PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa preskúmavajú ciele uvedené v smernici 2008/98/ES o odpade, smernici 94/62/ES o obaloch a odpadoch z obalov a smernici 1999/31/ES o skládkach odpadov a ktorou sa mení smernica 2000/53/ES o vozidlách po dobe životnosti, smernica 2006/66/ES o batériách a akumulátoroch a použitých batériách a akumulátoroch a smernica 2012/19/EÚ o odpade z elektrických a elektronických zariadení /* SWD/2014/0208 final */
1.
Vymedzenie problému
Hoci sa nakladanie s odpadom v EÚ
naďalej zlepšuje, hospodárstvo EÚ v súčasnosti stráca významné
množstvo potenciálnych druhotných surovín. Celková produkcia odpadu v EÚ
dosiahla v roku 2010 úroveň 2 520 miliónov ton.
Z tohto celkového množstva sa iba obmedzená časť (36 %)
recyklovala, zvyšok bol uložený na skládky alebo spálený, pričom približne
600 miliónov ton sa mohlo recyklovať alebo opätovne použiť. EÚ
teda prichádza o významné možnosti zvyšovať efektívnosť využívania
zdrojov a vytvárať obehové hospodárstvo, dosahovať rast a
vytvárať pracovné miesta, prijímať nákladovo efektívne opatrenia
na zníženie emisií skleníkových plynov a znižovať svoju
závislosť od dovážaných surovín. Bez nových iniciatív na zlepšenie nakladania
s odpadom bude EÚ v nadchádzajúcich rokoch ďalej strácať
veľké množstvo cenných zdrojov. Bez jasnej strednodobej perspektívy,
ktorej súčasťou je aj stanovenie cieľov, EÚ riskuje nárast
investícií do nepružných veľkých projektov zameraných na spracovávanie
„zvyškového“ odpadu, čo môže byť prekážkou v jej dlhodobom úsilí
o zvýšenie efektívnosti využívania zdrojov. Šírenie najlepších postupov medzi
členskými štátmi bude naďalej obmedzené a hospodárske podmienky
nebudú slúžiť ako dostatočný stimul na predchádzanie vzniku odpadu,
jeho opätovné používanie alebo recykláciu, v dôsledku čoho budú medzi
jednotlivými členskými štátmi naďalej existovať výrazné rozdiely,
pokiaľ ide o výsledky v oblasti nakladania s odpadom. Okrem toho
kvalita základných nástrojov monitorovania, ako je štatistika tvorby odpadu
a nakladania s ním, naďalej nebude dosahovať optimálnu
úroveň, pričom mnohé povinnosti týkajúce sa podávania správ zostanú
komplikované a málo prínosné.
2.
Analýza subsidiarity
Návrh je priamym príspevkom k stratégii
Európa 2020, a najmä k jej hlavnej iniciatíve Európa efektívne využívajúca zdroje. Je úzko spätý
s Plánom pre Európu efektívne využívajúcu zdroje a s iniciatívou v oblasti surovín.
Návrh je tiež priamou odpoveďou na spoločné ambície EÚ
v environmentálnej oblasti a v oblasti nakladania
s odpadom, ktoré sú zakotvené v siedmom environmentálnom akčnom programe. Právomoci Únie prijímať
opatrenia v oblasti odpadového hospodárstva vyplývajú
z článku 191 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, ktorý sa
týka ochrany životného prostredia, podľa ktorého politika Únie
v oblasti životného prostredia prispieva okrem iného k ochrane
a zlepšovaniu kvality životného prostredia, ochrane ľudského zdravia,
rozvážnemu a racionálnemu využívaniu prírodných zdrojov a boju proti
zmene klímy. Presnejšie povedané, návrh je reakciou na
osobitné ustanovenia o preskúmaní uvedené v troch právnych predpisoch
EÚ o odpade (v rámcovej smernici o odpade, smernici o skládkach
odpadov a smernici o obaloch a odpadoch z obalov), podľa ktorých sa od Komisie vyžaduje,
aby preskúmala existujúce ciele v oblasti odpadového hospodárstva. Zo
skúseností z minulosti vyplýva, že ciele a úlohy v oblasti
odpadového hospodárstva pre celú EÚ sú kľúčovým impulzom na zlepšenie
nakladania so zdrojmi a odpadom v prevažnej väčšine členských
štátov. Spoločné ciele a úlohy zároveň pomáhajú zlepšovať
fungovanie trhu s odpadom v EÚ napríklad tak, že poskytujú usmernenia
pri rozhodovaní o investíciách, zabezpečujú spoluprácu medzi členskými
štátmi a istú harmonizáciu vnútroštátnych systémov zodpovednosti výrobcu.
