28.12.2016   

SL

Uradni list Evropske unije

C 487/1

Poročevalec:

Etele BARÁTH

1.1

EESO meni, da bi bilo treba evropsko upravljanje uskladiti in usmeriti v razvoj, da bi pomagali graditi prenovljeno, močno in miroljubno Evropo. Okrepiti je treba usklajevanje, po možnosti z novim načinom organizacije upravljanja.

1.2

Z usklajenimi ukrepi bi bilo treba znova zagotoviti dinamičen gospodarski razvoj, utrditi temelje socialne blaginje in demokracije ter povečati sožitje različnih kultur in zgledno spoštovanje okolja.

1.3

EESO poudarja, da je usklajena uporaba načela partnerstva namenjena spodbujanju sodelovanja zainteresiranih strani pri načrtovanju in izvajanju naložb, ki se financirajo s sredstvi Evropske unije. Takšno sodelovanje bo povečalo kolektivno zavezanost naložbam in omogočilo obsežnejšo uporabo strokovnega znanja. Izvajanje projektov bo lažje, povečala se bo preglednost in manj bo goljufij in zlorab.

1.4

Potrebujemo preproste in dosegljive cilje, strategijo in enoten projekt za Evropo (strategija Evropa 2030–2050). Potrditi je treba, da je inovativna, trajnostna in vključujoča Evropa še vedno eden od najpomembnejših strateških ciljev Unije. Zato je treba v projekt vključiti tudi cilje COP 21 (cilji trajnostnega razvoja).

1.5

Razvojni programi morajo biti bolje usklajeni. Kratko-, srednje- in dolgoročne programe ter razvojna orodja je treba pripraviti na podlagi sklopa jasnih ciljev. Z orodji imamo v mislih vse politične, pravne, organizacijske in finančne instrumente.

1.6

Za boljše usklajevanje EESO priporoča, da se za doseganje skupnih evropskih ciljev uporabijo tradicionalni evropski strukturni in investicijski skladi ter projekti Evropskega sklada za strateške naložbe, ki so tržno usmerjeni in mobilizirajo tudi zasebni kapital. V ta namen je treba uskladiti cilje in predpise za njihovo izvajanje.

1.7

EESO predlaga, naj bo glavni instrument za močnejše centralno upravljanje, temelječe na razvoju, evropski semester, ki temelji na letnem pregledu rasti in bi moral tudi najti načine za stalen vpliv na evropski projekt ter za natančno spremljanje njegovega napredka. Evropski semester bi lahko tudi prevzel funkcijo sistemov za ustvarjanje socialnega okolja, ki zagotavlja blaginjo.

1.8

Če bi že sprejete kazalnike uspešnosti, ki temeljijo na BDP in so predvsem ekonomske narave, dopolnili z dodatnim kazalnikom rezultata (bruto notranji rezultat), ki bi odražal tudi trajnost in vključeval predvsem socialne in okoljske dejavnike, bi dobili podlago za spremljanje učinkovitosti upravljanja, usmerjenega v razvoj.

1.9

Nujna sta tesno usklajevanje in izvajanje odprte metode sodelovanja med državami članicami. Potrebne so prilagoditve razvojnega procesa na podlagi doslej pridobljenih izkušenj.

1.10

Okrepiti je treba pravne in finančne instrumente. Rezultati upravljanja, usmerjenega v razvoj, bodo odvisni od dinamike gospodarstva, od tega, ali bo mobiliziranega več kapitala, od učinkovitejšega naložbenega sistema, bolj kvalificirane delovne sile in ravni inovacij v podjetjih. Glavni dolgoročnejši cilj pa je dobro počutje in prenova družbe ter skrb za boljše in trajnostno okolje.

1.11

Nujno je skupno izvajanje na več ravneh. Skupaj s sedanjo reformo (program REFIT) bi bilo treba razviti pravne in administrativne instrumente za upravljanje, usmerjeno v razvoj. Pri tem je treba znatno okrepiti instrumente na vmesni ravni, torej instrumente za usklajevanje makroregionalnega razvoja. Poleg tega se v okviru projekta za Evropo močno povečuje vloga funkcionalnih regij, mest, mestnih območij, strnjenih naselij, metropolitanskih območij in mrež.

