–

Duemme SGR SpA, v zastúpení: F. Brunetti a F. Scanzano, avvocati,

–

Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR), v zastúpení: M. Brugnoletti, avvocato,

–

talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci F. Sclafani, avvocato dello Stato,

–

Európska komisia, v zastúpení: A. Tokár a C. Zadra, splnomocnení zástupcovia,

1

Návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú výkladu článkov 45 a 51 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132), ako aj zásad čo najširšej hospodárskej súťaže, proporcionality, rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie v oblasti zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby.

2

Vo veci C‑523/16 bol návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný v rámci sporu medzi spoločnosťami MA.T.I. SUD SpA a Centostazioni SpA vo veci zadania verejnej zákazky týkajúcej sa „integrovaných operácií riadnej a mimoriadnej údržby [a] poskytovania energetických služieb pre súbor budov železničných staníc, ktoré sú súčasťou siete spoločnosti Centostazioni“.

3

Vo veci C‑536/16 bol návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Duemme SGR SpA (ďalej len „Duemme“) a Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) [Združenie Národný fond sociálnej starostlivosti a pomoci pre účtovníkov a audítorov (CNPR)] vo veci otvoreného zadávacieho konania na uzavretie rámcovej dohody o správe portfólia majetkových hodnôt CNPR.

4

Odôvodnenie 9 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 1; Mim. vyd. 06/007 s 19), stanovuje:

„S cieľom zaručiť liberalizáciu pri zákazkách verejného obstarávania zadávaných subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb, odporúča sa vypracovanie ustanovení Spoločenstva pre koordináciu zákaziek, ktoré presahujú určitú hodnotu. Takáto koordinácia vychádza z požiadaviek vyplývajúcich z článkov 14, 28 a 49 Zmluvy o ES a z článku 97 Zmluvy o Euratome, konkrétne zo zásady rovnakého zaobchádzania, pričom zásada nediskriminácie nie je nič iné, len osobitný výraz pre túto zásadu, ďalej zo zásady vzájomného uznávania, zásady primeranosti, ako aj zásady transparentnosti. Vzhľadom na povahu odvetví, na ktoré má takáto koordinácia vplyv, táto by mala pri zabezpečovaní uplatňovania týchto zásad vytvoriť rámec pre zdravú obchodnú prax a mala by umožňovať maximálnu pružnosť.

…“

5

Článok 10 uvedenej smernice, nazvaný „Zásady zadávania zákaziek“, stanovuje:

„Obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentne.“

6

Odôvodnenie 2 smernice 2004/18 znie:

„Zadávanie zákaziek v členských štátoch v mene štátu, regionálnych alebo miestnych orgánov a ďalších inštitúcií v správe subjektov, ktoré sa spravujú verejným právom, podlieha rešpektovaniu zásad zmluvy, najmä rešpektovaniu zásady voľného pohybu tovaru, zásady slobody usadiť sa a zásady slobody poskytovať služby a zásad z nich vyplývajúcich, napríklad zásada rovnakého zaobchádzania, zásada nediskriminácie, zásada vzájomného uznávania, zásada proporcionality a zásada transparentnosti. Pri verejných zákazkách, ktoré presahujú určitú hodnotu, sa však odporúča vypracovať predpisy pre koordináciu vnútroštátnych postupov pri zadávaní takýchto zákaziek Spoločenstvom, založené na týchto zásadách s cieľom zabezpečiť ich účinky a zabezpečiť liberalizáciu verejného obstarávania. Tieto ustanovenia o koordinácii by sa preto mali vykladať v súlade s uvedenými pravidlami a zásadami, ako aj s inými pravidlami zmluvy.“

7

Článok 2 tejto smernice s názvom „Zásady zadávania zákaziek“ stanovuje:

„Verejní obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentne.“

8

Článok 45 uvedenej smernice stanovuje:

„1   Z účasti v zadávacom konaní je vylúčený každý záujemca alebo uchádzač, o ktorom verejný obstarávateľ vie, že bol právoplatným rozsudkom odsúdený z jedného alebo viacerých z týchto dôvodov:

Členské štáty bližšie určia vykonávacie podmienky pre tento odsek v súlade so svojím vnútroštátnym právom a s ohľadom na právo Spoločenstva.

Môžu ustanoviť výnimku z požiadavky uvedenej v prvom pododseku z dôvodu nadradených požiadaviek vo všeobecnom záujme.

Na účely tohto odseku verejní obstarávatelia požiadajú záujemcov alebo uchádzačov, kde to prichádza do úvahy, aby predložili doklady uvedené v odseku 3, a ak majú pochybnosti o osobnej spôsobilosti záujemcov alebo uchádzačov, môžu tiež požiadať príslušné orgány o informácie o osobnej spôsobilosti záujemcov alebo uchádzačov, ktoré považujú za potrebné. Ak sa informácie týkajú záujemcu alebo uchádzača, ktorý má sídlo v inom štáte ako verejný obstarávateľ, tento verejný obstarávateľ môže požiadať o spoluprácu príslušné orgány. So zreteľom na vnútroštátne právne predpisy členského štátu, v ktorom sú záujemcovia alebo uchádzači usadení, takéto žiadosti sa týkajú právnických a/alebo fyzických osôb, vrátane, kde to prichádza do úvahy, riaditeľov podnikov a každej osoby, ktorá je oprávnená zastupovať záujemcu alebo uchádzača, prijímať v jeho mene rozhodnutia alebo ho kontrolovať.

