EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli31. 3. 2016

COM(2016) 168 final

SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

Hodnotenie smernice 2000/59/ES o prístavných zberných zariadeniach na lodný odpad a zvyšky nákladu v rámci programu REFIT

Štruktúra:

1. Úvod

1.1 Smernica 2000/59/ES a jej úloha pri riešení znečisťovania mora z lodí

1.2 Hodnotenie a monitorovanie

2. Hlavné zistenia hodnotenia

2.1 Bola smernica relevantná z hľadiska svojich cieľov?

2.2 Bola smernica účinná pri dosahovaní svojich cieľov?

2.3 Dosiahla smernica svoje ciele efektívnym spôsobom?

2.4 Vytvára smernica pridanú hodnotu EÚ?

2.5 Je smernica zosúladená s inými relevantnými právnymi predpismi EÚ?

3. Stanovisko Komisie

3.1 Dostupnosť primeraných prístavných zberných zariadení

3.2 Vyloženie odpadu v prístavných zberných zariadeniach

3.2.1 Monitorovanie a presadzovanie

3.2.2 Používanie stimulov

3.3 Administratívna záťaž

3.3.1 Nejednotné vymedzenia pojmov a formuláre

3.3.2 Odlišné postupy pre udelenie výnimiek

3.4 Kvalita štúdie

4. Ďalšie kroky

4.1 Krátkodobé/strednodobé opatrenia

4.1.1 Revízia prílohy II k smernici

4.1.2 Vypracovanie výkladových usmernení

4.1.3 Vývoj spoločného informačného a monitorovacieho systému

4.2 Legislatívna revízia smernice

1. Úvod

1.1 Smernica 2000/59/ES a jej úloha pri riešení znečisťovania mora z lodí

Prevádzkové vypúšťanie odpadu z lodí predstavuje významnú hrozbu pre morské životné prostredie. EÚ prijala smernicu 2000/59/ES 1 o prístavných zberných zariadeniach na lodný odpad a zvyšky nákladu (ďalej len „smernica PRF“) s cieľom zvrátiť tento vývoj. Cieľom smernice PRF je „znížiť vypúšťanie lodného odpadu a zvyškov nákladu do mora, hlavne nepovolené vypúšťanie, z lodí používajúcich prístavy EÚ tým, že sa zlepší dostupnosť a využívanie prístavných zberných zariadení“ (článok 1).

Smernica PRF pomáha pri dosahovaní cieľa námornej dopravy s nulovým odpadom, ktorý je vymedzený v oznámení Komisie o námornej dopravnej politike EÚ do roku 2018 2 . Prispieva tiež k správnemu uplatňovaniu hierarchie odpadového hospodárstva EÚ uplatňovaním zásad právnych predpisov EÚ o odpade v súvislosti so zberom a spracovaním odpadu z lodí, ako aj so znížením množstva morského odpadu z morských zdrojov na mori. Ako takou sa smernicou PRF podporujú všeobecné a osobitné ciele, ktoré sú vymedzené v balíku predpisov o obehovom hospodárstve 3 a v 7. environmentálnom akčnom programe 4 .

Smernica PRF je založená na požiadavkách obsiahnutých v Medzinárodnom dohovore o zabránení znečisťovaniu z lodí (dohovor MARPOL). Dohovorom MARPOL sa od zmluvných strán 5 vyžaduje, aby zabezpečili prístavné zberné zariadenia na odpad z lodí, ktorý nie je povolené vypúšťať do mora. Tieto zariadenia musia byť primerané, aby spĺňali potreby lodí používajúcich prístav bez toho, aby zapríčinili ich neprimerané meškanie.

V súvislosti so záväzkami vyplývajúcimi z dohovoru MARPOL týkajúcimi sa prístavných zberných zariadení sa v smernici PRF stanovuje niekoľko ďalších požiadaviek na používateľov a prevádzkovateľov prístavov, najmä:

rozvoj plánov zberu a spracovania odpadu v prístavoch,

oznamovanie odpadu lodí vopred pred vstupom do prístavu,

povinné vyloženie lodného odpadu,

platba poplatkov loďami za zber ich lodného odpadu,

výnimky pre lode zapojené do pravidelnej dopravy s častými a pravidelnými zastávkami v prístavoch,

inšpekcie na overenie toho, či lode dodržiavajú požiadavky na vyloženie odpadu z lode,

vývoj informačného a monitorovacieho systému.

Tieto kľúčové prvky majú zabezpečiť, aby prístavy EÚ zabezpečovali primerané prístavné zberné zariadenia, ktoré sú stanovené v plánoch zberu a spracovania odpadu (WHR), a aby sa zabezpečilo, že všetky lode budú vykladať svoj lodný odpad a zvyšky nákladu v zberných zariadeniach v prístavoch prostredníctvom povinného vyloženia a vhodného systému náhrady nákladov. Vykazovanie informácií o (plánovanom) vyložení odpadu z lode v prístavoch je kľúčovým prvkom na zabezpečenie účinného plánovania zberu odpadu a monitorovania povinného vyloženia. Na tento účel sa smernicou PRF vyžaduje používanie formulára oznámenia, v ktorom sa identifikuje lodný odpad a zvyšky nákladu, ktoré majú byť vyložené a/alebo zostávajú na palube na základe výnimky týkajúcej sa dostatočnej skladovej kapacity. Na lepšiu ochranu bezproblémovej prevádzky námornej dopravy a s cieľom predísť neprimeranému zaťaženiu lodí zapojených do pravidelnej dopravy s pravidelnými zastávkami v prístavoch môžu byť tieto lode za stanovených podmienok oslobodené od niektorých povinností vyplývajúcich zo smernice. Smernicou PRF sa takisto stanovuje systém monitorovania a presadzovania, ktorý je z veľkej časti založený na inšpekciách. Vytvorenie informačného a monitorovacieho systému má v prvom rade prispieť k identifikácii lodí, ktoré nevyložili svoj lodný odpad a zvyšky nákladu.

