EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli29. 6. 2017
COM(2017) 346 final
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
o fungovaní Európskej agentúry na prevádzkové riadenie rozsiahlych informačných systémov v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti (eu-LISA)
{SWD(2017) 249 final}
{SWD(2017) 250 final}
1. Úvod
Európska agentúra na prevádzkové riadenie rozsiahlych informačných systémov v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti (eu-LISA alebo agentúra) bola zriadená v roku 2011 nariadením Rady č. 1077/2011 1 (zakladajúce nariadenie) s cieľom zabezpečiť dlhodobé riešenie pre prevádzkové riadenie rozsiahlych informačných systémov v tejto oblasti na centrálnej úrovni. Zakladajúce nariadenie bolo zmenené 20. júla 2015 nariadením (EÚ) č. 603/2013 (prepracované znenie nariadenia Eurodac) 2 s cieľom reagovať na zmeny, ktoré prináša toto nariadenie s ohľadom na úlohy agentúry týkajúce sa systému Eurodac.
Agentúra eu-LISA v súčasnosti spravuje vízový informačný systém (VIS), Schengenský informačný systém (SIS) a Eurodac, t. j. nástroje nevyhnutné na zachovanie schengenského priestoru a riadenia hraníc a na realizáciu azylovej a vízovej politiky. Agentúra eu-LISA môže byť tiež zodpovedná za prípravu, vypracovanie a prevádzkové riadenie ďalších rozsiahlych informačných systémov v oblasti politiky, ak sa tak stanovuje v príslušnom legislatívnom nástroji založenom na článkoch 67 až 89 ZFEÚ. Agentúra eu-LISA začala svoju činnosť 1. decembra 2012. Komisia v súlade s článkom 31 ods. 1 zakladajúceho nariadenia vykonala prvé hodnotenie agentúry v úzkej spolupráci so správnou radou agentúry. Aj eu-LISA bola aktívne zapojená.
Táto správa nadväzuje na zistenia externého hodnotenia činnosti agentúry, ktoré pokrývalo obdobie od decembra 2012 do septembra 2015. V zakladajúcom nariadení (článok 31 ods. 2) sa stanovuje, že Komisia na základe hodnotenia a po porade so správnou radou vydáva odporúčania týkajúce sa zmien v nariadení a odovzdáva ich spolu so stanoviskom správnej rady, ako aj príslušnými návrhmi, Európskemu parlamentu, Rade a európskemu dozornému úradníkovi pre ochranu údajov. Táto správa sa zameriava na odporúčania, ktoré sa týkajú zmien zakladajúceho nariadenia. Správna rada eu-LISA prijala 21. marca 2017 v nadväznosti na zistenia v hodnotení, ktoré si nevyžadujú zmeny v zakladajúcom nariadení, akčný plán.
Táto správa sa vzťahuje na výsledok hodnotenia uvedený v pripojenom pracovnom dokumente útvarov Komisie o hodnotení eu-LISA a v správe o externom hodnotení 3 (oddiel 2). Hodnotenie a úloha agentúry sa v správe dávajú do širšej perspektívy a zohľadňuje sa v nej ďalší faktický, právny a politický vývoj (pozri oddiel 3).
2. Hodnotenie eu-LISA za obdobie rokov 2012 – 2015
2.1. Pozadie hodnotenia
Hodnotenie eu-LISA sa začalo tesne pred zverejnením programu EÚ v oblasti bezpečnosti 4 a programu EÚ v oblasti migrácie 5 v apríli respektíve v máji 2015. Týmito oznámeniami sa načrtol smer vývoja a vykonávania politiky EÚ s cieľom súbežne riešiť výzvy v oblasti riadenia migrácie a boja proti terorizmu, organizovanému zločinu a počítačovej kriminalite.
Oba programy zahŕňajú priame odkazy na systémy, ktoré eu-LISA prevádzkuje na centrálnej úrovni, alebo sa očakáva, že ich bude vyvíjať a prevádzkovať, na základe prijatia príslušných právnych nástrojov.
Efektívnejšie riadenie vonkajších schengenských hraníc znamená lepšie využívanie (nových) príležitostí, ktoré ponúkajú informačné systémy a moderné technológie. Hodnotenie bolo vykonané vychádzajúc z bezprecedentných migračných tokov, ako aj nových bezpečnostných hrozieb (teroristické útoky), ktorým čelia členské štáty, a zo záverov Európskej rady, v ktorých sa stanovuje akútna potreba riešiť tieto javy s novou energiou a nástrojmi 6 . Tieto udalosti a závery znovu poukázali na rozhodujúci význam databáz, ktoré prevádzkuje agentúra pre každodenné, efektívne a udržateľné fungovanie schengenského priestoru.
2.2. Zistenia hodnotenia
Hodnotením sa vo všeobecnosti potvrdilo, že agentúra účinne zabezpečuje prevádzkové riadenie rozsiahlych informačných systémov v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti a plní úlohy stanovené v nariadení, ako aj nové úlohy, ktorými bola poverená. Komisia tiež zistila, že eu-LISA účinne prispieva k vytvoreniu koordinovanejšieho, efektívnejšieho a koherentnejšieho informačného prostredia pre riadenie rozsiahlych informačných systémov, ktoré podporuje vykonávanie politík v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí.