2.   Každý hospodársky subjekt môže byť z účasti v zadávacom konaní vylúčený, ak:

Členské štáty bližšie určia vykonávacie podmienky pre tento odsek podľa svojho vnútroštátneho práva a s ohľadom na právo Spoločenstva.

3.   Za dostatočný dôkaz toho, že sa na hospodársky subjekt nevzťahuje žiadny z prípadov vymedzených v odsekoch 1 alebo 2 písm. a), b), c), e) alebo f), verejní obstarávatelia akceptujú:

Ak príslušná krajina takéto doklady alebo potvrdenia nevydáva, alebo ak sa tieto doklady a potvrdenia nevzťahujú na všetky prípady vymedzené v odsekoch 1 a 2 písm. a), b) a c), môžu sa nahradiť prísažným vyhlásením príslušnej osoby, alebo v členských štátoch, kde neexistujú ustanovenia pre prísažné vyhlásenia, čestným vyhlásením urobeným pred príslušným súdnym alebo správnym orgánom, notárom alebo príslušnou odbornou alebo obchodnou inštitúciou v krajine pôvodu alebo v krajine, odkiaľ táto osoba pochádza.

4.   Členské štáty určia orgány a inštitúcie, ktoré majú právomoc vydávať dokumenty, potvrdenia alebo vyhlásenia, uvedené v odseku 3 a informujú o tom Komisiu. Takýmto oznámením nie sú dotknuté právne predpisy o ochrane údajov.“

9

Článok 51 smernice 2004/18 stanovuje:

„Verejný obstarávateľ môže hospodárske subjekty vyzvať, aby doplnili alebo objasnili certifikáty a dokumenty predložené podľa článkov 45 až 50.“

10

Článok 38 ods. 2a decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (legislatívny dekrét č. 163, ktorým sa schvaľuje Zákonník verejného obstarávania prác, služieb a dodávky tovaru, ktorým sa preberajú smernice 2004/17/ES a 2004/18/ES) z 12. apríla 2006 (riadny dodatok GURI č. 100 z 2. mája 2006) (ďalej len „Zákonník verejného obstarávania“) stanovoval:

„V prípade neexistencie, neúplnosti a akéhokoľvek iného podstatného nedostatku skutočností a náhradných vyhlásení uvedených v odseku 2 musí uchádzač, ktorý ich spôsobil, zaplatiť verejnému obstarávateľovi peňažnú sankciu stanovenú v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania, ktorá nesmie byť nižšia ako jedno promile, ani vyššia ako jedno percento z hodnoty zákazky a v každom prípade nesmie byť vyššia ako 50000 eur, pričom jej zaplatenie sa zabezpečí prostredníctvom predbežnej zábezpeky. V takom prípade verejný obstarávateľ poskytne uchádzačovi lehotu, ktorá nesmie byť dlhšia ako desať dní, na predloženie, doplnenie alebo opravu potrebných vyhlásení a uvedie, aký má byť ich obsah a kto ich má poskytnúť. V prípadoch nepodstatných nedostatkov, teda neexistencie alebo neúplnosti vyhlásení, ktoré nie sú nevyhnutné, verejný obstarávateľ nebude požadovať ich odstránenie a neuloží nijakú sankciu. Ak márne uplynie lehota uvedená v druhej vete tohto článku, uchádzač bude vylúčený z postupu verejného obstarávania. Za relevantnú na účely výpočtu priemerov v rámci konania alebo na účely určenia hodnoty odchýlky ponúk nebude možné považovať nijakú zmenu v ponuke, vrátane zmeny v dôsledku súdneho rozhodnutia po fáze prijatia, opravy alebo vylúčenia ponúk.“

11

Článok 46 Zákonníka verejného obstarávania stanovoval, že „verejní obstarávatelia v lehotách stanovených v článkoch 38 až 45 v prípade, ak to považujú za potrebné, vyzvú uchádzačov, aby doplnili alebo objasnili predložené certifikáty, dokumenty alebo vyhlásenia“.

12

Centostazioni, ktorá je súčasťou skupiny Ferrovie dello Stato Italiane SpA, oznámením uverejneným v Úradnom vestníku Európskej únie8. januára 2016 vyhlásila otvorené zadávacie konanie na účely zadania verejnej zákazky v odhadovanej hodnote 170864780, 81 eura bez dane z pridanej hodnoty (DPH), ktorej predmetom sú „integrované operácie riadnej a mimoriadnej údržby [a] poskytovania energetických služieb pre súbor budov železničných staníc“, ktoré sú súčasťou jej siete, na obdobie 36 mesiacov. Táto zákazka bola rozdelená na štyri zemepisné časti (juh, stred‑juh, stred‑sever a sever‑západ, stred‑sever a sever‑východ), ktoré sa mali zadať podľa kritéria hospodársky najvýhodnejšej ponuky.