Ciele na úrovni EÚ sú potrebné aj na vytváranie minimálnej miery pre priemysel
v EÚ na investície do nových postupov recyklovania. Návrh sa zaoberá riešením environmentálnych
problémov s nadnárodným významom vrátane vplyvu nevhodného nakladania
s odpadom na emisie skleníkových plynov, znečistenie ovzdušia
a odhadzovanie odpadu, najmä v morskom prostredí.
3.
Ciele
Hlavným všeobecným cieľom návrhu je
zabezpečiť efektívne opätovné využitie, recyklovanie a navrátenie
hodnotného materiálu obsiahnutého v odpade do európskeho hospodárstva,
t. j. pomôcť dosiahnuť pokrok v smerovaní k obehovému
hospodárstvu, v ktorom sa odpad postupne využíva ako zdroj a kde
vznikajú nové hospodárske príležitosti a pracovné miesta. Konkrétne ciele návrhu sú: ·
zjednodušiť právne predpisy EÚ
o odpade vyjasnením a zjednodušením metód,
ktorými sa hodnotí plnenie cieľov, úpravou a sprehľadnením
vymedzenia základných pojmov, posilnením konzistentnosti pri stanovovaní
cieľov, odstránením zastaraných požiadaviek a zjednodušením
povinností podávania správ; ·
zlepšiť monitorovanie zvýšením kvality štatistických údajov o odpade predovšetkým
v súvislosti s plnením cieľov a predvídaním možných
problémov pri vykonávaní opatrení pomocou postupu včasného varovania; ·
zabezpečiť optimálne nakladanie
s odpadom vo všetkých členských štátoch
podporou šírenia osvedčených postupov a kľúčových
nástrojov, akými sú hospodárske nástroje a zaistením minimálnej úrovne
harmonizácie systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcu; ·
stanoviť strednodobé ciele v oblasti
odpadov v súlade s ambíciami EÚ, pokiaľ ide o efektívne
využívanie zdrojov a prístup k surovinám. Navrhované operačné ciele sú odrazom snáh,
ktoré sa premietli do siedmeho environmentálneho akčného programu EÚ
nedávno prijatého Radou a Parlamentom:
vytváranie
odpadu by sa malo obmedziť a oddeliť od vývoja HDP,
opätovné
využívanie a recyklovanie odpadu by malo dosiahnuť najvyššiu
uskutočniteľnú úroveň,
spaľovanie
by sa malo obmedziť na odpad, ktorý nie je recyklovateľný,
postupne
by sa malo zastaviť skládkovanie zhodnotiteľného odpad,
množstvo
morského odpadu by sa malo výrazne znížiť. Uvedené ciele zjednodušiť právne predpisy
a znížiť regulačné zaťaženie (aj malých a stredných
podnikov – MSP), ako aj zabezpečiť, aby stanovené úlohy zodpovedali
účelu, sú v úplnom súlade s úsilím Komisie zaistiť
regulačnú vhodnosť. V návrhu sa navyše dôsledne
zohľadňujú zistenia kontroly vhodnosti (hodnotenie ex post)
piatich smerníc EÚ týkajúcich sa rôznych druhov odpadu (vrátane smernice
o obaloch a odpadoch z obalov), ktoré boli vykonané súbežne
s preskúmaním cieľov EÚ v oblasti nakladania s odpadom.
4.
