9.12.2005   

SL

Uradni list Evropske unije

C 312/1

(1)

Te smernice so del splošnega okvira vzpostavitve evropskega zračnega prostora, kar je predmet več kot 10-letnega dela Komisije. Celota ukrepov liberalizacije, imenovana „tretji paket“, ki velja od leta 1993, je tako od aprila 1997 vsakemu letalskemu prevozniku z operativno licenco Skupnosti omogočila dostop brez omejitev, tudi glede tarif, do trga znotraj Skupnosti (1). Posledično, da bi državljanom zagotovile kontinuirano kakovostno storitev po dostopnih cenah na celotnem njihovem območju, so lahko tiste države članice, ki so to želele, v jasnem pravnem okviru uvedle obveznosti javnih služb glede pogostosti, točnosti prevozov, razpoložljivosti sedežev ali preferenčnih tarif za nekatere kategorije uporabnikov. Te obveznosti javnih služb so letalskemu prevozu omogočile, da polno prispeva k ekonomski in socialni koheziji in uravnoteženemu razvoju regij.

(2)

Poleg tega je bila sprejeta vrsta ukrepov, na primer na področju dodeljevanja časovnih blokov (slotov) (2), storitev zemeljske oskrbe (3) ali računalniških sistemov rezervacij (4), da bi se podprla liberalizacija trga in omogočila konkurenca po nepristranskih pravilih med akterji sektorja. V kratkem bodo opredeljeni novi ciljni predlogi na omenjenih področjih slotov – kjer bo prvič predstavljen tržni mehanizem dodeljevanja slotov, da bi se povečala mobilnost na preobremenjenih letališčih – enakosti dostopa do računalniških storitev rezervacij in storitev zemeljske oskrbe. Cilj zadnjega predloga bo okrepiti stopnjo konkurence med izvajalci storitev s povečanjem njihovega dostopa do trga.

(3)

Istočasno je odprtje sektorja, ki je očitno imelo velike učinke na dejavnost in obnašanje tradicionalnih letalskih družb ali flag carriers, spremljal strog nadzor glede državnih pomoči. Uporaba načela enkratne pomoči za prestrukturiranje („one time-last time“) je tako najbolj prilagodljivim letalskim družbam omogočila prehod od relativno zaščitenega načina poslovanja na običajno tržno obnašanje. To je vodilo v znatno prestrukturiranje celotnega letalskega sektorja, ki je postalo še nujnejše po dogodkih 11. septembra 2001, ki so imeli znatne posledice za letalski promet v celoti. To okrepitev je zaslediti skozi nedavna povezovanja, kot so Air France/Alitalia, Lufthansa/Austrian Airlines ali Iberia/British Airways in nedavno združitev med Air France in KLM.

(4)

Sodbe Sodišča, imenovane Open skies  (5) , so prav tako dale sektorju zračnega prometa nov zagon, s tem, da so potrdile, da ima Skupnost pristojnost mednarodnega pogajanja glede civilnega letalstva. Prispevek teh sodb je precejšen, saj bodo spodbujale tudi združevanje evropskih akterjev in njihovo sposobnost spoprijemanja s konkurenco letalskih družb tretjih držav na ravni Skupnosti.

(5)

V zadnjih letih sta se tako lahko zgodili dve večji spremembi na evropskem trgu zračnega prometa; ena od njiju je pojav nekaterih novih družb razsežnosti Skupnosti, ki ponujajo promocijske cene vozovnic, ki jim jih omogoča njihova struktura nizkih cen. Druga sprememba zadeva letališča, ki so bila v zadnjih letih posebno dejavna, da bi pridobila nove letalske proge.

(6)

Začetni razvoj letališč je pogosto upošteval izključno teritorialni vidik ali v nekaterih primerih vojaške potrebe. Ta vidik prostorskega načrtovanja lahko v nekaterih primerih še traja, sicer pa so številna letališča prešla iz državnega v regionalni nadzor, lahko tudi pod javna podjetja, ali pa v zasebni sektor. Postopek prehoda v zasebni sektor je ponavadi potekal v obliki privatizacije ali progresivnega odpiranja kapitala.

(7)

Zato je letališka industrija Skupnosti doživela korenite organizacijske spremembe, ki izražajo ne le aktiven interes zasebnih investitorjev za letališki sektor, ampak tudi spremembo odnosa javnih organov do zasebne udeležbe pri razvoju letališč. Ta razvoj je vodil k večji raznolikosti in kompleksnosti dejavnosti, ki jih letališča opravljajo.

(8)

Vendar pa ta razvoj različno vpliva na letališča EU. Sedem največjih letališč EU predstavlja več kot tretjino vsega prometa EU in 23 največjih več kot dve tretjini (6); čeprav v prvi vrsti še vedno zagotavljajo infrastrukturo zračnemu prometu, so postala visoko učinkoviti tržni akterji. Nasprotno pa imajo večino malih letališč EU še naprej v lasti in z njimi upravljajo javni organi v skupnem javnem interesu. Zato se vpliv dejavnosti nekega letališča na dejavnost preostalih letališč in trg med državami članicami zelo razlikuje glede na kategorijo, v katero se uvršča (glej vrste letališč v nadaljevanju, oddelek 1.2.1).