13

Bod VI.3 písm. w) tohto oznámenia o vyhlásení zadávacieho konania upravoval možnosť verejného obstarávateľa žiadať opravu pod hrozbou vylúčenia z konania akejkoľvek neúplnej alebo nesprávnej ponuky s tým, že táto žiadosť zahŕňala zaplatenie zo strany uchádzača, ktorý má opraviť svoju ponuku, peňažnej sankcie vo výške 35000 eur v súlade s článkom 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania.

14

Bod 1.1 písm. G) súťažných podkladov týkajúci sa uvedenej zákazky stanovoval, že k ponuke predloženej dočasným združením podnikov, ktoré ešte nemá postavenie právnickej osoby, musí byť v rámci požadovanej administratívnej dokumentácie priložené vyhlásenie ad hoc obsahujúce záväzok, že v prípade zadania zákazky bude udelené špeciálne kolektívne plnomocenstvo „vedúcej spoločnosti“, ktorá musí byť označená menovite (ďalej len „vyhlásenie o záväzku“). Toto vyhlásenie o záväzku malo byť podpísané všetkými podnikmi, ktoré sú členmi tohto združenia, so spresnením, že ak sa uchádzač zúčastnil viacerých častí zadávacieho konania v rôznej forme, mal predložiť vyhlásenie o záväzku pre každú túto časť.

15

MA.T.I. SUD predložila vo svojom postavení vedúcej spoločnosti dočasného združenia podnikov, ktoré tvorila spolu so spoločnosťou Graded SpA (ďalej len „združenie“), žiadosť o účasť pre časti 1 a 2 zadávacieho konania.

16

Dňa 16. marca 2016 hodnotiaca komisia uviedla, že vyhlásenie o záväzku požadované pre prípad zadania časti 2 zákazky, v ktorom bola MA.T.I. SUD označená ako vedúca spoločnosť združenia, neobsahovalo podpis jej štatutárneho orgánu. Verejný obstarávateľ v dôsledku toho podľa článku 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania vyzval uvedené združenie, aby na jednej strane v lehote siedmich dní pod hrozbou vylúčenia zo zadávacieho konania napravilo tento nedostatok a na druhej strane, aby zaplatilo peňažnú sankciu vo výške 35000 eur.

17

Dňa 21. marca 2016 MA.T.I. SUD zaslala požadované vyhlásenie o záväzku, podpísané štatutárnymi orgánmi oboch spoločností tvoriacich dané združenie. Rovnako žiadala zrušenie uloženej peňažnej sankcie z dôvodu, že dotknuté vyhlásenie „ani nechýbalo, ani nebolo neúplné a ani neobsahovalo podstatnú nezrovnalosť“. V tomto ohľade uviedla, že dotknuté súťažné podklady vyžadovali vyhlásenie o záväzku pre každú z častí zákazky iba v prípade, že združenie zamýšľalo zúčastniť sa ich „v inej forme“. Združenie však v prejednávanej veci uviedlo, že sa chce zúčastniť častí 1 a 2 zákazky v tej istej forme so spoločnosťou MA.T.I. SUD, ako vedúcou spoločnosťou, a predložilo vyhlásenie o záväzku pre časť 1 zákazky, ktoré obsahovalo všetky požadované prvky.

18

Dňa 30. marca 2016 verejný obstarávateľ vyzval MA.T.I. SUD, aby zaplatila sumu vo výške uloženej peňažnej sankcie, pričom uviedla, že v opačnom prípade bude táto suma odpočítaná z predbežnej zábezpeky.

19

Dňa 7. apríla 2016 MA.T.I. SUD podala na Tribunale Amministrativo regionale per il Lazio (Správny súd pre región Lazio, Taliansko) návrh na odklad vykonateľnosti a neplatnosť uvedenej peňažnej sankcie, pričom najmä tvrdila, že sa nedopustila nijakej podstatnej nezrovnalosti v súvislosti s predložením prípravných dokumentov na účely účasti na zadávacom konaní.

20

Vnútroštátny súd uvádza, že mechanizmus odplatného odstránenia vád dokumentácie predloženej vo verejnom obstarávaní, zavedený v článku 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania, vzbudzuje pochybnosti, pokiaľ ide o jeho zlučiteľnosť s právom Únie, a to najmä s článkom 51 smernice 2004/18, ktorý stanovuje možnosť doplniť alebo objasniť certifikáty a dokumenty priložené k ponukám, ktoré boli predložené v rámci zadávacieho konania, bez toho, aby stanovil akúkoľvek sankciu, ako aj so zásadou proporcionality, zásadou taxatívnosti dôvodov vylúčenia, zásadou transparentnosti konaní, zásadou najširšej možnej účasti na zadávacom konaní a zásadou čo najširšej hospodárskej súťaže.