1.12

Eden od glavnih elementov upravljanja, usmerjenega v dolgoročni razvoj, je trajnost. Uskladiti bi bilo treba pogoje, ki usmerjajo ciklično naravo politike, postopke načrtovanja in razvoja ter proračunsko načrtovanje. Razvojna dejavnost zahteva stalno analizo, nadzor in izboljšave.

1.13

Še zlasti je pomembno natančno obveščanje javnosti, spodbujanje njenega sodelovanja, komuniciranje in politične kampanje ter pravilno predstavljanje konkretnih rezultatov in pomanjkljivosti.

1.14

EESO se že dolgo zavzema za okrepitev demokratične udeležbe. Pri odprti metodi sodelovanja je treba zagotoviti sodelovanje gospodarskih in socialnih partnerjev ter nevladnih organizacij na vseh ravneh, kar mora na ravni EU spremljati krepitev vloge EESO.

1.15

Kot je že zapisal v mnenju iz leta 2012 (1), EESO podpira pobudo Evropske komisije za uvedbo evropskega kodeksa ravnanja glede partnerstva, katerega namen je državam članicam zagotoviti okvir za načrtovanje in izvajanje partnerstev. Pogled partnerjev na Evropo bo pomagal določiti cilje in olajšal njihovo opredeljevanje ter povečal učinkovitost izvajanja načrtov.

1.16

EESO poudarja, da je treba preseči ureditev partnerstva, ki temelji na predlogih in dobri praksi, ter natančno opredeliti minimalne zahteve, ki jih morajo organi držav članic izpolniti, in določiti kazni za primer, da zahtev ne izpolnijo.

1.17

EESO priporoča, naj se države članice zaveže k uvedbi učinkovitih sistemov financiranja za okrepitev zmogljivosti partnerjev. Ti sistemi bi morali biti več kot le usposabljanje ali posredovanje informacij in bi morali pokrivati tudi razvoj partnerskih mrež ter uvedbo instrumentov za učinkovito sodelovanje.

1.18

EESO izrecno poziva Evropsko komisijo, naj okrepi sodelovanje z evropskimi partnerskimi mrežami. Evropska komisija mora vzpostaviti sistem financiranja, ki bi podpiral delovanje evropskih mrež nevladnih organizacij, dejavnih v regionalni politiki. To predvsem velja za nadzor nad nacionalnimi postopki in zagotavljanje povratnih informacij.

2.1.1

Evropska unija je močna, vendar se sooča z večplastno krizo, ki se – kot je pokazal Brexit – vedno znova pojavlja. Gospodarska kriza je leta 2008 zatrla evforijo po širitvi EU na začetku novega tisočletja in v mnogih državah zavrla proces gospodarskega dohitevanja.

2.1.2

Gospodarska kriza in zlasti posledično zmanjšanje naložb sta porušila enotnost držav članic, ki je temeljila na rasti, in povzročila naraščajoče politične, gospodarske in socialne napetosti. Kljub temeljnim ciljem Unije se razlike v razvoju med državami članicami povečujejo.

2.1.3

Stroge varčevalne politike, ki jih morajo izvajati države z visokim javnim in zunanjim dolgom ter proračunskim primanjkljajem, še zaostrujejo razkorak med najbolj razvitimi državami in tistimi, ki morajo močno varčevati. Potrebne so nove politike, ki bi gospodarsko rast in nadzor nad proračunskim primanjkljajem povezale z učinkovitimi politikami na področju socialne vključenosti.

2.1.4

Revščina, negotove zaposlitve in brezposelnost so dosegle nesprejemljivo visoko raven. Pomanjkanje perspektive za mlade je velika ovira za obnovljivo prihodnost Evrope.

2.1.5

Evropska unija ni več privlačna za vlagatelje in velja za preveč togo. Na področju produktivnih naložb postopoma izgublja tekmo z Združenimi državami in nekaterimi državami članicami, kot sta Nemčija in Združeno kraljestvo. Države v zaostanku zavirajo tiste, ki so bolj dinamične, in potreba po vzajemni odvisnosti se zmanjšuje. V nekaterih državah se kljub precejšnjemu javnofinančnemu presežku razkorak povečuje, razlog pa je zmanjšanje obsega produktivnih naložb. To pomeni, da najrevnejše regije še bolj zaostajajo. Odziv je počasen in birokratski.