(9)

Poleg tega na splošno velja, da letališča lahko vplivajo na uspešnost lokalnih gospodarstev in vzdrževanje lokalnih služb, kot sta izobraževanje in zdravstvo, in da imajo pomembno vlogo pri integraciji najbolj oddaljenih regij Evrope. Letalski potniki in prevoz tovora so lahko bistveni za konkurenčnost in razvoj nekaterih regij. Kadar letališča vzdržujejo redne polete je to lahko magnet za letalske družbe in tako spodbuja gospodarske dejavnosti ter gospodarsko, socialno in ozemeljsko kohezijo znotraj EU.

(10)

Vendar Komisija ugotavlja, da letalski prevoz ni edino vodilo razvoja glede regionalne dostopnosti. Železniške povezave za visoke hitrosti so vsekakor izredno pomembne za vzdrževanje socialne in gospodarske kohezije znotraj EU in zlasti med velikimi regionalnimi metropolami. Kot je poudarjeno v Beli knjigi iz leta 2001 (7) mora intermodalnost med železniškim in zračnim prometom omogočiti pomembne pridobitve zmogljivosti s tem, da konkurenco med vlakom in letalom nadomesti z dopolnjevanjem med tema dvema načinoma povezav med metropolami, ki so zagotovljene z vlaki za visoke hitrosti.

(11)

Trenutno obstajajo v letališkem sektorju različne ravni konkurence med različnimi vrstami letališč. To je ključni dejavnik za obravnavanje državnih pomoči, ki vključuje preučitev, do katere mere bi konkurenca lahko bila izkrivljena in prizadet trg znotraj Skupnosti. Situacije konkurence se ocenjujejo za vsak posamezni primer, glede na zadevne trge. Raziskave (8) so vseeno pokazale, da velika mednarodna vozlišča na splošno konkurirajo podobnim letališčem za vse zadevne prevozne trge, pri čemer je stopnja konkurence odvisna od dejavnikov, kot so zastoji in obstoj alternativnih prevozov, v posameznih primerih (glej nadaljevanje) pa velikim regionalnim letališčem. Velika regionalna letališča lahko konkurirajo ne le drugim velikim regionalnim letališčem, ampak tudi velikim vozliščem Skupnosti in kopenskemu prometu, zlasti če imajo kakovosten dostop do letališča po kopnem. Iste študije tudi kažejo, da na splošno majhna letališča niso v konkurenci z drugimi letališči, razen v nekaterih primerih, s sosednjimi letališči podobne velikosti, kadar pokrivajo trge, ki se prekrivajo.

(12)

V praksi je Odločba Sveta in Evropskega parlamenta o smernicah Skupnosti za razvoj vseevropskega prometnega omrežja (9) določila tri kategorije letališč:

(13)

Odbor regij je v svojem mnenju z dne 2. julija 2002 o perspektivah regionalnih letaliških zmogljivosti (10) predlagal pet kategorij evropskih letališč:

(14)

Po mnenju Odbora regij regionalna letališča na splošno ustrezajo zadnjima dvema kategorijama, vendar se lahko tudi nekatera letališča iz srednje kategorije štejejo kot regionalna letališča.

(15)

Komisija je mnenja, da se obe kategorizaciji v veliki meri prekrivata in je za namene teh smernic zmanjšala število kategorij na naslednje štiri:

(16)

V primerjavi s klasičnimi letalskimi prevozniki je delež sektorja „nizkocenovnih“ letalskih prevoznikov narasel s samo 4,0 % v letu 1998 na 20,8 % v letu 2004, čeprav se ti deleži zelo razlikujejo med državami članicami (12). V letu 2004 so tri glavne nizkocenovne letalske družbe prepeljale več kot 62 milijonov potnikov znotraj EU (13).

(17)

Komisija pozdravlja in ceni prispevek teh akterjev k splošnemu znižanju cen letalskega prevoza v Evropi, raznovrstnosti ponudbe uslug in večji dostopnosti te vrste prevoza. Vendar pa mora kot varuh Pogodbe zagotoviti spoštovanje pravil notranjega trga in zlasti korektno izvajanje pravil poštene konkurence, zlasti v primerih državne pomoči. Sedanji načini pogajanja teh nizkocenovnih letalskih prevoznikov za pridobitev subvencij državnih organov, bodisi neposredno bodisi prek upravljavca letališča, so odprli več vprašanj glede uporabe pravil konkurence iz Pogodbe ES in bili predmet več pritožb, naslovljenih na Komisijo. Zaradi tega je Komisija pred kratkim sprejela odločbo glede poslovalnice Ryanaira (14) v Charleroiju. To je privedlo do pričakovanj trga po jasnem pravnem okviru, ki bi določil pravila za te nove postopke.

(18)

Smernice Komisije iz leta 1994 o uporabi členov 92 in 93 Pogodbe ES in člena 61 Sporazuma EGP o državnih pomočeh v letalskem sektorju (15)(v nadaljevanju „smernice v letalskem sektorju“) ne pokrivajo vseh novih vidikov, povezanih s financiranjem letališč, in vseh pomoči pri zagonu novih prog.

(19)

Urejajo skoraj izključno pogoje dodelitve državnih pomoči letalskim družbam z omejevanjem neposrednih pomoči za opravljanje letalskih storitev samo v primeru obveznosti javnih služb in pomoči socialne narave. Glede letališč se del II.3 smernic nanaša na javne naložbe v letališko infrastrukturo. Določa, da „izvedba projektov infrastrukture (letališče [...]) predstavlja splošen ukrep gospodarske politike, ki ga Komisija ne more nadzirati v skladu s pravili Pogodbe o državnih pomočeh (...). To splošno načelo velja le za izgradnjo infrastruktur, ki jo opravijo države članice, in se ne uporablja za pomoč, ki se na podlagi ugodnejšega obravnavanja dodeli nekaterim družbam za uporabo infrastruktur.“ Te smernice torej dopolnjujejo, in ne nadomeščajo smernic iz leta 1994, ter natančno določajo, kako je treba uporabiti pravila konkurence za različne načine financiranja letališč (glej oddelek 4) in za zagonske pomoči za letalske družbe z odhodi z regionalnih letališč (glej oddelek 5).

