PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o kolektívnom riadení autorských a s nimi súvisiacich práv, ako aj o multiteritoriálnom udeľovaní licencií na hudobné diela s cieľom ich online využívania na vnútornom trhu /* SWD/2012/0205 final */
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh smernice Európskeho parlamentu a
Rady o kolektívnom riadení autorských a s nimi
súvisiacich práv, ako aj o multiteritoriálnom udeľovaní licencií na
hudobné diela s cieľom ich online využívania na vnútornom trhu 1. Úvod Kreatívne odvetvia významne prispievajú k HDP,
zamestnanosti a rastu v EÚ. Distribúcia tovarov a služieb chránených autorským
právom (napr. kníh, filmov, hudobných nahrávok) si vyžaduje udeľovanie
licencií od rôznych nositeľov práv (napr. autorov, interpretov,
producentov). V oblasti zjednodušovania udeľovania týchto licencií sú
často veľmi dôležité organizácie kolektívnej správy, a to najmä
vtedy, ak priame udeľovanie licencií od nositeľov práv nie je uskutočniteľné
alebo praktické. Aj z pohľadu mnohých komerčných
používateľov, či už pôsobia v tradičných (ako je napr.
rozhlasové a televízne vysielanie, káblová retransmisia) alebo nových
formách využívania (ako je napr. preberanie, služby vysielania cez internet),
je úloha organizácií kolektívnej správy veľmi dôležitá. Okrem toho plnia
kľúčovú úlohu v oblasti ochrany a podpory rozmanitosti
kultúrnych prejavov, pretože umožňujú najmenším a menej populárnym
repertoárom prístup na trh. Kolektívna správa práv má rozmer jednotného
trhu. Aj keď organizácie kolektívnej správy udeľujú licencie
obmedzené na vlastné územie, ich licencie zvyčajne pokrývajú práva
domácich nositeľov práv aj nositeľov práv z iných členských
štátov. V prípade online využívania sa od organizácií kolektívnej správy
často žiada, aby udelili licencie, ktoré sa vzťahujú na niekoľko
členských štátov alebo na všetky členské štáty. Miera, v ktorej sa rôzni nositelia práv
a odvetvia spoliehajú na kolektívnu správu, je odlišná a vo
veľkej miere závisí od preferencie nositeľov práv a od potrieb
a postupov v rôznych odvetviach. Na kolektívnu správu sa najviac
spoliehajú autori, najmä autori hudobných diel (skladatelia a textári). 2. Vymedzenie problému V posúdení vplyvu sa identifikujú dva
problémy: problémy týkajúce sa fungovania organizácií kolektívnej správy vo
všeobecnosti (bez ohľadu na kategóriu nositeľov práv, ktorú
zastupujú, alebo kategóriu práv, ktorú spravujú) a problémy špecifické pre
ponuku multiteritoriálnych licencií na online využívanie hudobných diel. Tieto
problémy sú navzájom prepojené, pretože problémy s udeľovaním licencií sa
vo veľkej miere odvíjajú od neschopnosti nositeľov práv dostať
sa k informáciám a vykonávať skutočnú kontrolu nad určitými
organizáciami. V tomto zmysle nemožno druhý problém (udeľovanie
licencií) vyriešiť bez riešenia prvého problému. 2.1. Všeobecné fungovanie
organizácií kolektívnej správy V uplynulých rokoch bolo prijaté významné
acquis v oblasti autorského práva, ktoré umožňuje
zjednodušenie fungovania jednotného trhu. V tomto acquis sa rieši takmer
výhradne vymedzenie práv, obmedzenia, výnimky a s nimi súvisiace
ustanovenia. V smerniciach o autorskom práve je veľmi málo
ustanovení týkajúcich sa správy práv; v žiadnej smernici sa nestanovuje
rámec fungovania organizácií kolektívnej správy. Prostredníctvom Súdneho dvora
Európskej únie a rozhodnutí Komisie na základe právnych predpisov
o hospodárskej súťaži sa vyvinuli dôležité zásady týkajúce sa ich
správy a transparentnosti, ale tieto zásady sa v EÚ neuplatňujú
jednotne a správne. Prístup k regulovaniu kolektívnej správy
riadenia práv sa medzi členskými štátmi líši a za uplynulé roky sa
nazhromaždili dôkazy, ktoré naznačujú, že kontroly a rovnováhy vo
fungovaní niekoľkých organizácií kolektívnej správy sú nedostatočné.
