PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh SMERNICA RADY, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2006/112/ES o spoločnom systéme dane z pridanej hodnoty, pokiaľ ide o zaobchádzanie s poukazmi /* SWD/2012/0126 final - CNS 2012/0102 */
1.
Vymedzenie problému Plnenia predstavujúce nákup tovarov alebo
služieb čoraz viac zahŕňajú poukazy. Môžu mať mnoho podôb,
okrem iných aj predplatených telefónnych kreditov, trhacích kupónov na
účel zľavy a elektronických kódov, ktoré vytvárajú nárok na tovary
alebo služby, alebo veľmi tradičných darčekových poukazov.
Spoločnou črtou poukazov je, že samotné nie sú prvotným účelom
plnenia, ale len umožňujú nákup iných tovarov alebo služieb. Poukazy môžu mať vplyv na zdaniteľnú
povahu základného plnenia. Môže sa to týkať načasovania plnenia,
miesta, kde sa uskutoční a hodnoty, ktorá sa pridelí výmene medzi kupujúcim
a predávajúcim. Všetky tieto faktory potom môžu ovplyvniť dôsledky plnenia
na DPH a následne daňové príjmy členských štátov. Vzhľadom
na rastúcu komplikovanosť a dômyselnosť mnohých obchodných plnení
(najmä tých, ktoré umožňuje technológia) ide o rastúci fenomén. Smernica o DPH[1],
na ktorej je založený spoločný systém DPH členských štátov,
neobsahuje ustanovenia týkajúce sa poukazov. Dôvodom je najmä vek právneho
predpisu. Bol schválený v roku 1977, keď boli poukazy vnímané ako okrajové
a neboli dôvodom žiadnych osobitných komplikácií DPH. Prvé predplatené
telekomunikačné karty sa objavili až začiatkom 80. rokov 20.
storočia a mobilné telekomunikačné služby sa stali všeobecne
dostupnými až v 90. rokoch 20. storočia. Hoci sa poukazy v obchodných transakciách často
používajú, predplatené telekomunikačné služby sú zďaleka
najdôležitejšou oblasťou z hospodárskeho hľadiska. Pri vypracúvaní
tohto posúdenia vplyvu z prieskumu[2]
vyplynulo, že ročný príjem z predplatených telekomunikačných objednávok
(v súčasnosti v drvivej väčšine elektronických, nie na základe
karty) možno odhadnúť na 36 miliárd EUR. Všetky ostatné poukazy majú
odhadovaný celkový ročný objem približne na úrovni polovice uvedenej sumy. Výška súvisiacej dane je jednoznačne
podstatná. Chýbajúce spoločné pravidlá v smernici o DPH
spôsobili, že členské štáty postupne vypracovali vlastné vnútroštátne
postupy na zabezpečenie správneho zdanenia príslušného plnenia. Vyvíjali
sa, žiaľ, nekoordinovaným spôsobom. Jeden základný rozpor je medzi
členskými štátmi, ktoré sa systematicky snažia zdaňovať hodnotu
pri vystavení poukazu, a tými, ktoré zdaňujú pri jeho uplatnení.
Takto vznikajú nesúlady v zdanení, ktoré potom môžu spôsobiť dvojité
zdanenie alebo nezdanenie. Dvojité zdanenie je pravdepodobne pomerne zriedkavé
(ak nie, dalo by sa očakávať, že by sa vyskytlo viac sťažností),
ale v skutočnosti skôr jednoducho utlmuje trh a nezanecháva
merateľnú štatistickú stopu. Existujú však presvedčivé neoficiálne
dôkazy o tom, že ide o systémový problém pre spoločnosti, ktoré
sa snažia vyvinúť obchodné modely využívajúce poukazy v rámci celej
EÚ. Nezdanenie sa nepreukáže vždy okamžite a údaje na makro úrovni sa
získavajú ťažko. Napriek tomu sa v rámci prípravnej práce v tejto
oblasti odhalil dostatok dôkazov, že nezdanenie systematicky využívajú niektorí
prevádzkovatelia v sektore telekomunikačných služieb, ktorí vidia
príležitosť na neodôvodnenú cenovú výhodu alebo len na zvýšenie ziskov.