(20)

V ta namen Komisija upošteva prispevek razvoja regionalnih letališč Skupnosti k številnim politikam Unije. In sicer:

Vendar se regionalna letališča zaradi razvoja svoje ponudbe soočajo z manj ugodnim stanjem kakor velika evropska vozlišča, na primer London, Pariz ali Frankfurt. Nimajo nobene velike referenčne letalske družbe, ki bi na tem letališču združila svoje posle, da bi svojim potnikom ponudila največje možno število povezav in imela koristi od velike ekonomije obsega, ki jo omogoča ta struktura. Niso vedno dosegla zadostne odločilne velikosti, da bi bila dovolj zanimiva. Regionalno letališče mora najpogosteje premagati nerazpoznavnost, ki je bodisi posledica lokacije v najbolj oddaljenih regijah Skupnosti (npr. Azorski otoki) bodisi lokacije v regijah, ki se soočajo z gospodarsko krizo (npr. Charleroi, nekdanji premogovni bazen).

(21)

Zato Komisija v teh smernicah sprejema pristop, ki je naklonjen razvoju regionalnih letališč, pri tem pa skrbi za zagotavljanje popolnega spoštovanja načel preglednosti, nediskriminatornosti in sorazmernosti, da bi preprečila kakršno koli izkrivljanje konkurence v nasprotju s skupnim interesom glede javnih financiranj, ponujenih regionalnim letališčem, in državnih pomoči, dodeljenih letalskim družbam.

(22)

Ta pristop se mora ujemati tudi s splošnimi cilji transportne politike in zlasti z intermodalnostjo z železnico. Skupnost je v zadnjih letih veliko prispevala, tako politično kot finančno, k nadaljevanju velikopoteznih programov za razvoj železniškega omrežja za visoke hitrosti. Vlak za visoke hitrosti predstavlja zelo privlačno alternativo letalu glede časa, cene, udobja in trajnega razvoja. Ne glede na trud, ki ga je še treba vložiti, da bi železniško omrežje za visoke hitrosti razširili na celotno območje Unije, je treba poskušati izkoristiti zmogljivost vlakov za visoke hitrosti, da se zagotovijo učinkovite in visokokakovostne povezave, ter spodbujati akterje železniškega in zračnega sektorja k sodelovanju v okviru člena 81 Pogodbe ES zaradi razvoja medsebojnega dopolnjevanja v interesu uporabnikov.

(23)

V kolikor te smernice zavzemajo stališče o vprašanjih, ki se nanašajo na prisotnost ali odsotnost pomoči, zagotavljajo informacije o tem, kako Komisija v času njihovega pisanja v splošnem razlaga ta vprašanja. Ta stališča so okvirna in ne vplivajo na razlago Sodišča Evropskih skupnosti in Sodišča prve stopnje.

(24)

Ta okvir določa, v kolikšni meri in pod kakšnimi pogoji bo Komisija, v skladu s pravili in postopki Skupnosti glede državnih pomoči, odobrila javno financiranje letališč ter državne pomoči za zagon letalskih prog. Za to obravnavanje bo Komisija uporabila člen 86(2) ali člen 87(3)(a), (b) ali (c) Pogodbe.

(25)

Člen 86(2) Pogodbe omogoča državam članicam glede podjetij, pooblaščenih za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, odstopanje od pravil Skupnosti glede državnih pomoči, če uporaba teh pravil pravno ali dejansko ovira izvajanje posebne naloge, ki jim je dodeljena, in če vpliv na razvoj trgovine ni v nasprotju z interesom Skupnosti.

(26)

V členu 87(3) Pogodbe je seznam pomoči, ki se lahko štejejo za združljive s skupnim trgom. Točki (a) in (c) tega odstavka omogočata odstopanja v prid pomočem, namenjenim spodbujanju ali pospeševanju razvoja nekaterih območij in/ali nekaterih gospodarskih dejavnosti.

(27)

V svojih sporočilih ali drugih določbah o regionalnih pomočeh je Komisija opredelila pogoje, pod katerimi se regionalne pomoči lahko štejejo za združljive s skupnim trgom, v skladu s členom 87(3)(a) in (c). V skladu s temi določbami se pomoči za tekoče poslovanje (17), dodeljene letališčem ali letalskim družbam (kot zagonske pomoči), štejejo za združljive samo izjemoma in pod strogimi pogoji, v najbolj prikrajšanih regijah Evrope, kot so regije, upravičene do odstopanja od člena 87(3)(a) Pogodbe ES, najbolj oddaljene regije in regije z nizko gostoto prebivalstva (18).

(28)

Na podlagi člena 87(3)(b) se lahko pomoč za pospeševanje izvedbe pomembnega projekta skupnega evropskega interesa šteje za združljivo s skupnim trgom. Posebno so poudarjeni projekti v okviru vseevropskih omrežij, ki lahko vsebujejo letališke projekte.

