PRILOGA

SMERNICE O NAČELIH, MERILIH IN OKVIRNIH LESTVICAH, KI NAJ JIH UPORABLJAJO SLUŽBE KOMISIJE PRI POLOČANJU FINANčNIH POPRAVKOV NA PODLAGI ČLENOV 25 IN 26 ODLOČBE SVETA 2004/904/ES

1.   NAČELA

Namen finančnih popravkov je ponovna vzpostavitev stanja, ko je 100 % izdatkov, navedenih za sofinanciranje iz sklada, usklajenih z veljavnimi pravili in predpisi države in Skupnosti. To omogoča vzpostavitev številnih ključnih načel, ki jih službe Komisije uporabljajo pri določanju finančnih popravkov:

(a)	Nepravilnost je opredeljena v členu 1(2) Uredbe (ES) št. 2988/95 (1). Nepravilnosti so lahko enkratne ali sistemske.

(b)

Sistemska nepravilnost je ponavljajoča napaka zaradi resnih pomanjkljivosti v sistemih za upravljanje in nadzor, namenjenih za zagotavljanje pravilnega računovodstva in skladnosti z veljavnimi pravili in predpisi. — Če se spoštujejo vsa veljavna pravila in predpisi in se sprejmejo vsi razumni ukrepi, da bi preprečili, odkrili in odpravili goljufije in nepravilnosti, niso potrebni nobeni finančni popravki. — Če se veljavna pravila in predpisi spoštujejo, vendar je treba izboljšati sisteme za upravljanje in nadzor, je treba državi članici dati ustrezna priporočila, vendar ni treba predvideti nobenih finančnih popravkov. — Kadar so ugotovljene zgolj napake, ki se nanašajo na vsote, manjše od 4 000 EUR, se državo članico opomni, naj odpravi napake brez uvedbe postopka finančnih popravkov na podlagi člena 25(2) Odločbe Sveta 2004/904/ES. — Če imajo sistemi za upravljanje ali nadzor resne pomanjkljivosti, ki bi lahko vodile v sistemske nepravilnosti, zlasti pomanjkljivosti v zvezi z veljavnimi pravili in predpisi, se vedno naredijo finančni popravki.

(c)

Znesek finančnega popravka se oceni, vedno kadar je to mogoče, na podlagi posameznih dokumentov in je enak znesku izdatka, ki je bil v zadevnih primerih napačno zaračunan skladu. Določitev natančnega obsega popravkov za vsak posamezen projekt ni vedno mogoča ali izvedljiva, ali pa bi bil preklic celotnega zadevnega izdatka nesorazmeren. V takih primerih mora Komisija določiti popravke na podlagi ekstrapolacije ali pavšalnih stopenj.

(d)

Kadar obstaja dokaz, da se posamezne količinsko določljive nepravilnosti iste vrste pojavljajo pri večjem številu drugih dejavnosti ali skozi ves ukrep ali program, vendar ne bi bilo stroškovno učinkovito, da bi določali nepravilen izdatek za vsak projekt posamično, lahko finančni popravek temelji na ekstrapolaciji. — Ekstrapolacija se lahko uporabi le, kadar je mogoče določiti homogeno populacijo ali podskupino projektov podobnih značilnosti in prikazati, da je nanjo vplivala pomanjkljivost. V tem primeru se rezultati temeljite preiskave značilnega vzorca posameznih naključno izbranih zadevnih dokumentov ekstrapolirajo na vse dokumente, ki tvorijo ugotovljeno populacijo, v skladu s splošno sprejetimi revizijskimi standardi.

(e)

V primeru posameznih kršitev ali sistemskih nepravilnosti, katerih finančni vpliv ni natančno določljiv, ker nanj vpliva preveč spremenljivk ali se njegovi učinki razpršijo, tako kakor tisti, ki so posledica nezmožnosti učinkovite izvedbe pregledov, ki naj bi preprečili ali odkrili nepravilnost ali izpolnili pogoj pomoči ali pravila Skupnosti, vendar bi bilo nesorazmerno zavrniti celotno zadevno pomoč, se uporabijo pavšalne stopnje. — Pavšalni popravki se določijo v skladu z resnostjo pomanjkljivosti sistema za upravljanje in nadzor ali posamezne kršitve in finančnimi posledicami nepravilnosti. Seznam elementov sistema, ki jih Komisija šteje za ključne in pomožne za namen ocenjevanja resnosti pomanjkljivosti, je podan v oddelku 2.2, okvirna lestvica pavšalnih stopenj za popravke pa v oddelku 2.3. Pavšalni popravki se uporabljajo za vse izdatke na podlagi zadevnega ukrepa ali ukrepov, razen če so pomanjkljivosti omejene na nekatera področja izdatkov (posamezni projekti ali vrste projektov) in v tem primeru se uporabljajo le za tista področja izdatkov. Za isti izdatek se navadno ne uporabi več kakor en popravek.