V rámci hodnotenia sa však zistil aj priestor na zlepšenie. Prevažnú väčšinu nedostatkov možno napraviť štrukturálnymi, organizačnými alebo personálnymi zmenami alebo zmenami v pracovných postupoch a dokumentoch eu-LISA. Avšak s cieľom prispôsobiť mandát agentúry v záujme zabezpečenia toho, aby spĺňala výzvy EÚ v oblasti prisťahovalectva a bezpečnosti, sa v rámci hodnotenia zistila potreba obmedziť revíziu alebo rozšírenie úloh, ktorými je eu-LISA poverená v zakladajúcom nariadení a iných právnych nástrojoch.
Hlavné zistenia 7 hodnotenia týkajúce sa štyroch kritérií posúdenia sú tieto:
2.2.1. Účinnosť
Agentúra eu-LISA účinne zabezpečuje prevádzkové riadenie troch rozsiahlych informačných systémov a má zavedené účinné organizačné rámce. Pri monitorovaní výkonu realizovaných informačných procesov sa však zistil významný potenciál zlepšenia. Zistilo sa riziko v súvislosti s kontinuitou činnosti z dôvodu absencie jedinečného a prierezového plánu obnovy po havárii pre všetky tri systémy. Zároveň chýbajú kľúčové ukazovatele výkonnosti, existuje nedostatok systematického prehľadu kapacity systémov a nedostatočný proces hlásenia incidentov.
Nepríjemnosti spojené s aktuálnym rozdelením kompetencií medzi eu-LISA a Komisiu, ktoré sa týkajú komunikačnej infraštruktúry 8 , by sa mohli riešiť tak, že agentúra bude plne zodpovedná za riadenie komunikačnej infraštruktúry, a prenesením súvisiaceho rozpočtu a úloh, ktoré v súčasnosti riadi Komisia. Aktuálne rozdelenie úloh už nie je zmluvne alebo inak potrebné 9 a prenesením by sa zjednodušil vzťah medzi dodávateľom a agentúrou a zároveň by sa minimalizovali výdavky na riadenie, ako aj administratívne výdavky a súvisiace náklady.
V záujme účinnosti a v nadväznosti na aktuálne uverejnenú štatistiku, ako sa to vyžaduje v súčasnom právnom rámci, si rozšírená zodpovednosť eu-LISA pri vytváraní/publikovaní štatistiky pre každý systém zasluhuje pozornosť. V rovnakom duchu by sa mohlo javiť ako vhodné preskúmanie možnosti poveriť eu-LISA vypracovávaním správ o kvalite a analýze údajov (napr. správy o analýze údajov zahrnutých v systémoch zo strany členských štátov, ktoré si vyžadujú prístup k údajom v rámci systémov).
Monitorovanie výskumu sa považuje za relevantné a potrebné. Výstup je však stále pomerne nízky a väčšia pozornosť by sa mala venovať zabezpečeniu súladu s mandátom a konzistentnosti s výskumnými činnosťami ostatných zainteresovaných strán.
Činnosti v rámci odbornej prípravy sú v zásade v súlade s potrebami vnútroštátnych orgánov. Bolo by však vhodné ďalšie zosúladenie odbornej prípravy s technickými potrebami.
Agentúra eu-LISA účinne reagovala na nové úlohy, najmä DubliNet, VISION a vykonávanie pilotného projektu inteligentné hranice 10 .
Pri tomto projekte, ktorý bol inak dobre realizovaný, sa zdôraznila potreba agentúry posilniť svoje schopnosti v oblasti finančného hospodárenia vo vzťahu k riadeniu grantov EÚ. V hodnotení sa potvrdilo, že keby eu-LISA mala za úlohu vyvinúť nové rozsiahle informačné systémy, nemohla by to zvládnuť pri súčasných zdrojoch, pričom by jej chýbalo dostatočné riadenie projektu a vývojové kapacity. Pokiaľ ide o partnerstvo a súčinnosť s inými agentúrami EÚ, eu-LISA vyvinula spoločné a efektívne pracovné dojednania s najvýznamnejšími agentúrami v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí. Malo by sa však zaistiť rešpektovanie jej mandátu a zistilo sa aj riziko straty zamerania sa na kľúčové priority, napríklad z dôvodu ambície eu-LISA poskytovať služby pre iné agentúry.
Ďalším veľmi dôležitým bodom je lepšie využívanie potenciálu poradných skupín tým, že sa s nimi zabezpečí dostatočne včasná konzultácia o programových dokumentoch a že poskytnú vstupné údaje. Agentúra by navyše mala posilniť svoju podporu v oblasti ochrany údajov v Štrasburgu, a to buď presunutím úradníka pre ochranu údajov z Tallinu do Štrasburgu, alebo vymenovaním zástupcu úradníka pre ochranu údajov v Štrasburgu, v snahe zlepšiť komunikáciu s technickým personálom v Štrasburgu a pomáhať mu v otázkach ochrany údajov.