(29)

Kadar se navedene določbe ne uporabljajo, bo Komisija združljivost financiranj, dodeljenih letališčem, in zagonskih pomoči ocenila v skladu s členom 87(3)(c). Določbe, ki sledijo, opredeljujejo načela, po katerih se bo ravnala pri tem obravnavanju.

(30)

Pogodba je nevtralna glede tega, ali država izbere javno ali zasebno lastništvo letališč. V zvezi z obstojem pomoči je bistveno, ali upravičenec izvaja gospodarsko dejavnost (19). Letališke družbe brez dvoma opravljajo gospodarsko dejavnost. Tudi ko letališče začne z gospodarskimi dejavnostmi, neodvisno od njegovega pravnega statusa in načina financiranja, predstavlja podjetje v smislu člena 87(1) Pogodbe ES in se uporabljajo pravila Pogodbe glede državnih pomoči (20).

(31)

Sodišče Evropskih skupnosti je v zadevi „Aéroports de Paris“ (21) odločilo, da dejavnosti upravljanja in obratovanja letališč, ki vključujejo ponudbo letaliških storitev letalskim družbam in različnim izvajalcem storitev na letališčih, spadajo med gospodarske dejavnosti, saj po eni strani „vključujejo ponudbo letaliških zmogljivosti letalskim družbam in različnim izvajalcem storitev proti plačilu pristojbine, katere stopnjo določi upravljavec sam, in po drugi strani ne spadajo pod izvrševanje posebnih pravic javne oblasti in so ločene od dejavnosti, ki se nanašajo na izvrševanje slednjih“. Tako upravljavec letališča načeloma izvaja gospodarsko dejavnost v smislu člena 87(1) Pogodbe ES, za katero se uporabljajo pravila glede državnih pomoči.

(32)

Vendar pa vse dejavnosti upravljavca letališča niso nujno ekonomske narave. Treba je ločevati med njegovimi dejavnostmi in določiti, v kolikšni meri so te dejavnosti ekonomske narave (22).

(33)

Kot poudarja Sodišče, dejavnosti, ki običajno spadajo pod odgovornost države v izvrševanju njenih posebnih pravic kot javne oblasti, niso ekonomske narave in zanje ne veljajo pravila o državnih pomočeh. Tovrstne dejavnosti vključujejo varstvo, kontrolo letalskega prometa, policijo, carine itd. Na splošno mora financiranje teh dejavnosti ostati strogo omejeno na povrnitev stroškov le-teh in ne sme biti preusmerjeno v korist drugih dejavnosti ekonomske narave (23). Kot je obrazloženo v Sporočilu Komisije z dne 10. oktobra 2001 po napadih z dne 11. septembra 2001: „Samo po sebi se razume, da, če se nekateri ukrepi naložijo neposredno letalskim družbam kot tudi drugim izvajalcem sektorja, kot so letališča in izvajalci storitev letalske navigacije, državno financiranje le-teh ne sme biti povod za pomoči za tekoče poslovanje, ki so nezdružljive s Pogodbo“.

(34)

Javni organi nekatere gospodarske dejavnosti letališč lahko štejejo za storitev splošnega gospodarskega pomena. V tem primeru javni organ naloži upravljavcu letališča določeno število obveznosti javnih služb, da bi zagotovil primerno uresničevanje splošnega javnega interesa. V teh okoliščinah lahko javni organi upravljavcu letališča povrnejo dodatne stroške, ki nastanejo zaradi izvajanja obveznosti javnih služb. S tega vidika ni izključeno, da se v izjemnih primerih upravljanje letališča v celoti lahko šteje za storitev splošnega gospodarskega pomena. Javni organ bi lahko v tem primeru takšnemu letališču – na primer letališče v izolirani regiji – naložil obveznosti javnih služb in se morebiti odločil, da mu jih povrne. Kljub temu je treba dodati, da upravljanje letališča kot celote kot storitev splošnega gospodarskega pomena ne bi smelo pokrivati dejavnosti, ki niso neposredno povezane z njegovimi osnovnimi dejavnostmi, naštetimi v točki 53(iv).

(35)

V zvezi s tem Komisija opozarja na sodbo Sodišča v zadevi Altmark (24), ki je postavila sodno prakso na tem področju. Sodišče je odločilo, da nadomestila za izvajanje javne službe ne predstavljajo državne pomoči v smislu člena 87 Pogodbe ES, kadar so izpolnjeni naslednji štirje kriteriji:

(36)

Nadomestilo za izvajanje obveznosti javnih služb, naloženih letališkemu upravljavcu, ne predstavlja državne pomoči, kadar je skladno s pogoji, določenimi s sodbo Altmark.

(37)

Javna financiranja letališč, ki niso navedena zgoraj, se lahko štejejo za državne pomoči v smislu člena 87(1), kadar učinkujejo na konkurenco in trgovino znotraj Skupnosti.

(38)

Konkurenca med letališči se lahko oceni glede na merila izbire letalskih družb in zlasti s primerjavo elementov, kot so narava ponujenih letaliških storitev in zadevnih strank, prebivalstvo ali gospodarska dejavnost, preobremenjenost, možnost dostopa po kopnem, kot tudi višina pristojbin za uporabo letaliških infrastruktur in storitev. Višina pristojbin je pomemben element, v kolikor bi se lahko javno financiranje, odobreno letališču, uporabilo za umetno ohranjanje letališke pristojbine na nizki stopnji zaradi privabljanja prometa in bi lahko bistveno izkrivilo konkurenco.