(f)	Na področjih, kjer obstaja meja za previdnost pri ocenjevanju teže kršitve, kakor v primerih neupoštevanja okoljskih pogojev, se pri popravkih upoštevajo naslednji pogoji: znatna opustitev spoštovanja pravil in jasno prepoznavna povezava z aktivnostjo, ki prejema sredstva Skupnosti.

(g)	Ne glede na vrsto popravkov, ki jih predlaga Komisija, ima država članica vedno možnost dokazati, da so bili dejanska izguba ali tveganje za sklad in obseg ali teža nepravilnosti manjši, kakor so jih ocenile službe Komisije. Postopek in roki so določeni v členih 13(4) do (6) te odločbe.

(h)	V nasprotju s popravki, ki jih naredi država članica na podlagi člena 25(2) Odločbe 2004/904/ES, finančni popravki, ki jih določi Komisija na podlagi člena 26(3), vedno vključujejo čisto zmanjšanje financiranja Skupnosti, prevzetega za zadevni program.

(i)

Kadar revizijski sistem države članice – Računsko sodišče, notranji ali zunanji revizorji – odkrijejo nepravilnosti in država članica v razumnem roku sprejme ustrezne korektivne ukrepe na podlagi člena 25(2) Odločbe 2004/904/ES, Komisija ne more naložiti nobenih finančnih popravkov na podlagi člena 26(2) Odločbe 2004/904/ES in lahko država članica sredstva ponovno uporabi. V drugih primerih lahko Komisija naredi popravke na podlagi ugotovitev nacionalnih revizijskih organov, ko revizijski organ EU ugotovi nepravilnost. Kadar Komisija opre svoje stališče na dejstva, ki jih ugotovijo in popolno dokumentirajo drugi revizijski organi EU, oblikuje svoje sklepe glede na finančne posledice po proučitvi morebitnih odgovorov države članice.

2.   MERILA IN LESTVICE ZA PAVŠALNE POPRAVKE

2.1   Merila

Kot je bilo omenjeno v odstavku 1(c) zgoraj, se lahko pavšalni popravki predvidijo, kadar informacije, ki izhajajo iz poizvedovanja, ne omogočajo, da bi natančno ocenili finančni vpliv posameznega primera ali več primerov nepravilnosti s statističnimi sredstvi ali s sklicevanjem na druge preverljive podatke, temveč vodijo v ugotovitev, da država članica ni izvedla ustreznega preverjanja upravičenosti plačanih zahtevkov.

Pavšalni popravki pridejo v poštev, kadar Komisija ne more ustrezno uveljaviti nadzora, ki se izrecno zahteva s predpisi ali je implicitno potreben zaradi spoštovanja izrecnega pravila (na primer omejitev pomoči na določeno vrsto projekta), njegova odsotnost pa bi lahko povzročila sistemsko nepravilnost. O pavšalnih popravkih je treba razmisliti tudi, kadar Komisija ugotovi resne pomanjkljivosti v sistemih za upravljanje in nadzor, ki so posledica obsežnih kršitev veljavnih pravil in predpisov ali kadar odkrije posamezne kršitve. Pavšalni popravki so lahko primerni tudi, kadar države članice z lastnimi nadzornimi službami odkrijejo take nepravilnosti, vendar država članica ne uspe v razumnem času sprejeti ustreznega korektivnega ukrepa.

Pri odločanju, ali naj sledi pavšalni finančni popravek in če, po kakšni stopnji, se navadno upošteva ocena stopnje tveganja izgube, ki so ji skladi Skupnosti izpostavljeni zaradi pomanjkljivega nadzora. Tako naj bi bil popravek v skladu z načelom sorazmernosti. Posebne sestavine, ki jih je treba upoštevati, so:

1.	ali se nepravilnost nanaša na posamezen primer, večkratne primere ali vse primere;

2.

ali se pomanjkljivost nanaša na učinkovitost sistema za upravljanje in nadzor na splošno ali na učinkovitost določene sestavine sistema, to je na delovanje določenih funkcij, ki so potrebne za zagotavljanje zakonitosti, pravilnosti in upravičenosti izdatkov, navedenih za sofinanciranje iz sklada po veljavnih pravilih države in Skupnosti (glej oddelek 2.2 spodaj);

3.	pomembnost pomanjkljivosti v celotnem predvidenem upravnem, fizičnem in drugem nadzoru;

4.	ranljivost za goljufanje ukrepov, zlasti ob upoštevanju gospodarske spodbude.