2.2.2. Efektívnosť
Agentúra eu-LISA pri plnení úloh v rámci svojho mandátu efektívne zosúladila funkcie, operácie a vnútorné procesy riadenia rámca IT. Mala by však preskúmať vyčlenenie zdrojov na úlohy, aby zabezpečila dostatočné personálne zdroje pre projektové riadenie na základe potrieb projektov. Agentúra eu-LISA postupne vyvinula stratégie verejného obstarávania a zmluvných dojednaní. Agentúra dosiahla takisto určitý pokrok v otázke dôslednosti a jasnosti kľúčových programových dokumentov a dokumentov týkajúcich sa podávania správ, ktoré sú hlavným zdrojom pre celkové hodnotenie výkonu. Stále však existuje priestor na zlepšenie v oblasti mechanizmov programovania a podávania správ a ich transparentnosti. Pokiaľ ide o organizačné riešenia, ľudské zdroje a postupy, agentúra dôsledne konala v súlade s rozpočtovým procesom, avšak okrem riadneho zapájania všetkých dotknutých strán vrátane technických pracovníkov agentúry, ktorí by potenciálne mohli poskytnúť väčší vstup do rozpočtového procesu, keby bola ich úloha rozšírená, mohla vo väčšej miere zapojiť aj poradné skupiny tým, že by im poskytla všetky relevantné informácie týkajúce sa projektov, ktoré budú musieť posúdiť v záujme poskytnutia náležitých odporúčaní pre správnu radu.
V hodnotení sa venovala osobitná pozornosť usporiadaniu viacerých pracovísk. Porovnávacou analýzou všetkých alternatívnych scenárov podrobne opísaných v správe o externom hodnotení sa poskytla potrebná istota, že bezpečnostné hľadiská na zriadenie hlavného a záložného pracoviska systémov vo Francúzsku a v Rakúsku sú stále platné. To isté platí aj o politických hľadiskách pre zriadenie sídla agentúry v Estónsku 11 . Ďalšie priame a nepriame náklady 12 spojené s usporiadaním viacerých pracovísk agentúry sa preto považujú za opodstatnené a primerané.
Pokiaľ ide o plánovanie, eu-LISA zaviedla primerané procesy na prípravu ročného pracovného programu a rozpočtu. Zároveň zaviedla primerané a vhodné účtovné postupy a systémy, ktoré sú v súlade so všeobecnými postupmi v EÚ. Túto skutočnosť by bolo možné ešte zlepšiť širším zapájaním zainteresovaných strán a poradných skupín, najmä prostredníctvom:
·vykonávania systematických hodnotení programov a činností ex ante a ex post, na ktoré sa vynakladá značný objem výdavkov, ako sa vyžaduje v článku 29 ods. 5 delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 1271/2013 13 a nariadenia o rozpočtových pravidlách pre agentúru 14 a
·naviazania podávania správ o rozpočte na vykonávanie ročného pracovného programu synchronizovanejším a transparentnejším spôsobom. Okrem toho by sa zriadením systému riadenia na základe činností a podrobnejšou viacročnou rozpočtovou prognózou umožnilo, aby mala eu-LISA lepší finančný prehľad o svojich činnostiach a zároveň jednoduchšie plánovanie.
Nové úlohy riešila eu-LISA vo všeobecnosti efektívne. Mohla však lepšie spravovať externé zdroje, a to posilňovaním vnútorných kapacít a menšou závislosťou od externých dodávateľov. Agentúra eu-LISA takisto zaviedla primerané stratégie, procesy a postupy na riadenie, štruktúrovanie a organizovanie operácií. Agentúra by ale mala prijať opatrenia na ich pravidelnú aktualizáciu. Riadenie fungovalo v súlade s ustanoveniami o riadení v zakladajúcom nariadení a s rokovacím poriadkom 15 . Účasť poradných skupín by sa však mala zlepšiť tým, že sa zvýši ich včasné a účinné zapájanie do prípravy dokumentov správnej rady (najmä ročné pracovné programy a správy o činnostiach), a aj do posudzovania a stanovovania priorít v súvislosti s projektmi, ktoré plánuje eu-LISA. Využívanie písomného postupu by sa malo zrevidovať tak, aby dôležité rozhodnutia, ktoré majú významný finančný vplyv a musia byť prerokované v správnej rade, neboli prijímané v tichosti.
2.2.3. Koherentnosť
S výnimkou príležitostných zásahov, ktoré neboli v súlade s politikou Komisie, alebo ktoré nesprávne vyložili jej mandát, konala celkovo eu-LISA v súlade s hlavnými zainteresovanými stranami, bez ohľadu na to, či išlo o Komisiu a ostatné inštitúcie alebo členské štáty a pridružené krajiny.
Agentúra vynaložila chvályhodné úsilie na vytvorenie dôkladnej stratégie v oblasti spolupráce zameranej na spoluprácu s rôznymi zainteresovanými stranami štruktúrovaným spôsobom, a to prijatím stratégie riadenia zainteresovaných strán.
V súvislosti s efektívnou spoluprácou s Komisiou existuje medzi Komisiou a agentúrou silný rámec v zakladajúcom nariadení a memorande o porozumení 16 . Prípravu, ako aj obsah programových dokumentov eu-LISA však možno zlepšiť a presne zosúladiť s jej mandátom a stanoviskami Komisie. Ako sa zdôrazňuje v posúdení efektívnosti agentúry, v hodnotení sa dospelo k záveru, že v záujme zlepšenia koherencie týkajúcej sa riadenia súvisiacich úloh je vhodné presunúť právomoci Komisie týkajúce sa komunikačnej infraštruktúry na agentúru. Na riešenie týchto úloh má Agentúra odbornú spôsobilosť a kapacitu a výsledkom ich prenosu by mohla byť aj vyššia efektívnosť.