21

Zdôrazňuje, že hoci sa mechanizmus odstránenia vád dokumentácie predloženej vo verejnom obstarávaní zdá byť v súlade s článkom 51 smernice 2004/18, ktorého je deklináciou, neplatí to v prípade peňažnej sankcie spojenej s týmto mechanizmom. Táto osobitosť nielenže povzbudzuje určitú formu „hľadania chýb“ zo strany verejných obstarávateľov, ale navyše má odstrašujúci účinok na účasť uchádzačov na zadávacích konaniach, keďže sa vystavujú riziku, že im budú uložené významné peňažné sankcie len preto, že ich ponuka obsahuje podstatné nezrovnalosti, a to bez ohľadu na to, či chcú využiť odstránenie vád dokumentácie predloženej vo verejnom obstarávaní.

22

Vnútroštátny súd najmä uvádza, že túto sankciu definuje verejný obstarávateľ vopred a, hoci v medziach minimálne jedného promile a maximálne jedného percenta hodnoty zákazky, s maximálnym stropom vo výške 50000 eur, v rámci širokej miery voľnej úvahy, že nemôže byť prispôsobená v závislosti od závažnosti nezrovnalosti, ku ktorej došlo, a že je uplatňovaná automaticky na každú konštatovanú podstatnú nezrovnalosť.

23

Tento súd tiež zdôrazňuje, že zavedenie odplatného odstránenia vád dokumentácie predloženej vo verejnom obstarávaní, upraveného v článku 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania, má za cieľ na jednej strane zabezpečiť serióznosť žiadostí o účasť a predložených ponúk, a teda preniesť na uchádzačov zodpovednosť za predloženie dokumentov týkajúcich sa zadávacieho konania a na druhej strane odškodniť verejného obstarávateľa za sťaženie jeho kontrolnej činnosti, ktorú musí vynaložiť.

24

Domnieva sa však, že tento mechanizmus nie je vzhľadom na vlastnosti sankcie, ktorú stanovuje, zlučiteľný so zásadou proporcionality, keďže jeho uplatnenie môže viesť k tomu, že verejnému obstarávateľovi bude vyplatené zjavne neprimerané odškodnenie vo vzťahu k ďalším činnostiam, ktoré musí prípadne vykonať. Významná hospodárska sankcia je o to viac neprimeraná, že lehota, v ktorej musia byť dokumenty doplnené, je obmedzená (desať dní), a teda nevedie k nadmernému predĺženiu zadávacieho konania. Nie je ani zlučiteľný so zásadou rovnosti zaobchádzania, keďže je možné uložiť sankciu v rovnakej výške uchádzačovi, ktorý sa dopustil podstatnej nezrovnalosti, ale s minimálnym dopadom, a uchádzačovi, ktorý sa dopustil závažných porušení pravidiel vyplývajúcich z oznámenia o vyhlásení zadávacieho konania. Tento mechanizmus porušuje tiež zásadu čo najširšej hospodárskej súťaže z dôvodu jeho odstrašujúcich účinkov na účasť podnikov, a to najmä malých a stredných podnikov, na zadávacích konaniach.

25

Za týchto podmienok Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Správny súd pre región Lazio) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

26

Združenie CNPR vyhlásilo prostredníctvom oznámenia uverejneného v Úradnom vestníku Európskej únie v októbri 2014 otvorené zadávacie konanie na účely uzavretia rámcovej dohody o správe svojho portfólia majetkových hodnôt v odhadovanej hodnote 20650000,00 eura bez DPH, ktorú zamýšľalo zveriť piatim subjektom.

27

Oznámenie o vyhlásení zadávacieho konania týkajúce sa tohto konania stanovovalo v súlade s článkom 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania, že v prípade neexistujúceho alebo neúplného vyhlásenia a vo všetkých ostatných prípadoch, keď bude zistená podstatná nezrovnalosť, je uchádzač povinný zaplatiť peňažnú sankciu vo výške 50000 eur, pričom musí v lehote desiatich dní toto vyhlásenie doplniť a/alebo opraviť predložením chýbajúcich dokumentov.

28

Súťažné podklady týkajúce sa dotknutej zákazky spresňovali, že uchádzači musia pod hrozbou vylúčenia predložiť čestné vyhlásenie o tom, že boli splnené podmienky stanovené v článku 38 Zákonníka verejného obstarávania.

29

V priebehu svojho prvého verejného zasadnutia dotknutá hodnotiaca komisia otvorila administratívne obálky a konštatovala, že Duemme nepriložila vyššie uvedené čestné vyhlásenia o tom, že jej viceprezident a generálny riaditeľ neboli nikdy odsúdení právoplatným súdnym rozhodnutím. Vyzvala preto Duemme, aby podľa článku 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania a článku 7 uvedených súťažných podkladov predložila chýbajúce vyhlásenia a zaplatila príslušnú peňažnú sankciu, a to sumu vo výške 50000 eur.