2.2   Razvrščanje sestavin sistemov za upravljanje in nadzor za namen uporabe pavšalnih stopenj finančnih popravkov za sistemske pomanjkljivosti ali posamezne kršitve

Sistemi za upravljanje in nadzor sklada so sestavljeni iz različnih sestavin ali funkcij večje ali manjše pomembnosti za zagotavljanje zakonitosti, pravilnosti in upravičenosti izdatkov, navedenih za sofinanciranje. Za namen ocenjevanja pavšalne stopnje popravkov pomanjkljivosti v takih sistemih ali posameznih primerih nepravilnosti je uporabno razvrstiti funkcije sistemov za upravljanje in nadzor v ključne in pomožne sestavine.

Ključne sestavine so tiste, ki so namenjene in bistvene za zagotavljanje zakonitosti in pravilnosti in so resnično bistvo projektov, ki jih podpira sklad, pomožne sestavine pa tiste, ki prispevajo h kakovosti sistema za upravljanje in nadzor ter pomagajo zagotavljati, da sistem deluje dobro glede na svoje ključne funkcije.

Spodnji seznam vsebuje glavnino sestavin dobrih sistemov za upravljanje in nadzor ter dobre revizijske prakse. Resnost pomanjkljivosti in posameznih kršitev se znatno razlikuje in zato bo Komisija primere ocenjevala predvsem ob upoštevanju oddelka 2.4 spodaj.

2.2.1   Ključne sestavine za zagotavljanje upravičenosti do sofinanciranja

1.

Zagotavljanje in uporaba postopkov za vloge za nepovratna sredstva, ocena vlog, izbira projektov za financiranje in izbira pogodbenikov/dobaviteljev, ustrezna objava razpisov za vloge za nepovratna sredstva v skladu s postopki za zadevni program: (a) skladnost, kadar je primerno, s pravili o obveščanju javnosti, o enakih možnostih in javnih naročilih ter s pravili Pogodbe in načeli enakosti obravnave in nediskriminacije, kadar se ne uporabljajo direktive ES o javnih naročilih; (b) ocena vlog za nepovratna sredstva v skladu s programskimi merili in postopki, vključno s skladnostjo s pravili o presoji vpliva na okolje, zakonodajo in politiko enakih možnosti; (c) izbira projektov za financiranje: — izbrani projekti ustrezajo ciljem in objavljenim merilom programa; — razlogi za sprejetje ali zavrnitev vlog so jasno določeni; — upoštevanje pravil državne pomoči; — upoštevanje pravil upravičenosti; — vključitev pogojev financiranja v sklep o odobritvi.

2.

Ustrezno preverjanje dobave sofinanciranih proizvodov in storitev ter upravičenosti izdatkov, zaračunanih programu s strani odgovornega organa, imenovanega na podlagi člena 13 Odločbe 2004/904/ES, in posredniških organizacij med prejemnikom nepovratnih sredstev in odgovornim organom: (a) preverjanje resničnosti „predmeta dobave“ (storitev, del, zalog itd.) glede na načrte, račune, prevzemne listine, strokovna poročila ipd. in po potrebi na kraju samem; (b) preverjanje upoštevanja pogojev za odobritev nepovratnih sredstev; (c) preverjanje upravičenosti izdatkov, za katere je bil dan zahtevek; (d) ustrezno spremljanje vseh nerešenih vprašanj pred sprejetjem zahtevka; (e) vzdrževanje ustreznega in zanesljivega računovodskega sistema; (f) vzdrževanje revizijske sledi na vseh ravneh od prejemnika nepovratnih sredstev navzgor po sistemu; (g) sprejemanje razumnih ukrepov za pridobitev zagotovila, da so poročila o izdatkih, ki jih odgovorni organ potrdi Komisiji, pravilna, če: — so izdatki nastali v upravičenem obdobju pri projektih, izbranih za sofinanciranje v skladu z normalnimi postopki in vsemi veljavnimi pogoji, — so sofinancirani projekti dejansko izvedeni.

3.

Zadostna količina in kakovost vzorčnih pregledov projektov in ustrezno spremljanje: (a) izvajanje vzorčnih pregledov pri najmanj 10 % skupnih upravičenih izdatkov v skladu s členom 4 te odločbe, podprtih s poročilom o delu, ki ga je opravil revizor; (b) vzorec je reprezentativen in analiza tveganja ustrezna; (c) ustrezna delitev funkcij glede na hierarhično organizacijo, ki zagotavlja neodvisnost; (d) nadaljnje spremljanje pregledov, ki zagotavlja: — ustrezno oceno rezultatov in finančnih popravkov, kjer je primerno, — ukrep na splošni ravni za odpravljanje sistemskih nepravilnosti.