Nositelia práv vrátane zahraničných nositeľov práv nie sú plne
informovaní o činnostiach svojich organizácií kolektívnej správy
a nemôžu nad nimi vykonávať zmysluplnú kontrolu, najmä pokiaľ
ide o výber autorských honorárov, nakladanie s nimi a ich
rozdeľovanie . Preukázala sa aj slabá finančná správa určitých
organizácií; autorské honoráre splatné nositeľom práv sa zhromažďujú
s nedostatočným dohľadom a/alebo sa s nimi nakladá
nesprávne. Mnohé združenia autorov, vydavatelia, komerční používatelia a spotrebitelia,
s ktorými sa konzultovalo, uvádzajú, že sú potrebné špecifické opatrenia
zameriavajúce sa na ich správu a transparentnosť, zatiaľ čo
organizácie kolektívnej správy zastávajú názor, že by stačila sebaregulácia. Pre nositeľov práv znamenajú nedostatočne
konajúce organizácie kolektívnej správy stratené (licenčné) príležitosti
a nadmerné zrážky nákladov z ich príjmov z autorských honorárov.
Pokiaľ ide o používateľov, nedostatočná transparentnosť
a zodpovednosť vedie k službám nižšej kvality a v niektorých
prípadoch k drahšiemu udeľovaniu licencií. 2.2. Ponuka multiteritoriálnych
licencií na online využívanie hudobných diel Poskytovatelia online služieb často
potrebujú zaistiť multiteritoriálne licencie pre súhrnný alebo celý
hudobný repertoár, aby mohli začať poskytovať svoje služby.
V súčasnosti musia kombinovať niekoľko multiteritoriálnych
licencií (od niektorých organizácií kolektívnej správy a zástupcov
hudobných vydavateľstiev) s územnými licenciami (od niektorých
organizácií kolektívnej správy), čo je zložité a často sa tým
obmedzuje územný rozsah online služieb. Niektoré zainteresované strany,
s ktorými sa konzultovalo, vrátane komerčných používateľov,
vydavateľstiev a výrobcov záznamov, sa sťažujú na túto situáciu
a žiadajú zlepšenia v oblasti multiteritoriálneho udeľovania
licencií na online využívanie hudobných diel. Hoci k územnej roztrieštenosti online
poskytovania hudby prispieva niekoľko faktorov vrátane obchodných
rozhodnutí poskytovateľov služieb, postupy udeľovania licencií na autorské
právo pri tom zohrávajú dôležitú úlohu. Udeľovanie licencií týkajúcich sa
práv autorov na online využívanie hudobných diel, najmä so získaním pokrytia
pre celý repertoár („súhrn“), sa pre komerčných používateľov (najmä
malých a nových účastníkov na trhu) ukazuje ako zložité, časovo
náročné a nákladné[1].
Nie je to prispôsobené veľmi rýchlo sa meniacemu trhu. Práve to je
dôležité pre komerčných používateľov, ktorí očakávajú súhrn
repertoárov a zjednodušené vysporiadanie práv a udeľovanie
licencií. Mnohé organizácie nie sú vybavené na to, aby mohli riadiť
multiteritoriálne udeľovanie online licencií, ktoré je náročné
a nákladné (spravovanie repertoáru naprieč viacerými jurisdikciami,
interakcia s veľkými a multiteritoriálnymi poskytovateľmi
služieb a spracúvanie údajov o využívaní generovaných v rôznych
jurisdikciách). Vstup na trh bez požadovanej kapacity a technických
zdrojov vedie k ďalším problémom (ako je nepresné alebo „dvojité“
fakturovanie, výrazné oneskorenia pri fakturácii používateľov
a platbách nositeľom práv). Okrem toho je multiteritoriálne
udeľovanie licencií predmetom právnej neistoty, pokiaľ ide o
uplatňovanie acquis a možnosť organizácií kolektívnej
správy udeľovať licencie vzťahujúce sa na niekoľko krajín
EÚ a/alebo držiteľov licencie usadených v iných členských
štátoch. V dôsledku toho sa niektoré služby môžu
rozhodnúť spustiť len v jednom alebo niekoľkých
členských štátoch, čím sa pripravia o veľkú základňu
spotrebiteľov, ktorú má ponúkať elektronický jednotný trh.
Alternatívne si niektoré služby môžu zvoliť spustenie len na základe
hlavného repertoáru, ktorý je možné zabezpečiť pomocou menšieho
počtu licencií. Malo by to nepriaznivý vplyv na špecializovaný
a miestny repertoár a kultúrnu rozmanitosť. Pre
spotrebiteľov to znamená, že prístup k širokej škále a typom
hudobných služieb v ponuke je v rámci EÚ rozšírený nerovnomerne.
