[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

Brusel, 22.12.2006

KOM(2006) 840 v konečnom znení

SPRÁVA KOMISIE

o fungovaní zjednodušeného tranzitu osôb medzi Kaliningradským regiónom a ostatnými časťami Ruskej federácie

I Úvod

Kaliningrad je osobitnou časťou Ruska geograficky oddelenou od zvyšku krajiny a hraničiacou výlučne s EÚ. V rámci rozširovania sa tomuto regiónu venovala zvýšená pozornosť. Zavedenie acquis novými členskými štátmi malo vplyv na tretie krajiny z hľadiska vízových povinností a hraničných kontrol. Aj keď dôsledky uplatňovania acquis nebudú pre Kaliningrad iné ako pre ostatné časti Ruska alebo iné tretie susediace krajiny, bolo zrejmé, že vplyv na obyvateľov môže byť tvrdší ako v ostatných častiach Ruska, berúc do úvahy geografickú polohu Kaliningradu.

Bez obmedzení prístupových rokovaní s Poľskom alebo Litvou Komisia vo svojom oznámení Rade zo 17. 1. 2001[1] navrhla, že „praktické opatrenia by mali naďalej zabezpečiť výkon riadnej a účinnej hraničnej kontroly a uľahčiť pohyb osôb a tovaru cez budúce vonkajšie hranice“.

Doporučovalo sa posúdiť možnosť využitia osobitných dojednaní, ktoré acquis povoľuje, podľa vzoru existujúcich dojednaní napríklad aj s kandidátskymi krajinami. Okrem toho „náklady na cestovné pasy (povinnosť Ruska) by sa mohli tiež prehodnotiť spolu s nákladmi na víza (povinnosť súčasných a budúcich členských štátov EÚ) v širších súvislostiach politík Spoločenstva. Nové aj súčasné členské štáty by mohli zvážiť otvorenie konzulárnych úradov (alebo spoločných zariadení s cieľom znižovať náklady) v Kaliningrade, ktoré by uľahčili vydávanie víz a účinne riadili migračné toky”.

Okrem toho spoločné vyhlásenie z 3. októbra 2001 vydané v rámci summitu EÚ a Ruska vyzývalo na preskúmanie osobitného postavenia Kaliningradu v súvislosti s rozšírením.

Po rokovaniach o Kaliningrade na moskovskom summite EÚ a Ruska vyzvala Európska rada na zasadnutí v Seville v dňoch 21. a 22. júna 2002 Komisiu, aby „predložila pred jej bruselským zasadnutím ďalšiu štúdiu o možnostiach účinného a flexibilného riešenia tranzitu osôb a tovaru do a z Kaliningradského regiónu v súlade s acquis a po dohodne s dotknutými kandidátskymi krajinami”. V oznámení Komisie Rade o kaliningradskom tranzite[2] z 18. 9. 2002 sa navrhlo niekoľko možností pre zjednodušený tranzit. Jednou z nutných podmienok pre nájdenie riešenia však bolo, aby nebola ohrozená riadna účasť Litvy na schengenskom acquis . Nakoniec sa vytvoril systém zjednodušeného tranzitného dokladu/zjednodušeného železničného tranzitného dokladu (FTD/FRTD).

V spoločnom vyhlásení o tranzite na summite EÚ a Ruska v Bruseli z 11. novembra 2002 „Ruská federácia zobrala na vedomie zámer Európskej únie preskúmať prevádzku režimu FTD najneskôr do roku 2005“. Odkaz na správu Rady a Európskeho parlamentu o fungovaní tohto systému sa objavil aj v článku 13 nariadenia Rady (ES) č. 693/2003: „Komisia podá správu Európskemu parlamentu a Rade o fungovaní režimu zjednodušeného tranzitu najneskôr do troch rokov od nadobudnutia účinnosti prvého rozhodnutia ustanoveného v článku 12 ods.1“. Litva oznámila Rade a Komisii svoje rozhodnutie uplatniť režim FTD/FRTD od 1. júla 2003. Komisia preto musí predložiť svoju správu do 1. júla 2006.