1.2 Hodnotenie a monitorovanie

Komisia hodnotila vykonávanie a účinnosť smernice PRF v priebehu času. V prvej fáze boli od všetkých členských štátov 6 doručené správy o vykonávaní. Následne sa zorganizovalo niekoľko seminárov a diskusií so zainteresovanými stranami a Európska námorná bezpečnostná agentúra (EMSA) 7 vypracovala horizontálnu hodnotiacu správu na základe cyklu návštev v členských štátoch, ktorých účelom bolo overiť vykonávanie smernice 8 .

V roku 2014 Komisia rozhodla, že vykoná hodnotenie smernice PRF v rámci programu REFIT a na tento účel spustila hodnotiacu štúdiu, ktorá bola dokončená v máji 2015 9 . Cieľom hodnotenia v rámci programu REFIT bolo posúdiť vykonávanie a účinnosť smernice PRF. Hodnotenie sa týkalo otázok relevantnosti, účinnosti, efektívnosti, európskej pridanej hodnoty a súdržnosti smernice PRF.

Táto správa bude predstavovať hlavné zistenia štúdie v súvislosti s uvedenými otázkami, za ktorými bude nasledovať stanovisko Komisie, ako aj odporúčané ďalšie kroky.

2. Hlavné zistenia hodnotenia

Zistenia hodnotenia, ktoré sú uvedené ďalej, v niektorých prípadoch vychádzali z predpokladov, že vplyvy, ako aj prínosy a náklady možno v celom rozsahu pripísať smernici PRF. V iných prípadoch si obmedzenia údajov vyžiadali použitie porovnateľných ukazovateľov odpadu vypusteného do mora alebo extrapoláciu objemov vyloženého odpadu na úrovni EÚ, čo malo vplyv na rozsiahlosť prezentovaných údajov a závery, ku ktorým sa na tomto základe dospelo.

2.1 Bola smernica relevantná z hľadiska svojich cieľov?

Odvetvie námornej dopravy významne prispieva k prítomnosti olejového odpadu, odpadových vôd a odpadkov v morskom prostredí. Odhaduje sa, že prevádzkové vypúšťanie z lodí tvorí 45 % odhadovaného celkového objemu oleja prúdiaceho ročne do morského životného prostredia 10 . Odpadová voda vyprodukovaná na palube je osobitne relevantná ako typ odpadu v prípade osobnej dopravy, pričom podľa odhadov dosahuje od 40 – 50 litrov odpadových vôd na cestujúceho a deň 11 . Priemerne 20 % morského odpadu (odpadkov) v morskom prostredí pochádza z lodí, pričom medzi rôznymi morskými oblasťami 12 existujú podstatné rozdiely. Cieľom smernice PRF je prostredníctvom požiadavky primeraných prístavných zberných zariadení, ako aj povinného vyloženia odpadu v týchto zariadeniach, minimalizovať riziko vypúšťania lodí do mora. Kombinácia povinného vyloženia odpadu a zabezpečenie primeraných prístavných zberných zariadení na jednej strane a stimulov na ovplyvnenie správania používateľov prístavov v oblasti vyloženia na druhej strane sa preukázala ako relevantná so zreteľom na environmentálne ciele smernice.

Povinnosť zabezpečiť primerané prístavné zberné zariadenia spojená so zabezpečením povinného vypustenia odpadu do prístavných zberných zariadení sú relevantné a potrebné na dosiahnutie celkového cieľa smernice v tom, že zodpovedajú generovaniu menšieho objemu vypúšťania lodného odpadu a zvyškov nákladu do mora.

2.2 Bola smernica účinná pri dosahovaní svojich cieľov?

Dostupnosť primeraných prístavných zberných zariadení a ich prevádzka a plánovanie sa všeobecne zlepšili zavedením pravidelne aktualizovaných plánov zberu a spracovania odpadu. Na základe prieskumov u zainteresovaných strán a predchádzajúcich správ agentúry EMSA 13 sa dospelo k záveru, že kapacita prístavov v EÚ na zber a spracovanie rôznych druhov odpadu, na ktoré sa vzťahuje smernica, sa od nadobudnutia účinnosti smernice zlepšila. Prístavy v EÚ sú v súčasnosti všeobecne schopné prijímať a spracúvať rôzne druhy odpadu s určitými výnimkami, pokiaľ ide o olejové zvyšky nákladu a niektoré osobitné druhy nebezpečného odpadu. Neuskutočnilo sa však podrobné hodnotenie do akého rozsahu sa predtým existujúca situácia zlepšila v dôsledku smernice. Napriek všeobecným zlepšeniam prístavných zberných zariadení sú niektoré otázky naďalej problematické, pokiaľ ide o primeranosť, najmä so zreteľom na zber odpadkov (triedenie pevného odpadu na palube verzus neexistujúci triedený zber na pevnine), otázky kapacity, pokiaľ ide o odpadové vody a zber odpadu, na ktorý sa vzťahuje príloha VI k dohovoru MARPOL (zvyšky zo systémov čistenia výfukových plynov). Okrem toho sa pomocou smernice nedokázalo zabezpečiť úplné zapojenie všetkých relevantných zainteresovaných strán prostredníctvom primeraných konzultácií o uvedených plánoch. Používatelia prístavov často nie sú dostatočne zapojení do vývoja, plnenia a revízie plánov, preto ich potreby nie sú v plnom rozsahu zohľadnené.