2.2.4. Relevantnosť a pridaná hodnota
Vo všeobecnosti sa hodnotením zabezpečila potrebná istota, že vytvorenie eu-LISA poskytuje pridanú hodnotu, a to najmä spojením troch systémov „pod jednu strechu“, zhromažďovaním odborných poznatkov, využívaním synergií a umožnením flexibilnejšieho rámca v porovnaní s minulosťou. Hlavný úspech eu-LISA od jej založenia je jej schopnosť zabezpečiť jednotné a stabilné prostredie pre prevádzku a údržbu týchto systémov na centrálnej úrovni. To prispelo ku koordinovanému, efektívnemu a koherentnému informačnému prostrediu pre riadenie informačných systémov, čím sa podporuje vykonávanie politík v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí. Zriadením jedného riadiaceho orgánu na zabezpečenie prevádzkového riadenia troch informačných systémov sa vytvára vysoká pridaná hodnota, a to v takej miere, že agentúra plní svoje úlohy efektívne a účinne.
Avšak na základe hodnotenia zatiaľ nie je možné povedať, či vytvorenie eu-LISA vedie k zvýšeniu efektívnosti prostredníctvom úspor z rozsahu. Celkové komparatívne posudzovanie nákladov nebolo možné uskutočniť vzhľadom na rozdiel v tom, ako sa náklady zaznamenávali pred a po prenose systémov do agentúry a vzhľadom na nedostatok procesu vnútorného zaznamenávania s cieľom zistiť všetky náklady spojené s každým systémom.
Porovnaním prevádzkových nákladov sa zistila potreba agentúry zaistiť, aby sa náklady zaznamenávali jasne pre každý systém (riadenie na základe činnosti) s cieľom zistiť, či sa dosiahlo zvýšenie efektívnosti. Hoci synergie boli zjavne vytvorené na administratívnej a organizačnej úrovni, architektúra orientovaná na služby pre informačné systémy sa stále vyvíja.
3. Vývoj po období hodnotenia
Hodnotenie eu-LISA sa zhodovalo s prvým hodnotením legislatívnych rámcov SIS II 17 a VIS 18 . V rovnakom duchu, ako súčasť činnosti budúcej architektúry azylovej politiky EÚ, prijala Komisia oznámenie 19 a legislatívne návrhy vrátane návrhu na preskúmanie dublinského nariadenia 20 , na základe ktorého je eu-LISA poverená vývojom a prevádzkovým riadením nového automatizovaného systému 21 . Súčasťou legislatívneho balíka je aj návrh na preskúmanie nariadenia Eurodac 22 , ktorým sa rozširuje rozsah systému. Na eu-LISA budú mať dosah obe iniciatívy.
Ďalším veľkým príspevkom zo strany Komisie je oznámenie o silnejších a inteligentnejších informačných systémoch pre hranice a bezpečnosť z apríla 2016 23 . V oznámení, ktorého hlavným cieľom je posilnenie interoperability informačných systémov, sa plánujú nové úlohy pre agentúru, pričom niektoré z nich sa budú vykonávať spoločne s Komisiou a iné sa budú vykonávať spolu s členskými štátmi. Uvádza sa v ňom, že Komisia preskúma možnosť zriadenia nového systému, tzv. európskeho systému pre cestovné informácie a povolenia (ETIAS). Komisia prijala návrh týkajúci sa systému ETIAS v novembri 2016 24 a v súčasnosti ho skúma Európsky parlament a Rada. Inovatívne riešenia vymedzené v oznámení sa tiež zohľadňujú v Pláne zlepšenia výmeny informácií a riadenia informácií vrátane interoperabilných riešení v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí, ktorý v júni 2016 schválila Rada pre spravodlivosť a vnútorné veci 25 .
Komisia v súlade s oznámením zriadila expertnú skupinu na vysokej úrovni, ktorej cieľom je riešiť právne, technické a prevádzkové aspekty jednotlivých možností, aby sa dosiahla interoperabilita informačných systémov v oblasti riadenia hraníc a bezpečnosti. Komisia na základe záverov expertnej skupiny v jej záverečnej správe 26 predstavila ďalšie konkrétne nápady Európskemu parlamentu a Rade v siedmej správe o pokroku smerom k dosiahnutiu účinnej a skutočnej bezpečnostnej únie ako základ pre spoločnú diskusiu o ďalšom postupe 27 . Komisia spolu s oznámením z apríla 2016 predložila návrh na systém vstup/výstup 28 , ktorý by sa v prípade jeho schválenia spoluzákonodarcami stal prvým rozsiahlym informačným systémom, ktorý v skutočnosti vyvinula eu-LISA.
Agentúra eu-LISA bude musieť pri vytváraní a realizácii vyššie uvedených úloh zohľadniť základné právo na ochranu osobných údajov, ako je stanovené v článku 8 Charty základných práv, a predovšetkým zásadu obmedzenia účelu v rámci tohto práva. 29 Pri preskúmaní interoperability rozsiahlych systémov by sa mala osobitná pozornosť venovať požiadavkám na špecificky navrhnutú ochranu údajov, ako je uvedené v článku 25 nového všeobecného nariadenia o ochrane údajov a v článku 20 smernice o ochrane údajov pri ich spracúvaní príslušnými orgánmi, ktoré sa budú uplatňovať od 25. mája 2018 respektíve od 5. mája 2018.