Tieto informácie pochádzajú buď z daňových správ, ktoré zistia
straty príjmov, ktoré nemajú vždy jednoznačný pôvod, ako aj
z podnikov sťažujúcich sa na nespravodlivú hospodársku súťaž.
Medzičasom sa ostatní prevádzkovatelia, ktorých ciele zahŕňajú
dodržiavanie daňových povinností, jednoducho vyhýbajú využívaniu
príležitostí, najmä cezhraničných, v prípade ktorých nie sú
daňové dôsledky jasné. 2.
Subsidiarita V rámci obmedzení dostupných údajov sa v
posúdení vplyvu (najmä v jeho prepracovanej podobe) zdôvodňuje potreba
prijatia opatrení na úrovni EÚ s cieľom vyriešiť tieto problémy.
Narušenia fungovania vnútorného trhu a obavy aktérov v odvetví týkajúce sa
nespravodlivej hospodárskej súťaže ilustrujú spoľahlivé správy od uznávaných
aktérov. Keďže základné problémy možno
pripísať nedostatkom v právnych predpisoch EÚ (v smernici
o DPH), ktoré možno napraviť len opatreniami na úrovni EÚ, nie je
možné, aby členské štáty pri nezávislom konaní napravili situáciu a dosiahli
cieľ jednotného uplatňovania dane. 3.
Ciele Okrem nápravy uvedených nesúladov
v zdaňovaní neistota týkajúca sa správneho daňového posudzovania
viedla k rade rozsudkov Súdneho dvora vo veci poukazov, v ktorých sa buď
vnútroštátne daňové správy alebo podniky uchýlili k sporu
v úsilí o nastolenie poriadku. Tento postup bol spôsobený problémami
vo výpočte DPH na zľavy, posudzovaní dane na vstupe, v reklamných
darčekoch spojených s poukazmi, v preddavkových platbách všeobecne,
ako aj vo výpočte základu dane plnení zahŕňajúcimi poukazy. Osobitné
problémy sa vyskytujú pri distribúcii poukazov prostredníctvom reťazcov
distribútorov, pričom ide o všeobecne využívanú obchodnú prax, ktorá
často zahŕňa cezhraničné dojednania. Hoci boli rozhodnutia Súdneho
dvora užitočné, žiadne z nich úplne neobjasnilo situáciu a bez
základnejšieho a systematickejšieho objasnenia nie je možné zabrániť
ďalšiemu obracaniu sa na Súdny dvor v otázkach súvisiacich
s posudzovaním poukazov na účely DPH. Cieľom návrhu je
napraviť túto situáciu. Rastúca funkčnosť poukazov, najmä
predplatených mobilných kreditov, prelomila deliacu čiaru medzi poukazmi a inovatívnymi
platobnými systémami. S cieľom zaistiť správne zdanenie musí
byť táto čiara jasne vymedzená a musí sa zaistiť
neutralita. 4.