Táto správa vychádza z odpovedí Ruskej federácie a Litvy v dotazníku vytvorenom útvarmi Komisie, ktoré v dňoch 22. až 24. marca 2006 vykonali aj miestnu obhliadku režimu FTD/FRTD.

II Systém FTD/FRTD zriadený nariadením a dvojstrannou dohodou medzi Litvou a Ruskou federáciou

Vychádzajúc z diskusie o Kaliningrade na moskovskom summite EÚ a Ruska[3] v novembri 2002 a na základe oznámenia Komisie o kaliningradskom tranzite (KOM (2002) 510 konečné znenie) Rada prijala dňa 14. apríla 2003 tieto dve nariadenia:

- nariadenie Rady (ES) č. 693/2003, ktorým sa ustanovuje osobitný zjednodušený tranzitný doklad (FTD) a zjednodušený železničný tranzitný doklad (FRTD) a ktorým sa menia a dopĺňajú Spoločné konzulárne pokyny a Spoločná príručka,

- nariadenie (ES) č. 694/2003 o jednotných formátoch FTD a FRTD.

Obidve nariadenia sa netýkajú iba Kaliningradu a Litvy, ale všetkých možných prípadov „osobitného tranzitu“ vo vzťahu k členským štátom. Členské štáty môžu v takých prípadoch uplatňovať nariadenie (ES) č. 693/2003.

Základné prvky:

a) Ako funguje režim FTD/FRTD?

Nariadenie (ES) č. 693/2003 ustanovuje základné zásady pre fungovanie režimu FTD/FRTD. Praktické detaily sa dojednali v dvojstrannej dohode o postupe pri vydávaní FRTD medzi Ruskou federáciou a Litvou zo dňa 20. júna 2003 a v nariadení č. N361 prijatom Ruskou federáciou o opatreniach zameraných na plnenie záväzkov prijatých Ruskou federáciou v rámci Spoločného vyhlásenia Európskej únie a Ruskej federácie o tranzite medzi Kaliningradským regiónom a ostatnými časťami Ruskej federácie.

FTD sa vydáva ruským občanom, ktorí často cestujú pozemnou dopravou z Kaliningradského regiónu do vnútrozemia a naopak. Umožňuje viacnásobný tranzit a môže byť platný až niekoľko rokov. Postup vybavovania žiadostí na konzulárnom úrade je podobný (takmer rovnaký) ako postup udeľovania víz. FTD sa pripojí do pasu ruského štátneho príslušníka. Cena za FTD je stanovená vo výške 5 EUR.

FRTD sa zaviedol pre cestujúcich po železnici a platí výlučne na priamy tranzit medzi Kaliningradom a vnútrozemím Ruska na jednu spiatočnú cestu (vstup – návrat). Postup pre vydávanie je zjednodušený a bezplatný.

Ruskí občania, ktorí plánujú jednorazovú spiatočnú cestu cez územie Litvy, môžu získať zjednodušený železničný tranzitný doklad na základe predložených osobných údajov pri kúpe lístka. Táto informácia sa elektronickými prostriedkami postúpi litovským orgánom, ktoré do 24 hodín zašlú odpoveď. Ruské orgány nevydajú lístok tým ruským občanom, voči ktorým má Litva námietky k ich tranzitu cez územie Litvy. Litovské konzulárne orgány potom doručia FRTD cestujúcemu pred litovskými hranicami alebo na nich, keď Litovská republika overí, že cestovné doklady cestujúceho sú v poriadku.