2.1.6

Temeljni dosežki Unije, kot sta območje eura ali schengensko območje, se danes zaradi migrantske krize in terorizma zdijo bolj dejavniki razdora kot pa temelji povezovanja. V mnogih državah se EU izkorišča za notranjepolitične boje.

2.1.7

Stopnje razvitosti regij se ne približujejo. Vrzel med najrazvitejšimi in najbolj zaostalimi regijami je – merjeno v BDP – 14 proti 1. Nekatere države, ki prejemajo največ proračunskih sredstev, uporabljajo ta sredstva namesto državnih instrumentov in mehanizmov za spodbujanje naložb. Tako se je njihov nacionalni prispevek zmanjšal na minimum in očitno zaostaja za prvotno določenimi cilji. Novoustanovljeni odbori za konkurenčnost bi lahko svoje instrumente izkoristili za večji prispevek k zbliževanju stopenj razvoja med regijami.

2.1.8

Evropski državljani ter gospodarski, družbeni in nevladni akterji nimajo več vizije za prihodnost. Oddaljili so se od političnega odločanja in se vse bolj zapirajo vase. EU dojemajo kot okorelo institucijo, ki ji manjka prožnosti in ni sposobna prenove.

2.1.9

Evropska unija je predvsem zaradi neučinkovitega delovanja in institucionalnega sistema na področju razvoja nezmožna zagotoviti zadostna sredstva za doseganje že tako razdrobljenih ciljev.

2.1.10

Skupne vizije za prihodnost ni, pa tudi ne politične volje ali sposobnosti upravljanja. Metoda usklajevanja je neprimerna in zastarela, pravni instrumenti nimajo nobenega učinka ali jih je težko uporabljati, organizacije malo sodelujejo in podpora družbe je slaba, kar je predvsem posledica nezadovoljive komunikacije.

2.1.11

Strategija za dolgoročni razvoj Unije do leta 2020 ni več dovolj dolgoročna in je brez stika s stvarnostjo, poleg tega pa je tudi razdrobljena in neprimerna za usmerjanje procesov v sedanjih metodoloških okvirih. Medtem je upoštevanje 17 glavnih ciljev trajnostnega razvoja Komisiji omogočilo, da v okviru kompleksne dolgoročne strategije začne pregled sistema in orodij upravljanja.

2.2.1

V takšnih okoliščinah je nova Evropska komisija ob podpori Evropskega parlamenta uvedla nov model gospodarskega razvoja. Opredeljeni cilji, kot so ustvarjanje delovnih mest, spodbujanje rasti, enotni evropski trg, poenostavitev sistema gospodarske ureditve, krepitev prednostnih nalog na ravni EU, energetski trg, spodbujanje naložb na trgu in digitalnih storitev, prednostna obravnava intelektualnih in fizičnih mrež za povezovanje Evrope ter krepitev okoljske odgovornosti, lahko gospodarstvu prinesejo velik in nov zagon.

2.2.2

Evropski semester in njegovi sestavni deli predstavljajo sistem, ki je več kot le gospodarsko upravljanje. V tem okviru bi bilo treba okrepiti pomen dolgoročnih socialnih in okoljskih ciljev.

2.2.3

Prednostni načrt za obsežno okrepitev finančnega sistema v območju eura ni zadovoljiv, poleg tega pa povečuje stvarno bojazen, da se bo prepad med evropskimi državami še poglobil. Razvojni cilji na evropski ravni bi lahko omilili ohromelost Evrope dveh hitrosti.

2.2.4

Razvojne procese trenutno usmerjata dva velika sklopa gospodarsko-finančnih instrumentov, ki se med seboj močno razlikujeta in imata vsak svoj postopek. Sklopa bi se morala bolj dopolnjevati, kar bi bilo treba doseči že v fazi usklajevanja ciljev.

2.2.5

V prvem sklopu so tradicionalni evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI) iz pogodb, katerih cilj je spodbujanje socialne, ekonomske in teritorialne kohezije. Skladi zagotavljajo pomoč za naložbe in razvoj, katere oblika se sicer redno posodablja, njeno bistvo pa ostaja nespremenjeno. Razpoložljiva sredstva se črpajo iz prerazporeditve proračuna Unije, ki ga sestavljajo prispevki držav članic. V nekaterih primerih upravičenci teh sredstev ne cenijo dovolj, saj menijo, da jim pripadajo. Pri vmesnem pregledu obdobja do leta 2020 je treba sprejeti novo ureditev, ki bo spodbudila omenjeno dopolnjevanje.