Možnosti politiky
Na
základe hĺbkovej analýzy toho, čo bolo v minulosti úspešné
a čo nie, a po rozsiahlej konzultácii so zainteresovanými
stranami boli na podrobnejšiu analýzu ponechané tieto tri možnosti
(a súbor čiastkových možností a osobitných opatrení): Možnosť č. 1
– zabezpečenie úplného uplatňovania: • žiadne
dodatočné opatrenia EÚ okrem podpory súladu s predpismi Možnosť č. 2
– zjednodušenie, zlepšené monitorovanie, rozširovanie osvedčených
postupov: •
zosúladiť vymedzenie základných pojmov
(napríklad „recyklácia“ a „opätovné použitie“) a odstrániť zastarané
požiadavky •
zjednodušiť metódy hodnotenia (mať iba
jednu metódu na hodnotenie množstva odpadu z domácnosti a podobného
odpadu) a povinnosti podávania správ •
na vnútroštátnej úrovni vytvoriť registre
zberu odpadu a nakladania s ním a vyžadovať overovanie
kľúčových údajov a štatistík treťou stranou •
zaviesť postup včasného varovania
s cieľom monitorovať výsledky členských štátov
a v prípade potreby požadovať včasné nápravné opatrenia •
stanoviť minimálne podmienky pre prevádzku
systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcu Možnosť č. 3
– aktualizácia cieľov EÚ: Súčasné
výsledky najúspešnejších členských štátov a obdobia, ktoré
potrebovali na dosiahnutie daných cieľov, sa zohľadňovali pri
navrhovaní realistických úloh a termínov pre všetky členské štáty
tak, aby sa zároveň splnili hlavné ciele siedmeho environmentálneho
akčného programu. Možnosť č. 3.1 –
zvýšenie cieľa pre recykláciu/opätovné použitie komunálneho odpadu:
nízka úroveň: cieľ 60 % opätovného
použitia/recyklácie v roku 2030; 50 % v roku 2025
vysoká úroveň: 70 % opätovného
použitia/recyklácie v roku 2030; 60 % v roku 2025 Možnosť č. 3.2 –
zvýšenie cieľa pre recykláciu/opätovné použitie odpadu z obalov:
zvýšené ciele podľa materiálov na roky 2020 až
2030 (80 % celkového opätovného použitia/recyklácie)
variant: osobitný samostatný cieľ pre
neželezné kovy (delenie kovov) Možnosť č. 3.3 –
postupné ukončenie skládkovania zhodnotiteľného komunálneho odpadu:
do roku 2025 zaviesť zákaz pre
plasty/papier/sklo/kovy (maximálne 25 % skládkovania), do roku 2030
zaviesť celkový zákaz (maximálne 5 % skládkovania) Možnosť č. 3.4 –
kombinácia možností č. 3.1, 3.2 a 3.3: Možnosť č. 3.5 – rovnaká
ako možnosť č. 3.4 s rozličnými termínmi pre
rôzne skupiny krajín Možnosť č. 3.6 – rovnaká
ako možnosť č. 3.4 s kratším termínom pre všetky
členské štáty s možnosťou časových odchýlok pre niektoré
z nich Možnosť č. 3.7 – rovnaká
ako možnosť č. 3.4 s rozšírením zákazu skládkovania na
všetok odpad podobný komunálnemu odpadu
5.
Posúdenie vplyvov
Vplyv
vybraných možností politiky súvisí s týmito základnými aspektmi:
Náklady
a úspory
zlepšeného zberu a spracovania odpadu (napríklad viac opätovného
použitia a recyklácie). V záujme zvýšenia miery recyklácie sa
časom budú musieť vyvinúť systémy zberu odpadu, napríklad
bude potrebné prejsť od systémov prinášania odpadu k systémom jeho
podomového zberu. Dodatočné investičné náklady, ktoré si to vyžiada,
budú postupne klesať vzhľadom na skutočnosť, že
náklady na zber a spracovanie zmiešaného zvyškového odpadu by sa mali
znižovať, kým príjmy z recyklovaných materiálov by sa mali
zvyšovať.
Prínosy
súvisiace
s väčšou dostupnosťou (druhotných) surovín, čím
sa zmierni riziko rastu cien prvotných surovín, ktorému bude priemysel EÚ
v budúcnosti pravdepodobne čeliť.