V súlade s nariadením (ES) č. 693/2003 sa ruskému občanovi, ktorý bude cestovať železničnou dopravou s medzinárodným pasom, pripojí FRTD do jeho cestovného pasu. Držiteľovi ruského cestovného pasu, ktorí platí len na cestovanie po vnútrozemí, sa však FRTD pripojí na osobitný list v súlade s nariadením (ES) č. 333/2002. Od 1. 1. 2005 sú ruskí štátni príslušníci povinní mať medzinárodný pas, do ktorého sa môže pripojiť doklad FRTD. Držitelia FRTD nesmú v Litve vystúpiť a trvanie každého tranzitu je obmedzené na 6 hodín.

b) Finančná podpora režimu FTD/FRTD[4]

V súvislosti s politickými prioritami týkajúcimi sa vstupu Litovskej republiky do Európskej únie v roku 2004 Európska rada súhlasila s tým, že je nevyhnutné podporovať Litvu pri poskytovaní tranzitných služieb, ktoré umožnia zjednodušený vízový režim medzi vnútrozemím Ruska a Kaliningradským regiónom. V protokole č. 5 „Kaliningrad“ k zmluve o pristúpení sa preto stanovilo, že Litva dostane finančnú podporu na úhradu ďalších nákladov na systém FTD/FRTD.

EÚ vytvorila dva kaliningradské programy podpory na poskytovanie finančnej pomoci Litve pri vykonávaní režimu FTD/FRTD:

- Prvý program zriadený podľa programu PHARE, z ktorého sa poskytlo EUR 12 miliónov EUR v období od decembra 2003 do apríla 2006.

- Druhý program so zdrojmi 40 miliónov EUR na obdobie od mája 2004 do decembra 2006 na úhradu ušlých (vízových) poplatkov a ďalších nákladov na investície, školenia a prevádzkové náklady (napríklad mzdy).

- S ohľadom na Nový finančný výhľad na roky 2007 až 2013 Komisia navrhla samostatný mechanizmus (kaliningradský tranzitný režim) v článku 6 (návrhu) rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Fond pre vonkajšie hranice na obdobie rokov 2007 až 2013 ako súčasť všeobecného Programu solidarity a riadenia migračných tokov. V článku 15 ods. 9 sa na obdobie rokov 2007 až 2013 navrhla maximálna suma 108 miliónov EUR na úhradu ušlých poplatkov z tranzitných víz a ďalších nákladov, ktoré vznikli pri vykonávaní režimu FTD/FRTD. Rozhodnutie o konečnej výške sumy však teraz má prijať Rada a Parlament.

III Vykonávanie systému FTD/FRTD

Vykonávanie systému FTD/FRTD začalo (na vnútroštátnom základe) dňa 1. júla 2003 a v režime Spoločenstva dňa 1. mája 2004.

a) Štatistika

Najobľúbenejším dopravným prostriedkom z Kaliningradu do vnútrozemia Ruska a späť je vlak (70 %) nasledovaný autom (20 %) a lietadlom (10 %). Využitím všetkých dopravných prostriedkov cestuje každý rok do a z Kaliningradu priemerne 1,5 milióna osôb, čo je obrovský počet v porovnaní s tým, že počet obyvateľov toho regiónu je približne jeden milión. Počet cestujúcich je vyšší v letnej sezóne a nižší v období od februára do marca. Podľa vyjadrenia litovských orgánov boli počty cestujúcich také, ako uvádza tabuľka.

2003 (1. 7.-31. 12.) | 2004 | 2005 |

Počet cestujúcich; 1 078 459 z nich využilo FRTD | 293 719 | 613 101 | 412 711 |

Počet vydaných FTD | 1 836 | 3 095 | 3 149 |

FTD využívajú najmä ruskí štátni príslušníci z vnútrozemia Ruska. Väčšina ruských občanov pochádzajúcich z Kaliningradu cestuje prostredníctvom FRTD. Pre nich je však jednoduchšie získať litovské víza, ktoré im umožňujú nielen tranzit, ale aj návštevu Litvy. Postupy pre získanie týchto víz a FTD sú veľmi podobné, avšak za FTD sa platí poplatok 5 EUR a litovské víza sú pre obyvateľov Kaliningradu bezplatné. To vysvetľuje, prečo je počet litovských víz vystavených týmto obyvateľom dva až tri krát vyšší ako počet FTD. Na druhej strane, požiadavka zavedená v apríli 2005 o tom, že podmienkou na získanie litovských víz je povinné zdravotné poistenie (to sa nevyžaduje na vydanie FTD), takisto prispeje k zvýšeniu dopytu po FTD.

b) Systém FTD/FRTD v praxi

Ako už bolo uvedené, vykonávanie systému FTD/FRTD začalo (na vnútroštátnom základe) dňa 1. júla 2003 a v režime Spoločenstva dňa 1. mája 2004.