2.2.6

V drugem sklopu instrumentov je Evropski sklad za strateške naložbe (EFSI), ki naj bi omogočil uresničitev novega Junckerjevega načrta. Gre za nov, tržno usmerjen finančni instrument, ki omogoča podporo tveganemu kapitalu in mobilizacijo javnih, bančnih in zasebnih finančnih sredstev, njegov znesek pa je mogoče še povečati. Uvedeni mehanizem upravljanja mora postati sestavni del upravljanja, usmerjenega v razvoj. Oba sistema financiranja bi bilo treba uskladiti tudi na ravni vsake države članice.

2.2.7

Drugi finančni instrumenti, ki dobro delujejo, so v primerjavi z zgoraj omenjenimi shemami financiranja sicer raznovrstni in prilagojeni svojim nalogam, imajo pa omejen obseg in posebne cilje. Okvire projekta za Evropo bi bilo mogoče tesno in sistematično usklajevati.

2.2.8

Neposredni ukrepi za izboljšanje usklajevanja, ki bi pripomogli k uresničitvi maloštevilnih in nepovezanih ciljev strategije Evropa 2020, doslej še niso bili uvedeni. Čeprav tovrstnih ukrepov torej ni, je treba vseeno razmisliti, ali je razvoj EU mogoče ustrezno usklajevati. Zato je treba med cilje novega načrta za obdobje po letu 2020 vključiti tudi načrtovanje medsebojnega delovanja različnih instrumentov.

2.2.9

Enajst tematskih ciljev večletnega finančnega okvira, s katerim se usmerja poraba sredstev iz skladov ESI, ter deset glavnih ciljev Junckerjevega načrta, ki se ne prekrivajo najbolje s tematskimi cilji, ter njihova finančna in pravna ureditev bi morali danes prispevati k uresničevanju strategije Evropa 2020. K temu je treba dodati 17 meril za cilje trajnostnega razvoja, ki so odločilna za prihodnost. Naloge v okviru postopka načrtovanja za obdobje po letu 2020 bi morale temeljiti na majhnem številu jasnih in jedrnatih ciljev.

2.2.10

Trenutno so cilji povezani z različnimi mehanizmi in zanje veljajo različni roki ter datumi začetka in konca, zato so še vedno nepregledni in težko razumljivi za gospodarske in družbene akterje ter civilno družbo, ki jih tudi težko spremlja. Pomanjkanje sinergij ali interakcije med različnimi cilji močno zmanjšuje učinkovitost instrumentov in naložb. Sinergije med skladi EFSI in obnovljeno strategijo Evropa 2020 bi bilo treba povečati s pripravo nove strategije za obdobje 2030–2050 (projekt za Evropo).

2.2.11

Strukturne sklade spremljajo zelo birokratski mehanizmi za pripravo, izvajanje, nadzor in analizo, ki so hkrati centralizirani in decentralizirani, na ravni Unije pa obstaja veliko agencij za nadzor nad njihovim izvajanjem. Novi mehanizem upravljanja sklada EFSI, ki je bil pred kratkim ustanovljen, pa ne sodi v okvir Evropske komisije; njegova nova organizacijska struktura temelji na potrebah, ki so posledica finančnega in naložbenega ozračja. Za usklajevanje teh dveh velikih sklopov sta potrebna strateški instrument in nov sistem upravljanja (2).

2.2.12

Uvedba novega sistema upravljanja, usmerjenega v razvoj, lahko vodi k okrepljenemu usklajevanju in odprtemu sodelovanju med vpletenimi partnerji.

2.2.13

Za večjo učinkovitost in uspešnost skladov ESI je treba okrepiti institucionalno strukturo partnerstev in vsem evropskim državljanom v skladu s pravico do javne udeležbe omogočiti dostop do teh partnerstev. Državljani EU bi dejansko morali imeti možnost, da se seznanijo z ustreznimi informacijami in sodelujejo pri odločitvah o načrtovanju in izvajanju. Prav tako bi morali imeti možnost, da izrazijo mnenje o osnutkih programov, razpisih za zbiranje ponudb in ocenjevalnih poročilih.