Smernica PRF prispela k vyšším objemom odpadu (dohovor MARPOL, príloha V) vyloženým v prístavoch EÚ. Údaje naznačujú, že v roku 2013 plavidlá vyložili viac ako dvojnásobok množstva odpadu v porovnaní s rokom 2004. Objemy vyloženia odpadových vôd (príloha IV k dohovoru MARPOL) do prístavných zberných zariadení bol pomerne stabilný a celkovo záporný vývoj zaznamenal len ropný odpad (príloha I k dohovoru MARPOL) vyložený v prístavoch, ktorý zaznamenal prudký pokles od roku 2008 do roku 2010, a potom množstvo vyloženého ropného odpadu zostalo všeobecne na rovnakej úrovni. Zároveň významne klesol objem odhadovaného vypúšťania olejového odpadu na základe vývoja v monitorovaní a zisťovaní možných olejových škvŕn, ktorých počet klesol z 10,77 zistenej škvrny na 1000 km2 v roku 2008 na priemerne 3,89 zistenej škvrny v roku 2013. Tento vývoj je ovplyvnený aj technologickým vývojom lodných motorov a palív, vďaka ktorým sa znižuje množstvo olejového odpadu na palube lodí. Zvýšené množstvá odpadu vyloženého v prístavoch naznačujú kladný účinok smernice PRF, pokiaľ ide o jej cieľ znížiť objem vypúšťania do mora. Vonkajším faktorom, ktorý ovplyvňuje trend vyloženia odpadu, je zvýšená spôsobilosť výletných lodí spracovať odpad na palube.

Odchýlky vo vyložení odpadu sú čiastočne ovplyvnené systémami náhrady nákladov, ktoré zaviedli prístavy. Tieto systémy sa v jednotlivých prístavoch a regiónoch značne líšia, pokiaľ ide o minimálny nepriamy príspevok na poskytnutie požadovaného stimulu na nevypúšťanie do mora. Preukázalo sa, že podstatne menej odpadu sa vykladá v prístavoch, ktoré uplatňujú systém 100 % priameho poplatku, v rámci ktorého sú poplatky za odpad v plnej výške určované na základe vyložených objemov. Vyloženie olejového odpadu v týchto systémoch v hodnotenom období (2004 – 2013) predstavuje len polovicu objemov vyložených v iných systémoch náhrad nákladov, zatiaľ čo objemy odpadu vyloženého v systémoch priamych nákladov nepredstavujú ani jednu tretinu objemov odpadu vyloženého v iných systémoch, ktoré sú zavedené v prístavoch EÚ. Veľká rozmanitosť systémov náhrad nákladov, ktorá sa vyskytuje v rôznych členských štátoch, najmä spôsob výpočtu poplatku za likvidáciu odpadu, vedie k menšej transparentnosti pre používateľov prístavov a vyvoláva dojem, že poplatky pre prístavné zberné zariadenia sú príliš vysoké.

Zároveň existujú značné rozdiely medzi prístavmi a regiónmi, pokiaľ ide o výklad a uplatňovanie povinného vyloženia lodného odpadu, ako aj uplatňovania výnimiek pre lode, ktoré sú zapojené do pravidelnej dopravy. Zatiaľ čo v niektorých prístavoch sa požiadavka vyloženia odpadu vykonáva prísne, v iných príslušné orgány nevyžadujú vyloženie všetkého lodného odpadu, ako sa stanovuje v smernici, a majú sklon urobiť výnimku v prípade vyloženia odpadových vôd, ktoré môžu byť vypustené do mora podľa prevádzkových požiadaviek dohovoru MARPOL. Rozdiely vo vykonávaní režimov výnimiek, najmä v uplatňovaní kritérií na udelenie výnimky, majú vplyv na účinnosť operácií odpadového hospodárstva a môžu spôsobiť neprimerané meškanie lodí. Z údajov takisto vyplýva, že záruka, že budú zavedené opatrenia týkajúce sa vyloženia, ktoré sú vyžadované smernicou v prípade výnimiek, je nedostatočná, v dôsledku čoho dochádza k zníženiu objemu odpadu vyloženého v prístavoch. Údajmi sa potvrdzuje, že tieto rozdiely vytvorili obmedzenia celkovej účinnosti smernice z hľadiska zníženia objemu vyloženého odpadu, ale nie sú dosť podrobné na to, aby poskytli rozsah, v ktorom sa to udialo.

Smernica PRF bola len čiastočne úspešná v dosahovaní plánovaných cieľov.

2.3 Dosiahla smernica svoje ciele efektívnym spôsobom?

Aj keď prínos smernice PRF je zrejmý, t. j. všetok odpad, ktorý sa nevypustí do mora, možno považovať za priamy prínos pre spoločnosť, vyčíslenie tohto prínosu predstavuje výzvu. V hodnotení sa porovnal prínos „odpadu nevypusteného do mora“, ktorý bol založený na odhade nákladov na sanáciu 14 , s ročnými nákladmi súvisiacimi s vykonávaním smernice PRF 15 , ktoré sú spojené najmä s požiadavkou oznámenia o odpade a vývojom plánov zberu a spracovania odpadu. Z porovnania vyplynulo, že prínos významne prevyšuje náklady na vykonávanie. Rozdiel medzi prínosom a nákladmi, ktorý sa odhaduje na 71 miliónov EUR ročne, je v prvom rade založený na zabránení vypúšťania odpadu do mora a bol by výrazne väčší, ak by boli do odhadu zaradené aj výhody zo zabránenia vypúšťania olejového odpadu a odpadových vôd. Treba takisto uviesť, že ide o veľmi všeobecné odhady, ktoré sú podrobnejšie opísané v správe o štúdii. 16 .

Zistilo sa však, že prístavy a orgány inšpekcie dostatočne nevyužívajú informácie hlásené pri oznamovaní odpadu vopred a systematicky sa nevymieňajú informácie medzi príslušnými orgánmi členských štátov na účel poskytnutia základu pre účinné monitorovanie a presadzovanie. Toto vyvoláva oprávnené otázky o proporcionalite tohto opatrenia. Zároveň ohlasovanie oznámenia o odpade prostredníctvom vnútroštátneho kontaktného miesta zriadeného podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2010/65/ES o ohlasovacích formalitách lodí plávajúcich do prístavov a/alebo z prístavov členských štátov (smernica o ohlasovaní formalít) sa stalo povinným v júni 2015. Očakáva sa, že vnútroštátne kontaktné miesto zníži čas, ktorý lode a prístavné orgány strávia oznamovaním vopred, čím sa zníži administratívna záťaž. Okrem toho sa očakáva, že sa zlepší výmena informácií medzi príslušnými orgánmi. Vývoj a hodnotenie plánov zberu a spracovania odpadu sa považuje za problematické pre veľký počet menších prístavov 17 , ktorým často chýbajú zdroje na vypracovanie podrobných plánov vzťahujúcich sa na všetky aspekty podľa požiadaviek smernice. Z hodnotení vyplynulo, že menej ako polovica plánov menších prístavov zahŕňala hodnotenie potreby prístavných zberných zariadení a opisov druhu a množstiev prijímaného odpadu. Vyplývajú z toho dôležité otázky o tom, či je pre menšie prístavy realizovateľné dodržiavanie požiadaviek smernice, čím sa zároveň opodstatňuje ďalšie zvažovanie vplyvu na postavenie menších prístavov so zreteľom na celkové ciele smernice.