30

Duemme doplnila požadovanú dokumentáciu v stanovenej lehote, ale odmietla zaplatiť túto peňažnú sankciu, spochybňujúc jej podstatu. CNPR preto spoločnosti Duemme zaslala výzvu na zaplatenie predmetnej peňažnej sankcie a oznámila jej, že v prípade odmietnutia odpočíta túto sumu od predbežnej zábezpeky.

31

Dňa 9. januára 2015 Duemme podala na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Správny súd pre región Lazio) návrh na zrušenie uvedenej peňažnej sankcie, pričom najmä namietala nezlučiteľnosť článku 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania s článkom 51 smernice 2004/18. Súčasne tento podnik, ktorý bol uchádzačom, zaplatil verejnému obstarávateľovi sumu zníženej sankcie vo výške 8500 eur, ktorú verejný obstarávateľ prijal ako preddavok.

32

Za týchto podmienok Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Správny súd pre región Lazio) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky, ktoré sú totožné s prejudiciálnymi otázkami položenými vo veci C‑523/16.

33

Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 15. novembra 2016 boli veci C‑523/16 a C‑536/16 spojené na spoločné konanie na účely písomnej a ústnej časti konania, ako aj na účely vyhlásenia rozsudku.

34

Na úvod treba konštatovať, že otázky položené vnútroštátnym súdom tak vo veci C‑523/16, ako aj vo veci C‑536/16 sa síce týkajú veľmi všeobecne výkladu práva Únie bez ďalšieho spresnenia, ale vnútroštátny súd vo svojom rozhodnutí uviedol, že má pochybnosti o zlučiteľnosti článku 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania s článkom 51 smernice 2004/18 a so zásadami čo najširšej hospodárskej súťaže, rovnosti zaobchádzania, transparentnosti a proporcionality na jednej strane, ako aj s článkom 59 ods. 4 druhým pododsekom smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65) na druhej strane.

35

Vzhľadom na dátumy uverejnenia oznámení o vyhlásení zadávacieho konania dotknutých vo veci samej, a to január 2016 vo veci C‑523/16 a október 2014 vo veci C‑536/16, sa však smernica 2014/24, ktorej lehota na prebratie uplynula 18. apríla 2016 podľa jej článku 90, ratione temporis neuplatní na spory vo veci samej.

36

Tieto dátumy sú totiž nevyhnutne neskoršie ako deň, keď verejný obstarávateľ zvolil druh konania, ktoré zamýšľal uskutočniť a definitívne rozhodol o otázke, či existuje alebo neexistuje povinnosť umožniť pred zadaním dotknutej verejnej zákazky hospodársku súťaž. V súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora je uplatniteľnou smernicou v oblasti zadávacích konaní v zásade smernica účinná v okamihu, keď verejný obstarávateľ vykoná túto voľbu. Naopak neuplatniteľnými sú ustanovenia smernice, ktorých lehota na prebratie uplynula po tomto okamihu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. októbra 2000, Komisia/Francúzsko, C‑337/98, EU:C:2000:543, body 36, 37, 41 a 42; z 11. júla 2013, Komisia/Holandsko, C‑576/10, EU:C:2013:510, body 52 až 54; z 10. júla 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, body 31 až 33; zo 7. apríla 2016, Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, bod 83, ako aj z 27. októbra 2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, body 31 a 32).

37

Okrem toho treba uviesť, že vzhľadom na predmet zadávacieho konania dotknutého vo veci C‑523/16 je s najväčšou pravdepodobnosťou uplatniteľná smernica 2004/17, a nie smernica 2004/18.

38

Smernica 2004/17 ale neobsahuje ustanovenia rovnocenné ustanoveniam článku 51 smernice 2004/18.

39

V tomto smere však treba pripomenúť, že bez ohľadu na skutočnosť, že smernica 2004/17 neobsahuje nijaké výslovné ustanovenie v tomto zmysle, Súdny dvor pripustil, že verejný obstarávateľ môže vyzvať uchádzača, aby objasnil ponuku alebo opravil zjavnú vecnú chybu, ktorú takáto ponuka obsahuje, s výhradou dodržania niekoľkých požiadaviek, a to konkrétne že takáto výzva musí byť adresovaná všetkým uchádzačom, ktorí sa nachádzajú v rovnakej situácii, že so všetkými uchádzačmi sa musí zaobchádzať rovnako a lojálne a že toto objasnenie alebo táto oprava nemôžu predstavovať novú ponuku (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. mája 2017, Archus a Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, body 29 až 39, ako aj citovanú judikatúru).

40

Z pripomienok predložených Súdnemu dvoru okrem toho vyplýva, že článok 230 Zákonníka verejného obstarávania stanovuje, že článok 38 ods. 2a tohto zákonníka sa uplatňuje na osobitné oblasti, na ktoré sa vzťahuje smernica 2004/17.