(39)

V okviru teh smernic Komisija kljub temu meni, da lahko kategorije iz oddelka 1.2.1 služijo kot pokazatelj, v kolikšni meri so letališča med seboj v konkurenci in torej tudi v kolikšni meri lahko javno financiranje, dodeljeno letališču, izkrivlja konkurenco znotraj Skupnosti.

Tako se bo za javne subvencije, odobrene državnim letališčem in letališčem Skupnosti (kategorij A in B) običajno štelo, da izkrivljajo ali bi lahko izkrivljale konkurenco in da vplivajo na trgovino med državami članicami. Nasprotno pa financiranja, odobrena majhnim regionalnim letališčem (kategorija D), malo verjetno izkrivljajo konkurenco ali vplivajo na trgovino v nasprotju s splošnim interesom.

(40)

Poleg teh splošnih podatkov sicer ni možno določiti pravil, ki bi bila prilagojena raznolikosti možnih situacij, zlasti za letališča kategorij C in D.

Zato je treba o vsakem ukrepu, ki bi lahko predstavljal državno pomoč letališču, uradno obvestiti Komisijo, da se preveri njegov vpliv na konkurenco in trgovino med državami članicami ter po potrebi njegova združljivost.

(41)

Kadar pa je letališčem kategorije D zaupana naloga splošnega gospodarskega pomena, se je Komisija izjemoma odločila, da za nadomestila javnih služb, ki predstavljajo državno pomoč, dodeljeno tem letališčem, predhodno obvestilo ni potrebno in veljajo za združljiva, pri čemer je treba spoštovati določene pogoje (25).

(42)

Rimska pogodba v členu 295 določa, da v ničemer ne posega v lastninskopravno ureditev v državah članicah. Zato lahko države članice imajo in upravljajo podjetja, lahko pridobijo delnice ali drugačne udeležbe v javnih ali zasebnih podjetjih.

(43)

Iz tega načela izhaja, da ukrep Komisije ne more niti kaznovati niti bolj naklonjeno obravnavati javnih organov, ki pridobivajo deleže v kapitalu nekaterih podjetij. Prav tako Komisiji ni treba presojati izbire podjetij med različnimi načini financiranja.

(44)

Zato te smernice ne razlikujejo med različnimi tipi upravičencev na osnovi njihove pravne strukture ali na osnovi njihove pripadnosti javnemu ali zasebnemu sektorju, in vsako sklicevanje na letališča ali na podjetja, ki jih upravljajo, vključuje vse tipe pravnih oseb.

(45)

Po drugi strani ta načela nediskriminatornosti in enakosti ne odvezujejo javnih organov ali javnih podjetij od uporabe pravil konkurence.

(46)

Na splošno, pa naj gre za javno financiranje v korist letališč ali financiranje, ki so ga neposredno ali posredno dodelili javni organi v korist letalskih družb, bo Komisija prisotnost pomoči ocenila glede na to, ali „bi se v podobnih okoliščinah zasebni investitor na podlagi predvidljivih možnosti donosa, ne glede na vse dejavnike socialne narave oziroma regionalno ali sektorsko politiko, odločil za tak prispevek“ (26).

(47)

Sodišče je prav tako poudarilo, da „načelo enakosti, ki ga uveljavljajo vlade glede odnosov med javnimi in zasebnimi podjetji v splošnem, predpostavlja, da sta obe skupini v podobni situaciji. Vendar zasebna podjetja (…) določajo svojo industrijsko in komercialno strategijo ob upoštevanju zahtev donosnosti. Nasprotno pa lahko na odločitve javnih podjetij vplivajo različni dejavniki v okviru prizadevanj za cilje splošnega interesa s strani javnih organov, ki lahko vplivajo na te odločitve“ (27). Pojem predvidljive donosnosti je torej bistvenega pomena za izvajalca, ki dejansko priskrbi sredstva kot gospodarski akter.

(48)

Sodišče je tudi poudarilo, da je treba obnašanje javnega investitorja primerjati z „izračunanim“ obnašanjem zasebnega investitorja, (…) ki sledi strukturalni, globalni ali sektorski politiki, in se ravna po možnostih dolgotrajnejšega donosa (28). Ta načela so zlasti prilagojena naložbam v infrastrukturo.

(49)

Vsak primer, ko država članica ali javni organ uporabi državna sredstva v prid letališkim izvajalcem ali letalskim prevoznikom, je torej treba analizirati v skladu s temi načeli. Če te države ali organi delujejo tako, kot bi zasebni gospodarski akter v zgoraj navedenem smislu, te ugodnosti niso državna pomoč.

(50)

Če pa so javna sredstva na voljo podjetju pod ugodnejšimi pogoji (torej pod gospodarskimi pogoji z nižjimi stroški), kot bi jih podjetju v primerljivi finančni in konkurenčni situaciji odobril zasebni gospodarski akter, to podjetje prejema ugodnosti, ki predstavljajo državno pomoč.

(51)

Glede zagonskih pomoči lahko javno letališče dodeli letalski družbi finančne ugodnosti iz svojih sredstev, ki jih je pridobilo s svojo gospodarsko dejavnostjo in ki niso državna pomoč, če dokaže, da se obnaša kot zasebni investitor, na primer s poslovnim načrtom, ki dokazuje možnosti donosa njegove gospodarske dejavnosti letališča. Če pa zasebno letališče izvaja financiranja, ki so v bistvu prerazdelitev javnih sredstev, ki mu jih je v ta namen dodelil krajevni organ, potem je treba te denarne podpore šteti za državne pomoči, če se odločitev za prerazdelitev javnih sredstev lahko pripiše javnim organom.