Možnosti politiky/Posúdenie vplyvu Identifikovali sa tri prípadné možnosti politiky
na riešenie týchto problémov. Zachovanie súčasnej situácie by
znamenalo, že problémy by pretrvávali a pravdepodobne by rástli, pretože
nie je možné vyriešiť ich bez opatrení na úrovni EÚ. V rámci konzultácií
boli zainteresované strany výrazne proti uvedenému prístupu. Nepodniknutie
žiadnych krokov na úrovni EÚ by bolo v zásade neuspokojivé, pretože
súčasné ťažkosti by len rástli a spôsobovali zvýšenú neistotu a
spory. Členské štáty v skutočnosti nemajú nástroje na
jednostranné riešenie nesúladov v zdanení, najmä preto, že smernica
o DPH v súčasnom stave neobsahuje usmernenia o tom, ako sa
dá dospieť ku konzistentnému zaobchádzaniu. Využívanie možností nezáväzných právnych
noriem (tzv. soft law), ako napríklad poznámky k pokynom alebo podobné
nástroje, majú význam len vtedy, keď sú príslušné legislatívne ustanovenia
správne. V tomto prípade to tak nie je, keďže identifikované problémy
možno všeobecne pripísať chýbajúcim jasným pravidlám v smernici
o DPH. Hľadanie riešenia pomocou prístupu, v rámci ktorého sa
nevykoná úplná legislatívna reforma, ale využijú sa napríklad štruktúry
nezáväzných právnych noriem, ako sú usmernenia, je na úvod do určitej
miery zaujímavé, ale v konečnom dôsledku sa považuje za nevhodné na
riešenie základného daňového problému. Pokiaľ ide o zdanenie,
nezáväzné právne normy vždy budú druhým najlepším riešením za legislatívnym
znením a sú všeobecne užitočné len na doplnenie alebo vysvetlenie
toho, čo už je v právnych predpisoch stanovené. V tomto prípade
je základným problémom medzera v smernici o DPH a nie je možné
zaplniť ju riešením pomocou nezáväzných právnych noriem. Zistené problémy odhaľujú potrebu
modernizácie niekoľkých článkov smernice o DPH. Stanovené ciele
možno splniť len ich zmenou a doplnením a zavedením ďalších
vhodných následných zmien a doplnení v smernici. 5.
Posúdenie vplyvu Vplyv sa líši podľa úlohy rôznych aktérov
a podľa povahy problémov, s ktorými v súčasnosti
zápasia. Pre daňové správy je hlavným cieľom zaceliť
medzery v daňovom systéme, ktoré umožňujú alebo zjednodušujú
schémy zamerané na vyhýbanie sa daňovým povinnostiam. Prejaví sa to
znížením prípadov vyhýbania sa daňovým povinnostiam alebo neúmyselného
nezdanenia. Druhotným prínosom s priaznivými účinkami na podniky by bolo
zamedzenie dvojitému zdaneniu a nepriaznivým hospodárskym dôsledkom, ktoré
spôsobuje, ako aj zníženie neistoty týkajúcej sa daňových povinností.
Členské štáty, ktoré uviedli, že zaznamenávajú straty príjmov
z dôvodu nezhôd v zdaňovaní podľa súčasných pravidiel,
už nebudú zaznamenávať tieto straty. Ako sa uvádza v hlavnom texte,
ich neochota poskytnúť konkrétne údaje o daňových stratách
sťažuje možnosť vyčíslenia pravdepodobnej výhody. Skutočné úspory nákladov na dodržanie
súladu je ťažké vyčísliť, ale to neznamená, že sú nepodstatné.
Hoci sa nepredpokladá, že vplyv na opakované bežné náklady na dodržanie
predpisov o DPH bude hlavným faktorom, očakáva sa, že dosah na jednorazové
alebo občasné náklady spojené s nejednotnosťou a komplikovanosťou
daňových pravidiel prinesie úspory. Riešenia v dôsledku súdnych sporov, ktoré
sú charakteristickou črtou prebiehajúcich problémov, sú drahé a pre
zainteresované strany často neuspokojivé. Zníženie potreby obracania sa na
súdy by predstavovalo podstatnú hospodársku úsporu, hoci je ťažko
vyčísliteľná. Všeobecnejšie pre podniky znamená dosiahnutie
poriadku a jednotnosti v týchto daňových pravidlách v rámci
vnútorného trhu odstránenie prekážok komerčnej inovácie. Je zložité