Už počas prvej návštevy v rámci Kaliningradského programu v júni 2004, ako aj počas druhej návštevy v marci 2006, sa zistilo, že systém funguje hladko a nevyskytli sa žiadne závažné problémy. Zistilo sa, že FRTD sa nepripájajú k ruským pasom, ale vždy na osobitný list. FRTD sa preto môže zahodiť a požadovať znova niekoľko krát bez toho, aby sa zapĺňal cestovný pas. Nevýhodou však je, že časté cestovanie, pre ktoré by bol vhodnejší FTD, sa ťažšie sleduje. Táto situácia môže byť bežná, pretože FRTD sa získava jednoduchšie (na stanici) a je bezplatný, zatiaľ čo FTD je na viac ciest a je o neho potrebné žiadať na konzulárnom úrade za poplatok 5 EUR. Tiež to vysvetľuje, prečo je počet vydaných FTD taký nízky.

Litovské orgány argumentovali tým, že vo vlaku počas jazdy je obtiažne pripojiť FRTD do cestovného pasu. Preto si pripravia osobitné listy vopred a vo vlaku ich iba rozdajú pri kontrole zoznamu cestujúcich a cestovných pasov.

Druhá podrobnejšia návšteva sa konala v dňoch od 22. do 24. marca 2006. Účelom tejto návštevy bola miestna obhliadka v spolupráci s litovskými a ruskými orgánmi.

V rámci prípravy Komisia zaslala litovským a ruským orgánom listy s dotazníkom o rôznych aspektoch vykonávania tranzitného režimu. Doručené odpovede boli vo vzťahu k systému FTD/FRTD veľmi pozitívne. Uvádzali, ako už bolo uvedené predtým, že tranzitný systém funguje hladko a nie sú potrebné žiadne výrazné zmeny. Obsahovali aj niektoré štatistiky.

IV Všeobecné poznámky:

Už v júni 2004 experti Komisie navštívili Litvu a získali informácie o postupoch uplatňovaných vo vlakoch. Systém zjavne funguje hladko a vo vlakoch sa vyskytol iba jeden incident, ktorý však priamo nesúvisel so systémom FRTD.

Počas obidvoch návštev litovské a ruské strany uznali dobré fungovanie zjednodušeného tranzitného režimu a ocenili úsilie ich príslušných orgánov pri jeho vykonávaní. Nezaznamenali sa žiadne závažné problémy, ani žiadne prieťahy pri vydávaní FRTD a FTD. Rusko poukázalo na to, že (i) zjednodušený tranzitný režim, ako aj (ii) vízový režim v zmysle litovsko-ruskej dohody z 30. decembra 2002 o vzájomnom cestovaní, by mali pokračovať aj po vstupe Litvy do schengenského priestoru voľného pohybu bez vnútorných hraníc. Je zrejmé, že príslušné služby Litvy a Ruska skutočne spolupracujú a plnia povinnosti pri vykonávaní tranzitného režimu.

Rusko sa však vyjadrilo, že od zavedenia zjednodušeného tranzitného režimu, zaznamenalo približne 30 % pokles počtu cestujúcich, ktorý národnej železničnej spoločnosti spôsobil stratu vo výške 122 miliónov rubľov. Litovské ani ruské orgány nedokázali jednoznačne určiť dôvody tohto oznámeného poklesu cestujúcich v železničnej doprave. Môže súvisieť so zvýšeným počtom cestujúcich letecky (letecká doprava sa dotuje). Okrem toho aj požiadavka medzinárodného pasu od 1. januára 2005 mohla prispieť k výraznému poklesu počtu cestujúcich, keďže členovia vojenskej posádky umiestnení v Kaliningrade nemôžu takýto doklad získať, a preto musia cestovať letecky. Túto situáciu môže zmeniť iba Rusko, pretože ide o vnútornú záležitosť.