2.2.2   Pomožne sestavine

(a)

zadovoljiv upravni nadzor v obliki standardnih kontrolnih seznamov ali enakovrednega sredstva in pravilno dokumentiranje rezultatov, ki na primer zagotavlja: — da zahtevki pred tem še niso bili plačani in so transakcije (pogodbe, prejemi, računi, plačila) ločeno prepoznavne; — usklajevanje znotraj računovodskega sistema poročil in zabeleženih izdatkov;

(b)	pravilen nadzor obdelave zahtevkov in postopkov odobritve;

(c)	zadovoljivi postopki za zagotavljanje pravilnega razširjanja informacij o predpisih Skupnosti;

(d)	zagotavljanje pravočasnih izplačil sredstev Skupnosti upravičencem.

2.3   Okvirne lestvice pavšalnih popravkov

100 % popravek

Stopnja popravka se lahko fiksno določi na 100 %, kadar so pomanjkljivosti v sistemu države članice za upravljanje in nadzor ali so posamezne kršitve tako resne, da predstavljajo popolno nezmožnost izpolnjevanja pravil Skupnosti, tako da so vsa plačila neregularna.

25 % popravek

Kadar je uporaba sistema države članice za upravljanje in nadzor hudo pomanjkljiva in obstaja dokaz o obsežnih nepravilnostih in malomarnosti pri odpravljanju nepravilnosti ali sleparski praksi, je utemeljen 25 % popravek, ker se lahko upravičeno predpostavlja, da bodo proste možnosti za nekaznovano predložitev nepravilnih zahtevkov povzročile izjemno velike izgube za sklad. Popravek te stopnje je ustrezen tudi za nepravilnosti v posameznem primeru, ki so resne, vendar ne razveljavijo celotnega projekta.

10 % popravek

Kadar ena ali več ključnih sestavin sistema ne deluje ali delujejo tako slabo ali neredno, da so povsem neučinkovite za določanje upravičenosti zahtevka ali preprečevanje nepravilnosti, je utemeljen 10 % popravek, ker je razumno sklepati, da obstaja veliko tveganje obsežne izgube za sklad. Ta stopnja popravka je ustrezna tudi za posamezne nepravilnosti zmerne resnosti glede na ključne sestavine sistema.

5 % popravek

Kadar vse ključne sestavine sistema delujejo, vendar ne tako dosledno, pogosto ali poglobljeno, kakor zahtevajo predpisi, je utemeljen 5 % popravek, ker je razumno sklepati, da ne zagotavljajo zadostne ravni pravilnosti zahtevkov in obstaja znatno tveganje za sklad. 5 % popravek je lahko ustrezen tudi za manj resne nepravilnosti v posameznih projektih glede na ključne sestavine.

Dejstvo, da je mogoče način, kako sistem deluje, izpopolniti, samo po sebi ni zadosten razlog za finančni popravek. Obstajati mora resna pomanjkljivost skladnosti z izrecnimi pravili Skupnosti ali standardi dobre prakse in pomanjkljivost mora predstavljati za sklad resno tveganje izgube ali nepravilnost.

2 % popravek

Kadar je izvajanje ustrezno glede na ključne sestavine sistema, vendar povsem odpove pri delovanju ene ali več pomožnih sestavin, je utemeljen 2 % popravek glede na manjše tveganje izgube za sklad in manjšo resnost kršitve.

2 % popravek se poveča na 5 %, če se po datumu uvedbe prvega popravka ugotovi ista pomanjkljivost v zvezi z izdatki in država članica po prvem popravku ne sprejme ustreznih korektivnih ukrepov za del sistema z napako.

2 % popravek je utemeljen tudi, kadar Komisija obvesti državo članico, ne da bi uvedla kak popravek, da je treba izboljšati pomožne sestavine sistema, ki so uvedene, vendar ne delujejo zadovoljivo, država članica pa ne sprejme potrebnih ukrepov.

Popravki se naložijo samo za pomanjkljivosti v pomožnih sestavinah sistemov za upravljanje in nadzor, kadar niso ugotovljene pomanjkljivosti pri ključnih sestavinah. Če obstajajo pomanjkljivosti v zvezi s pomožnimi, pa tudi ključnimi sestavinami, se popravki naredijo samo po stopnji, ki se uporablja za ključne sestavine.