Komisia musí pri zvažovaní možných zmien v zakladajúcom nariadení zohľadniť relevantné zmeny vykonané v právnych predpisoch EÚ od zriadenia agentúry (napríklad nariadenie o rozpočtových pravidlách a rámcové nariadenie o rozpočtových pravidlách) 30 a zmeny, ktoré vyplývajú zo spoločného prístupu, ktorý tvorí prílohu k spoločnému vyhláseniu Európskeho parlamentu, Rady EÚ a Európskej komisie o decentralizovaných agentúrach z 19. júla 2012 (spoločný prístup). Zároveň musí zohľadniť právne zmeny vyplývajúce z hodnotenia SIS II. S narastajúcimi skúsenosťami v prevádzke systémov na centrálnej úrovni a s cieľom posilniť efektívnosť navrhla samotná eu-LISA vo svojich programových dokumentoch určité nápady na zlepšenie niektorých aspektov súčasného technického zriaďovania systémov, ktoré by si mohli vyžadovať zmeny v zakladajúcom nariadení a/alebo nariadeniach o systémoch.
Zakladajúce nariadenie je reakciou na právne, politické a ekonomické prostredie, v akom bola agentúra vytvorená. Výsledok hodnotenia (pozri oddiel 2) a tento faktický, právny a politický vývoj poskytujú príležitosť prispôsobiť mandát eu-LISA jej zväčšujúcemu sa potenciálu v ďalšom prispievaní k novým potrebám EÚ a vypracovať nový prístup v oblasti interoperability. Za zváženie stojí napríklad rozšírenie mandátu s cieľom poskytovať za istých okolností podporu pre členské štáty, ktoré sú zodpovedné za prevádzku vnútroštátnych zložiek systémov. Túto skutočnosť treba chápať aj z hľadiska zásahu eu-LISA v Grécku po utečeneckej kríze 31 .
Podľa vymedzenia v oznámení o plánovaní ľudských a rozpočtových zdrojov pre decentralizované agentúry na roky 2014 – 2020 32 , v ktorom sa určilo plánovanie počtu zamestnancov a úrovne dotácií pre každú decentralizovanú agentúru, musí byť toto plánovanie zlučiteľné so znižovaním počtu zamestnancov o 5 % v priebehu piatich rokov, ktoré sa vzťahuje na všetky inštitúcie, orgány a agentúry. Vzhľadom na jej nedávny vznik nemusela eu-LISA znižovať počet zamestnancov počas rokov 2013 – 2015.
Úpravy v zakladajúcom nariadení budú preto musieť vyvážiť politické, právne a finančné skutočnosti a hlavným cieľom bude zaistiť, aby si eu-LISA zachovala dostatočnú kapacitu na realizáciu svojich základných úloh. Patrí k nim vývoj súčasných systémov, plánovaný rozvoj EES, ETIAS a nového automatizovaného systému na registráciu žiadostí o medzinárodnú ochranu a monitorovanie podielu každého členského štátu na všetkých žiadostiach a monitorovanie nápravného alokačného systému.
Odôvodnene možno očakávať, že prispievaním eu-LISA ku koordinovanému, efektívnemu a koherentnému informačnému prostrediu pre riadenie informačných systémov, ktorými sa podporuje vykonávanie politík v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí, sa postupne prostredníctvom zabezpečenia profesionálneho a stabilného prostredia pre podporu rozvoja zvýši prevádzkové riadenie a vývoj informačných systémov vrátane ich interoperability, ak si to bude vyžadovať a ak to umožní právny rámec systémov.
Potenciál eu-LISA poskytovať ďalšiu pridanú hodnotu opatreniam svojich zainteresovaných strán bude rásť postupom času a s technologickým a politickým vývojom. Popri dlhodobej ambícii eu-LISA stať sa centrom excelentnosti existuje čoraz viac požiadaviek na ad hoc podporu pre jej zainteresované strany, ako je napríklad pomoc gréckym orgánom na začiatku roku 2016 pri zvyšovaní kapacity serverov systému Eurodac. Agentúra eu-LISA by podobne mohla pomáhať útvarom Komisie na ich požiadanie pri poskytovaní podnetov v súvislosti s technickými problémami týkajúcimi sa súčasných alebo nových systémov. Avšak v súvislosti s tým, čo môže eu-LISA realizovať, existujú jasné právne a finančné obmedzenia.
4. Odporúčania pre zmenu v zakladajúcom nariadení
4.1. Odporúčania vykonané v hodnotení
Odporúčania pre legislatívnu zmenu nariadenia o agentúre, vymedzené v externom hodnotení, sú zhrnuté v pracovnom dokumente útvarov Komisie, ktorý je priložený k tejto správe. Zahŕňajú nasledujúce odporúčania:
‒Zodpovednosti Komisie týkajúce sa komunikačnej infraštruktúry by sa mali presunúť na eu-LISA. Táto zmena si bude vyžadovať zmenu nástrojov systémov. Bude znamenať prenos príslušného rozpočtu.