V Hodnotenie

Tranzitný režim je nedielnou súčasťou schengenského acquis , a preto je plne zlučiteľný so schengenským systémom. V zásade nie sú žiadne závažné dôvody pre zmenu režimu FTD/FRTD.

Niektoré otázky bolo potrebné objasniť:

- Zrejme nastalo nedorozumenie vo vzťahu k poplatkom, ktoré sa zavedú za schengenské víza, ale nie za FRTD/FTD, keďže FTD/FRTD sa nepovažujú za víza.

- Objasnilo sa, že nariadenie nevyžaduje, aby sa cestujúci osobne dostavil na železničnú stanicu, takže napríklad skupina detí nemusí prísť na železničnú stanicu, pokiaľ sa ich cestovné pasy predložia pri kúpe lístka.

Strany vzniesli a prejednali aj ďalšie otázky:

- Možnosť zavedenia fotografie do FRTD/FTD, aby tieto doklady boli v súlade s ostatnými jednotnými formátmi (víza, povolenia na pobyt) z bezpečnostných dôvodov: zo strany Ruska nie je možné zaviesť fotografie do FRTD, pretože by bolo potrebné prispôsobiť celý počítačový systém Express, čo by bolo v zjavnom nepomere k dosiahnutému zvýšeniu bezpečnosti. Doteraz nebol zistený prípad falšovania FRTD. Počas trojročného obdobia uvedeného v tejto správe sa iba jediný cestujúci pokúsil vystúpiť z vlaku v Litve. Komisia preto nebude trvať na zavedení fotografie do FRTD, lebo by to bolo neprimerané. Pri FTD by to však bolo možné, pretože tento doklad vydávajú konzulárne úrady, ktoré sú na to vybavené.

- Vypĺňanie tlačiva FRTD s osobnými údajmi priamo vo vlaku iba tými cestujúcimi, ktorí z technických dôvodov nie sú na zozname cestujúcich. Pri kúpe lístka je v systéme Expres k dispozícii iba obmedzený počet 64 znakov na prenos osobných údajov litovským orgánom. Preto sa zaviedlo tlačivo, ktorým Litva získa viac údajov pre detailné vyhľadávanie v osobitných prípadoch. Nebolo by vhodné toto tlačivo zrušiť, pretože cestujúci na ňom svojím podpisom potvrdzuje, je sa oboznámil s podmienkami tranzitu.

- Možnosť skrátiť dĺžku postupu pri vydávaní FRTD: skrátenie lehoty na odpoveď z Litvy z 24 hodín na približne 10 alebo 15 hodín. Litovské orgány zdôraznili, že všeobecne to nie je možné. Odpovede sa však zasielajú čo najrýchlejšie a 24 hodín nie je bežný čas potrebný na odpoveď, ale maximálna lehota na odpoveď v zmysle nariadenia.

- Na litovskom konzulárnom úrade a vo vlaku bolo možné opätovne vidieť, že FRTD sa pripája na osobitný list (v súlade s nariadením (ES) č. 333/2002). FRTD sa vytlačí na konzulárnom úrade podľa údajov poskytnutých ruským systémom Expres a pripojí sa na osobitný list, keďže podľa Litvy je príliš zložité pripojiť FRTD do cestovného pasu ruským občanom vo vlaku počas jazdy. FRTD takisto rýchlo zaplní cestový pas, pretože tieto doklady využívajú nielen cestujúci na jednu spiatočnú cestu, ale aj ruskí občania, ktorí často cestujú medzi Kaliningradom a vnútrozemím Ruska. Z pohľadu Komisie by sa však na časté cestovanie mal využívať FTD a nemala by sa zneužívať skutočnosť, že FRTD je bezplatný. Preto by pripojenie FRTD do cestovného pasu v súlade s nariadením (ES) č. 693/2003 pomohlo zistiť, či daná osoba cestuje často.