Aj keď nad nákladmi súvisiacimi s vykonávaním smernice všeobecne prevažuje generovaný prínos, náklady nie sú vždy primerané tomu, čo sa dosahuje dodržiavaním súladu so smernicou.

2.4 Vytvára smernica pridanú hodnotu EÚ?

Zapracovanie medzinárodných (MARPOL) požiadaviek do práva EÚ umožňuje harmonizáciu ich vykonávania v členských štátoch, ako aj účinnú kontrolu dodržiavania súladu s predpismi v rámci EÚ. Okrem toho sa smernicou stanovuje niekoľko ďalších povinností, najmä povinné vyloženie odpadu v prístavoch. Smernica PRF ako taká je určená na poskytnutie jasnej pridanej hodnoty EÚ nad rámec dohovoru MARPOL, ktorá spočíva vo vytváraní spoločných ustanovení pre prístavy a ich členské štáty v reakcii na požiadavky dohovoru MARPOL. Cieľmi týchto ustanovení je nielen zákaz nelegálneho vypúšťania do mora, ale aj obmedzenie celkového prevádzkového vypúšťania. Uskutočňuje sa to vykonávaním a presadzovaním spoločných ustanovení smernice PRF, ako aj pravidelnou výmenou osvedčených postupov. V praxi však členské štáty vykladali kľúčové prvky smernice PRF rôzne, najmä zásadu povinného vyloženia, požiadavky na systémy náhrady nákladov a ustanovenia o inšpekciách. Z dôvodu odlišných postupov vo vykonávaní a presadzovaní sa potenciálna pridaná hodnota smernice PRF nevyužíva na úrovni EÚ naplno. Tento nedostatok je významný vzhľadom na to, že rozdiely vo vykonávaní majú za následok odlišné úrovne odpadu vyloženého v prístavoch. V dôsledku toho nedosahuje cieľ smernice rovnakú úroveň vo všetkých členských štátoch, čím sa v porovnaní s medzinárodnými záväzkami oslabuje aj pridaná hodnota smernice.

Aj keď smernica PRF poskytuje pridanú hodnotu EÚ, nebola dosiahnutá úplne podľa zámeru.

2.5 Je smernica zosúladená s inými relevantnými právnymi predpismi EÚ?

Smernicou PRF sa dopĺňa smernica Európskeho parlamentu a Rady 2005/35/ES o znečisťovaní mora z lodí a o zavedení sankcií vrátane trestných sankcií v oblasti znečistenia, ktorou sa zakazuje nezákonné vypúšťanie podľa prílohy I a II dohovoru MARPOL a vyžaduje sa, aby zodpovedné osoby podliehali primeraným sankciám. Okrem toho je smernica PRF všeobecne zosúladená s cieľmi stanovenými v právnych predpisoch EÚ v oblasti životného prostredia, najmä so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2008/56/ES, ktorou sa ustanovuje rámec pre činnosť Spoločenstva v oblasti morskej environmentálnej politiky (rámcová smernica o morskej stratégii), a smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES o odpade a zrušení určitých smerníc (rámcová smernica o odpade). Táto smernica je nástrojom v dosahovaní pokroku v oblasti ukazovateľov monitorovaných v rámcovej smernici o morskej stratégii vrátane zníženia objemu morského odpadu z morských zdrojov. Napriek tomu existuje niekoľko nezrovnalostí v súvislosti s konkrétnejšími ustanoveniami právnych predpisov EÚ o odpade. So zreteľom na medzinárodný vývoj smerujúci k environmentálne udržateľnejším postupom na palubách lodí rozdielne prístupy používané na pevnine v rámci právnych predpisov EÚ o odpade sú dôvodom neefektívnosti zberu a spracovania odpadu v prístavných zberných zariadeniach. Okrem toho existuje niekoľko iných nezrovnalostí medzi smernicou PRF a právnymi predpismi o odpade na pevnine, najmä v oblasti kompetencií na vnútroštátnej a miestnej/samosprávnej úrovni a vo vymedzeniach rôznych druhov odpadu, čo má nepriaznivý vplyv na zber a spracovanie odpadu prístavnými zbernými zariadeniami na jednej strane a vyložením odpadu používateľmi prístavov na druhej strane.

Konkrétnejšia problematika bola identifikovaná v súvislosti so smernicou Rady 1999/32/ES, pokiaľ ide o obsah fosforu v námorných palivách, zmenenou a doplnenou smernicou 2012/33/EÚ, čo si vyžaduje primerané zberné zariadenia pre tento odpad z lodí používajúcich systémy čistenia výfukových plynov. Smernica PRF neobsahuje tento konkrétny druh odpadu (príloha VI k dohovoru MARPOL) v rozsahu lodného odpadu, a preto nemôže vykonávať túto podpornú funkciu. Považuje sa to za dôležité opomenutie, pretože členské štáty sú pod tlakom, aby si plnili svoje povinnosti vyplývajúce z dohovoru MARPOL a aby plne vykonávali smernicu 2012/33/EÚ.