‒V novom ustanovení o rámci spolupráce eu-LISA s ostatnými agentúrami v oblasti spolupráce a vnútorných vecí by sa mal vysvetliť rozsah spolupráce v rámci mandátu eu-LISA.
‒Správna rada by na konci augusta každého roka mala prijať predbežnú správu o pokroku dosiahnutom vo vykonávaní plánovaných činností počas prvých šiestich mesiacov toho istého roka.
‒Zohľadniť by sa malo rozšírenie rozsahu pilotných programov, ktorými môže Komisia poveriť eu-LISA (článok 9). Rozsah sa v súčasnosti obmedzuje na pilotné projekty uvedené v článku 54 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách, t. j. tie, ktoré možno realizovať bez základného aktu: mal by sa rozšíriť aspoň na pilotné projekty s existujúcim základným aktom.
V externom hodnotení sa tiež odporúčalo, aby sa posúdenie rizík a posúdenie ex ante pripravilo v prípade projektov s hodnotou vyššou ako 500 000 EUR, ktoré eu-LISA realizuje v rámci svojho aktuálneho mandátu (t. j. nevyplývajú z legislatívneho nástroja, ktorým sa agentúra poveruje novým systémom, v súvislosti s ktorým Komisia poskytne posúdenie vplyvu). Ide o dôležité odporúčanie, ktoré by eu-LISA mala náležite riešiť. Nevyžaduje si to však zmenu nariadenia o agentúre, keďže článkom 29 ods. 5 delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 1271/2013 a nariadenia o rozpočtových pravidlách pre agentúru sa už požadujú hodnotenia ex ante a ex post programov a činností, na ktoré sa vynakladá značný objem výdavkov.
V externom hodnotení sa vykonali aj ďalšie odporúčania týkajúce sa zmien v mandáte agentúry. Mali by sa začleniť do legislatívnych nástrojov systému, pričom si nevyžadujú zmenu v nariadení o agentúre, pokiaľ ide o štatistiku:
‒rozšírená zodpovednosť eu-LISA v oblasti tvorby/publikovania štatistiky pre každý systém;
‒nová úloha pre eu-LISA vypracovať správy o kvalite údajov a analýze údajov. Tieto zmeny by podliehali súladu s legislatívnym rámcom pre ochranu údajov.
4.2. Odporúčania vyplývajúce z neskoršieho politického, právneho alebo faktického vývoja
Odporúčania týkajúce sa zmien v nariadení o agentúre, ktoré vyplývajú z politického, právneho alebo faktického vývoja, ako je uvedené v bode 3, možno zhrnúť takto:
‒v nariadení o agentúre by sa mali zohľadniť prípadné zmeny vyplývajúce z návrhov na revíziu legislatívnych rámcov systému SIS a z revidovaného prepracovaného znenia Eurodac;
‒podľa potreby by sa mali začleniť zmeny s cieľom umožniť eu-LISA vykonávať úlohy uvedené v oznámení Komisie o silnejších a inteligentnejších informačných systémoch pre hranice a bezpečnosť zo 6. apríla 2016 a v siedmej správe o pokroku smerom k dosiahnutiu účinnej a skutočnej bezpečnostnej únie zo 16. mája 2017, a to aj prostredníctvom štúdií alebo činností skúšania;
‒podľa potreby by sa mali začleniť zmeny vyplývajúce zo zmenených právnych predpisov EÚ (napríklad nariadenie o rozpočtových pravidlách a rámcové nariadenie o rozpočtových pravidlách);
‒mali by sa zohľadniť zmeny vyplývajúce z prijatia návrhov Komisie spoluzákonodarcami, na základe ktorých sa agentúra poveruje novými systémami, napríklad návrhy na prepracované znenie nariadenia o EES alebo dublinského nariadenia;
‒v prípade opodstatnenia by sa mali zohľadniť zmeny vyplývajúce z programových dokumentov eu-LISA o technickom vývoji, ako je aktívna/aktívna konfigurácia centrálnych systémov;
‒začleniť by sa mali zmeny vyplývajúce zo spoločného prístupu;
‒mali by sa predvídať zmeny, ktorými sa umožní eu-LISA poskytovať členským štátom poradenstvo, čo sa týka prepojenia vnútroštátnych systémov k centrálnym systémom a v prípade ad hoc pomoci a podpory pre členské štáty (ako je podpora poskytnutá v gréckej problémovej oblasti);
‒zmeny, ktorými sa umožní eu-LISA poskytovať pomoc alebo podporu pre príslušné útvary Komisie v súvislosti s technickými problémami týkajúcimi sa súčasných alebo nových systémov, ak sa to bude vyžadovať;
‒zaviesť by sa mala zmena v článku 1 ods. 3, aby bolo jasnejšie, že agentúra by mohla niesť zodpovednosť za súčasné systémy, ktoré by mohli byť na ňu prevedené.
5. Záver
5.1. Výsledok hodnotenia
V prvom hodnotení agentúry sa potvrdilo, podobne ako pri systémoch v rámci jej prevádzkového riadenia, ktoré sú životne dôležité pre fungovanie stále sa vyvíjajúceho schengenského priestoru, že eu-LISA je dobre fungujúcou agentúrou, ktorej význam rastie.