(52)

Treba je poudariti, da uporaba načela zasebnega investitorja, torej odsotnost pomoči, predvideva, da je skupni gospodarski model izvajalca, ki se šteje za investitorja, zanesljiv: letališče, ki ne financira svojih naložb, ali pa ne krije ustrezne dajatve, ali katerega stroški delovanja se krijejo iz javnih sredstev, zunaj naloge splošnega interesa, se ob upoštevanju ocene vsakega primera posebej običajno ne šteje za zasebnega izvajalca s tržnim obnašanjem; torej bo zanj zelo težko uporabiti ta argument in njegove dejavnosti bodo verjetno pomoči.

(53)

Dejavnosti letališča se lahko razdelijo po naslednjih kategorijah:

(54)

Te smernice veljajo za vse letališke dejavnosti, z izjemo varnostnih nalog, kontrole letenja in vseh drugih dejavnosti, za katere je odgovorna država članica v okviru posebnih pravic javne oblasti (29).

(55)

Ta oddelek se nanaša na pomoč za izgradnjo letaliških infrastruktur in opreme ali zmogljivosti, ki jih neposredno podpirajo, kot so opredeljene v zgornjih točkah 53(i) in 54.

(56)

Infrastruktura je podlaga za gospodarske dejavnosti, ki jih izvaja upravljavec letališča. Predstavlja pa tudi eno od možnosti za državo, da vpliva na regionalni gospodarski razvoj, politiko urejanja prostora in transportno politiko itd.

(57)

Če upravljavec letališča izvaja gospodarsko dejavnost v smislu sodbe Sodišča, omenjene v točki 30, mora stroške uporabe ali izgradnje infrastrukture, ki jo upravlja, financirati iz lasnih sredstev. Če je letališka infrastruktura upravljavcu zagotovljena s strani države članice (na regionalni ali lokalni ravni), ki ne ravna kot zasebni vlagatelj brez ustreznega finančnega nadomestila, ali če so upravljavcu dodeljene javne subvencije, namenjene financiranju infrastrukture, je to lahko gospodarska ugodnost za upravljavca v škodo njegovim konkurentom in jo je treba uradno sporočiti ter preveriti glede na pravila v zvezi z državnimi pomočmi.

(58)

Komisija je v preteklosti že imela priložnost opredeliti, v kakšnih pogojih prodaja zemljišča ali stavbe (30) ali privatizacija podjetja (31) po njenem mnenju ne vključujejo možnosti državne pomoči. Ponavadi je to v primeru, ko se prodaja vrši po tržni ceni, zlasti če ta cena izhaja iz odprtega in neomejenega postopka oddaje javnega naročila, ki ni diskriminatoren, ki je bil zadostno oglaševan in zagotavlja enako obravnavanje možnih kandidatov. Ne glede na obveznosti, ki izhajajo iz pravil in načel, ki se uporabljajo za javna naročila in koncesije, kadar so uporabljena, taki argumenti načeloma veljajo mutatis mutandis v primeru prodaje ali dodelitve infrastrukture s strani javnega organa.

(59)

Kljub temu v vseh primerih ni mogoče vnaprej izključiti prisotnosti elementov pomoči. Pomoč bi obstajala, če bi se na primer izkazalo, da je bila infrastruktura dodeljena vnaprej določenemu upravljavcu, ki bi se s tem neupravičeno okoristil, ali če bi neupravičena razlika med prodajno ceno in nedavno ceno izgradnje pomenila neupravičeno korist za kupca.

(60)

Kadar je upravljavcu letališča dodeljena dodatna infrastruktura, ki ni bila predvidena ob dodelitvi obstoječe infrastrukture, mora upravljavec plačevati najemnino, ki ustreza tržni vrednosti in zlasti odraža stroške te nove infrastrukture in čas njene uporabe. Poleg tega, če razvoj infrastrukture ni bil predviden v začetni pogodbi, je zlasti pomembno, da je dodatna infrastruktura tesno povezana z obratovanjem obstoječih infrastruktur in da se obdrži predmet začetne pogodbe upravljavca.

(61)

Če ni mogoče izključiti obstoja državne pomoči, je treba ukrep priglasiti. Če je prisotnost državne pomoči potrjena, je ta pomoč lahko razglašena za združljivo zlasti v skladu s členoma 87(3)(a), (b) ali (c) in 86(2) in izvedbenimi določbami, če obstajajo. Zato bo Komisija zlasti preverila, ali:

(62)

Načeloma Komisija šteje, da mora upravljavec letališča, kot vsak gospodarski akter, pokrivati običajne stroške upravljanja in vzdrževanja letališke infrastrukture iz svojih lastnih sredstev. Tako bi vsako javno financiranje teh storitev razbremenilo upravljavca letališča izdatkov, ki bi jih sicer moral pokriti v okviru svojih tekočih dejavnosti.

(63)

Ta financiranja ne predstavljajo državnih pomoči, če so nadomestila za izvajanje javne službe, dodeljena za upravljanje letališča v skladu s pogoji, določenimi s sodno prakso Altmark  (32). V drugih primerih subvencije za obratovanje predstavljajo državne pomoči za poslovanje. Kot je navedeno v delu 3.1 teh smernic, so takšne pomoči lahko razglašene za združljive samo na podlagi člena 87(3)(a) ali (c), pod določenimi pogoji in v prikrajšanih regijah, ali na podlagi člena 86(2), v kolikor izpolnjujejo določene pogoje, ki zagotavljajo, da so nujno potrebne za izvajanje storitve splošnega gospodarskega pomena in da vpliv na razvoj trgovine ni v nasprotju z interesom Skupnosti.