Nakoniec sa preskúmal súlad so smernicou o ohlasovaní formalít, pričom sa zohľadnilo povinné ohlasovanie oznámenia o odpade do systému SafeSeaNet prostredníctvom vnútroštátneho kontaktného miesta, ktoré je v prevádzke od júna 2015. Existujúce nezrovnalosti vo vymedzeniach odpadu medzi smernicou PRF a dohovorom MARPOL však vyústili do vývoja komplikovaných formulárov a postupov vykazovania na účel splnenia odlišných požiadaviek na medzinárodnej úrovni a úrovni EÚ. Tieto formuláre a postupy by sa do veľkej miery mohli zjednodušiť, ak by sa odstránili nezrovnalosti.

Napriek tomu, že smernica PRF prispieva k rovnakým cieľom, ktoré sa presadzujú inými relevantnými právnymi predpismi EÚ na základe odlišných právnych prístupov, identifikované nezrovnalosti značne ovplyvňujú a komplikujú praktické vykonávanie smernice PRF, ktorá je preto len čiastočne zosúladená s inými právnymi predpismi EÚ.

3. Stanovisko Komisie

V tejto kapitole Komisia predstaví svoje stanoviská k rôznym zisteniam a záverom štúdie, ako aj ku kvalite štúdie a správnosti zhromaždených dôkazov.

Komisia identifikovala niekoľko kľúčových problémov, ktoré bude treba riešiť, aby sa zabezpečilo, že smernica bude svoj hlavný cieľ plniť na maximum: obmedzenie vypúšťania do mora v záujme ochrany morského životného prostredia. Tieto otázky všeobecne patria do týchto troch kategórií:

1.Dostupnosť primeraných prístavných zberných zariadení;

2.Vyloženie odpadu v prístavných zberných zariadeniach;

3.Administratívna záťaž spojená s fungovaním smernice.

3.1 Dostupnosť primeraných prístavných zberných zariadení

Primerané prístavné zberné zariadenia sú rozhodujúcim základom a predpokladom pre zvýšenie vykladania odpadu na pevnine a obmedzenie vypúšťania do mora. Komisia pripomína, že v smernici sa opisuje primeranosť prijímacích zariadení tak, že zberné zariadenia „musia byť schopné prijať druhy a množstvá lodného odpadu a zvyškov nákladu z lodí, ktoré normálne používajú daný prístav“. Stále však zostávajú otázky týkajúce sa presného významu tohto pojmu, ako aj problémy z hľadiska zberu a spracovania odpadu. Najmä nasledujúce otázky predstavujú výzvu pre zabezpečenie adekvátnosti zariadení:

-zvýšené používanie systémov čistenia výfukových plynov, ktoré sa označujú aj ako práčky plynu, na zníženie znečistenia vzduchu z lodí, ako sa vyžaduje od roku 2012 podľa smernice Rady 1999/32/ES, pokiaľ ide o obsah fosforu v námorných palivách 18 , si vyžaduje primeraný zber odpadu generovaného týmito systémami v prístavných zberných zariadeniach. Požiadavky smernice na povinné vypustenie sa však v súčasnosti nevzťahujú na odpad generovaný práčkami plynu;

-odpad triedený na palube v súlade s medzinárodnými normami a štandardmi (najmä normami ISO) nie je separovane zbieraný na pevnine. Toto nejednotné uplatňovanie odrádza od dodržiavania súladu s medzinárodnými normami týkajúcimi sa triedenia odpadu na palube lodí;

-v plánoch zberu a spracovania odpadu vypracovaných prístavmi a schválených príslušnými (miestnymi) orgánmi sa nie vždy dostatočne zohľadní hierarchia odpadového hospodárstva, ako sa vyžaduje rámcovou smernicou o odpade 19 , pretože nie je správne zohľadnená v smernici PRF, čo takisto vedie k neefektívnosti medzi loďami a prístavmi. Veľké rozdiely vo veľkosti prístavov v EÚ môžu ešte prispievať k tomuto nejednotnému uplatňovaniu;

-s používateľmi sa nie vždy náležite uskutočňujú priebežné konzultácie o vývoji a vykonávaní plánov zberu a spracovania odpadu. Aj keď sa v smernici výslovne vyžadujú konzultácie s príslušnými stranami v etape vývoja nového plánu, je menej jasná vo veci konzultácií v etape hodnotenia a opätovného schválenia. Nedostatočné konzultácie často prispievajú k vnímaným nedostatkom v prístavných zberných zariadeniach.

3.2 Vyloženie odpadu v prístavných zberných zariadeniach

Vyloženie lodného odpadu v prístavných zberných zariadeniach je jedným zo základných kameňov smernice PRF a môže byť zabezpečené prísnym monitorovaním a presadzovaním povinného vyloženia lodného odpadu, ako aj s použitím účinných stimulov.

Ešte existujú podstatné rozdiely medzi rôznymi prístavmi a medzi členskými štátmi vo výklade a vykonávaní týchto prvkov smernice PRF, najmä v rozsahu zásady povinného vyloženia a zahrnutia odpadových vôd, povinných zásad systémov náhrady nákladov a ustanovení o presadzovaní.

3.2.1 Monitorovanie a presadzovanie

Vzťah medzi požiadavkou smernice na povinné vyloženie, ktorá sa vzťahuje na „všetok“ lodný odpad, a normami vypúšťania podľa dohovoru MARPOL, najmä ak je ďalšou zastávkou prístav mimo EÚ, je naďalej nejasný. Okrem toho výnimka z požiadavky povinného vyloženia založená na „dostatočnej skladovej kapacite“ viedla aj k zmätku medzi používateľmi prístavov a prístavnými orgánmi. Výsledkom existujúcich nejednoznačností bolo nejednotné monitorovanie a presadzovanie jedného z kľúčových prvkov smernice.

Inšpekcie PRF by mali byť na prvom mieste založené na informáciách oznámených prostredníctvom oznamovania odpadu vopred. Keďže orgány členských štátov nie vždy používajú informácie oznámené na tento účel alebo si nevymieňajú informácie s orgánmi presadzovania, je ťažké vybrať lode na inšpekciu na základe kritérií stanovených v smernici.