Prínosy
vyplývajúce z posilnenia
možností zhodnocovania a recyklovania odpadu na vnútornom trhu EÚ
(lepšie využitie existujúcej a rozvoj novej, inovatívnej
infraštruktúry pre spracovanie odpadu, čo podporí odvetvie nakladania
s odpadom v EÚ).
Náklady
a prínosy súvisiace
s lepším monitorovaním, nižším administratívnym zaťažením
a zjednodušením.
Vytváranie
pracovných miest vďaka
skutočnosti, že vyššie úrovne hierarchie odpadového hospodárstva
(vrátane separovaného zberu, opätovného použitia a recyklácie) sú
náročnejšie na pracovnú silu než zneškodňovanie
a spaľovanie odpadu.
Prínosy
z hľadiska spoločenskej prijateľnosti. Infraštruktúra
potrebná na opätovné použitie a recykláciu odpadu je vo všeobecnosti
spoločensky prijateľnejšia než zariadenia na zneškodňovanie
a spaľovanie odpadu.
Kladný
vplyv na životné prostredie, priamy (lepšie nakladanie
s odpadom, znížená miera odhadzovania odpadkov, a to aj
v morskom prostredí) aj nepriamy (nižšia úroveň emisií
skleníkových plynov a znečistenia ovzdušia vďaka menej
intenzívnemu používaniu prvotných surovín a energie), čo bude mať
pozitívny vplyv na zdravie ľudí.
Kým
viaceré z týchto vplyvov (najmä tie, ktoré sa týkajú lepšieho zberu
odpadu, prínosu pre životné prostredie a vytvárania pracovných miest) sa
dajú kvantifikovať a finančne vyjadriť, iné aspekty sa dajú
opísať iba kvalitatívne (napríklad znížená závislosť od dovážaných
surovín). Zatiaľ
čo vplyvy vyplývajúce z možnosti č. 1 (úplné
uplatňovanie) sa posudzovali v porovnaní so scenárom zachovania
súčasného stavu, pri identifikovaní vplyvov možností č. 2
a 3 sa počítalo s úplným uplatňovaním ako východiskovým bodom. Možnosť č. 1
– úplné uplatňovanie platných právnych predpisov Čisté
ročné náklady (vyššie náklady na zber/spracovanie mínus environmentálne
prínosy) sa pri tejto možnosti odhadujú na 1,5 miliardy EUR do roku
2020, s postupným poklesom na menej ako 600 miliónov EUR do roku
2035 pre všetky krajiny EÚ-28. Odhadovaný nárast priamej zamestnanosti
predstavuje 36 761 ekvivalentov plného
pracovného času (full-time equivalent, FTE). Možnosť č. 2
– zjednodušenie, zlepšené monitorovanie,
rozširovanie najlepších postupov Kým
zvýšenie kvality štatistických údajov, napríklad prostredníctvom registrov na
vnútroštátnej úrovni, si bude od niektorých členských štátov
vyžadovať zvýšené úsilie, zároveň to pomôže znížiť náklady na
podávanie správ. Navrhovaný systém včasného varovania
si bude vyžadovať úsilie Komisie aj členských štátov, ale
v ďalšom štádiu môže znížiť potrebu konaní o porušení
povinnosti, keďže sa ním bude predchádzať neprimeraným investíciám.