Niektoré možnosti na zlepšenie sú mimo rozsahu nariadenia (ES) č. 693/2003:

- Skrátenie času potrebného na colnú kontrolu na hraniciach a z toho dôvodu skrátenie zastavení vlaku na rusko-litovských a litovsko-bieloruských hraniciach, prípadne aspoň na jednej z týchto hraníc: (v súčasnosti sa vykonávajú štyri hraničné kontroly, dve na každej strane hraníc, ktoré trvajú 50 minút na ruskej strane a 40 minút na litovskej strane, v celkovej dĺžke približne 2 hodiny a 45 minút na ceste vlakom z Kaliningradu do Moskvy, ktorá trvá približne 22 hodín). Tento čas by sa dal podstatne skrátiť vykonávaním hraničných kontrol počas jazdy a pred zastavením vlaku na hraniciach. Ďalšou možnosťou by bolo, aby príslušníci colných stráži obidvoch dotknutých krajín vykonávali svoje hraničné kontroly pri jednom zastavení na každej hranici. Tieto otázky by však mali vyriešiť príslušné orgány Litvy, Ruska a Bieloruska na dvojstrannej úrovni.

VI Závery

Komisia je spokojná, že zjednodušený tranzitný systém už 3 roky od zriadenia funguje hladko a obidvaja partneri sú spokojní s jeho vykonávaním. Ako sa zistilo počas návštev, v niektorých menej dôležitých oblastiach by mohlo nastať zlepšenie, avšak to sa týka predovšetkým dvojstranných dohôd medzi Litvou a Ruskom. Systém FTD/FRTD zrejme tiež spĺňa podmienky schengenského acquis , keďže sa v rámci tohto systému nezaznamenali prípady nelegálneho prisťahovalectva.

Preto Komisia nevníma žiadnu potrebu meniť tento systém. Z dlhodobého hľadiska bude zjednodušený tranzitný systém závisieť na budúcom vývoji vízovej politiky medzi EÚ a Ruskom.

Komisia bude naďalej finančne podporovať tranzitný režim prostredníctvom Fondu pre vonkajšie hranice.

Dve záležitosti je potrebné ďalej posúdiť. Nemajú však vplyv na účinnosť režimu FTD/FRTD ako nástroja na riadenie kaliningradského tranzitu.

1. FRTD sa pripája na osobitný list nie do cestovných pasov cestujúcich podľa nariadenia (ES) č. 693/2003. Z toho dôvodu nie je možné určiť, či sa FRTD využíva na jednorazové spiatočné cesty alebo na časté cestovanie. Správne uplatňovanie by tiež zvýšilo dopyt po FTD, ktoré sa vydávajú na viac ciest za poplatok 5 EUR (pre pravidelných cestujúcich).

2. Otázka skrátenia hraničných kontrol by sa mohla ďalej prejednať na dvojstrannom základe, pokiaľ o to budú mať orgány Litvy, Bieloruska a Ruska záujem. Bolo by to možné bez potreby znovu otvárať diskusiu o tranzitnom režime alebo meniť nariadenie. Uskutočniteľné by mohli byť dve možnosti: (i) namiesto dvoch zastavení (jedno na každej strane hranice) by bolo iba jedno na každej hranici, pričom colné orgány obidvoch krajín by vykonávali kontroly súčasne, alebo (ii) prijať opatrenia, aby obidve strany vykonávali kontroly už počas jazdy.

[1] Oznámenie Komisie Rade, „EÚ a Kaliningrad“, KOM (2001) 26 konečné znenie.

[2] Oznámenie Komisie Rade, „Kaliningrad: tranzit“, KOM (2002) 510 konečné znenie.

[3] Spoločné vyhlásenie Európskej únie a Ruskej federácie o tranzite medzi Kaliningradským regiónom a ostatnými časťami Ruskej federácie z 11. novembra 2002.

[4] Tento bod je len pre informačné účely a nie je predmetom hodnotenia.