Nositelia práv prichádzajú o zvýšený príjem, ktorý by mohli vygenerovať
spotrebitelia, ktorí pristupujú k ich dielam prostredníctvom nových
služieb a v rámci celého jednotného trhu. 3. Subsidiarita Odôvodnenie
európskej akcie vyplýva z nadnárodnej povahy problému. Vo všetkých
organizáciách kolektívnej správy pochádza významný podiel vybraných poplatkov
zo zahraničného repertoáru, keďže môžu zastupovať práva
zahraničných nositeľov práv. Ochrana záujmov nositeľov práv v EÚ
si vyžaduje, aby boli všetky toky autorských honorárov vrátane
cezhraničných tokov transparentné a zúčtované. Je aj v záujme
komerčných používateľov v rámci EÚ, aby organizácie kolektívnej
správy fungovali efektívne. Možno to dosiahnuť, len ak sa základnými
spoločnými pravidlami bude riešiť výber a rozdeľovanie
autorských honorárov spôsobom, ktorý je v celej EÚ jednotný. Zjednodušenie
udeľovania multiteritoriálnych licencií na používanie hudobných diel
v online službách a súhrn repertoáru je na základe svojej povahy
cezhraničnou záležitosťou a jednoznačne sa dá lepšie
riešiť na úrovni EÚ. Prostredníctvom európskeho rámca by sa malo
zaistiť, aby používatelia, nositelia práv a spotrebitelia mohli
využívať príležitosti, ktoré poskytuje elektronický jednotný trh. 4. Ciele Cieľom iniciatívy je zabezpečiť
príspevok kolektívnej správy práv k rozvoju jednotného trhu
prostredníctvom súvislého a účinného rámca správy
a transparentnosti kolektívnej správy práv a prostredníctvom lepšej
ponuky multiteritoriálnych licencií na hudobné diela. Takto by sa malo
prispieť k zlepšeniu dostupnosti širšej škály kultúrnych tovarov
a služieb pre spotrebiteľov. Komerční používatelia budú
využívať lepšie fungujúce a transparentnejšie organizácie kolektívnej
správy a v online prostredí aj rámec, ktorý umožňuje prístup
k licenciám na poskytovanie hudobných služieb v celej EÚ. Nositelia
práv budú maximalizovať svoje príjmy širokou propagáciou svojich diel.
Kultúrna rozmanitosť sa posilní dostupnosťou veľkého
a rozmanitého repertoáru. V dôsledku toho sa európskym občanom,
a to aj za hranicami, sprístupní viac obsahu a viac služieb. 5. Možnosti politiky v oblasti
transparentnosti a kontroly v organizáciách kolektívnej správy 5.1. Možnosti Analyzovali sa štyri možnosti vrátane možnosti
zachovania nezmeneného stavu. Možnosť A2 (lepšie presadzovanie) by
nezahŕňala žiadny legislatívny zásah a závisela by výhradne od
presadzovania existujúcich vnútroštátnych pravidiel a pravidiel EÚ.
Možnosť A3 (kodifikovanie existujúcich zásad) by zahŕňala
kodifikovanie existujúcich pravidiel EÚ a nazáväzných odporúčaní vydaných
v oblasti kolektívnej správy práv. Možnosť A4 (rámec pre správu a
transparentnosť) by dopĺňala možnosť A3 o pravidlá založené
na zásadách, ktoré by „vyplnili medzery“ a konkrétne by sa prispôsobili povahe
kolektívnej správy práv (ako je transparentnosť finančných operácií a
účasť nositeľov práv na rozhodovacom procese). V čiastkovej
možnosti A4a by sa spájal regulačný zásah so sebareguláciou odvetvia.