41

Ako sa nakoniec pripomenulo v bode 34 tohto rozsudku, vnútroštátny súd z formálneho hľadiska obmedzil svoje návrhy na začatie prejudiciálneho konania na výklad článku 51 smernice 2004/18, takáto okolnosť nebráni Súdnemu dvoru, aby vnútroštátnemu súdu poskytol všetky aspekty výkladu práva Únie, ktoré môžu byť užitočné na rozhodnutie vo veciach, ktoré prejednáva, bez ohľadu na to, či na ne vnútroštátny súd odkázal v znení svojich otázok (pozri v tomto zmysle rozsudky z 12. decembra 1990, SARPP, C‑241/89, EU:C:1990:459, bod 8, ako aj z 24. januára 2008, Lianakis a i., C‑532/06, EU:C:2008:40, bod 23).

42

Za týchto podmienok s poukázaním na skutočnosť, že vnútroštátnemu súdu prislúcha určiť, ktorá smernica sa má uplatniť vo veci C‑523/16, treba chápať otázky položené Súdnemu dvoru v oboch návrhoch na začatie prejudiciálneho konania, o ktorých rozhoduje, v tom zmysle, že sa týkajú nielen článku 51 smernice 2004/18, ale tiež širšie zásad zadávania verejných zákaziek, a to najmä zásad rovnosti zaobchádzania a transparentnosti, ktoré sú uvedené jednak v článku 10 smernice 2004/17, jednak v článku 2 smernice 2004/18, ako aj zásady proporcionality.

43

Svojimi dvoma otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či právo Únie, najmä článok 51 smernice 2004/18, zásady týkajúce sa zadávania verejných zákaziek, ktoré zahŕňajú zásady rovnosti zaobchádzania a transparentnosti uvedené v článku 10 smernice 2004/17 a v článku 2 smernice 2004/18, ako aj zásadu proporcionality, sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zavádza mechanizmus odstránenia vád dokumentácie predloženej vo verejnom obstarávaní, podľa ktorého môže verejný obstarávateľ v rámci zadávacieho konania vyzvať každého uchádzača, ktorého ponuka obsahuje podstatné nezrovnalosti v zmysle uvedenej právnej úpravy, aby svoju ponuku opravil, s výhradou zaplatenia peňažnej sankcie, ktorej vysoká výška, vopred určená verejným obstarávateľom a zabezpečená predbežnou zábezpekou, nemôže byť prispôsobená v závislosti od závažnosti nezrovnalosti, ktorá sa má opraviť.

44

V prvom rade treba pripomenúť, že článok 51 smernice 2004/18 stanovuje, že verejný obstarávateľ môže v rámci zadávacieho konania vyzvať hospodárske subjekty, aby doplnili alebo objasnili certifikáty a dokumenty predložené podľa článkov 45 až 50 uvedenej smernice.

45

Toto ustanovenie sa tak obmedzuje iba na stanovenie možnosti verejného obstarávateľa vyzvať uchádzačov, ktorí predkladajú ponuku v rámci zadávacieho konania, aby doplnili či objasnili dokumentáciu, ktorá musí byť predložená na účely posúdenia podmienok prípustnosti ich ponuky a ktorá preukazuje ich hospodársku a finančnú spôsobilosť a ich odborné a technické znalosti alebo schopnosti. Ani toto ustanovenie, ani nijaké iné ustanovenie smernice 2004/18 neobsahujú podrobnosti o tom, akým spôsobom možno takúto opravu vykonať, alebo aké podmienky možno na jej vykonanie prípadne stanoviť.

46

Z toho vyplýva, že v rámci opatrení na prebratie smernice 2004/18, ktoré musia členské štáty prijať, majú tieto štáty v zásade, ako uviedol generálny advokát v bode 57 svojich návrhov, voľnosť nielen stanoviť takúto možnosť opravy ponúk v ich vnútroštátnom práve (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. mája 2016, MT Højgaard a Züblin, C‑396/14, EU:C:2016:347, bod 35), ale tiež ju právne vymedziť.

47

Členské štáty teda môžu v tomto ohľade rozhodnúť, že uvedená možnosť opravy bude podliehať zaplateniu peňažnej sankcie, ako to v prejednávanej veci stanovuje článok 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania.

48

Pokiaľ však členské štáty možnosť upravenú v článku 51 smernice 2004/18 využijú, musia dbať na to, aby nenarušili uskutočnenie cieľov sledovaných touto smernicou alebo nezasiahli potrebný účinok ich ustanovení alebo iných relevantných ustanovení a zásad práva Únie, ako sú konkrétne zásady rovnosti zaobchádzania, zákazu diskriminácie, transparentnosti a proporcionality (pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. júna 2016, Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, bod 34).

49

Tiež treba pripomenúť, že článok 51 smernice 2004/18 nemožno vykladať tak, že verejnému obstarávateľovi umožňuje pripustiť akúkoľvek opravu opomenutí, ktoré podľa výslovných ustanovení súťažných podkladov musia viesť k vylúčeniu uchádzača (rozsudky zo 6. novembra 2014, Cartiera dell’Adda, C‑42/13, EU:C:2014:2345, bod 46, a z 10. novembra 2016, Ciclat, C‑199/15, EU:C:2016:853, bod 30).