2.4   Mejni primeri

Kadar popravek, ki izhaja iz dosledne uporabe teh smernic, ne bi bil jasno sorazmeren, se lahko predlaga nižja stopnja popravka.

Na primer, kadar pomanjkljivosti izhajajo iz težav pri razlagi pravil ali zahtev Skupnosti (razen v primerih, ko se upravičeno pričakuje, da bo država članica povzročala Komisiji take težave) in nacionalni organi sprejmejo učinkovite ukrepe za izboljšanje pomanjkljivosti, takoj ko so te odkrite, se lahko upošteva ta olajševalni dejavnik in predlaga popravek na nižji stopnji ali da ni popravka. Podobno je treba posvetiti ustrezno pozornost pravni varnosti zahtevkov, kadar pomanjkljivosti po predhodnih revizijah s stani služb Komisije niso zabeležene.

Na splošno pa dejstvo, da so sistemi za upravljanje ali nadzor izboljšani takoj potem, ko so pomanjkljivosti sporočene državi članici, ne šteje za olajševalni dejavnik pri ocenjevanju finančnega vpliva sistemske nepravilnosti, preden je bilo narejeno izboljšanje.

2.5   Osnova za oceno

Vedno kadar je znano stanje v drugih državah članicah, mora Komisija narediti medsebojno primerjavo (ali mora obstajati), da zagotovi enako obravnavo pri oceni stopenj popravka.

Stopnja popravka naj se uporabi za tisti del izdatkov, ki so ogroženi. Kadar je pomanjkljivost posledica tega, da država članica ni sprejela ustreznega sistema nadzora, se popravek uporabi za celotne izdatke, za katere je bil potreben ta sistem. Kadar obstaja razlog za domnevo, da je pomanjkljivost omejena na pomanjkljivost uporabe nadzornega sistema, ki ga je sprejela država članica, s strani določenega organa ali regije, naj se popravek omeji na izdatke, ki jih nadzira ta organ ali regija. Kadar se pomanjkljivost nanaša na primer na preverjanje meril za upravičenost do višje stopnje pomoči, naj popravek temelji na razliki med višjo in nižjo stopnji pomoči.

Popravek se navadno nanaša na izdatke ukrepa v proučevanem obdobju, na primer v enem finančnem letu. Kadar pa je nepravilnost posledica sistemskih pomanjkljivosti, ki so očitno dolgotrajne in so več let vplivale na izdatke, naj se popravek nanaša na vse izdatke, ki jih je navedla država članica od nastanka sistemske pomanjkljivosti do meseca, v katerem je odpravljena.

Kadar je ugotovljenih več pomanjkljivosti v istem sistemu, se pavšalne stopnje popravka ne seštevajo, najresnejša pomanjkljivost se jemlje kot prikaz tveganj, ki jih predstavlja sistem nadzora kot celota (2). Uporabljajo se za izdatke, ki ostanejo po odbitku zavrnjenih zneskov za posamezne dokumente. V primeru, da država članica ne uporabi kazni, predpisanih z zakonodajo Skupnosti, je finančni popravek znesek neuporabljenih kazni, skupaj z 2 % preostalih zahtevkov, ker neuporaba kazni povečuje tveganje, da bodo predloženi nepravilni zahtevki.

3.   UPORABA IN UČINEK ČISTIH FINANČNIH POPRAVKOV

Kadar država članica naredi finančni popravek, predlagan v postopku na podlagi člena 26(2) Odločbe 2004/904/ES, Komisija ne naloži čistega znižanja financiranja, ampak lahko dovoli državi članici, da ponovno dodeli sproščene vsote. Vendar finančni popravki, ki jih naloži Komisija na podlagi člena 26(2) Odločbe 2004/904/ES po dokončanju postopka iz členov 26(3) in (4) iste odločbe, v vseh primerih vključujejo čisto znižanje okvirne dodelitve pomoči iz sklada.

Čisti popravek se naredi avtomatsko, če Komisija meni, da država članica ni zadovoljivo upoštevala sklepnih odločitev o nepravilnostih, ki so jih odkrili organi Skupnosti ali države in/ali če se nepravilnost nanaša na resno pomanjkljivost v sistemu upravljanja ali nadzora države članice, organov upravljanja ali plačilnih organov.

Katera koli vsota, ki je dolgovana Komisiji zaradi čistih popravkov, se plača skupaj z obrestmi na podlagi člena 26(4) Odločbe 2004/904/ES in v skladu s členom 3(1) te odločbe.

---

(1)  UL L 312, 23.12.1995, str. 1.

(2)  Glej tudi poglavje 2.3 (2 % popravek).