3.1

EESO je že obravnaval načelo partnerstva in v več mnenjih podal podrobne predloge glede tega vprašanja.

3.1.1

V mnenju, sprejetem leta 2010 (3), je poudaril, da veljavna pravila omogočajo preveč prosto tolmačenje zasnove partnerstva na nacionalni ravni in da bi morala Evropska komisija kot varuhinja načela partnerstva zato imeti pomembnejšo, bolj proaktivno vlogo. Po njegovem mnenju je nujno, da vsi operativni programi partnerjem zagotovijo vire za tehnično pomoč, s katero bodo okrepili svoje zmogljivosti. Zavzel se je za povratek k programom pobud EU, ki so usmerjeni v socialne inovacije in lokalni razvoj.

3.1.2

V mnenju iz leta 2012 (4) je EESO podprl pobudo Evropske komisije za uvedbo evropskega kodeksa ravnanja glede partnerstva. Ravno tako kot organizirana civilna družba je izrazil zaskrbljenost zaradi nespoštovanja načela partnerstva in predlagal, da se uvede sistem nadzora nad partnerstvi, ki bi ga upravljali partnerji. Predlagal je, naj bo pravilno izvajanje kodeksa ravnanja pogoj za sklenitev partnerskih sporazumov z državami članicami in naj se v ta namen s finančnimi spodbudami povečajo viri za operativne programe. Poleg tega je potrdil svoja priporočila glede krepitve zmogljivosti partnerjev.

3.2

V zakonodaji na področju kohezijske politike je predvideno oblikovanje evropskega kodeksa ravnanja glede partnerstva, ki vsebuje pomembna načela in primere dobre prakse.

3.3

Izkušnje, pridobljene pri izvajanju kodeksa, so pokazale, da so nekatere države določbe iz kodeksa sicer vključile v nacionalne postopke načrtovanja ali v institucionalno strukturo izvajanja skladov ESI, vendar le na papirju.

3.4

V več državah partnerji niso imeli dovolj časa, da bi oblikovali mnenje o relevantnih dokumentih. Ravno tako niso bili obsežno vključeni v glavne strateške odločitve, kot je opredelitev prednostnih nalog ali dodelitev finančnih sredstev. Za spodbujanje aktivnega sodelovanja ni bil uveden noben poseben mehanizem ali instrument komuniciranja in sodelovanja.

3.5

Analize, ki jih je izvedlo več nevladnih organizacij (5), so pokazale, da so bile v nekaterih državah zahteve za izbiro partnerjev, ki so bili povabljeni k sodelovanju v odborih za spremljanje, sicer formalno izpolnjene, nista pa bili v vseh primerih zagotovljeni reprezentativnost in tematska pokritost. Izmenjava informacij med organi upravljanja in člani odborov za spremljanje še zdaleč ni zadovoljiva.

3.6

Tako organi, pristojni za horizontalna vprašanja, na primer ministrstva za okolje, v več odborih za spremljanje niso dobili sedeža. Organi upravljanja si ne prizadevajo, da bi partnerji iz civilne družbe, ki zastopajo horizontalna načela, sodelovali pri načrtovanju razpisov za projekte in ocenjevanju predlogov.

3.7

Ukrepi za izboljšanje zmogljivosti partnerjev so v nekaterih državah nezadovoljivi. Dejansko so pogosto omejeni na izobraževanje in povračilo potnih stroškov, medtem ko številni predlogi iz evropskega kodeksa ravnanja glede partnerstva, kot so razvoj mrež, usklajevanje ali pokritje stroškov za strokovnjake, ki so potrebni za učinkovito sodelovanje partnerjev, ostajajo neuresničeni.

3.8

Evropska komisija in države članice v prvi polovici proračunskega obdobja niso namenile dovolj pozornosti uporabi instrumentov lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost.

3.9

EESO meni, da je treba izvesti splošno oceno prakse na področju partnerstev. Pri tem je treba oceniti tudi razvoj postopkov načrtovanja in institucionalne strukture izvajanja ter ugotoviti, v kolikšni meri lahko sedanja ureditev prispeva k učinkovitemu partnerstvu. Partnerji bi morali pri tej oceni aktivno sodelovati.