50

V druhom rade hoci smernica 2004/17 neobsahuje ustanovenie, ktoré by bolo rovnocenné s ustanovením článku 51 smernice 2004/18, Súdny dvor rozhodol, že ani jedna z oboch uvedených smerníc nebráni tomu, aby mohli byť údaje týkajúce sa ponuky uchádzača opravené alebo doplnené, najmä ak je zjavne potrebné jednoduché objasnenie, alebo ak ide o nápravu zjavných vecných chýb, avšak pod podmienkou dodržania istých požiadaviek (rozsudky z 29. marca 2012, SAG ELV Slovensko a i., C‑599/10, EU:C:2012:191, bod 40, ako aj z 11. mája 2017, Archus a Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, bod 29 a citovaná judikatúra).

51

Súdny dvor najmä rozhodol, že žiadosťou o objasnenie sa nemôže naprávať neexistencia dokumentu alebo informácie, ktorých predloženie vyžadovala dokumentácia k zadávaciemu konaniu, keďže verejnému obstarávateľovi prináleží prísne dodržiavať kritériá, ktoré sám stanovil (pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. októbra 2013, Manova, C‑336/12, EU:C:2013:647, bod 40, ako aj z 11. mája 2017, Archus a Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, bod 33).

52

Táto žiadosť totiž nemôže viesť k tomu, aby dotknutý uchádzač predložil dokumenty, ktoré sú v skutočnosti novou ponukou (rozsudky z 29. marca 2012, SAG ELV Slovensko a i., C‑599/10, EU:C:2012:191, bod 40, ako aj z 11. mája 2017, Archus a Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, bod 31).

53

V treťom rade treba pripomenúť, že v súlade so zásadou proporcionality, ktorá predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie a ktorá, ako vyplýva tak z odôvodnenia 9 smernice 2004/17, ako aj z odôvodnenia 2 smernice 2004/18, musí byť dodržiavaná pri zadávaní zákaziek v členských štátoch, nesmú ísť opatrenia prijaté členskými štátmi nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 16. decembra 2008, Michaniki, C‑213/07, EU:C:2008:731, body 48 a 61; z 19. mája 2009, Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, body 21 a 23; z 23. decembra 2009, Serrantoni a Consorzio stabile edili, C‑376/08, EU:C:2009:808, bod 33, ako aj z 22. októbra 2015, Impresa Edilux a SICEF, C‑425/14, EU:C:2015:721, bod 29).

54

Vo svetle vyššie uvedených úvah je úlohou vnútroštátneho súdu, ktorý má jediný právomoc zistiť a posúdiť skutkové okolnosti vo veci samej, preskúmať, či sa vzhľadom na okolnosti oboch vecí samých opravy požadované verejnými obstarávateľmi týkali oznámenia dokumentov, ktorých neexistencia mala viesť k vylúčeniu uchádzačov, alebo či naopak zjavne predstavovali jednoduché žiadosti o objasnenie ponúk, ktoré museli byť v jednotlivostiach opravené alebo doplnené, alebo bolo potrebné v nich opraviť zjavné vecné chyby.

55

Treba však konštatovať, že, ako uviedol generálny advokát v bodoch 60 a 61 svojich návrhov, samotný pojem podstatná nezrovnalosť, ktorý nie je definovaný v článku 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania, sa nezdá zlučiteľný ani s ustanovením článku 51 smernice 2004/18, ani s požiadavkami, ktorým v súlade s judikatúrou Súdneho dvora pripomenutou v bodoch 49 až 52 tohto rozsudku podlieha objasnenie ponuky v rámci verejnej zákazky v zmysle smernice 2004/17.

56

Z toho vyplýva, že mechanizmus odstránenia vád dokumentácie predloženej vo verejnom obstarávaní upravený v článku 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania nemožno uplatniť na prípad, keď ponuka predložená uchádzačom nemôže byť opravená alebo objasnená v zmysle judikatúry pripomenutej v bodoch 49 až 52 tohto rozsudku, a že v takom prípade preto nemožno uchádzačovi uložiť nijakú sankciu.

57

Za týchto podmienok iba za predpokladu, že by vnútroštátny súd dospel k záveru, že žiadosti verejných obstarávateľov o opravu alebo objasnenie spĺňali požiadavky pripomenuté v bodoch 49 až 52 tohto rozsudku, je jeho úlohou preskúmať, či boli peňažné sankcie uložené v oboch veciach samých podľa článku 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania uložené v súlade so zásadou proporcionality.

58

Súdny dvor, ktorý má vnútroštátnemu súdu poskytnúť užitočné odpovede na jeho otázky, má však právomoc poskytnúť mu indície založené na spise veci samej, ako aj na písomných a ústnych pripomienkach, ktoré mu boli predložené, aby mu umožnil v tejto veci rozhodnúť (pozri v tomto zmysle rozsudky z 30. marca 1993, Thomas a i., C‑328/91, EU:C:1993:117, bod 13; zo 14. marca 2017, G 4S Secure Solutions, C‑157/15, EU:C:2017:203, bod 36, ako aj z 21. septembra 2017, SMS group, C‑441/16, EU:C:2017:712, bod 48).