Rozhodnutie o zriadení špecializovanej agentúry Európskej únie, ktorá je poverená prevádzkovým riadením systémov SIS, VIS a Eurodac, ako aj prípravou, vývojom a prevádzkovým riadením podobných systémov, sa teda v plnej miere ukázalo ako odôvodnené.
Hodnotením sa tiež potvrdilo, že v záujme fungovania agentúry je potrebné vyvíjať kontinuálne úsilie. Hoci by bolo nereálne očakávať, že agentúra dosiahne plnú zrelosť v jej prvých troch rokoch, eu-LISA sa presadila ako spoľahlivý poskytovateľ prevádzkového riadenia systémov SIS, VIS a Eurodac, ako aj ďalších úloh. Zároveň je dôležitou zainteresovanou stranou pre európske inštitúcie a ostatné agentúry v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí.
V hodnotení sa vykonali aj návrhy na zlepšenie vykonávania súčasného mandátu a zistili sa obmedzenia v rozšírení mandátu.
Hoci agentúra preukázala, že s rovnakými zdrojmi môže dosiahnuť viac a pomocou vysokého stupňa flexibility sa dokáže prispôsobiť novým potrebám, v hodnotení sa tiež dospelo k záveru, že v prípade, ak by bola eu-LISA zodpovedná za nové informačné systémy, s dostupnými zdrojmi by to nebola schopná zvládnuť. Vychádzajúc z výziev, ktoré predstavuje migrácia a bezpečnosť, je zrejmé, že v nadchádzajúcich rokoch bude eu-LISA naďalej extrémne zaneprázdnená plnením vlastného poslania (t. j. prevádzkové riadenie systémov SIS II, VIS a Eurodac, ich plánovaný vývoj a interoperabilita, ako aj vývoj a prevádzkové riadenie budúcich rozsiahlych informačných systémov v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti).
Preto je potrebné zamerať sa na uistenie, že agentúra bude mať kapacitu na riadenie vlastnej hlavnej činnosti. Na zmenšenie rizika, že eu-LISA nebude schopná plniť požiadavky vyplývajúce z veľmi dynamického vývoja v tejto oblasti politiky, bude musieť agentúra viac spolupracovať s dotknutými zainteresovanými stranami, najmä s členskými štátmi a Komisiou; V tejto súvislosti bude správna rada a poradné skupiny slúžiť ako hlavné platformy. Kľúčom k úspechu by mala byť prioritizácia základných úloh a neustále zlepšovanie nákladovej efektívnosti.
5.2. Ďalšie kroky
Komisia okrem tejto správy a jej odporúčaní predkladá v rovnaký deň ako túto správu návrh na prípadnú zmenu zakladajúceho nariadenia a nástrojov systémov.
Okrem začlenenia zmien vyplývajúcich z externého nezávislého hodnotenia, predovšetkým prenos zodpovedností Komisie týkajúcich sa komunikačnej infraštruktúry na eu-LISA, sa návrhom zosúladí zakladajúce nariadenie s aktualizovanými nástrojmi vzťahujúcimi sa na fungovanie agentúr EÚ, ako je nariadenie o rozpočtových pravidlách a spoločný prístup. Zároveň sa ním zohľadnia návrhy, ktorými sa revidujú legislatívne nástroje pre systém SIS, a návrh, ktorým sa revidovalo prepracované znenie nariadenia Eurodac.
V nariadení o agentúre sa taktiež budú musieť zohľadniť prípadné nové úlohy pre agentúru, ktoré sa plánujú v oznámení o silnejších a inteligentnejších informačných systémoch pre hranice a bezpečnosť a v siedmej správe o pokroku smerom k dosiahnutiu účinnej a skutočnej bezpečnostnej únie.
K ostatným zmenám bude patriť ďalšie osobitné rozšírenie rozsahu mandátu agentúry, ako je možnosť poskytovať ad hoc podporu pre členské štáty, ako aj zmeny vyplývajúce z technického vývoja, ak budú odôvodnené.
Napokon spolu so zmenami, ktoré sú potrebné na základe budúceho prijatia návrhu týkajúceho sa EES, by si zakladajúce nariadenie vyžadovalo aj zmeny, ktoré sú dôsledkom iných návrhov, v ktorých sa plánujú úlohy súvisiace s vývojom alebo prevádzkovým riadením pre eu-LISA.
Zmeny opísané vyššie sú v podstate technickými zmenami v tom zmysle, že sa vyžadujú buď na zlepšenie fungovania a prevádzkovej efektívnosti agentúry, alebo z dôvodu iného legislatívneho a politického vývoja, t. j. poverenie agentúry činnosťou súvisiacou s novými systémami alebo úlohami. Týmito zmenami by sa rozšíril mandát agentúry obmedzeným spôsobom. Tieto zmeny sa posudzovali najmä z hľadiska finančných a ľudských zdrojov vrátane posilnenia rozpočtu, ktoré navrhla Komisia pre eu-LISA v rámci prebiehajúceho legislatívneho postupu pre systémy EES, Eurodac, Dublin II, SIS a ETIAS.
Ú. v. EÚ L 286, 1.11.2011, s. 1.
Ú. v. EÚ L 180, 29.6.2013, s. 1.
COM(2015) 185 final, 28.4.2015.
COM(2015) 240 final, 13.5.2015.