zmerať vplyv v tomto prípade, ale hospodárske výhody sa dajú
merať z kvalitatívnejšieho pohľadu. Jasné a jednotné daňové
pravidlá by poskytli najmä odvetviam telekomunikácií, ale aj maloobchodným
distribučným prevádzkovateľom, prostredie, ktoré im umožní lepšie
využívať hospodárske výhody vnútorného trhu. Očakávaný hospodársky vplyv na hlavných
účastníkov trhu a na štruktúru trhu je stanovený v kvalitatívnej
forme vzhľadom na nedostatočné vyčíslenie problému vyhýbania sa
daňovým povinnostiam. Podkladová analýza je však založená na štandardnom
ekonomickom zdôvodnení a na poznatkoch sektora vytvorených počas
vyšetrovania. Očakávaný vplyv legislatívneho návrhu
bude v určitej miere asymetrický. Umiestnenie podniku bude užšie prepojené
s faktormi hospodárstva a hospodárskej súťaže než s daňovou
arbitrážou. Možno očakávať zníženie roztrieštenosti vnútorného trhu,
ktoré so sebou prinesie výhody väčšej efektívnosti trhu, výberu pre
spotrebiteľov a lepších úspor z rozsahu. Niektorí malí
a okrajoví prevádzkovatelia, ktorých obchodný model je úplne založený na
daňovej arbitráži, sa možno budú musieť prispôsobiť, ak majú
vytrvať v tomto prostredí. V skutočnosti sa neočakávajú
žiadne značné sociálne vplyvy. Tie podniky, ktorých sa to môže nepriaznivo
dotknúť, sú malé, ich počet je nízky a nie sú to významní
zamestnávatelia. Dodávatelia predplatených telekomunikačných poukazov,
ktorých prvotným zameraním je daňová arbitráž, sú často virtuálne
prevádzky so zanedbateľnou fyzickou existenciou. Naopak, zlepšené trhové
prostredie by malo viesť k poklesu cien, najmä pre spotrebiteľov
využívajúcich medzinárodné telekomunikácie, ktorí využívajú predplatené služby. 6.
Porovnanie možností Uvedené skutočnosti vedú k záveru,
že modernizácia ustanovení smernice o DPH je jediný spôsob, ako
dosiahnuť stabilné dlhodobé riešenie. Malo by zahŕňať
vymedzenia rôznych druhov poukazov, objasnenie daňového posudzovania
distribučných reťazcov, pravidlá výpočtu základu dane
a čas zdanenia, ako aj dôsledky na právo na odpočet. Problémy DPH súvisiace s poukazmi sa môžu
niekedy javiť ako mimoriadne odborné. Z toho dôvodu prípravná práca
zahŕňala podstatné konzultácie s členskými štátmi a so
zapojenými podnikmi. V prípade zapojených podnikov siahala oveľa
ďalej, nad rámec formalít verejnej konzultácie, a prakticky
prebiehala počas celého časového rámca tohto projektu. Osobitná
pozornosť bola venovaná zahrnutiu dôsledkov inovatívnych postupov
a zaisteniu predvídania budúceho vývoja v návrhu aspoň do
určitej miery. V dôsledku toho je odporúčaný prístup založený na
širokom konsenze zainteresovaných strán o tom, čo je potrebné. Je
však pravdepodobné, že jedným dôsledkom akéhokoľvek návrhu bude, že sa
uzná, že niektoré služby, najmä poskytované prevádzkovateľmi
telekomunikačných služieb, ktoré mali svoj pôvod v poukazoch, sa
vyvinuli do formy, ktorá konkuruje tradičnejším poskytovateľom
platobných služieb, a neutralita si teraz vyžaduje rovnaké podmienky na
daňové účely. 7.
Monitorovanie a hodnotenie Je ustálenou praxou, že Komisia monitoruje,
ako členské štáty vykonávajú právne predpisy, ktoré sú tu plánované. Nie
sú naplánované žiadne ďalšie opatrenia. [1] Smernica Rady 2006/112/ES z 28. novembra 2006
o spoločnom systéme dane z pridanej hodnoty (Ú. v. EÚ L 347,
11.12.2006, s.1) [2] „Štúdia o posudzovaní DPH a vyčíslení poukazov na
úrovni EÚ na účely hospodárskej analýzy v oblasti zdanenia“,
záverečná správa spoločnosti Deloitte zo 14. júla 2010 (v
prepracovanom znení). Táto štúdia je priložená k posúdeniu vplyvu.