(64)

Glede uporabe člena 86(2), kot je omenjeno v točki 40 teh smernic, se je Komisija odločila, da nadomestila za izvajanje javne službe, ki predstavljajo državno pomoč, dodeljeno letališčem kategorije D, šteje za združljiva, če so upoštevani določeni pogoji. Vsa nadomestila za izvajanje javne službe, ki predstavljajo državno pomoč večjim letališčem (kategorij A, B, C) ali ki ne spoštujejo meril in pogojev te odločbe, morajo biti priglašena in pregledana za vsak primer posebej.

(65)

Komisija bo pri tem pregledu preverila, ali je letališču res zaupana storitev v splošnem interesu in ali znesek nadomestila ne presega nujnega zneska za pokrivanje stroškov, ki izhajajo iz izvajanja obveznosti javne službe, ob upoštevanju vseh ustreznih prihodkov in primernega dobička.

(66)

Dodelitev nalog javne službe letališču mora biti vključena v enega ali več uradnih aktov, katerih obliko lahko določijo države članice same. Ti akti morajo predvideti vse potrebne informacije za opredelitev posebnih stroškov, vezanih na javno službo, in podrobno opredeliti zlasti:

(67)

Za izračun zneska nadomestila morajo upoštevani stroški in prihodki vključevati vse stroške in prihodke, vezane na izvajanje gospodarske storitve splošnega pomena. Če ima upravljavec zadevnega letališča druge posebne ali izključne pravice, ki so povezane s to gospodarsko storitvijo splošnega pomena, je treba upoštevati tudi prihodke iz tega. Zato je treba vzpostaviti pregleden računovodski sistem in ločevanje računov med različnimi dejavnostmi upravljavca (33).

(68)

Storitve zemeljske oskrbe so gospodarska dejavnost, odprta konkurenci nad pragom 2 milijonov potnikov letno, v skladu z Direktivo 96/67/ES (34).

Upravljavec letališča, ki deluje kot izvajalec storitev zemeljske oskrbe, lahko uporabi različne tarife za stroške oskrbe, zaračunane letalskim družbam, če te razlike v tarifah odražajo razliko v stroških, ki so povezani z naravo ali obsegom izvedenih storitev (35).

(69)

Pod pragom 2 milijonov potnikov lahko upravljavec letališča, ki deluje kot izvajalec storitve, nadomesti svoje različne vire dohodka in izgube s povsem komercialnimi dejavnostmi (na primer oskrbovanje zrakoplovov na letališču in upravljanje letališča), razen javnih virov, ki so mu dodeljeni kot upravljavcu letališča ali upravljavcu storitve splošnega gospodarskega pomena. Vendar mora v odsotnosti konkurence pri oskrbi zrakoplovov na letališču paziti, da ne krši nacionalnih določb ali določb Skupnosti in zlasti, da ne zlorabi prevladujočega položaja v nasprotju s členom 82 Pogodbe (ki na primer prepoveduje podjetjem v prevladujočem položaju na skupnem trgu ali njegovem znatnem delu, da za različne letalske družbe uporabljajo neenake pogoje za primerljive storitve in jih tako postavljajo v podrejen konkurenčni položaj).

(70)

Nad 2 milijonoma potnikov mora izvajanje storitev zemeljske oskrbe zadostovati neodvisno od drugih komercialnih prihodkov letališča, kot so javna sredstva, ki so mu bila dodeljena kot upravljavcu letališča ali upravljavcu storitve splošnega gospodarskega pomena.

(71)

Mala letališča pogosto nimajo zadostnega števila potnikov, da bi dosegla odločilno velikost in prag donosnosti.

(72)

Glede praga donosnosti ni absolutnih številk. Odbor regij ga ocenjuje na en milijon in pol potnikov letno, medtem ko zgoraj navedena študija Univerze v Cranfieldu, ki navaja včasih število 500 000 potnikov letno, pa tudi en milijon, kaže na razlike glede na države in način, kako so letališča organizirana (36).

(73)

Nekatera regionalna letališča sicer lahko računajo na rešitev iz težavnega položaja, kadar jim zadostno število potnikov zagotavljajo letalske družbe, ki izvajajo obveznosti javnih služb (37) ali kadar javni organi vzpostavijo sheme pomoči socialnega značaja, vendar imajo družbe raje preizkušena vozlišča na dobrih lokacijah, ki omogočajo hitre povezave in jih potniki poznajo ter na katerih imajo letalske družbe slote, ki jih ne želijo zgubiti. Poleg tega so večletne letališke in letalske politike ter financiranja pogosto združili promet v velikih nacionalnih metropolah.

(74)

Zato letalske družbe niso vedno pripravljene tvegati in odpreti proge z odhodi z nepoznanih in nepreizkušenih letališč brez ustreznih spodbud v ta namen. Komisija lahko zato odobri, da se javne pomoči začasno izplačujejo letalskim družbam pod določenimi pogoji, če jih to spodbudi k odpiranju novih prog ali povečanju frekvenc z odhodi z regionalnih letališč ter privabljanju večjega števila potnikov, kar jim bo nato omogočilo dosego praga donosnosti v omejenem času. Komisija bo nadzirala, da take pomoči ne dajejo prednosti velikim letališčem, ki so že široko odprta mednarodnemu prometu in konkurenci.

