadovoljna z njegovim izvajanjem. Kot je bilo ugotovljeno med obiski, bi bilo mogoče izboljšati manj pomembna vprašanja, ki so povezana predvsem z dvostranskimi dogovori med Litvo in Rusijo. Zdi se, da sistem FTD/FRTD izpolnjuje zahteve schengenskega pravnega reda, saj ni bilo opaženo nobeno nezakonito priseljevanje v okviru tega sistema.

Komisija zato ne vidi nobene potrebe po spremembi sistema. Olajšani tranzitni režim bo dolgoročno odvisen od prihodnjega razvoja ureditve vizumske politike med EU in Rusijo.

Komisija bo še naprej finančno podpirala tranzitni sistem prek Sklada za zunanje meje.

Nadalje je treba proučiti dve točki. Ti točki pa ne vplivata na učinkovitost sistema FTD/FRTD kot orodja za upravljanje kaliningrajskega tranzita.

1. Dokument FRTD je pritrjen na poseben obrazec in ne v potni list potnika, kakor to zahteva Uredba (ES) št. 693/2003. Posledično ni mogoče opredeliti, ali se dokument FRTD uporablja za enkratna povratna potovanja ali pogosta potovanja. Pravilna uporaba bi tudi okrepila zahteve za dokumente FTD , ki jih je mogoče dobiti za večkratna potovanja ob plačilu 5 EUR (pogost potnik).

2. O vprašanju skrajšanja formalnosti mejne kontrole bi se lahko nadalje razpravljalo na dvostranski podlagi, če so za to zainteresirani litovski, ruski in beloruski organi. To bi bilo mogoče brez ponovnega odprtja razprave o tranzitnem sistemu ali spremembah Uredbe. Izvedljivi se zdita dve možnosti: (i) namesto dveh postankov (eden na vsaki strani meje) imeti samo en postanek na vsaki meji. Mejni organi obeh držav bi hkrati izvajali svojo kontrolo ali (ii) zagotoviti ureditev, kjer bi obe strani izvajali svojo kontrolo med tem, ko se vlak premika.

[1] SPOROČILO KOMISIJE SVETU „EU in Kaliningrad“ COM(2001) 26 konč.

[2] SPOROČILO KOMISIJE SVETU „Kaliningrad: tranzit“ COM(2002) 510 konč.

[3] Skupna izjava Evropske unije in Ruske federacije o tranzitu med Kaliningrajsko regijo in drugimi deli Ruske federacije z dne 11. novembra 2002.

[4] Ta točka je zgolj v informativne namene, saj ni predmet ocenjevanja.