Výrazné zjednodušenie požiadaviek na podávanie správ, ktoré musia plniť
členské štáty, povedie k úsporám nákladov, ktoré sa môžu použiť
na pokrytie čistých nákladov spojených s opatreniami na zlepšenie
monitorovania. Napokon, stanovenie minimálnych podmienok pre prevádzku systémov
rozšírenej zodpovednosti výrobcu okrem iného zvýši ich nákladovú
efektívnosť. Možnosť č. 3
– aktualizácia cieľov EÚ V tabuľke
sú zhrnuté hlavné vplyvy rôznych čiastkových možností v rámci základnej
možnosti č. 3 opísanej v oddiele 4 na obdobie rokov
2014 až 2030. Ako vyplýva z tabuľky, kombinácia čiastkových
možností č. 3.1, 3.2 a 3.3 (t. j. čiastkové možnosti č. 3.4 až 3.7)
poskytuje najvyšší pomer nákladov a prínosov, pričom vedie
v tvorbe viacerých pracovných miest a rozsiahlejšiemu znižovaniu
emisií skleníkových plynov (ESP): Možnosť || Finančné náklady (NPV 2014 – 2030), v mld. EUR (1) || Externé náklady (NPV 2014 – 2030) v mld. EUR (2) || Čisté spoločenské náklady (1+2) || Pracovné miesta (FTE v roku 2030) || ESP v mil. ton CO2eq (2030) || ESP v mil. ton CO2eq (2014 – 2030) Možnosť č. 3.1 – nízka || – 3,73 || – 3,96 || – 7,69 || 78 519 || – 23 || – 107 Možnosť č. 3.1 – vysoká || – 8,41 || – 8,49 || – 16,91 || 137 585 || – 39 || – 214 Možnosť č. 3.2 || – 11,2 || – 8,45 || – 19,66 || 107 725 || – 20 || – 183 Možnosť č. 3.2 – delenie kovov || – 13,48 || – 10,05 || – 23,53 || 107 643 || – 24 || – 250 Možnosť č. 3.3 || 5,64 || – 0,65 || 4,99 || 46 165 || – 13 || – 49 Možnosť č. 3.4 || – 12,65 || – 13 || – 25,65 || 177 637 || – 44 || – 308 (1) Možnosť č. 3.5 a 3.6 || – 13,62 || – 13,58 || – 27,2 || 177 628 || – 44 || – 320 (2) Možnosť č. 3.7 || – 10,7 || – 18,3 || – 29 || || – 62 || – 443 Poznámka: Záporná hodnota nákladov
znamená prínos. Na základe predchádzajúcich skúseností členských štátov, ktoré v danej oblasti
dosiahli najvýznamnejší pokrok, poskytujú možnosti č. 3.4 až 3.7 jasnú perspektívu v oblasti
nakladania s odpadom v EÚ: postupne sa zavádzajú obmedzenia
skládkovania odpadu, súbežne s tým sa postupne zvyšujú ciele
v oblasti recyklácie, čo pomáha predchádzať vzniku nadmerných
kapacít zariadení na spracovávanie zvyškového odpadu, ako sú spaľovne
alebo iné málo výkonné zariadenia. V porovnaní s možnosťou úplného
uplatňovania platných právnych predpisov vedú možnosti č. 3.4 až 3.7 aj k ďalšiemu znižovaniu
množstva morského odpadu o 7 %
do roku 2020 a o 23 % do roku 2030. Dodatočné úspory
vyplývajúce zo zníženého prílevu morského odpadu sa odhadujú na
136 miliónov EUR do roku 2030, najmä v dôsledku poklesu potreby
čistenia pláží a predchádzania poškodeniam rybárskych plavidiel
a ich vybavenia.
6.
Porovnanie možností
V tabuľke
je uvedený súhrn relatívnych prínosov každej možnosti k hlavným
cieľom, ktoré sú opísané v oddiele 3. Na ich základe je možné
dospieť k týmto záverom:
Možnosť č. 2
by bola užitočná na podporu plnenia existujúcich cieľov, ale je
zjavne nevyhnutná, ak by sa zaviedli navrhované nové ciele. Opatrenia
navrhované v rámci možnosti č. 2 prispievajú k väčšine
stanovených cieľov a treba ich vnímať ako sprievodné
opatrenia na zlepšenie súladu s právnymi predpismi a plnenia
cieľov.
Možnosti
č. 3.1, 3.2 a 3.3 izolovane neprinesú najlepšie výsledky
z hľadiska konzistentnosti medzi navrhovanými
cieľmi a pomerom nákladov a prínosov. Možnosť č. 3.4
s rozšíreným zákazom skládkovania (t. j. možnosť
č. 3.7) sa zdá byť najatraktívnejšia.