(75)

Vendar pa ob upoštevanju splošnega cilja intermodalnosti in izboljšanja uporabe prej omenjenih infrastruktur ne bo dopustno, da se zagonska pomoč dodeli novi letalski progi, ki ustreza železniški povezavi za visoke hitrosti.

(76)

V skladu s stalnim delovanjem Komisije na tem področju bodo sprejete določene rešitve za najbolj oddaljene regije, ki so prikrajšane zaradi slabe dostopnosti.

Komisija je določila (38) smernice za skladen razvoj teh regij. Njihova strategija razvoja se opira na tri glavne osi: povečanje dostopnosti, izboljšanje konkurenčnosti in spodbujanje njihove regionalne vključitve, da se zmanjšajo posledice oddaljenosti od evropskega gospodarstva, saj so bliže geografskim trgom Karibov, Amerike in Afrike.

Zato Komisija odobrava, da za zagonske pomoči za proge z odhodom iz najbolj oddaljenih regij lahko veljajo ohlapnejša merila združljivosti zlasti glede intenzivnosti in trajanja in ne bo nasprotovala dodelitvi takih pomoči za povezave s tretjimi sosednjimi državami. Podobne določbe glede intenzivnosti in trajanja bodo dovoljene tudi za regije iz člena 87(3)(a) in za regije z majhno gostoto prebivalstva.

(77)

Finančne zagonske spodbude, razen v primerih, ko se javni organi obnašajo kot zasebni investitor s tržnim obnašanjem (glej oddelek 3.2.4), dodeljujejo ugodnosti upravičenim družbam in lahko neposredno povzročijo neravnovesja med družbami, če znižajo stroške obratovanja upravičencev.

(78)

S tem, ko pomagajo letališčem, da se razvijajo, ter spodbujajo družbe k prestavitvi z enega letališča na drugo in k prenosu proge z letališča Skupnosti na regionalno letališče, lahko posredno vplivajo tudi na konkurenco med letališči. Ponavadi so državna pomoč in Komisija mora biti o njih uradno obveščena.

(79)

Ob upoštevanju prej naštetih ciljev in pomembnih težav, ki jih lahko povzroči odprtje nove letalske proge, lahko Komisija tovrstne pomoči odobri, če izpolnjujejo naslednje pogoje:

(80)

Kopičenje: zagonskih pomoči ni mogoče kopičiti z drugimi vrstami pomoči, dodeljenih za obratovanje proge, kot so pomoči socialnega značaja, dodeljene nekaterim kategorijam potnikov, ali nadomestila za izvajanje javne službe. Takšnih pomoči tudi ne bo mogoče dodeliti, če je bil dostop do proge omejen na enega samega prevoznika v skladu s členom 4 Uredbe (EGS) št. 2408/92 in zlasti odstavka 1(d) tega člena. Prav tako jih ne bo mogoče, v skladu s pravili o sorazmernosti, kopičiti z drugimi pomočmi za iste stroške, tudi če so plačane v drugi državi.

(81)

Zagonske pomoči je treba priglasiti Komisiji. Komisija spodbuja države članice, da namesto posameznih pomoči sporočajo sheme zagonskih pomoči, ki zagotavljajo večjo teritorialno usklajenost. Komisija bo lahko za vsak primer posebej preverila pomoč ali shemo, ki ne spoštuje v celoti prej omenjenih meril, a je njen rezultat primerljiv.

(82)

Kadar je bila nezakonita pomoč, o kateri je Komisija sprejela negativno odločbo in nalog za izterjavo, dodeljena podjetju in kadar izterjava ni bila izvedena v skladu s členom 14 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (43), je pri preverjanju vsake pomoči letališkega financiranja ali zagonske pomoči treba upoštevati učinek kopičenja predhodne pomoči in nove pomoči ter dejstvo, da predhodna pomoč ni bila povrnjena (44).

(83)

V skladu s členom 88(1) Pogodbe Komisija predlaga, da države članice popravijo morebitne sheme pomoči, ki se nanašajo na državne pomoči iz teh smernic, da bodo skladne z njimi najkasneje do 1. junija 2007. Države članice so pozvane, da pisno potrdijo sprejetje teh predlogov najkasneje do 1. junija 2007.

(84)

Če država tega sprejetja ne bo pisno potrdila do navedenega datuma, bo Komisija uporabila člen 19(2) Uredbe (ES) št. 659/1999 in po potrebi začela postopek, predviden v tem členu.

(85)

Komisija bo te smernice uporabljala od njihove objave v Uradnem listu Evropske unije. Obvestila, ki jih bo Komisija prejela pred tem datumom, bodo pregledana v skladu s pravili, ki so veljala ob prejetju obvestila.

Komisija bo združljivost vsake pomoči financiranja letaliških infrastruktur ali zagonske pomoči, ki je bila dodeljena brez njene odobritve in ki torej krši člen 88(3) Pogodbe, preverila na podlagi teh smernic, če je bila pomoč dodeljena po njihovi objavi v Uradnem listu Evropske unije. Sicer bo preverjanje izvedla na podlagi pravil, veljavnih ob dodelitvi pomoči.

(86)

Komisija obvešča države članice in zainteresirane strani, da namerava štiri leta po datumu začetka veljave teh smernic izvesti poglobljeno oceno njihove uporabe. Rezultati takšne študije lahko spodbudijo Komisijo, da te smernice revidira.