Čiastková možnosť A4b by zahŕňala rozsiahlejšiu právnu
úpravu tvoriacu vyčerpávajúci právny rámec pre všetky organizácie
kolektívnej správy v Európe. 5.2. Vplyvy Lepším
presadzovaním by sa zlepšil regulačný dohľad nad organizáciami
kolektívnej správy, ale nedostatky správy by sa vyriešili len v obmedzenom
rozsahu a v dôsledku toho by sa kontrola nositeľov práv nad
organizáciami kolektívnej správy podstatne nezlepšila. Možnosť A3 by bola
účinnejšia, keďže by sa podľa nej zaviedol rámec minimálnej
správy a transparentnosti, ale nezlepšila by sa kvalita hlavných
záležitostí, ako napríklad finančného hospodárenia. Na základe možnosti A4
by sa nositeľom práv poskytol prístup k relevantným, podrobným
a presným referenčným hodnotám informácií o výkonnosti
organizácií kolektívnej správy vrátane finančných informácií
a zabezpečila by sa efektívna účasť nositeľov práv na
rozhodovacom procese. Čiastková možnosť 4a a čiastková
možnosť A4b by zabezpečili podobné výsledky, ale skúsenosti
z minulosti vyvolávajú pochybnosti o účinnosti čiastkovej
možnosti A4a, zatiaľ čo na základe čiastkovej možnosti A4b by sa
neponechala členským štátom žiadna flexibilita v oblasti regulácie
organizácií kolektívnej správy. 5.3. Náklady Možnosť A2 by organizáciám kolektívnej správy
nespôsobila náklady na dodržanie predpisov, pretože neprináša žiadny
legislatívny zásah. Záťaž by znášala Komisia a vnútroštátne orgány
zodpovedné za presadzovanie. Možnosť A3 by si vyžadovala vytvorenie
mechanizmov na riešenie sporov pre nositeľov práv a používateľov
(skutočné náklady by sa líšili podľa povahy zvoleného mechanizmu).
Náklady uprednostňovanej možnosti A4 by boli pomerne vyššie, keďže
táto možnosť spája možnosť A3 a ďalšie prvky. Väčšina
dodatočných nákladov na možnosť A4 by súvisela s uplatňovaním
nových pravidiel zaobchádzania s finančnými prostriedkami (o odhade
týchto nákladov nie sú k dispozícii žiadne údaje) a finančného
výkazníctva a auditu (ročné náklady sa odhadujú v priemere približne
na 4,1 milióna EUR za všetky organizácie kolektívnej správy v EÚ). Náklady
na možnosť A4 však treba vnímať v súvislosti so zvýšenou
účinnosťou, ktorá sa pomocou tejto možnosti dosiahne. Náklady
týkajúce sa čiastkovej možnosti A4a by záviseli od rozsahu pravidiel,
ktoré by sa dohodli v dialógu so zainteresovanými stranami. Čiastková
možnosť A4b by spôsobila najvyššie náklady na dodržiavanie predpisov. 6. Možnosti na strane ponuky
multiteritoriálnych licencií na online využívanie hudobných diel 6.1. Možnosti Analyzovalo sa päť možností vrátane
možnosti zachovania nezmeneného stavu. Možnosť B2 (Európske licenčné
povolenie) by podnietila zhromažďovanie repertoáru na účely online
využívania hudobných diel na úrovni EÚ, ako aj udeľovanie licencií
prostredníctvom účinných a zodpovedajúcich infraštruktúr multiteritoriálneho
udeľovania licencií. Realizácia by prebiehala tak, že by sa požadovalo,
aby organizácie kolektívnej správy, ktoré chcú udeľovať online
licencie na hudobné diela na multiteritoriálnom základe, dodržiavali vopred
stanovený súbor podmienok určených na to, aby sa zabezpečili
dostatočné schopnosti na zaobchádzanie s údajmi a fakturáciu,
dodržiavanie určitých noriem transparentnosti voči nositeľom
práv a používateľom, ako aj rozsah pôsobnosti využívania
mechanizmu na riešenie sporov. Právo na zahrnutie do repertoáru pre „povolený
subjekt“ by zabezpečilo, aby všetci nositelia práv mohli poskytovať
svoje licencie na práva na multiteritoriálnom základe. Možnosť B3 (paralelné priame
udeľovanie práv) by poskytla nositeľom práv možnosť
uzatvárať priame licenčné zmluvy s používateľmi paralelne
s ich členstvom v organizácii kolektívnej správy. Na dosiahnutie
toho by sa mandáty organizácií kolektívnej správy museli stať
nevýhradnými: nositeľ práva by už nemusel odňať svoje práva
organizácii, aby sám mohol udeľovať licencie. Možnosť B4 (rozšírené kolektívne
udeľovanie licencií a zásada krajiny pôvodu) by vytvorila predpoklad,
že každá organizácia kolektívnej správy autorov má oprávnenie
udeľovať bianko licencie na účely online využívania, ktoré sa
vzťahujú na celý repertoár, pričom nositelia práv (a ostatné