Možnosť
č. 3.4 sa nedá jednoznačne uprednostniť pred
možnosťami č. 3.5 a 3.6: stanovenie diferencovaných
cieľov pre členské štáty vedie k zvýšenej čistej
súčasnej hodnote, keďže prínosy zlepšeného nakladania
s odpadom niektoré členské štáty pocítia rýchlejšie, ale
komplikujú sa tým právne predpisy.
|| Cieľ 1 – zjednodušenie || Cieľ 2 – zlepšenie monitorovania || Cieľ 3 – rozširovanie osvedčených postupov || Cieľ 4 – efektívne využívanie zdrojov Možnosť č. 1 || 0 || 0 || 0 || 0 Možnosť č. 2 || + + + || + + + || + + || + Možnosť č. 3 Možnosť č. 3.1 – nízka Možnosť č. 3.1 – vysoká Možnosť č. 3.2 Možnosť č. 3.3 Možnosť č. 3.4 Možnosť č. 3.5 Možnosť č. 3.6 Možnosť č. 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + Preto sa navrhuje kombinácia
možností č. 2 a 3.7. V porovnaní s úplným uplatňovaním platných
právnych predpisov
(možnosť č. 1) prinesie táto kombinácia viaceré výhody:
zníženie administratívneho zaťaženia,
najmä pre MSP, zjednodušenie a lepšie vykonávanie vrátane udržiavania
cieľov v súlade s účelom;
vytváranie pracovných miest – do roku 2030 by
mohlo vzniknúť viac ako 180 000 priamych pracovných miest,
pričom väčšina z nich sa nedá presunúť mimo EÚ;
zníženie emisií skleníkových plynov –
v rokoch 2014 až 2030 by mohlo ubudnúť približne
443 miliónov ton;
do hospodárstva sa vrátia druhotné suroviny –
objem recyklovaného komunálneho odpadu a odpadu z obalov sa
oproti roku 2011 viac ako zdvojnásobí. Navrhované opatrenia budú
slúžiť ako katalyzátor plnenia všetkých cieľov EÚ, čo
prispeje k tomu, že takéto druhotné suroviny pokryjú 10 % až
40 % (v závislosti od materiálu) celkového dopytu EÚ po
surovinách;
kladný vplyv odvetví odpadového a
recyklačného hospodárstva EÚ na konkurencieschopnosť, ako aj na
spracovateľský priemysel EÚ (lepšie systémy rozšírenej
zodpovednosti výrobcu, zníženie rizika v súvislosti s prístupom
k surovinám a ich cenami);
množstvo morského odpadu klesne o 7 %
do roku 2020 a o 24 % do roku 2030.
Členské štáty a prevádzkovatelia zariadení
odpadového hospodárstva dostanú prostredníctvom navrhovaných strednodobých
cieľov jasný signál, takže nové stratégie a investície sa budú
môcť prispôsobiť včas a s potrebnou istotou. Ako
vyplýva z nadobudnutých skúseností, zlepšenie nakladania s komunálnym
odpadom a odpadom z obalov popri zákaze skládkovania pôsobí ako
katalyzátor nakladania so všetkými ostatnými druhmi odpadu.
7.
Monitorovanie a hodnotenie
Väčšinu
štatistických údajov týkajúcich sa vytvárania a spracovávania odpadu
(recyklácie, zhodnocovania, skládkovania) už členské štáty zbierajú
a posielajú Komisii (Eurostat/GR ENV). Nenavrhujú sa žiadne nové ciele,
existujúce ciele sa budú aktualizovať a objasňovať,
pričom sa niektoré zastarané ciele zrušia. S podporou Európskej environmentálnej agentúry
sa bude v trojročných intervaloch zisťovať
„vzdialenosť od cieľového stavu“ na základe najaktuálnejších
dostupných štatistických údajov a plánovaných údajov, predovšetkým
v súvislosti s navrhovaným postupom včasného varovania. Agentúra
má tiež v úmysle pravidelne aktualizovať svoje hodnotenie ex ante
(model) a hodnotenie ex post týkajúce sa výsledkov
členských štátov v oblasti nakladania s komunálnym odpadom.
V budúcnosti môžu vzniknúť aj ďalšie druhy ukazovateľov,
ako napríklad potenciálna hodnota tonáže odpadu, ktorého úbytok zaznamenalo
hospodárstvo EÚ za každý rok alebo využívanie druhotných surovín vo výrobkoch
a na trhu.