59

V prejednávanej veci treba konštatovať, že v súlade s článkom 38 ods. 2a Zákonníka verejného obstarávania je úlohou verejného obstarávateľa, aby v medziach definovaných v tomto ustanovení určil sumu peňažnej sankcie, ktorá môže byť uložená uchádzačovi, ktorý bol vyzvaný na opravu svojej ponuky.

60

Vnútroštátny súd upozorňuje Súdny dvor na skutočnosť, že peňažná sankcia je verejným obstarávateľom určená vopred a že jej výška je významná a že ju nemožno prispôsobiť v závislosti od závažnosti nezrovnalosti, ktorá má byť opravená. Okrem toho spresňuje, že zavedenie takejto sankcie je odôvodnené potrebou na jednej strane zabezpečiť zodpovednosť uchádzačov, ktorí sú tak podnecovaní k tomu, aby svoju ponuku predložili s náležitou starostlivosťou, a na druhej strane kompenzovať dodatočnú záťaž, ktorú pre verejného obstarávateľa predstavuje akákoľvek oprava.

61

V tejto súvislosti treba po prvé uviesť, že určenie výšky sankcie vopred verejným obstarávateľom v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania nepochybne zodpovedá, ako uviedla Európska komisia vo svojich písomným pripomienkach, požiadavkám vyplývajúcim zo zásad rovnosti zaobchádzania medzi uchádzačmi, transparentnosti a právnej istoty v rozsahu, v akom umožňuje objektívne sa vyhnúť akémukoľvek diskriminačnému alebo svojvoľnému zaobchádzaniu s týmito uchádzačmi verejným obstarávateľom.

62

Nič to však nemení na tom, že automatické uplatnenie takto vopred určenej sankcie bez ohľadu na povahu opráv uskutočnených uchádzačom, ktorý sa dopustil nedbanlivosti, a teda aj neexistencia akéhokoľvek individualizovaného odôvodnenia, zrejme nie sú zlučiteľné s požiadavkami vyplývajúcimi z povinnosti dodržiavania zásady proporcionality.

63

Po druhé treba uviesť, že uloženie peňažnej sankcie síce predstavuje vhodný prostriedok na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných členským štátom, týkajúcich sa jednak potreby preniesť na uchádzačov zodpovednosť pri predkladaní ich ponúk a jednak kompenzovať finančnú záťaž, ktorú pre verejného obstarávateľa môže predstavovať akákoľvek oprava.

64

Ako však uviedol generálny advokát v bode 74 svojich návrhov, sumy sankcií, ktoré boli určené v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania verejnými obstarávateľmi v oboch veciach samých, sa ako také zdajú zjavne neprimerané vzhľadom na hranice, v ktorých sa má pohybovať jednak oprava ponuky v zmysle článku 51 smernice 2004/18, jednak objasnenie ponuky v rámci smernice 2004/17. Taký je najmä prípad sankcie, ktorá bola uložená verejným obstarávateľom vo veci C‑523/16, ktorá sa zdá zjavne nadmerná vzhľadom na vytýkané skutočnosti, a to chýbajúci podpis na vyhlásení o záväzku, ktoré sa týkalo určenia vedúcej spoločnosti združenia predkladajúceho ponuku.

65

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba odpovedať na položené otázky takto:

66

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (ôsma komora) rozhodol takto:

Právo Únie, najmä článok 51 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby, zásady týkajúce sa zadávania verejných zákaziek, ktoré zahŕňajú zásady rovnosti zaobchádzania a transparentnosti uvedené v článku 10 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a v článku 2 smernice 2004/18, ako aj zásadu proporcionality, sa majú vykladať v tom zmysle, že v zásade nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zavádza mechanizmus odstránenia vád dokumentácie predloženej vo verejnom obstarávaní, podľa ktorého môže verejný obstarávateľ v rámci zadávacieho konania vyzvať každého uchádzača, ktorého ponuka obsahuje podstatné nezrovnalosti v zmysle uvedenej právnej úpravy, aby opravil svoju ponuku, s výhradou zaplatenia peňažnej sankcie, pokiaľ výška tejto sankcie zostane v súlade so zásadou proporcionality, čo musí posúdiť vnútroštátny súd.

Naopak, tie isté ustanovenia a zásady sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zavádza mechanizmus odstránenia vád dokumentácie predloženej vo verejnom obstarávaní, podľa ktorého môže verejný obstarávateľ požadovať od uchádzača, aby po zaplatení peňažnej sankcie napravil stav, keď chýba určitý dokument, ktorý podľa výslovných ustanovení súťažných podkladov musí viesť k jeho vylúčeniu alebo aby odstránil nezrovnalosti zasahujúce jeho ponuku takým spôsobom, že vykonané opravy alebo zmeny možno považovať za predloženie novej ponuky.