Aj keď sa v smernici stanovuje, že inšpekcie PRF sa môžu vykonávať v rámci smernice o štátnej prístavnej kontrole 20 , inšpekcie podľa PRF nie sú inšpekciami štátnej prístavnej kontroly (t. j. presahujú rámec kontroly medzinárodných požiadaviek a osvedčení). Musí sa zabezpečiť správne uplatňovanie a presadzovanie smernice s uplatnením osobitných kritérií a používaním kontrolných zoznamov na základe smernice PRF. Takto sa vytvorili právne nejasnosti a je to dôležitá príčina toho, že v skutočnosti sa vykonáva menej inšpekcií týkajúcich sa dodržiavania súladu s PRF, než sa vyžaduje smernicou PRF. Zároveň minimálne 25 % inšpekcií, na ktoré sa odkazuje v smernici, už nie je v súlade s prístupom inšpekcií prístavnej štátnej kontroly, ktorá zabezpečuje účinné cielenie na plavidlá na základe ich rizikového profilu.

Nakoniec, nie všetky prístavné orgány si vedú záznamy o osobitných množstvách odpadu vyložených v ich prístave v priebehu času, keďže elektronické prostriedky na tento účel nie sú všeobecne zavedené a neexistuje zákonná požiadavka, aby boli. Prístavy, ktoré zhromažďujú tieto informácie, konajú na základe ich vlastných potrieb týkajúcich sa údajov a používajú vlastné merné jednotky, čo komplikuje monitorovanie dodržiavania súladu a pokroku s celkovými cieľmi a požiadavkami smernice PRF. Tieto údaje sú potrebné najmä na to, aby sa mohol monitorovať súlad s požiadavkou smernice na povinné vypúšťanie, ako aj na hodnotenie účinnosti smernice z hľadiska množstiev a druhov odpadu doručeného do prístavných zberných zariadení.

3.2.2 Používanie stimulov

Smernicou sa vyžaduje, aby boli náklady prístavných zberných zariadení pokryté prostredníctvom výberu poplatku od lodí. Na zabezpečenie toho, že systémy náhrady nákladov neposkytujú stimul lodiam na vypúšťanie ich odpadu do mora, musia všetky lode významne prispieť k nákladom na zariadenia bez ohľadu na to, ako skutočne zariadenie využívajú (tzv. nepriamy príspevok). Zároveň majú prístavy možnosť diferencovať na základe kategórie, druhu a veľkosti lode, ako aj na základe environmentálnej výkonnosti a prevádzky (znížené poplatky pre lode produkujúce menšie množstvá odpadu).

Aj keď všeobecne existuje potreba väčšieho zosúladenia toho, ako sa vykladajú a uplatňujú rôzne zásady a stimuly článku 8, Komisia sa domnieva, že miestne a regionálne rozdiely medzi prístavmi si vyžadujú určitú pružnosť z hľadiska druhu zavedených systémov náhrady nákladov za predpokladu dodržania požiadavky na nepriamy príspevok.

Okrem toho, netransparentná povaha poplatkov a základu ich výpočtu je predmetom obáv, pretože vedie k tomu, že sa poplatky nevnímajú ako „spravodlivé, nediskriminačné a že odrážajú skutočné náklady“, ako sa vyžaduje smernicou (článok 8 ods. 3). Bez ohľadu na zavedený systém náhrady nákladov je potrebné, aby boli prístavy transparentné vo výpočte nákladov účtovaných používateľom prístavov za spracovanie odpadu 21 . Často je však vzťah medzi poplatkami účtovanými lodiam a nákladmi na prístavné zberné zariadenia nejasný.

3.3 Administratívna záťaž

Nad nákladmi na dodržiavanie súladu so smernicou PRF pre zainteresované strany najviac spojenými s nákladmi na inšpekciu a oznamovaním odpadu vopred, prevažujú prínosy. Ešte však existuje potenciál na zníženie administratívnej záťaže, ktorej čelia mnohé zainteresované strany, t. j. používatelia prístavov a prevádzkovatelia prístavov/prístavné orgány.

3.3.1 Nejednotné a neúplné vymedzenia pojmov

Vo vymedzeniach pojmov používaných v smernici a obsiahnutých v dohovore MARPOL sú rozdiely. Ide najmä o prípad vymedzenia „lodného odpadu“ v smernici, ktoré sa vzťahuje len na určité kategórie odpadu obsiahnutého v dohovore MARPOL (príloha I, IV a V) a vymedzenia „zvyškov nákladu“, ktoré okrem zvyškov nákladu podľa prílohy V k dohovoru MARPOL zahŕňa aj materiálové zvyšky nákladu po čistiacich činnostiach, a teda aj odpad z čistenia nádrží, ktorý patrí do prílohy I a II k dohovoru MARPOL.

Súčasný nesúlad medzi smernicou a dohovorom MARPOL spôsobuje medzi rôznymi subjektmi zmätok vo vykonávaní smernice, pričom sa zároveň komplikuje dodržiavanie noriem a požiadaviek dohovoru MARPOL. Napríklad rozdiely vo vymedzeniach pojmov bránia úplnému zosúladeniu s obežníkom IMO o oznámení o odpade z dôvodu významných rozdielov v rôznych kategóriách odpadu a zvyškov nákladu. To vytvára zbytočnú administratívnu záťaž pre používateľov prístavov, ktorí sú konfrontovaní s odlišnými formulármi a požiadavkami na podávanie správ v závislosti od toho, v ktorom prístave zastavia.

3.3.2 Odlišné postupy pre udelenie výnimiek

Na hodnotenie žiadostí o výnimku sa v rámci EÚ používajú odlišné postupy, čo môže zvyšovať administratívnu záťaž používateľov prístavov a zároveň obmedzovať potenciál na spoluprácu relevantných orgánov v rôznych členských štátoch.