EUCO 22/15, EUCO 26/15, EUCO 28/15, EUCO 1/16, EUCO 12/1/16 REV 1.
Podrobné informácie o všetkých zisteniach nájdete v správe o externom hodnotení (http://bookshop.europa.eu).
Pozri článok 7 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 1077/2011.
S výnimkou systémov využívajúcich EuroDomain, ako je Eurodac.
Pozri priložený pracovný dokument útvarov Komisie, najmä oddiel 1.1, s. 3 (DubliNet, VISION, pilotný projekt Inteligentné hranice) a oddiel 2.1, s. 4 (pilotný projekt Inteligentné hranice).
Členské štáty sa na zasadnutí Európskej rady v decembri 2003 dohodli, že pri rozdeľovaní sídel úradov alebo agentúr Spoločenstva dajú v budúcnosti prednosť novo pristupujúcim štátom. Podľa záverov tohto zasadnutia Európskej rady by sa sídla budúcich úradov alebo agentúr mali v prvom rade nachádzať v členských štátoch, ktoré vstúpili do Európskej únie v roku 2004 alebo neskôr. Európska rada na svojom zasadnutí v júni 2008 pripomenula závery z roku 2003, v ktorých sa ďalej súhlasí s tým, že prednosť by mali dostať členské štáty, ktoré ešte nie sú hostiteľmi úradu alebo agentúry EÚ. Výber Tallinu spoluzákonodarcami ako sídla eu-LISA vychádzal zo spoločnej ponuky Estónska a Francúzska, podľa ktorej by bol sídlom agentúry Tallin a technické pracovisko by zostalo v Štrasburgu, kde sa systémy už vyvíjali.
Hmotné náklady zahŕňajú náklady na služobné cesty medzi pracoviskami, súbežné postupy verejného obstarávania, viacerých dodávateľov pre poskytovateľov služieb (napr. upratovanie, bezpečnosť) alebo zmeškané príležitosti pre úspory z rozsahu v prevádzkových nákladoch. K príkladom nehmotných nevýhod patrí negatívny vplyv na plynulosť komunikácie medzi pracoviskami (ďalej zhoršená funkčným rozdielom medzi Tallinom a Štrasburgom), vlastné výzvy v oblasti riadenia, ktoré vyplývajú z geografickej vzdialenosti, udržanie si a pritiahnutie kvalifikovanej pracovnej sily alebo prekážky vo vytváraní silnej a jednotnej organizačnej kultúry.
Delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 1271/2013, Ú. v. EÚ L 328, 7.12.2013, s. 42.
Komisia vo svojom stanovisku k ročnému pracovnému programu eu-LISA z roku 2017 pripomenula, že v súlade s chartou Generálneho sekretariátu Komisie pre správu informačných technológií platnou od 14. februára 2011 by sa v prípade všetkých projektov s cenou vyššou ako 500 000 EUR mal vypracovať „dokument o vízii“, v ktorom by sa posudzovali právne, technické, finančné a organizačné aspekty, ako aj viacročný rozmer projektov.
Podľa revidovaného dokumentu 2015-153 prijatého na 11. zasadnutí správnej rady eu-LISA (17 – 18. novembra 2015).
C(2014) 3486 final.
COM(2016) 880 final, 21.12.2016.
COM(2016) 655 final, 14.10.2016.
COM(2016) 197 final, 6.4.2016.
COM(2016) 270 final, 4.5.2016.
Automatizovaný systém, ktorý umožní registráciu všetkých žiadostí o medzinárodnú ochranu a monitorovanie podielu každého štátu na všetkých žiadostiach a monitorovanie nápravného alokačného systému.
COM(2016) 272 final, 4.5.2016.
COM(2016) 194 final, 6.4.2016.
COM(2016) 731 final, 16.11.2016.
9368/16, 6. 6. 2016.
http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetailDoc&id=32600&no=1
COM(2017) 261 final, 16.5.2017.
COM(2016) 194 final, 6.4.2016.
Článok 4 ods. 1 písm. b) nariadenia (ES) č. 45/2001, článok 6 ods. 1 písm. b) smernice 95/46/ES, neskôr nahradený článkom 5 ods. 1 písm. b) nariadenia (EÚ) 2016/679, Ú. v. EÚ L 119, 4.5.2016, s. 1 – 88, článok 3 rámcového rozhodnutia Rady 2008/977/SVV, neskôr nahradený článkom 4 ods. 1 písm. b) smernice (EÚ) 2016/680, Ú. v. EÚ L 119, 4.5.2016, s. 89 – 131.
Nariadenie (EÚ, Euratom) 2015/1929, L 286 z 30.10.2015, s. 1. Delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 1271/2013, Ú. v. EÚ L 328, 7.12.2013, s. 42.
Komisia požiadala eu-LISA, aby na začiatku roku 2016 poskytla podporu počas utečeneckej krízy gréckej problémovej oblasti (hotspote), čo sa týka zvýšenia kapacity serverov pre systém Eurodac, a tiež o to, aby sa zúčastnila na osobitnej regionálnej jednotke EÚ (EURTF) v lokalitách Piraeus a Catania. Nemožno vylúčiť, že táto ad hoc podpora nebude potrebná v budúcnosti v iných oblastiach.
COM(2013) 519 final, 10.7.2013.