organizácie) by mohli upustiť od takéhoto poskytovania licencií. To by sa
spojilo so zavedením zásady krajiny pôvodu tak, že licencia (licencie) by sa
získavala len podľa práva jedného členského štátu. Možnosť B5 (centralizovaný portál) by
organizáciám kolektívnej správy umožnila zhromažďovať ich repertoár
na centrálnom portáli na účel multiteritoriálneho udeľovania
licencií. Táto možnosť by umožnila vytvorenie celoeurópskej organizácie s de
facto monopolnou právomocou a vyvolala by prima facie obavy
týkajúce sa hospodárskej súťaže. Vplyv tejto možnosti nebol z toho
dôvodu analyzovaný. 6.2. Vplyvy Možnosť
B2 by viedla k zhromažďovaniu repertoárov v licenčných
subjektoch a umožnila by všetkým organizáciám kolektívnej správy, aby
udeľovali licenciu na svoj repertoár na multiteritoriálnom základe
prostredníctvom takýchto subjektov. Možnosť B3 by umožnila nositeľom
práv, aby udeľovali flexibilné a zodpovedajúce paralelné priame
licencie na online služby a využívali zlepšené služby správy. Riskovalo by
sa však aj to, že sa vytvorí dvojúrovňový systém udeľovania licencií
s menším miestnym alebo špecializovaným repertoárom na nižšej úrovni,
čo by negatívne ovplyvnilo kultúrnu rozmanitosť. Na základe možnosti
B4 by sa všetky miestne organizácie kolektívnej správy dostali do pozície prima
facie na spravovanie práv za celý repertoár na multiteritoriálnom základe
bez toho, aby sa zabezpečilo, že tieto organizácie kolektívnej správy sú
schopné poskytovať primerané licencie používateľom alebo že by boli
práva nositeľov práv riadne spravované. Pravdepodobne by spôsobila aj to,
že tie organizácie kolektívnej správy a nositelia práv, ktorí už poskytujú
multiteritoriálne licencie, by vystúpili z miestnych organizácií
kolektívnej správy (čo by spôsobilo ďalšie rozčlenenie). 6.3. Náklady Možnosť B2 by spôsobila náklady pre
„povolené subjekty“, ale tieto náklady by zlepšili účinnosť
poskytovaných služieb týkajúcich sa správy práv. Očakáva sa, že by vznikli
len subjektom, ktoré sú v najlepšej pozícii, aby ich zvládli, zatiaľ
čo iné organizácie kolektívnej správy by využívali služby týchto subjektov
Možnosť B3 by bola najmenej nákladnou možnosťou, ktorá si vyžaduje
len to, aby boli mandáty organizácií kolektívnej správy nevýhradné. Na základe
možnosti B4 by sa od členských štátov vyžadovalo, aby zvýšili dohľad
nad organizáciami kolektívnej správy, ktoré udeľujú rozšírené licencie,
a vznikli by náklady pre organizácie kolektívnej správy (oznamovanie
členských štátov a zmena ich štatútov na ochranu práv „nezastúpených“
nositeľov práv) a pre nositeľov práv a organizácie
kolektívnej správy, ktoré by potrebovali upustiť od vykonávania svojich
vlastných činností multiteritoriálneho udeľovania licencií. 7. Voľba politiky Rámec správy a transparentnosti
(možnosť A4) v spojení s Európskym licenčným povolením
(možnosť B2) je najvhodnejším spôsobom na dosiahnutie daných cieľov. 8. Výber nástroja Smernicou sa najlepšie zabezpečia súvislé
a účinné normy správy a transparentnosti v celej EÚ,
pričom sa jednotlivým členským štátom umožní prispôsobenie vlastných
právnych režimov. Smernica takisto umožňuje rôzne stupne harmonizácie
v závislosti od špecifických aspektov, ktorých sa týka, čo je
osobitne dôležité so zreteľom na odlišné, hoci súvisiace oblasti, ktoré sa
budú regulovať. 9. Monitorovanie a hodnotenie Ihneď po prijatí návrhu Komisia
zorganizuje semináre o transpozícii so zástupcami členských štátov,
aby im pomohla v procese transpozície a uľahčila vzájomnú
výmenu informácií. V strednodobom až dlhodobom horizonte sa
Komisia zameria na monitorovanie priamych účinkov, akými sú zlepšenia
transparentnosti a správy organizácií kolektívnej správy
a uľahčenie získavania multiteritoriálnych licencií na základe
dobre vymedzeného súboru ukazovateľov. Prvé komplexné hodnotenie by sa mohlo
uskutočniť po piatich rokoch od dátumu transpozície. [1] Tieto ťažkosti sú špecifické pre túto oblasť
čiastočne preto, lebo ostatné sektory a nositelia práv sa
oveľa menej spoliehajú na kolektívnu správu pri udeľovaní online práv
a čiastočne pre spôsob, ktorým sa správa práv týkajúcich sa
hudobných diel vyvíja v Európe.