Parametre na udeľovanie výnimiek podľa článku 9 smernice nie sú dobre vymedzené a ponechávajú priestor pre rôzny výklad a uplatňovanie zo strany členských štátov. Na hodnotenie žiadostí o výnimky v rámci EÚ sa preto používajú odlišné kritériá, čo vedie k zvýšenej administratívnej záťaži používateľov prístavov a zároveň obmedzuje potenciál na koordináciu výnimiek udelených plavidlám zo strany relevantných orgánov v rôznych členských štátoch. Nedostatočná koordinácia je zapríčinená aj nedostatočnou výmenou informácií medzi príslušnými orgánmi v členských štátoch a môže viesť k problémom pri hodnotení toho, či sú splnené podmienky na udelenie výnimiek. Nejednotné uplatňovanie a chýbajúca výmena informácií ma za následok neprimeranú administratívnu záťaž pre používateľov prístavov, ako aj orgány členských štátov.

3.4 Kvalita štúdie

Hodnotiaca štúdia v plnom rozsahu rieši a poskytuje odpovede na otázky hodnotenia. Obmedzenia údajov a z toho vyplývajúce obmedzenia analýzy boli jasne opísané.

Na účel hodnotiacej štúdie bola posúdená široká škála relevantných štúdií a správ o fungovaní smernice a analýza poskytla komplexné prehľady o fungovaní smernice. Údaje získané z týchto správ boli správne prezentované a kvalita údajov bola skontrolovaná a overená. So všetkými relevantnými zainteresovanými stranami sa uskutočnili konzultácie prostredníctvom cielených konzultácií. Závery štúdie sú založené na transparentných kritériách a dôkladnej analýze.

Existujú nedostatky v údajoch týkajúce sa objemov odpadu vypusteného do mora. Na posúdenie vypustenia odpadu a olejových škvŕn boli použité náhradné ukazovatele. Tieto ukazovatele sa však vzťahujú na potenciálne vypustenie a neumožňujú posúdenie príspevku lodí k tvorbe morského odpadu v porovnaní s príspevkom z pevninových zdrojov, ani neposkytujú presný odhad vypustenia odpadu, čo vedie k možnému nadmernému odhadu. Nebolo možné identifikovať ukazovateľ vypúšťania odpadových vôd, čo vedie k nedostatočnému odhadu vypúšťania odpadu. Výhody boli vypočítané na základe nákladov na sanáciu pláží od odpadu, čo vedie k možnému podhodnoteniu nákladov.

Existujú obmedzenia týkajúce sa údajov o objemoch vyloženia odpadu. Aj keď na posúdenie objemov vyloženia odpadu bola použitá vzorka prístavov, ktorá je reprezentatívna z hľadiska veľkosti a geografického umiestnenia, zvolené prístavy nie sú nevyhnutne reprezentatívne z hľadiska vyloženia odpadu. Výsledkom je nedostatočná spoľahlivosť extrapolovaných objemov vyloženia odpadu na úrovni EÚ.

Náklady na používanie prístavných zberných zariadení často neboli sprístupnené. Existujú preto obmedzenia v posudzovaní najväčšieho nákladového faktora, nákladov na vyloženie, zber a spracovanie odpadu.

Objem vypustenia do mora, ako aj vyloženia odpadu boli použité v hodnotení nákladov/prínosu, ktoré preto poskytuje len naznačenie vzťahu medzi nákladmi a prospechom, ale nie spoľahlivý výpočet vyskytujúcich sa nákladov a prospechu.

V súvislosti s administratívnou záťažou umožnili kvalitatívne údaje z dotazníkov, rozhovorov a správ identifikáciu faktorov, ktoré vedú k administratívnej záťaži, ale kvantitatívne údaje chýbajú na účel posúdenia rozsahu záťaže.

4. Ďalšie opatrenia

Komisia plánuje dvojetapový prístup v reakcii na identifikované problémy: 1. krátkodobá/strednodobá reakcia, najmä prostredníctvom právne nezáväzných opatrení a 2. dlhodobejšia reakcia prostredníctvom úplného legislatívneho preskúmania smernice.

4.1. Krátkodobé/strednodobé opatrenia

V krátkodobom až strednodobom horizonte sa uvažuje o niekoľkých opatreniach. Patrí k nim preskúmanie oznamu o odpade, ktorý je obsiahnutý v prílohe II k smernici, vypracovanie súboru interpretačných usmernení, ako aj k ďalšieho rozvoja informačného a monitorovacieho systému v rámci celej EÚ.

4.1.1 Revízia prílohy II k smernici (oznámenie o odpade)

Na riešenie chýbajúcich údajov o skutočnom vyložení odpadu v prístavných zberných zariadeniach, ako aj zastaraných kategórií obsiahnutých vo formulári oznámenia o odpade bola prijatá smernica Komisie na účel zmeny prílohy II k smernici PRF 22 . Toto opatrenie je založené na článku 15 smernice, ktorým sa umožňuje zmena príloh k smernici na účel dosiahnutia súladu s opatreniami IMO, pokiaľ táto zmena nerozšíri rozsah pôsobnosti smernice. Cieľom tejto revízie bolo dosiahnuť súlad prílohy II s najnovšími zmenami v prílohe V k dohovoru MARPOL, ktorou sa zaviedla nová kategorizácia odpadu, a začleniť informácie o druhoch a množstvách vyloženého odpadu. Treba však uviesť, že úplné zosúladenie s dohovorom MARPOL je možné len prostredníctvom legislatívnej revízie, pretože by si to vyžiadalo zmenu určitých vymedzení pojmov v smernici.

4.1.2 Vypracovanie výkladových usmernení

V záujme riešenia rozdielov vo výklade a vykonávaní hlavných ustanovení smernice Komisia vypracúva určité usmernenia o výklade smernice PRF. V týchto usmerneniach Komisia určí svoje stanoviská k tomu, ako by sa mali vykonávať určité koncepcie a povinnosti v smernici. Usmernenia by sa vzťahovali najmä na adekvátnosť prístavných zberných zariadení (článok 4); vývoj a monitorovanie plánov zberu a spracovania odpadu (článok 5); výkon a presadzovanie povinného vyloženia lodného odpadu (článok 7 a článok 11) ako aj uplatňovanie výnimiek (článok 9) 23 .

4.1.3 Vývoj spoločného informačného a monitorovacieho systému

V záujme dosiahnutia účinnej výmeny informácií medzi orgánmi členských štátov a umožnenia riadneho monitorovania a presadzovania smernice Komisia požiadala agentúru EMSA, aby ďalej rozvíjala systém, ktorý sa vyžaduje článkom 12 ods. 3 smernice, pričom bude v maximálnej možnej miere stavať na existujúcich databázach, ktoré sa používajú na tento účel. Týka sa to ďalšieho začlenenia podávania správ do systému SafeSeaNet (SSN), ako aj vývoja samostatného modulu pre inšpekcie PRF v rámci systému THETIS (The Port State Control information system) a prepojenia tohto modulu so SSN. Očakáva sa, že informácie, ktoré budú sprístupnené prostredníctvom revidovaného oznámenia o odpade v prílohe II (pozri vyššie), zjednodušia prevádzku systému a zvýšia účinnosť monitorovania smernice.

4.2 Legislatívna revízia smernice

Niektoré nedostatky zistené v hodnotení smernice je možné riešiť len legislatívnym návrhom.

V tomto smere začala Komisia postup vykonávania hodnotenia vplyvu, v rámci ktorého sa budú analyzovať a merať rôzne možnosti tohto návrhu.

(1)

Ú. v. EÚ L 332, 28.12.2000, s. 81.

(2)

COM(2009) 8, „Strategické ciele a odporúčania pre politiku EÚ v oblasti námornej dopravy do roku 2018“: http://eur-lex.europa.eu/procedure/SK/197854 .

(3)

COM(2015) „Kruh sa uzatvára – Akčný plán pre obehové hospodárstvo EÚ“: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/sk/TXT/?uri=CELEX:52015DC0614 oddiel 5.1 sa týka plánovanej revízie smernice 2000/59/ES a toho, ako by sa mala riešiť otázka morského odpadu z lodí.

(4)

Rozhodnutie č. 1386/2013/EÚ z 20. novembra 2013, EÚ takisto prijala medzinárodné záväzky na obmedzenie morského odpadu, ref.: Konferencia Rio+20 a plnenie cieľov udržateľného rozvoja.

(5)

t. j. zmluvné strany dohovoru MARPOL: 152 štátov, ktoré predstavujú 99,2 % svetovej tonáže.

(6)

Správy o stave vykonávania smernice 2000/59/ES, ktoré predložili členské štáty v roku 2006.

(7)

Správy o seminároch sa nachádzajú na tejto stránke: http://www.emsa.europa.eu/implementation-tasks/environment/port-waste-reception-facilities.html .

(8)

Horizontálna hodnotiaca práva – smernica o prístavných zberných zariadeniach (smernica 2000/59/ES), EMSA, 2010, http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/consultations/doc/prf/emsa-report.pdf .

(9)

Hodnotenie ex post smernice 2000/59/ES o prístavných zberných zariadeniach na lodný odpad a zvyšky nákladu, záverečná správa (Panteia/PwC, máj 2015) dostupná na: http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2015-ex-post-evaluation-of-dir-2000-59-ec.pdf .

(10)

GESAMP 2007, správa č. 75: Odhadované množstvo oleja, ktoré sa dostane do morského prostredia v dôsledku činností na mori.

(11)

Butt, N. 2007, „Vplyv odpadu z výletných lodí na domovské prístavy a prístavy zastavenia: Námorná politika 31 (Marine policy 31).

(12)

webová lokalita GR ENV, EK: http://ec.europa.eu/environment/marine/good-environmental-status/decsriptor-10/index_en.htm.

(13)

EMSA (2010) Horizontálna hodnotiaca práva – smernica o prístavných zberných zariadeniach (smernica 2000/59/ES); EMSA (2012), Štúdia o vyložení lodného odpadu a zvyškov nákladu (Ramboll).

(14)

Odhadované náklady na sanáciu dosiahli 297,0 milióna EUR.

(15)

Odhadované náklady na vykonávanie dosiahli približne 226,0 milióna EUR.

(16)

Pozri: http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2015-ex-post-evaluation-of-dir-2000-59-ec.pdf s . 70 ++

(17)

Podľa štúdií agentúry EMSA v 55 % členských štátoch neboli vypracované alebo realizované plány zberu a spracovania odpadu najmä v rybárskych a rekreačných prístavoch a v menšom počte v malých komerčných prístavoch.

(18)

Smernica 1999/32/ES bola zmenená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2012/33/EÚ z 21. novembra 2012.

(19)

V rámcovej smernici EÚ o odpade sa stanovuje, že v právnych predpisoch a politike členských štátov EÚ v oblasti odpadu sa musí uplatňovať hierarchia odpadového hospodárstva, podľa ktorej má zabránenie odpadu a následne opakované použitie a recyklácia prednosť pred zhodnocovaním a likvidáciou.

(20)

Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/16/ES o štátnej prístavnej kontrole (Ú. v. EÚ L 131, 28.5.2009, s. 57).

(21)

Ako sa stanovuje aj v oznámení Komisie: Prístavy: motor rastu (COM(2013) 295), ako aj v sprievodnom návrhu nariadenia, ktorým sa stanovuje rámec pre prístup na trh s prístavnými službami a finančná transparentnosť prístavov (COM(2013) 296).

(22)

Smernica Komisie (EÚ) 2015/2087 z 18. novembra 2015, ktorou sa mení príloha II k smernici 2000/59/ES, Ú. v. EÚ L 302, 19.11.2015, s. 99.

(23)

EMSA bude paralelne poskytovať dodatočné technické usmernenia a najlepšie postupy vyvinuté v členských štátoch pri uplatňovaní tejto smernice, a to v rámci „technických odporúčaní k smernici 2000/59/ES o prístavných zberných zariadeniach na lodný odpad a zvyšky nákladu“.